摘要：集體林權(quán)制度改革（下文簡(jiǎn)稱(chēng)集體林改）是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)集體林區(qū)改革與發(fā)展的主旋律。40余年來(lái)，中國(guó)政府啟動(dòng)了多輪集體林改，取得了較好進(jìn)展。在已有研究基礎(chǔ)上，基于國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布的典型案例、國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林權(quán)研究團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)研訪談案例，文章采用敘事分析法，重點(diǎn)梳理了2012年以來(lái)集體林改新進(jìn)展，界定與分析40余年的集體林改典型事實(shí)。研究結(jié)果顯示：（1）集體林地“三權(quán)分置”明確了新時(shí)代集體林改的方向與基本思路，集體林地“三權(quán)分置”與金融創(chuàng)新促進(jìn)了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)；（2）40余年的集體林改典型事實(shí)表現(xiàn)為集體林權(quán)呈現(xiàn)出多樣性、背景條件至關(guān)重要、經(jīng)濟(jì)邏輯與政治邏輯并重、頻繁產(chǎn)權(quán)制度變遷難以形成穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期、在規(guī)模大與小之間來(lái)回?cái)[動(dòng)、制度間匹配差、長(zhǎng)短期績(jī)效差異明顯、信息不對(duì)稱(chēng)嚴(yán)重、市場(chǎng)和政府邊界不清等特征。文章可能的邊際學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)為：（1）采用敘事分析法研究了2012年以來(lái)集體林改的動(dòng)力機(jī)制及其新進(jìn)展；（2）明確了40余年來(lái)集體林改的典型事實(shí)。在后續(xù)集體林改中，應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，增強(qiáng)集體林經(jīng)營(yíng)主體的林改成果獲得感，實(shí)現(xiàn)生態(tài)美和百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：集體林改；產(chǎn)權(quán)；典型事實(shí)；制度變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：F326.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1673-338X（2024）5-005-19

China’s reform of collective forestland tenure： new progresses since 2012 and stylized facts over the past 40 years

LIU Can1，2， KANG Zihao2， ZHU Wenqing2， ZHANG Yongliang2， WEI Xiaoxia3， ZHANG Liangang1

（1. College of Economics and Management， Southwest Forestry University， Kunming 650224；2. China National Forestry-Grassland Development Research Center， Beijing 100714；3. Academy of Forest and Grassland Inventory and Planning， National Forestry and Grassland Administration， Beijing 100714）

Abstract：The reform of collective forestland tenure has been the main theme of the reform and development in collective forest areas since China’ s Open-up policy. Over the past 40 years， Chinese government has initiated several rounds of the reform of collective forestland tenure and made good progresses. On the basis of existing research， based on the typical cases released by National Forestry and Grassland Administration and the field research interview cases from the collective forest right research team of China National Forestry-Grassland Development Research Center， this paper adopted the narrative analysis method to sort out the progresses of the reform of collective forestland tenure since 2012， defined and analyzed the stylized facts of the reform of collective forestland tenure over the past 40 years. The results showed that：（1）The \"separating the ownership rights， contract rights and management rights \" for collective forestland had clarified the direction and basic idea of the reform of collective forestland tenure in the new era， and the \"separating the ownershiprights， contract rights and management rights\" for collective forestland and financial innovation had promoted the moderate scale management of collective forestland and the realization of forestry ecological product value.（2）The stylized facts of the reform of collective forestland tenure over the past 40 years were characterized by the following： diversity of collective forest rights， critical background conditions， equal emphasis on economic and political logics， frequent property right system changes that made it difficult to form stable business expectations， swinging back and forth between large and small scales， poor matching between systems， obvious differences in short-term and long-term performances， serious information asymmetry， and unclear boundaries between the market and the government， etc. The marginal academic contribution of this paper were as follows：（1）The narrative analysis method was used to analyze the driving mechanism of the reform of collective forestland tenure and its new progresses since 2012.（2）The stylized facts of the reform of collective forestland tenure over the past 40 years were clarified. In the subsequent collective forestland reform， steady progress should be made to enhance the sense of achievement of collective forestland management entities and realize the organic unity of ecological beauty and people’s wealth.

Keywords：the reform of collective forestland tenure；property right；stylized facts； institutional changes

1引言

集體林在中國(guó)生態(tài)安全格局的構(gòu)建以及山區(qū)林區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的核心地位，早已被社會(huì)各界廣泛認(rèn)可。與自然博弈的是技術(shù)，人與人之間的互動(dòng)博弈則是制度，技術(shù)與制度的演化過(guò)程構(gòu)成了人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的畫(huà)卷。一般情況下，信念保障社會(huì)的運(yùn)行，并且決定利益的構(gòu)成，“比起觀念的潤(rùn)物無(wú)聲，既得利益的力量被極大地夸大了”（Keynes， 1936）。在既有信念變得脆弱的情形下，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)制度變遷（Schofield， 2006），信念引領(lǐng)制度改革。信念源于實(shí)踐，且反作用于實(shí)踐。當(dāng)人們的信念與實(shí)際狀況產(chǎn)生顯著偏差時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)信念進(jìn)行審慎而理性的調(diào)整。若未能有效進(jìn)行此類(lèi)調(diào)整，特別是政治精英未能及時(shí)轉(zhuǎn)變既有觀念，則可能導(dǎo)致現(xiàn)行制度陷入長(zhǎng)期的僵化狀態(tài)（如人民公社制度停滯了20年，導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系長(zhǎng)期不適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展）（Hickey et al.， 2015），既定制度制約了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)。1978年改革開(kāi)放偉大實(shí)踐啟動(dòng)以來(lái)，決策者（政治精英）及集體林經(jīng)營(yíng)主體均展現(xiàn)出高度的時(shí)代敏感性和適應(yīng)性，與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整自身信念體系。集體林改之路，須以信念的根本轉(zhuǎn)變與思想的深度解放為先導(dǎo)。改革的核心內(nèi)容在于重塑農(nóng)戶(hù)與林地之間的新型關(guān)系。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的全面深化，新時(shí)期的發(fā)展理念與信念體系不斷豐富和完善。在此背景下，政府積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，精心策劃并不斷完善集體林權(quán)制度，同時(shí)鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)形成的制度演化與政府的集體林權(quán)制度設(shè)計(jì)形成良性互動(dòng)，共同推動(dòng)集體林改革的穩(wěn)步前行。改革開(kāi)放40余年來(lái)，集體林權(quán)制度從集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的共有權(quán)屬，逐步轉(zhuǎn)型為以家庭經(jīng)營(yíng)為主，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)有企業(yè)（包括國(guó)有林場(chǎng)）、國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本等多種經(jīng)營(yíng)主體融入的集體林地林木權(quán)屬的形式，從而形成了豐富多樣的集體林混合產(chǎn)權(quán)制度。明晰產(chǎn)權(quán)激勵(lì)了集體林經(jīng)營(yíng)主體短期和長(zhǎng)期的生產(chǎn)行為，資本投入趨于深化；市場(chǎng)在集體林生產(chǎn)要素配置中的功能趨于完善，集體林地從無(wú)價(jià)轉(zhuǎn)為有價(jià)，從實(shí)物化計(jì)量轉(zhuǎn)為貨幣化評(píng)估，集體林地林木從資源屬性轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)主體的資產(chǎn)和資本；從集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)合一轉(zhuǎn)型為“兩權(quán)分置”，進(jìn)而轉(zhuǎn)型為“三權(quán)分置”，集體林地承包期由短期轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期，最終變?yōu)榉€(wěn)定并長(zhǎng)期保持不變，債權(quán)轉(zhuǎn)為用益物權(quán)。

學(xué)界已對(duì)中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)集體林改的歷程和邏輯進(jìn)行了系統(tǒng)的梳理（劉璨等，2019；劉璨等，2023a；劉璨等，2023b），得出值得深思的理論與實(shí)踐啟示，為本文的研究提供了強(qiáng)有力的學(xué)術(shù)研究支撐。然而，已有研究尚存在一些不足之處，主要表現(xiàn)為：一是對(duì)新近集體林改進(jìn)展梳理不足；二是從學(xué)理的視角對(duì)改革開(kāi)放40余年來(lái)集體林改的典型事實(shí)尚未系統(tǒng)梳理。集體林改事關(guān)中國(guó)生態(tài)安全、鄉(xiāng)村振興，是涉及億萬(wàn)農(nóng)民福祉的“國(guó)之大者”。所以梳理深化集體林改的實(shí)踐進(jìn)展具有較高的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義，典型事實(shí)分析有助于更好地系統(tǒng)思考和總結(jié)集體林改的經(jīng)驗(yàn)，為后續(xù)集體林權(quán)制度的設(shè)計(jì)提供借鑒。由于集體林權(quán)制度受到政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事件的影響，鑲嵌于特定的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)之中，因此，本文將集體林改置于國(guó)家和地方的社會(huì)制度結(jié)構(gòu)情景之中開(kāi)展研究，而非簡(jiǎn)單地就集體林權(quán)制度論述集體林權(quán)制度，以便更為清楚地解釋集體林權(quán)制度的變遷，理解和認(rèn)識(shí)制度間的相互關(guān)系。

本文利用國(guó)家林業(yè)和草原局2020年10月、2021年11月、2023年1月和2023年11月分別發(fā)布的《集體林業(yè)綜合改革試驗(yàn)典型案例（第一批）》①、《林業(yè)改革發(fā)展典型案例（第二批）》②、《林業(yè)改革發(fā)展典型案例（第三批）》③和《林業(yè)改革發(fā)展典型案例》（第四批）④中的16個(gè)、12個(gè)、10個(gè)和12個(gè)典型案例，以及國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林權(quán)研究團(tuán)隊(duì)的實(shí)地調(diào)研訪談案例，采用敘事分析法（Bates et al.， 1998）對(duì)上述案例進(jìn)行實(shí)證分析研究。本文可能的邊際學(xué)術(shù)創(chuàng)新在于：一是采取敘事分析法重點(diǎn)梳理了2012年以來(lái)集體林改的動(dòng)力機(jī)制及其新進(jìn)展；二是基于國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林權(quán)研究團(tuán)隊(duì)對(duì)1978年以來(lái)集體林權(quán)制度變遷的研究成果，以及總結(jié)的2012年以來(lái)集體林改的新進(jìn)展，凝練出改革開(kāi)放40余年來(lái)集體林權(quán)制度變遷的典型事實(shí)。

在引言的基礎(chǔ)上，本文對(duì)2012年以來(lái)集體林改的背景與動(dòng)因進(jìn)行分析，梳理和總結(jié)2012年以來(lái)集體林地“三權(quán)分置”、集體林地市場(chǎng)化和金融創(chuàng)新助推適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、集體林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑等方面的新進(jìn)展，分析40余年來(lái)集體林改的典型事實(shí)，最后提出研究結(jié)論與政策啟示。

2 2012年以來(lái)集體林改的背景與動(dòng)因分析

黨的十一屆三中全會(huì)具有里程碑式的歷史意義，標(biāo)志著中國(guó)改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程的正式開(kāi)啟，有力推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)化改革的全面啟動(dòng)。黨的十八屆三中全會(huì)同樣具有劃時(shí)代的重大意義，實(shí)現(xiàn)了改革由局部探索、破冰突圍向系統(tǒng)集成、全面深化的歷史性轉(zhuǎn)變，為中國(guó)改革開(kāi)放注入了新的強(qiáng)大動(dòng)力，開(kāi)創(chuàng)了全面深化改革的新局面。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善產(chǎn)權(quán)制度、要素市場(chǎng)化配置和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是黨的十九大明確加快社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)新時(shí)代全面深化改革勾勒出更加清晰的頂層設(shè)計(jì)。2020年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化和產(chǎn)權(quán)制度改革。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“制度保障”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素雙向自由平等流動(dòng)。黨的二十大報(bào)告明確提出：“推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生”、“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的內(nèi)在要求。必須牢固樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展”以及“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”。市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明和鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等理念，已然成為新時(shí)代中國(guó)政治精英的共同追求，為系統(tǒng)集成制度變遷奠定了堅(jiān)實(shí)的政治基礎(chǔ)。政治制度作為引領(lǐng)和保障，對(duì)經(jīng)濟(jì)制度具有決定性作用，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)制度變遷成為現(xiàn)實(shí)與可能。上層政治與經(jīng)濟(jì)制度變遷明確了集體林改的基本框架和可行域，成為地方各級(jí)政府推動(dòng)集體林改的動(dòng)力源泉。

習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于集體林改作出的重要指示批示，為新時(shí)代集體林權(quán)制度指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。2013年，習(xí)近平總書(shū)記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出“三權(quán)分置”；2016年，習(xí)近平總書(shū)記在安徽鳳陽(yáng)縣小崗村的農(nóng)村改革座談會(huì)上對(duì)“三權(quán)分置”又做了深刻闡述，并強(qiáng)調(diào)：“把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”①。2016年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》；同年，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見(jiàn)》，要求落實(shí)和深化集體林地“三權(quán)分置”，鼓勵(lì)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn)，培育壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2018年，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》明確了集體林地“三權(quán)分置”的法律地位。2021年3月，習(xí)近平總書(shū)記在考察沙縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心時(shí)指出，要堅(jiān)持正確改革方向，尊重群眾首創(chuàng)精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)集體林權(quán)制度創(chuàng)新，探索完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)新的突破。2022年，黨的二十大報(bào)告提出進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革。2023年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化集體林權(quán)制度改革方案》提出，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和嚴(yán)格林地保護(hù)；加快推進(jìn)集體林地“三權(quán)分置”；以林權(quán)流轉(zhuǎn)等生產(chǎn)要素市場(chǎng)化改革和加大金融支持力度推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)，金融或資本深化是市場(chǎng)化改革的保障和動(dòng)力；探索完善生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、積極支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和切實(shí)加強(qiáng)森林經(jīng)營(yíng)等配套改革措施。深化集體林權(quán)制度改革已被列入黨中央和國(guó)務(wù)院的重要議事日程，為其提供了強(qiáng)有力的政治支撐和動(dòng)力。黨和國(guó)家所制定的政策與制度，既源自實(shí)踐又用以指導(dǎo)實(shí)踐。隨著新的生動(dòng)實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，集體林改對(duì)政策體系提出了更為嚴(yán)格的要求，社會(huì)各界對(duì)集體林改政策亦產(chǎn)生了新的期待與訴求。

就集體林區(qū)改革與發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)而言，2012年以來(lái)木材價(jià)格呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)，農(nóng)村勞動(dòng)力成本明顯上漲，集體林經(jīng)營(yíng)主體的利潤(rùn)空間收窄（劉璨等，2023b）。集體林家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)權(quán)形式正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其經(jīng)營(yíng)激勵(lì)機(jī)制的缺失導(dǎo)致相當(dāng)一部分農(nóng)戶(hù)長(zhǎng)期采取放任林木“自然生長(zhǎng)”的消極態(tài)度，未能對(duì)所承包經(jīng)營(yíng)的林地進(jìn)行有效投入或?qū)嵤┚?xì)化管理。新時(shí)代人民群眾對(duì)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品有擴(kuò)容提質(zhì)的新需求，林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品供給總量不足、供需結(jié)構(gòu)不匹配等問(wèn)題凸顯，難以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的新需求，因此，必須強(qiáng)力推進(jìn)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品供給側(cè)改革。集體林區(qū)改革與發(fā)展在問(wèn)題、政策和政治等諸多方面呈現(xiàn)出相互交織、共同作用的態(tài)勢(shì)，使得集體林改成為一項(xiàng)順應(yīng)時(shí)代潮流、符合發(fā)展規(guī)律的必然選擇（Kindon， 1985）。為實(shí)現(xiàn)集體林經(jīng)營(yíng)新舊動(dòng)能的順利轉(zhuǎn)換，必須充分發(fā)揮農(nóng)戶(hù)小規(guī)模經(jīng)營(yíng)在降低邊際成本方面所蘊(yùn)含的潛力。隨著林地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的適度擴(kuò)大，邊際生產(chǎn)成本和交易成本進(jìn)一步減少，逐步達(dá)成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)邊際成本最小化。規(guī)模經(jīng)濟(jì)不僅能夠有效應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力成本上升和木材價(jià)格下跌所帶來(lái)的挑戰(zhàn)，還能有效調(diào)整生產(chǎn)要素的錯(cuò)配狀況，提升全要素生產(chǎn)率。2012年以來(lái)，土地型和服務(wù)型適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)已成為集體林改的核心要義，積極鼓勵(lì)林權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)成為中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代集體林改的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)與現(xiàn)代林業(yè)有機(jī)銜接成為新征程上集體林改的出發(fā)點(diǎn)，致力于實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化和林業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)。

3 2012年以來(lái)集體林地“三權(quán)分置”改革新進(jìn)展

資源創(chuàng)建產(chǎn)權(quán)的設(shè)定是保障其正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基石。只有當(dāng)資源產(chǎn)權(quán)得以確立，那些意圖利用這些資源的人，必須遵循產(chǎn)權(quán)規(guī)則，向資源所有者支付相應(yīng)費(fèi)用，方能獲取資源使用權(quán)（Coase， 1959）。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代集體林改的顯著特征是集體林地的“三權(quán)分置”，即堅(jiān)持所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是黨和政府對(duì)集體林改的政治宣示，明確了新時(shí)代集體林改的方向與基本思路。堅(jiān)持集體林地所有權(quán)不變，維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)承包林地的發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)能。穩(wěn)定承包權(quán)意味著保持集體林地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，承包期屆滿(mǎn)時(shí)堅(jiān)持延包原則，不得將承包林地打亂重分，保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)戶(hù)的合法林地權(quán)益；鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、有償退出；開(kāi)展集體林地延包試點(diǎn)，家庭承包林地剩余期限10年以?xún)?nèi)的，發(fā)包方可以依法提前確認(rèn)延包合同，以林地承包到期為起點(diǎn)并合理確定延包期限，基本解決“山要怎么分”的問(wèn)題。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)就是賦權(quán)賦能于經(jīng)營(yíng)權(quán)，由深化集體林改之前的默認(rèn)默許轉(zhuǎn)化為《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《深化集體林權(quán)制度改革方案》等法律和政策的認(rèn)可，從事實(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為法律權(quán)屬，流轉(zhuǎn)期限5年以上可向不動(dòng)產(chǎn)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。

3.1所有權(quán)

壯大集體經(jīng)濟(jì)成為深化集體林改的重要目標(biāo)之一。為扭轉(zhuǎn)集體經(jīng)濟(jì)組織“有所有權(quán)無(wú)收益權(quán)”的格局，在簽訂集體經(jīng)濟(jì)組織直接流出、返租倒包給集體經(jīng)濟(jì)組織或其他經(jīng)營(yíng)主體合作經(jīng)營(yíng)林地合約時(shí)，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)合約條款，保障集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)的收益權(quán)，增加集體經(jīng)濟(jì)組織的收入，如福建省三明市的林票制度，明確了農(nóng)戶(hù)、集體經(jīng)濟(jì)組織和國(guó)有林場(chǎng)等相關(guān)方的收益；在集體林股權(quán)改革中，福建省沙縣區(qū)西霞村成立沙縣新園林業(yè)有限公司，林地由公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，集體和農(nóng)戶(hù)分別持股30%和70%，落實(shí)了村集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益，有效解決了“空殼村”和集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力提供公共服務(wù)的困局。

3.2承包權(quán)

在著力解決集體林權(quán)糾紛、集體林權(quán)檔案移交到不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)、開(kāi)展林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記等工作的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)工作取得一些重要進(jìn)展：一是推進(jìn)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)延期試點(diǎn)。江西省廣昌縣經(jīng)試點(diǎn)村村民會(huì)議討論確定，延長(zhǎng)林地承包經(jīng)營(yíng)期限從2035年開(kāi)始至2065年結(jié)束，即延長(zhǎng)30年，村集體為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)包方，與林農(nóng)簽訂延長(zhǎng)承包經(jīng)營(yíng)合同后造冊(cè)登記，不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)按照承包合同年限在登記系統(tǒng)中自動(dòng)延長(zhǎng)，不必?fù)Q證，明確林權(quán)歸屬后正式簽訂延長(zhǎng)承包經(jīng)營(yíng)合同；資溪縣對(duì)全縣林農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)的7.72萬(wàn)hm2山林在50年承包期的基礎(chǔ)上再延長(zhǎng)20年；崇義縣完成了所有即將承包到期的山林延期工作。二是通過(guò)地役權(quán)改革和非國(guó)有林贖買(mǎi)等方式解決自然保護(hù)地等占用集體林地的權(quán)益權(quán)。2022年，浙江省龍泉市在百山祖國(guó)家公園范圍內(nèi)探索實(shí)施集體林地役權(quán)改革，對(duì)分布在百山祖國(guó)家公園的3580戶(hù)農(nóng)戶(hù)的1.99萬(wàn)hm2集體林地，通過(guò)權(quán)籍調(diào)查、簽訂地役權(quán)合同、依法辦理登記等程序，以723.00元/ hm2·年的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立地役權(quán)，并賦予地役權(quán)利人抵押和質(zhì)押貸款的權(quán)利，由林地地役權(quán)補(bǔ)償收益作為質(zhì)押擔(dān)保的，可開(kāi)展林地地役權(quán)補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款和林地地役權(quán)補(bǔ)償收益反擔(dān)保質(zhì)押貸款。貸款額度最高可達(dá)到年度林地地役權(quán)補(bǔ)償收益的20倍，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)5年，利率享受優(yōu)惠政策。地役權(quán)改革實(shí)施后，農(nóng)戶(hù)地役權(quán)補(bǔ)償收益達(dá)到1424.31萬(wàn)元/年，戶(hù)均達(dá)到3979元，可實(shí)現(xiàn)貸款2.8億元。改革當(dāng)年，首批符合條件的10名村民代表獲得20萬(wàn)元～30萬(wàn)元不等的貸款授信額度，村集體增加了擔(dān)保服務(wù)收入，按1.5%收取。重慶市北碚區(qū)于2019年開(kāi)展非國(guó)有林贖買(mǎi)試點(diǎn)，針對(duì)澄江鎮(zhèn)縉云村所轄范圍內(nèi)坐落于縉云山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的共計(jì)130戶(hù)林農(nóng)所擁有的68.60hm2山林，由重慶市財(cái)政局從市級(jí)林業(yè)改革發(fā)展和林業(yè)生態(tài)保護(hù)恢復(fù)專(zhuān)項(xiàng)資金列支，以33991.50元/hm2的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行贖買(mǎi)。贖買(mǎi)后的林地集體所有權(quán)性質(zhì)不變，林地使用權(quán)、林木所有權(quán)和使用權(quán)收歸國(guó)有，日常管護(hù)由澄江鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)。實(shí)施贖買(mǎi)措施既有效解決了重點(diǎn)生態(tài)區(qū)位中生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益之間的矛盾，又確保了林地的集體所有性質(zhì)以及國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。三是積極探索集體林地承包權(quán)有償退出機(jī)制。近年來(lái)，湖北、江西、重慶等省份陸續(xù)開(kāi)展集體林承包權(quán)有償退出機(jī)制的探索實(shí)踐。湖北省恩施市按照農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)，經(jīng)所有家庭成員簽字同意，村民委員會(huì)審查，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、辦）審批，恩施市林業(yè)局備案，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，市級(jí)財(cái)政支付評(píng)估和公證等費(fèi)用，通過(guò)評(píng)估由村集體經(jīng)濟(jì)組織或開(kāi)發(fā)商對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行一次性補(bǔ)償，并給予退出林地農(nóng)戶(hù)與城鎮(zhèn)居民相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房保障、子女上學(xué)等方面的福利待遇。恩施市已完成三個(gè)村的集體林地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)，試點(diǎn)村村民自愿退出9.68 hm2集體林地30年的承包權(quán)，獲得補(bǔ)償金1688.91萬(wàn)元。退出林地引進(jìn)企業(yè)在堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、不改變林地用途、最大限度保持原生態(tài)的前提下，開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游、綠色康養(yǎng)等項(xiàng)目。該模式既充分保證了林農(nóng)權(quán)益又兼顧了企業(yè)和集體利益，還實(shí)現(xiàn)了集體林地在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的目標(biāo)。

3.3經(jīng)營(yíng)權(quán)

積極建設(shè)林權(quán)交易市場(chǎng)，構(gòu)建數(shù)字化、智能化服務(wù)機(jī)制。一是鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)和新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織規(guī)范集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)分工和專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。江西省依托南方林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所，設(shè)立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，細(xì)分林權(quán)流轉(zhuǎn)板塊，實(shí)行保證金和交易價(jià)款第三方托管結(jié)算，開(kāi)展摘掛牌、競(jìng)價(jià)交易；浙江省龍泉市創(chuàng)新林權(quán)流轉(zhuǎn)線上服務(wù)，基于數(shù)字化成果，開(kāi)發(fā)運(yùn)行“經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)”子場(chǎng)景，搭建“線上發(fā)布+系統(tǒng)評(píng)估+供需互薦”的高效流轉(zhuǎn)平臺(tái)，助推集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。二是探索多樣林權(quán)類(lèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，賦能經(jīng)營(yíng)權(quán)。福建省南平市在不動(dòng)產(chǎn)系統(tǒng)內(nèi)增設(shè)“林下空間經(jīng)營(yíng)權(quán)證”子目錄，頒發(fā)“林下空間經(jīng)營(yíng)權(quán)證”；江西省資溪縣創(chuàng)新頒發(fā)林下經(jīng)濟(jì)收益權(quán)證，為林下經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)主體量化資產(chǎn)、有效盤(pán)活公益林和天然闊葉林等林下資源提供法律保證。

4 2012年以來(lái)集體林地市場(chǎng)化和創(chuàng)新金融工具及推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)新進(jìn)展

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)力從鄉(xiāng)村關(guān)系中脫離出來(lái)，從低邊際報(bào)酬的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到高邊際報(bào)酬的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，緩解了集體林區(qū)勞動(dòng)力剩余而出現(xiàn)的內(nèi)卷式投入，成為現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的雇傭勞動(dòng)力。多元化的就業(yè)選擇加劇了農(nóng)戶(hù)分化和勞動(dòng)分工，城鎮(zhèn)化降低了農(nóng)民對(duì)集體林地的依賴(lài)程度和維持生計(jì)的重要性。林業(yè)收入和以土地為基礎(chǔ)的收入占農(nóng)戶(hù)總收入的比重均明顯降低，農(nóng)戶(hù)與集體林地的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)（朱冬亮，2020）。部分農(nóng)戶(hù)放棄林地，使得集體林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)乃至承包權(quán)的有償退出成為可能，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體林地經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)化、規(guī)?；?、社會(huì)化經(jīng)營(yíng)，解決了“單家獨(dú)戶(hù)怎么辦”的問(wèn)題。

在改革開(kāi)放初期，政府明晰集體林權(quán)但禁止集體林權(quán)流轉(zhuǎn)，未賦予集體林地及其權(quán)屬商品化屬性，尚不具備市場(chǎng)化特征。隨著政府精心設(shè)計(jì)的集體林權(quán)制度的變遷和經(jīng)營(yíng)主體制度的自發(fā)演化，集體林地及其權(quán)屬逐漸商品化，集體林權(quán)市場(chǎng)化趨于活躍，使集體林地的價(jià)值從單一的使用價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)榧婢呤褂脙r(jià)值和交換價(jià)值。明晰產(chǎn)權(quán)是集體林權(quán)市場(chǎng)化的必要條件，勞動(dòng)分工和專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)是集體林權(quán)市場(chǎng)化的充分條件。勞動(dòng)分工使集體林經(jīng)營(yíng)主體的勞動(dòng)力邊際收益差異化。從靜態(tài)視角來(lái)看，不同集體林經(jīng)營(yíng)主體在勞動(dòng)力、資本、林地等生產(chǎn)要素稟賦方面存在顯著差異。若各經(jīng)營(yíng)主體獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，其不同生產(chǎn)要素的邊際收益呈現(xiàn)差異化，可能會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)要素的錯(cuò)配。然而，通過(guò)推進(jìn)生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化，可以有效促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)與優(yōu)化配置，進(jìn)而通過(guò)獲取“流轉(zhuǎn)收益”（Besley， 1995）的機(jī)制，提升全要素生產(chǎn)率。從動(dòng)態(tài)視角來(lái)看，生產(chǎn)要素的邊際收益因技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)條件等的變化而變化，若不調(diào)整生產(chǎn)要素配置，則會(huì)出現(xiàn)集體林經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期生產(chǎn)要素錯(cuò)配，導(dǎo)致生產(chǎn)能力利用不足。2021年末勞動(dòng)力成本比1978年上漲了15.64倍，木材價(jià)格/勞動(dòng)力從1985年最高的172.73①下降至2021年的8.08，利率從1989年的11.11%下降至2023年的1.5%（一年期存款利率）。鑒于生產(chǎn)要素價(jià)格的非平衡變化，為確保林業(yè)生產(chǎn)率的穩(wěn)定提升，必須適時(shí)調(diào)整要素配置，以趨近生產(chǎn)可能性曲線。集體林權(quán)流轉(zhuǎn)以及混合產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)組織的構(gòu)建均涉及交易成本，而交易成本的高低會(huì)影響集體林權(quán)流轉(zhuǎn)是否成功以及組建混合產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)組織的類(lèi)型和結(jié)構(gòu)。有為政府能夠通過(guò)精細(xì)化的制度設(shè)計(jì)以及科學(xué)合理的市場(chǎng)規(guī)劃，有效降低交易成本。在實(shí)踐中，部分地方政府積極履行職責(zé)，為市場(chǎng)提供準(zhǔn)確及時(shí)的信息支持，對(duì)集體林權(quán)流轉(zhuǎn)行為實(shí)施補(bǔ)貼政策，并在行政層面提供必要的協(xié)助與指導(dǎo)。由人工智能、大數(shù)據(jù)、5G、區(qū)塊鏈、云技術(shù)等數(shù)字技術(shù)融合應(yīng)用對(duì)林業(yè)賦能，適合集體林場(chǎng)景的數(shù)字經(jīng)濟(jì)可有效地減少道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)森林資源管理的智能化、智慧化，從而降低集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和混合產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)組織的生產(chǎn)成本及交易成本。同時(shí)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)對(duì)集體林中的勞動(dòng)力、資本和林地等生產(chǎn)要素的賦能并非均衡，因此會(huì)改變這些生產(chǎn)要素的邊際報(bào)酬水平?？紤]到集體林區(qū)在生產(chǎn)要素稟賦、市場(chǎng)條件、政府制度設(shè)計(jì)與市場(chǎng)設(shè)計(jì)以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度等方面存在顯著的時(shí)空差異，集體林權(quán)流轉(zhuǎn)模式和混合產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)組織的類(lèi)型與結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。完備的社會(huì)化服務(wù)市場(chǎng)（如市場(chǎng)和政策信息、生產(chǎn)要素市場(chǎng)等）是發(fā)展集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要支撐，也是服務(wù)型規(guī)模經(jīng)濟(jì)的核心要件，林地型規(guī)模經(jīng)濟(jì)同樣需要社會(huì)服務(wù)體系。通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)和社會(huì)分工的深化，可以進(jìn)一步降低林地規(guī)模經(jīng)濟(jì)的邊際成本，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

4.1集體林金融創(chuàng)新

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心，在很大程度上影響甚至決定著經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展（中央文獻(xiàn)研究室，2016）。持續(xù)優(yōu)化綠色低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策工具箱，發(fā)揮綠色金融的牽引作用，打造高效生態(tài)綠色產(chǎn)業(yè)集群（中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院，2024）。勞動(dòng)力和集體林地價(jià)格上漲且資本價(jià)格走低，資本替代勞動(dòng)力和集體林地成為經(jīng)營(yíng)主體的理性生產(chǎn)要素配置選擇。憑借林地型規(guī)模經(jīng)濟(jì)和服務(wù)型規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)適度擴(kuò)大集體林經(jīng)營(yíng)，提升集體林經(jīng)營(yíng)的集約化、規(guī)?；?、組織化、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化水平，需要注入更多、更高質(zhì)量的生產(chǎn)要素，亟需注入新質(zhì)生產(chǎn)要素。市場(chǎng)在配置資源中發(fā)揮決定性作用的背景下，改造傳統(tǒng)集體林業(yè)需注入更多資本，自有資金、林業(yè)扶持資金和熟人融資是有限的（一些新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或社會(huì)資本參與集體林經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)資金鏈斷裂就是典型例證），金融創(chuàng)新既符合集體林及其經(jīng)營(yíng)主體特點(diǎn)（如風(fēng)控難、抵押品處置難、金融產(chǎn)品不標(biāo)準(zhǔn)等），又符合金融可持續(xù)性和市場(chǎng)化等特征的金融體制機(jī)制，能夠破解融資難、融資貴的困局，解決“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。

4.1.1金融產(chǎn)品與形式創(chuàng)新

新一輪集體林改在創(chuàng)新層面上，賦予了集體林地承包權(quán)與林木所有權(quán)作為抵押品的價(jià)值功能，同時(shí)積極探索生態(tài)公益林補(bǔ)償費(fèi)及林業(yè)碳匯收益等現(xiàn)金流的質(zhì)押權(quán)，進(jìn)一步豐富了集體林地及其空間等經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押品價(jià)值屬性。通過(guò)金融制度的創(chuàng)新，集體林經(jīng)營(yíng)主體的抵押品和質(zhì)押品種類(lèi)與數(shù)量得以增加，提升了集體林地的價(jià)值量。這些創(chuàng)新舉措是新時(shí)代集體林金融體制機(jī)制改革的重要組成部分。集體林改有力推動(dòng)了集體森林資源向資產(chǎn)化和資本化方向的轉(zhuǎn)化，有效激活了集體森林資源的潛力，并顯著增強(qiáng)了集體林資產(chǎn)化資本化的活力。

金融機(jī)構(gòu)和地方政府創(chuàng)新了金融形式。2021年，江西省武寧縣構(gòu)建了林業(yè)金融區(qū)塊鏈，創(chuàng)新了林權(quán)抵押貸款和質(zhì)押貸款，降低金融機(jī)構(gòu)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的搜尋成本①；浙江省政府把林權(quán)抵質(zhì)押貸款增量擴(kuò)面納入“森林浙江”目標(biāo)激勵(lì)考核機(jī)制中；江西、廣西等地構(gòu)建林業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)和金融等機(jī)構(gòu)信息共享，避免出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象，降低林業(yè)金融的交易成本。金融部門(mén)和林業(yè)部門(mén)合作創(chuàng)新金融產(chǎn)品，如儲(chǔ)備林貸款項(xiàng)目，江西省與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行共同推出“金穗油茶貸”、依托林業(yè)金融服務(wù)平臺(tái)大數(shù)據(jù)聯(lián)合中國(guó)建設(shè)銀行與網(wǎng)商銀行推出“林農(nóng)快貸”和“網(wǎng)商林貸”、聯(lián)合江西省農(nóng)信聯(lián)社在全省范圍推出“百?！ど鷳B(tài)公益林補(bǔ)償收益權(quán)質(zhì)押貸”，以及浙江、廣西、福建和江西等地的“油茶林貸”、林下經(jīng)濟(jì)等特色林產(chǎn)品為抵押品的金融產(chǎn)品。集體林金融產(chǎn)品的形成和創(chuàng)新是新時(shí)代集體林改配套措施的重要體現(xiàn)，綠色金融和普惠金融成為集體林區(qū)金融的重要內(nèi)容，集體林區(qū)金融創(chuàng)新為經(jīng)營(yíng)主體提供了資本支持，在一定程度上有效遏制了大資本的無(wú)序擴(kuò)張和野蠻生長(zhǎng)現(xiàn)象。

4.1.2金融產(chǎn)品安全的保障創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)具備企業(yè)的基本屬性，資本安全作為金融機(jī)構(gòu)的核心要素，是金融監(jiān)管工作中的重中之重。而金融科技作為金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新的強(qiáng)大引擎，為金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)新質(zhì)發(fā)展提供了重要手段。集體林區(qū)為實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的資本安全，林業(yè)部門(mén)向其提供擔(dān)保、反擔(dān)保以及收儲(chǔ)、森林保險(xiǎn)等風(fēng)控手段，控制金融風(fēng)險(xiǎn)。集體林區(qū)推行商品林、生態(tài)林、特色林產(chǎn)品等政策保險(xiǎn)，廣西等一些地區(qū)探索森林商業(yè)保險(xiǎn)，投保已成為獲取林權(quán)和森林碳匯抵押質(zhì)押貸款等金融服務(wù)所必須滿(mǎn)足的先決條件①。

地方政府和林業(yè)部門(mén)探索構(gòu)建多維度林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)制。福建省委省政府出臺(tái)林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保的專(zhuān)項(xiàng)扶持政策，規(guī)定凡為林農(nóng)生產(chǎn)貸款提供擔(dān)保的林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，省級(jí)財(cái)政按照其年度擔(dān)保額的1.6%進(jìn)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償；對(duì)林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)的林權(quán)，符合采伐條件的，林業(yè)部門(mén)優(yōu)先辦理林木采伐許可證；暫不符合采伐條件的，由不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)依法辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。在全國(guó)率先成立省級(jí)林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)“福人林木收儲(chǔ)有限公司”，引導(dǎo)重點(diǎn)林區(qū)縣依托國(guó)有林場(chǎng)、國(guó)有林業(yè)企業(yè)組建國(guó)有林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，或與民營(yíng)企業(yè)合作組建混合所有制的林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。支持引導(dǎo)有實(shí)力的民營(yíng)林業(yè)企業(yè)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)或個(gè)人依法成立民營(yíng)性質(zhì)的林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)。對(duì)非重點(diǎn)林區(qū)縣，根據(jù)實(shí)際需要聯(lián)合組建或由設(shè)區(qū)市成立林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，承接林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保業(yè)務(wù)。福建省已成立基本覆蓋主要林區(qū)的林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)50個(gè)，累計(jì)擔(dān)保貸款超過(guò)16億元，創(chuàng)新了收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)制。林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)將過(guò)去銀行貸款出險(xiǎn)后的被動(dòng)收儲(chǔ)，改變?yōu)樘崆皡⑴c林權(quán)抵押貸款評(píng)估或?qū)υu(píng)估全程進(jìn)行跟蹤。對(duì)參與評(píng)估的林權(quán)抵押貸款，林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保服務(wù)。一旦出險(xiǎn)，由林權(quán)收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)按照《收儲(chǔ)協(xié)議書(shū)》約定，先行還本付息，對(duì)出險(xiǎn)林權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ)。同時(shí)，大力推進(jìn)森林綜合保險(xiǎn)，探索將抵押林權(quán)委托第三方監(jiān)管，引導(dǎo)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)參與處置出險(xiǎn)林權(quán)，建立資產(chǎn)評(píng)估、森林保險(xiǎn)、林權(quán)監(jiān)管、快速處置、收儲(chǔ)兜底“五位一體”的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，著力化解林業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)。福建省林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展壯大，解除了金融機(jī)構(gòu)的放貸顧慮，暢通了林權(quán)抵押貸款渠道。金融機(jī)構(gòu)在原有林權(quán)抵押貸款的基礎(chǔ)上，又推出由村民委員會(huì)牽頭設(shè)立合作社、貸款林農(nóng)按一定比例交納保證金、合作社提供擔(dān)保、林農(nóng)以林業(yè)資產(chǎn)作為反擔(dān)保的“福林貸”和“惠林卡”等金融新品種，滿(mǎn)足了林農(nóng)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多樣化的融資需求。這些金融產(chǎn)品吸引和推動(dòng)了大量社會(huì)資本“進(jìn)山入林”，投入植樹(shù)造林和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金持續(xù)增長(zhǎng)。

2020年，由廣西壯族自治區(qū)林業(yè)局牽頭，國(guó)有林業(yè)、企事業(yè)單位投資入股，組建廣西國(guó)控林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保股份有限公司，通過(guò)“融資擔(dān)保公司擔(dān)保+銀行放款+國(guó)控林擔(dān)兜底收儲(chǔ)”“銀行放款+國(guó)控林擔(dān)兜底收儲(chǔ)”等模式，與金融機(jī)構(gòu)合作。公司運(yùn)營(yíng)以來(lái)，先后推出“桉樹(shù)保”“杉樹(shù)?！薄坝筒璞！薄拌駱?shù)托管?！薄拌駱?shù)營(yíng)林保”“活立木供應(yīng)鏈金融”等6類(lèi)擔(dān)保產(chǎn)品，開(kāi)展了“林業(yè)金融+科技”“林業(yè)金融+桂惠貸”“林業(yè)金融+村集體經(jīng)濟(jì)”三個(gè)方面的金融服務(wù)。在科技營(yíng)林方面，與林業(yè)服務(wù)龍頭企業(yè)合作，推出“林農(nóng)種植+龍頭企業(yè)科學(xué)營(yíng)林+國(guó)控林擔(dān)融資”一站式服務(wù)，公司提供的“桉樹(shù)托管?！碑a(chǎn)品將貸款年限延長(zhǎng)至5～8年，覆蓋桉樹(shù)生長(zhǎng)全周期；在桂惠貸方面，通過(guò)與政府性融資擔(dān)保公司合作，為林權(quán)抵押貸款收儲(chǔ)擔(dān)保業(yè)務(wù)提供可減少2%～3%的桂惠貸貼息；在服務(wù)村集體經(jīng)濟(jì)方面，為村集體經(jīng)濟(jì)組織提供客戶(hù)推薦、保前權(quán)籍核實(shí)、保后林地巡檢等服務(wù)，公司按照業(yè)務(wù)落地金額及巡檢林地面積支付相應(yīng)費(fèi)用。截至2023年8月，公司已為24家林企（林農(nóng)）提供林權(quán)抵押貸款收儲(chǔ)擔(dān)保服務(wù)，擔(dān)保金額3256萬(wàn)元，擔(dān)保面積1773.33萬(wàn)hm2。此外，安徽省旌德縣于2017年成立國(guó)有獨(dú)資企業(yè)林權(quán)收儲(chǔ)中心，收儲(chǔ)對(duì)象為家庭林場(chǎng)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、林業(yè)大戶(hù)、林業(yè)股份制公司等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，收儲(chǔ)中心主推與縣郵政儲(chǔ)蓄銀行合作的“助林貸”、與省農(nóng)擔(dān)公司合作開(kāi)展的“五綠興林·勸耕貸”兩方面業(yè)務(wù)。湖北省十堰市鄖陽(yáng)區(qū)創(chuàng)新“預(yù)期碳匯收益權(quán)+”擔(dān)保模式，與廣州市國(guó)碳資產(chǎn)管理有限公司簽訂《林業(yè)碳匯資源項(xiàng)目開(kāi)發(fā)合同》，共同推出“碳匯貸”金融產(chǎn)品。

4.2集體林適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)新進(jìn)展

有別于20世紀(jì)80年代中后期出現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)戶(hù)、重點(diǎn)戶(hù)、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體（簡(jiǎn)稱(chēng)“兩戶(hù)一體”）和后續(xù)時(shí)期推行的傳統(tǒng)林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，2012年以來(lái)，林業(yè)大戶(hù)、家庭林場(chǎng)、林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社、林業(yè)企業(yè)等新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為流入集體林地的重要載體，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在通過(guò)專(zhuān)業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化服務(wù)等新方式，加快推動(dòng)集體林高質(zhì)量發(fā)展，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和林業(yè)林區(qū)現(xiàn)代化。新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是新時(shí)代集體林適度規(guī)模經(jīng)濟(jì)的重要新進(jìn)展，2012—2016年新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量和經(jīng)營(yíng)面積呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，此后逐年下降。

從集體經(jīng)濟(jì)組織的角度來(lái)看，將集體林地收益權(quán)量化到戶(hù)，收益權(quán)證發(fā)放到戶(hù)，福建省沙縣西霞村林地股份制企業(yè)——沙縣新園林業(yè)有限公司就是其中的典型案例①；陜西省寧陜縣建立以村為單位的公益林管理股份合作社，按照非木質(zhì)利用為主、木質(zhì)利用為輔的原則，實(shí)行公益林分級(jí)經(jīng)營(yíng)管理。村集體經(jīng)濟(jì)組織采用反租倒包形式②，把農(nóng)戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，或以村集體經(jīng)濟(jì)組織名義將流轉(zhuǎn)到期的林地收歸村集體經(jīng)濟(jì)組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，或委托其他經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)。對(duì)農(nóng)戶(hù)而言，通過(guò)流出承包林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲取地租；通過(guò)托管③（浙江省一些縣市區(qū)出現(xiàn)的“保姆林”，但有別于嚴(yán)格意義上的托管）和聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等多種形式，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)；通過(guò)社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)小農(nóng)與現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的有效銜接。社會(huì)資本主體積極投資集體林地，有的選擇獨(dú)立開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，有的則與集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體共同探索和實(shí)踐混合所有制的多元化經(jīng)營(yíng)模式。

4.3新型國(guó)有林場(chǎng)與集體林經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)合

2018年以來(lái)，在原來(lái)國(guó)有林場(chǎng)和集體經(jīng)濟(jì)組織合作模式的基礎(chǔ)上，多地地方政府探索新型國(guó)戶(hù)聯(lián)營(yíng)，利用國(guó)有林場(chǎng)、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶(hù)、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)組織等各自?xún)?yōu)勢(shì)，發(fā)展混合所有制，優(yōu)化生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)和集體林區(qū)融合發(fā)展，協(xié)同推進(jìn)國(guó)戶(hù)一體化經(jīng)營(yíng)。涌現(xiàn)出福建順昌的森林生態(tài)銀行、浙江慶元的國(guó)戶(hù)合作、江西資溪的“兩山銀行”、福建三明的林票和廣西的儲(chǔ)備林林票、浙江新昌的“國(guó)有企業(yè)+基金+基地”國(guó)戶(hù)聯(lián)營(yíng)、福建沙縣集體資金投資于國(guó)有林場(chǎng)等新模式，國(guó)戶(hù)聯(lián)營(yíng)表現(xiàn)出新特點(diǎn)、新表征和新問(wèn)題。地方政府抓住實(shí)施國(guó)家儲(chǔ)備林等“雙重項(xiàng)目”（指全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)項(xiàng)目）的重大機(jī)遇，建立以國(guó)有林場(chǎng)或新國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的集體林權(quán)流轉(zhuǎn)和融資雙平臺(tái)，國(guó)有林場(chǎng)或委托第三方經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)的集體林地，推動(dòng)一、二、三產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。國(guó)戶(hù)聯(lián)營(yíng)模式把村集體經(jīng)濟(jì)組織納入收益分配主體，國(guó)有林場(chǎng)給農(nóng)戶(hù)和村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益分配從按主伐收益一次性分成轉(zhuǎn)化為按年度流轉(zhuǎn)費(fèi)加主伐收益分成，實(shí)現(xiàn)多主體共贏。

5 2012年以來(lái)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與途徑新探索

2003年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》首次提出：“生態(tài)需求已成為社會(huì)對(duì)林業(yè)的第一需求?！秉h的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次就生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制做出重要論述。2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制作出了頂層設(shè)計(jì)；2024年3月6日，習(xí)近平總書(shū)記在看望參加全國(guó)政協(xié)第十四屆二次會(huì)議的民革、科技界、環(huán)境資源界委員時(shí)強(qiáng)調(diào)“拓展生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑”。實(shí)現(xiàn)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值就是在嚴(yán)格保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的前提下，通過(guò)合理的路徑設(shè)計(jì)，把綠水青山中蘊(yùn)含的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值“變現(xiàn)”，轉(zhuǎn)化為金山銀山，這樣可有效增加社會(huì)財(cái)富。經(jīng)營(yíng)主體不僅能夠獲得物質(zhì)供給類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品收益，而且可獲得服務(wù)類(lèi)和文化服務(wù)類(lèi)林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品收益。2023年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《深化集體林權(quán)制度改革方案》明確要求探索完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的實(shí)現(xiàn)能夠有效激勵(lì)集體林經(jīng)營(yíng)主體的生產(chǎn)要素投入，提升森林生態(tài)系統(tǒng)功能，改善森林生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，增加林農(nóng)和經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)收益，有助于實(shí)現(xiàn)山區(qū)林區(qū)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕。福建省順昌縣在全國(guó)首創(chuàng)“森林生態(tài)銀行”的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，山東省臨沂市和全國(guó)多地相繼建立“兩山銀行”，江西省也在推行林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)機(jī)制和路徑方面也做了一些有益的探索。

5.1福建省探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑

2018年，福建省順昌縣在全國(guó)首創(chuàng)“森林生態(tài)銀行”，開(kāi)啟了對(duì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑的探索。借鑒商業(yè)銀行“分散化輸入、整體化輸出”的模式，“森林生態(tài)銀行”推行入股、托管、租賃、贖買(mǎi)4種林權(quán)流轉(zhuǎn)模式，把林農(nóng)碎片化的森林資源經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)集中流轉(zhuǎn)至“森林生態(tài)銀行”運(yùn)營(yíng)平臺(tái)?！吧稚鷳B(tài)銀行”與南平市融橋擔(dān)保公司共同成立了順昌縣綠昌林業(yè)融資擔(dān)保公司，為有融資需求的林業(yè)企業(yè)、村集體或林農(nóng)提供林權(quán)抵押擔(dān)保服務(wù)，擔(dān)保后的貸款利率比一般項(xiàng)目利率下降近50%，通過(guò)市場(chǎng)化融資和專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，解決森林資源流轉(zhuǎn)和收儲(chǔ)過(guò)程中的資金需求。通過(guò)科學(xué)經(jīng)營(yíng)森林和發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等措施，實(shí)施集中儲(chǔ)備和規(guī)模整治，轉(zhuǎn)換成權(quán)屬清晰、集中連片的優(yōu)質(zhì)“資產(chǎn)包”，委托專(zhuān)業(yè)且有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商具體管理，引入社會(huì)資本投資，打通了資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的通道，探索出一條生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制與路徑。

5.2山東省探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑

2021年，山東省臨沂市成立省內(nèi)首家“兩山銀行”，組建費(fèi)縣生態(tài)資源經(jīng)營(yíng)管理有限公司作為“兩山銀行”的運(yùn)營(yíng)中心。一是探索生態(tài)資源價(jià)值核算評(píng)估體系。利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的數(shù)據(jù)信息，通過(guò)網(wǎng)格化監(jiān)測(cè)調(diào)查手段，建立開(kāi)放共享的生態(tài)資源產(chǎn)品信息云數(shù)據(jù)平臺(tái)，制定反映生態(tài)資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)成本的價(jià)值核算辦法；二是探索多元化生態(tài)資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑。收儲(chǔ)零散生態(tài)資源，把分散于城鄉(xiāng)具有經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、人文、歷史價(jià)值的林地、古樹(shù)名木等，按照“相對(duì)連片、自愿有償、方便開(kāi)發(fā)”的原則，以租賃、入股等多種方式集中收儲(chǔ)，連片整合、系統(tǒng)優(yōu)化、配套升級(jí)，使其更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)和可開(kāi)發(fā)價(jià)值；科學(xué)運(yùn)營(yíng)提升低效生態(tài)資源價(jià)值。對(duì)長(zhǎng)期閑置的低效生態(tài)資源，根據(jù)區(qū)位、資源特色、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等進(jìn)行包裝，精準(zhǔn)對(duì)接社會(huì)投資經(jīng)營(yíng)主體，最大限度提升其利用價(jià)值；激活農(nóng)村閑置資源，聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出林權(quán)貸、古樹(shù)名木貸、楸樹(shù)貸、核桃貸等多種金融產(chǎn)品。引入山東省農(nóng)擔(dān)公司臨沂管理中心給予貼息，在降低金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，降低貸款戶(hù)承擔(dān)的年利息。8家林果種植專(zhuān)業(yè)合作社、涉林企業(yè)用流蘇樹(shù)、核桃林等生態(tài)資源作抵押，獲得“兩山銀行”發(fā)放的750萬(wàn)元生態(tài)產(chǎn)品金融貸款。

5.3江西省探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑

江西省以市場(chǎng)化、林業(yè)金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化利用等為重點(diǎn)，探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。一是不斷完善林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品差異化保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。在生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)375元/ hm2的基礎(chǔ)上，將國(guó)家公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別提高至525元/ hm2、495元/ hm2和435元/ hm2。二是建立權(quán)益類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品流轉(zhuǎn)機(jī)制。依托南方林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所，設(shè)立林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，細(xì)分油茶林、藥材林、香料林、用材林等板塊，開(kāi)展摘掛牌、競(jìng)價(jià)交易。設(shè)立撫州生態(tài)產(chǎn)品交易平臺(tái)，掛牌林業(yè)碳匯、濕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等調(diào)節(jié)類(lèi)生態(tài)產(chǎn)品。三是建立濕地占補(bǔ)平衡運(yùn)營(yíng)機(jī)制。設(shè)立運(yùn)營(yíng)管理服務(wù)平臺(tái)，在9個(gè)縣試點(diǎn)建立濕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)登記、核算、管理、交易等機(jī)制。四是創(chuàng)新林業(yè)碳匯價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。設(shè)立贛林碳抵消平臺(tái)和試點(diǎn)縣子平臺(tái)，武寧、崇義、興國(guó)三縣創(chuàng)新制定鄉(xiāng)村“四旁”林木、油茶、公益綠化樹(shù)碳匯技術(shù)規(guī)范；武寧縣首期開(kāi)發(fā)長(zhǎng)水村1845t林業(yè)碳匯，并通過(guò)“會(huì)議+碳匯”“司法+碳匯”等形式消納完畢。五是建立大宗林產(chǎn)品交易機(jī)制。設(shè)立林業(yè)要素交易平臺(tái)，上線紅木方料、黑茶、普洱茶、茶油等10多個(gè)交易產(chǎn)品，開(kāi)展倉(cāng)單、訂單摘掛牌交易。六是創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)金融保障機(jī)制。在建立林權(quán)貸款林銀、林銀保協(xié)同服務(wù)機(jī)制的同時(shí)，在林業(yè)金融產(chǎn)品創(chuàng)新方面陸續(xù)推出林業(yè)碳匯收益貸、森林固碳價(jià)值貸款、濕地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款、濕地生態(tài)修復(fù)貸款和“油茶、中藥材地方特色保險(xiǎn)”等產(chǎn)品。

6典型事實(shí)分析

根據(jù)上文2012年以來(lái)集體林改新進(jìn)展和劉璨等（2019）、劉璨等（2020）、劉璨（2020）、劉璨等（2023a）、劉璨等（2023b）對(duì)改革開(kāi)放40余年來(lái)集體林改的歷程與進(jìn)展的梳理，從學(xué)理和實(shí)踐角度，進(jìn)行典型事實(shí)分析。

6.1集體林改呈現(xiàn)出多元多樣性和實(shí)驗(yàn)性

改革開(kāi)放40余年來(lái)，中國(guó)各地出現(xiàn)了多種多樣的集體林權(quán)制度安排和變遷，均屬于實(shí)驗(yàn)性的集體林權(quán)探索（瓦爾特·歐肯，2014）。形象地說(shuō)就是摸著石頭過(guò)河，走一步，看一步。實(shí)驗(yàn)性集體林權(quán)制度有多種選擇，有多種配套政策，有多種思路。20世紀(jì)80年代初期，政策規(guī)范了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度改革，改革開(kāi)放初期的集體林地林木流轉(zhuǎn)（尚未分置的經(jīng)營(yíng)權(quán)）既未得到法律支撐，也未得到法律意義上的規(guī)范，乃至有悖于當(dāng)時(shí)憲法等法律規(guī)定，有“違法”的嫌疑。由于集體林改有實(shí)驗(yàn)性的特征，中央與地方政府分權(quán)而產(chǎn)生的多中心決策，地方政府不斷開(kāi)展集體林改的實(shí)驗(yàn)與探索，形成了豐富多彩的地方集體林權(quán)制度，地方實(shí)驗(yàn)和集體林權(quán)制度多樣性相輔相成，地方實(shí)驗(yàn)使集體林權(quán)制度呈現(xiàn)出多樣性，集體林權(quán)制度的多樣性鼓勵(lì)了地方實(shí)驗(yàn)，但一些集體林產(chǎn)權(quán)的地方實(shí)驗(yàn)亦存在“不合法”的可能性。

改革開(kāi)放以來(lái)集體林改可能的不合規(guī)合法與此過(guò)程中的背景密切相關(guān)，中國(guó)從傳統(tǒng)集體林經(jīng)營(yíng)管理體制過(guò)渡到以家庭經(jīng)營(yíng)為主的經(jīng)營(yíng)模式，若按部就班地修改已有法律或出臺(tái)新法律，則難以推行集體林改，因此，作為一種權(quán)宜之計(jì)，依靠黨和政府的權(quán)威出臺(tái)一些政策性文件，為集體林權(quán)制度提供支撐和保障。一些地方的成功實(shí)驗(yàn)得到了中央政府的認(rèn)可，允許其在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，地方實(shí)驗(yàn)和改革的漸進(jìn)性可以減少集體林改的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。多樣性的集體林權(quán)制度能夠適應(yīng)各地林情和地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，避免了單一的集體林權(quán)制度不適應(yīng)各地情況的問(wèn)題，但在具體推行集體林改的過(guò)程中，中央政府與地方政府以及各級(jí)地方之間的關(guān)系類(lèi)似于委托—代理關(guān)系。因此，下級(jí)政府傾向于執(zhí)行上級(jí)政府的政策和服從上級(jí)政府的意志，依然存在集體林權(quán)實(shí)現(xiàn)模式較為單一的問(wèn)題，需要在后續(xù)集體林改中加以完善。

6.2集體林權(quán)的背景條件至關(guān)重要

根據(jù)上文和劉璨等（2019）、劉璨等（2020）、劉璨（2020）、劉璨等（2023a）、劉璨等（2023b）的分析，集體林地林木權(quán)屬改革成功與否既取決于自身機(jī)制設(shè)計(jì)，也取決于外部環(huán)境條件。集體林權(quán)制度安排與變遷很重要，背景條件同樣重要，對(duì)集體林權(quán)制度安排或變遷的績(jī)效發(fā)揮著重要作用，甚至決定著能否實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)制度變遷的預(yù)期目標(biāo)。保護(hù)產(chǎn)權(quán)和便利交易的制度有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要有合適的制度環(huán)境才能使有利于市場(chǎng)交易擴(kuò)展的產(chǎn)權(quán)制度安排發(fā)揮最大作用（科斯，2014）。改革開(kāi)放以來(lái)，在設(shè)計(jì)集體林改方案時(shí)，對(duì)其相關(guān)背景條件或可能出現(xiàn)背景條件的變化有所忽視甚至關(guān)注不足。

20世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”忽視了農(nóng)民收入低、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活改善對(duì)木材需求急劇增長(zhǎng)以及市場(chǎng)化改革等外部條件。1978—1986年期間，農(nóng)民人均年純收入低于其人均年總支出，因此，農(nóng)戶(hù)即使獲得集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也沒(méi)有財(cái)力投入到營(yíng)造林等森林資源經(jīng)營(yíng)管理之中，當(dāng)時(shí)可以投入的只有大量剩余勞動(dòng)力，但要投入資本非常困難。1981—1985年新建農(nóng)民住宅面積年均為6億m2以上（劉守英，2018），加上當(dāng)時(shí)中國(guó)追求快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)木材等林產(chǎn)品的需求激增。1985年突然放開(kāi)木材市場(chǎng)，在南方集體林地林木權(quán)屬不安全（承包期短、村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有收回和調(diào)整承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力以及農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)其獲得權(quán)屬不安全等）和監(jiān)督管理手段不到位（基層組織和人員迷茫，無(wú)所適從，老的手段不好用，新的措施沒(méi)出臺(tái)）的情況下，在錯(cuò)誤的時(shí)機(jī)推動(dòng)市場(chǎng)化改革，給南方集體林區(qū)大規(guī)模的毀林起到推波助瀾的作用，甚至是火上澆油，林業(yè)“三定”沒(méi)有實(shí)現(xiàn)遏制毀林和增加森林資源的預(yù)期改革目標(biāo)（Liu et al.， 2019）。

在兩次集體林改期間，集體林產(chǎn)權(quán)的邊際性或漸進(jìn)性改革不成功的原因在于林業(yè)稅費(fèi)沉重和木材采伐限額等制度因素的影響。從更為宏觀的視角來(lái)看，分稅制改革刺激了地方政府征收更高的稅費(fèi)，與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村等基層組織為了完成上級(jí)規(guī)定的各種達(dá)標(biāo)和檢查驗(yàn)收工作，需要籌集更多的資金，在森林資源豐富的區(qū)域，林業(yè)產(chǎn)業(yè)就成為重要的資金來(lái)源。這些因素導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體從森林資源經(jīng)營(yíng)過(guò)程中獲取的利潤(rùn)明顯下降，或集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)把集體統(tǒng)一管理的林地租賃出去獲取收入，這個(gè)時(shí)期是集體經(jīng)濟(jì)組織出租林地最多的一個(gè)時(shí)期。這些影響因素導(dǎo)致集體林經(jīng)營(yíng)主體難以從森林資源經(jīng)營(yíng)中獲取利潤(rùn)，造成集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)森林資源經(jīng)營(yíng)管理漠不關(guān)心，這也成為啟動(dòng)新一輪集體林改的誘因和動(dòng)力。

由于國(guó)家調(diào)整計(jì)劃內(nèi)的木材價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格，1978—1988年的木材價(jià)格呈現(xiàn)上升態(tài)勢(shì)，1988年以后，木材價(jià)格呈現(xiàn)出下降態(tài)勢(shì)。在2003年啟動(dòng)新一輪集體林改之前，勞動(dòng)力價(jià)格上漲不大；2003年以后，勞動(dòng)力成本急劇上漲，從2003年的2.56元/人？天上漲到2014年的11.88元/人？天；同期木材價(jià)格與勞動(dòng)力價(jià)格之比從2003年的40.00急劇下降到2014年的11.88，說(shuō)明木材價(jià)格上漲不能消化勞動(dòng)力價(jià)格上漲，從而壓縮了農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利潤(rùn)空間，同時(shí)，林地租金也呈現(xiàn)出上升態(tài)勢(shì)（劉璨等，2020），新一輪集體林改的確能夠促進(jìn)農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體對(duì)林業(yè)的投入，但由于這些背景條件的改變，給人留下的印象就是新一輪集體林改的效果不明顯，即使考慮到新一輪集體林改的配套改革的影響，效果依然不是非常明顯（Liu et al.， 2017）。

良好制度依賴(lài)特定的背景條件，沒(méi)有任何通用的政策適合于所有發(fā)展階段。政策制定者的藝術(shù)就在于在合適的時(shí)機(jī)轉(zhuǎn)換政策軌跡，以避免出現(xiàn)發(fā)展陷阱（Popov， 2014）。因此，每種集體林改內(nèi)容或形式都需要充分考慮特定歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、森林資源狀況等背景條件，與特定的背景條件相匹配，則集體林權(quán)制度變遷會(huì)順利執(zhí)行，否則將難以推進(jìn)或取得預(yù)期效果。

正如發(fā)展中國(guó)家不能機(jī)械地、線性地套用或復(fù)制發(fā)達(dá)國(guó)家的制度一樣（Shirley， 2009；Moore， 2010），集體林權(quán)制度可借鑒或同構(gòu)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，但不能簡(jiǎn)單和無(wú)條件地同構(gòu)農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，原因在于：一是需要考慮集體林的生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)、自然風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)高、公共產(chǎn)品屬性強(qiáng)和比較收益低等再生產(chǎn)特點(diǎn)；二是林區(qū)山區(qū)的自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件有別于農(nóng)區(qū)（如道路等基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)），且需要考慮到集體林區(qū)的初始條件和歷史，設(shè)計(jì)有針對(duì)性且長(zhǎng)效的產(chǎn)權(quán)制度，防止出現(xiàn)無(wú)效率、曇花一現(xiàn)的集體林權(quán)制度。

6.3經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯并重推行集體林改

一般情況下，政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯是不同的。從本質(zhì)上說(shuō)，集體林改為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性工作，是確權(quán)和保護(hù)產(chǎn)權(quán)的事宜，政府在其中發(fā)揮必要作用，但集體林改也是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，政治決策重要，推行集體林改的過(guò)程和策略更為重要，需要把決策過(guò)程和推行過(guò)程有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在推行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種利益和成本的再分配問(wèn)題（Grindle， 1987），需要處理決策過(guò)程中意想不到的問(wèn)題和事件。中國(guó)集體林改需要政治、經(jīng)濟(jì)、管理和技術(shù)資源的支撐，國(guó)家對(duì)集體林改的政治資源供給是充分的，但對(duì)集體林權(quán)制度的經(jīng)濟(jì)資源（如林改工作經(jīng)費(fèi)等）供給不足，管理支撐不足，技術(shù)投入不足。中國(guó)背景條件下，強(qiáng)有力的行政手段和政治干預(yù)能夠加速集體林改進(jìn)程，但改革開(kāi)放40余年來(lái)，中國(guó)集體林改存在急躁冒進(jìn)的行政性干預(yù)。而集體林改所需要的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)需交由地方政府，尤其是縣級(jí)政府來(lái)承擔(dān)，一般情況下，森林資源豐富地區(qū)的地方財(cái)政比較困難，難以支撐沉重的財(cái)政支出，導(dǎo)致出現(xiàn)由農(nóng)戶(hù)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)象。因改革專(zhuān)業(yè)過(guò)程不足、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員參與度不夠等問(wèn)題，如在規(guī)定的短時(shí)間內(nèi)完成集體林地確權(quán)工作難度極大，或動(dòng)員大量非專(zhuān)業(yè)人士參與集體林地確權(quán)工作，會(huì)給集體林確權(quán)工作帶來(lái)不合理性和不精確性，為后續(xù)產(chǎn)權(quán)糾紛埋下伏筆，這也是中國(guó)集體林林權(quán)糾紛比較嚴(yán)重的原因之一。

集體林地林木確權(quán)屬于專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的長(zhǎng)期工作，推行集體林改必須控制在決策者的范圍之內(nèi)，需要多方系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與平衡。針對(duì)集體林改的決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種實(shí)際問(wèn)題與困難，需要把集體林改的決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程視為一個(gè)有機(jī)結(jié)合的過(guò)程，不宜割裂開(kāi)來(lái)或孤立，在決策過(guò)程中需考慮到執(zhí)行過(guò)程中所需的政治、經(jīng)濟(jì)、管理和技術(shù)等資源。改革開(kāi)放以來(lái)，集體林權(quán)制度安排與變遷的機(jī)制設(shè)計(jì)存在一些不足，理想化或主觀化現(xiàn)象比較明顯，集體林改出現(xiàn)問(wèn)題還在于執(zhí)行過(guò)程存在不足，執(zhí)行者看重集體林改的決策過(guò)程，而忽視集體林改的執(zhí)行過(guò)程。從表面上看，集體林改的執(zhí)行過(guò)程表現(xiàn)出轟轟烈烈和興師動(dòng)眾的局面，但一些細(xì)節(jié)性工作明顯不足，從集體林地林木糾紛與調(diào)處就說(shuō)明了這一點(diǎn)，每次集體林改以后，均會(huì)產(chǎn)生一些新糾紛和歷史遺留問(wèn)題，從而需要開(kāi)展所謂的回頭看，進(jìn)行“補(bǔ)課”。

決策者需要汲取改革開(kāi)放以來(lái)集體林改的教訓(xùn)，并將集體林權(quán)制度安排和變遷更多地視為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性工作。作為日常性工作，而非采用軍事化手段加以推行，或者借助強(qiáng)有力的政治邏輯，希望能夠在短期內(nèi)完成集體林改。堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)邏輯為主，輔以政治邏輯，扎扎實(shí)實(shí)地推進(jìn)集體林權(quán)制度變遷，像城區(qū)推進(jìn)房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記一樣對(duì)集體林地林木進(jìn)行確權(quán)，并對(duì)流轉(zhuǎn)的集體林地林木及時(shí)更新，建立電子化集體林地林木權(quán)屬登記系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)集體林地林木權(quán)屬動(dòng)態(tài)化管理，逐步建立統(tǒng)一的林權(quán)類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)登記。

6.4頻繁開(kāi)展集體林改，難以形成良好穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)主體預(yù)期

改革開(kāi)放40余年來(lái)，集體林權(quán)制度成為解決集體林森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的一味靈丹妙藥，一旦出現(xiàn)集體林經(jīng)營(yíng)主體動(dòng)力不足或未實(shí)現(xiàn)上一輪集體林改預(yù)期的森林資源、農(nóng)戶(hù)收入等目標(biāo)的問(wèn)題，政府有關(guān)部門(mén)就希望借助于調(diào)整集體林產(chǎn)權(quán)形式，從而形成對(duì)包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)主體新的激勵(lì)。從中央和各地集體林改的實(shí)際情況來(lái)看，改革開(kāi)放40余年來(lái)，頻繁進(jìn)行集體林改，每次集體林改的時(shí)間間隔均不太長(zhǎng)，如此頻繁地調(diào)整集體林權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，給包括農(nóng)戶(hù)在內(nèi)的集體林經(jīng)營(yíng)主體一種眼花繚亂的感覺(jué)，不利于他們形成穩(wěn)定的林業(yè)生產(chǎn)預(yù)期，悖離了集體林改的初衷，加劇了集體林地林木權(quán)屬的不安全性，從而事與愿違。集體林權(quán)制度穩(wěn)定性很大程度上取決于參與集體林產(chǎn)權(quán)制度安排主體的策略互補(bǔ)與競(jìng)爭(zhēng)的變化，互補(bǔ)性強(qiáng)則穩(wěn)定，否則更加不穩(wěn)定；確權(quán)是重要的，但保護(hù)產(chǎn)權(quán)更為重要。與此同時(shí)，集體林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體林改形成的激勵(lì)結(jié)構(gòu)的自適應(yīng)需要一段時(shí)間，若頻繁調(diào)整集體林權(quán)制度，集體林經(jīng)營(yíng)主體就難以適應(yīng)如此頻繁的激勵(lì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至?xí)辜w林經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體林權(quán)新結(jié)構(gòu)感到麻木，不做認(rèn)知和行為上的自適應(yīng)性調(diào)整。

為了追求小農(nóng)視角下的絕對(duì)公平而希冀頻繁調(diào)整已承包的集體林地，成為集體林權(quán)動(dòng)蕩的潛在因素。村民委員會(huì)或村民小組樂(lè)于迎合農(nóng)戶(hù)需求，進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整；同時(shí)村民委員會(huì)或村民小組以公共利益和增加收入為由，調(diào)整集體林地權(quán)屬，如外租林地等。雖然中央政府三令五申地規(guī)定保持包括林地在內(nèi)的承包權(quán)穩(wěn)定，甚至提出永久不變，但是依然存在調(diào)整集體林承包權(quán)的潛在可能性，一些地方進(jìn)行了多次調(diào)整，這樣不利于集體林經(jīng)營(yíng)主體形成生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)和以初期投入為主、中后期產(chǎn)出為輔的集體林長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)。

6.5在家庭經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)營(yíng)、小規(guī)模與大規(guī)模兩個(gè)極端搖擺不定，未形成合力

由于中國(guó)長(zhǎng)期存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的家庭經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)，人民公社時(shí)期出現(xiàn)困難時(shí)就會(huì)借助家庭經(jīng)營(yíng)度過(guò)困難。因此，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)集體林權(quán)制度很大程度上同構(gòu)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的成功經(jīng)驗(yàn)，推行集體林家庭經(jīng)營(yíng)模式，由于家庭經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致林木亂砍濫伐，最終再度回歸到集體經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)主體機(jī)理不足，再回歸家庭經(jīng)營(yíng)，形成了“分—合—分—合”的集體林改的制度循環(huán)。在過(guò)去40多年間，中國(guó)集體林權(quán)制度基本上在家庭經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)營(yíng)之間來(lái)回?fù)u擺，有介于集體和家庭經(jīng)營(yíng)的集體林地林木權(quán)屬形式，但尚不充分，這與傳統(tǒng)觀念和認(rèn)知有關(guān)，也與每次集體林改的內(nèi)容與形式設(shè)計(jì)有關(guān)，更與集體林權(quán)制度執(zhí)行過(guò)程有關(guān)。雖然中國(guó)已開(kāi)展了豐富的地方實(shí)驗(yàn)，譬如20世紀(jì)80年代在三明、韶關(guān)和懷化等地集體林改試點(diǎn)和新近在福建、江西和重慶集體林改先行區(qū)試點(diǎn)等，實(shí)現(xiàn)了集體林權(quán)制度的多樣性，但在一些情況下，依然存在追求林地林木權(quán)屬是集體權(quán)屬還是家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)屬的極端化現(xiàn)象，如1987年政府終止林業(yè)“三定”工作，片面強(qiáng)調(diào)集體權(quán)屬安排，否定家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)屬安排，認(rèn)為家庭經(jīng)營(yíng)是造成南方集體林區(qū)出現(xiàn)亂砍濫伐的主要因素，而忽視了其他因素。正如劉璨等（2019）、劉璨等（2020）、劉璨（2020）、劉璨等（2023a）、劉璨等（2023b）所分析的一樣，林業(yè)“三定”時(shí)期農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)為，家庭經(jīng)營(yíng)屬于一種權(quán)宜之計(jì)的集體林地林木權(quán)屬安排形式，政府不會(huì)長(zhǎng)期推行家庭經(jīng)營(yíng)權(quán)屬安排，權(quán)屬安全性較弱。加之地方政府和村民委員會(huì)等基層組織等對(duì)政策的困惑不解，難以采取相關(guān)措施遏制毀林，當(dāng)年南方集體森林資源基本呈現(xiàn)為公地悲劇的表現(xiàn)。在新一輪集體林改的過(guò)程中，又極端地強(qiáng)調(diào)分林到戶(hù)，走向家庭經(jīng)營(yíng)的格局，忽視了城市化和全球化對(duì)集體森林資源可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的負(fù)面影響，尤其是急劇上漲的勞動(dòng)力成本的負(fù)面影響。

在家庭經(jīng)營(yíng)與集體經(jīng)營(yíng)之間，或在大規(guī)模經(jīng)營(yíng)與小規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間，集體林權(quán)屬的安排有多種選擇策略和實(shí)現(xiàn)形式，改革開(kāi)放40余年來(lái)的集體林產(chǎn)制度安排與變遷已證實(shí)了這一點(diǎn)，可以選擇家庭經(jīng)營(yíng)和集體經(jīng)營(yíng)相結(jié)合，在森林資源資本化的基礎(chǔ)上吸收其他社會(huì)主體參與進(jìn)來(lái)，形成多種權(quán)屬結(jié)構(gòu)的新型權(quán)屬關(guān)系。

1991年頒布的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》首次“把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，作為我國(guó)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來(lái)，并不斷充實(shí)完善”；1993年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》將家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制以法律的形式固定下來(lái)；但在具體實(shí)踐中，重分輕統(tǒng)，村民委員會(huì)和村民小組尚未充分發(fā)揮提供集體林經(jīng)營(yíng)的“三防”（防火、防盜和病蟲(chóng)害防治）和道路等基礎(chǔ)設(shè)施以及其他準(zhǔn)公共產(chǎn)品，沒(méi)有像Cheung（1969）描述的地主那樣，為佃戶(hù)提供必要投入與技術(shù)支撐，共同分擔(dān)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，從而降低農(nóng)戶(hù)林業(yè)生產(chǎn)成本，這不能不成為令人嘆息之處。

6.6集體林權(quán)制度和其他相關(guān)制度匹配性差

改革開(kāi)放40余年來(lái)，雖然有所波動(dòng)，但是集體林改的基本方向是為集體林經(jīng)營(yíng)主體放權(quán)和增強(qiáng)權(quán)能。農(nóng)戶(hù)逐步獲得林地使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)等權(quán)利束，且處理集體林地林木權(quán)利束的自主能力不斷被強(qiáng)化，即農(nóng)戶(hù)獲得集體林地林木權(quán)屬的廣度和深度、質(zhì)與量均有顯著提升，權(quán)能在不斷增強(qiáng)。由于已有政策和法律不匹配，造成產(chǎn)權(quán)殘缺（Demsetz， 1988），導(dǎo)致集體林權(quán)制度安排和變遷不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

Milgrom等（1990，1992）把均衡的概念引入到制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究之中，Aoki（1994， 2013）將此概念引入制度互補(bǔ)性中。Greif（2006）認(rèn)為已有研究關(guān)注單項(xiàng)制度而忽視了多個(gè)制度之間的關(guān)聯(lián)。各種秩序之間存在相互依賴(lài)，共同構(gòu)成不可分割的總體聯(lián)系（瓦爾特·歐肯，2014），集體林權(quán)制度是由以人的目的性行動(dòng)所創(chuàng)建的一種秩序。集體林權(quán)制度變遷與相應(yīng)制度匹配性差，會(huì)影響集體林權(quán)制度績(jī)效的發(fā)揮。如20世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”與集體林區(qū)市場(chǎng)化時(shí)機(jī)與步調(diào)不一致，導(dǎo)致南方集體林區(qū)出現(xiàn)大規(guī)模亂砍濫伐；兩次全國(guó)性集體林改之間的集體產(chǎn)權(quán)制度改革與沉重的林業(yè)稅費(fèi)政策的匹配性差；新一輪集體林改鼓勵(lì)林地林木流轉(zhuǎn)，而流轉(zhuǎn)需要良好的市場(chǎng)體系，但目前集體林地林木流轉(zhuǎn)市場(chǎng)和服務(wù)體系不完善（Das et al.， 2015）。集體林經(jīng)營(yíng)主體獲得了林地金融抵（質(zhì)）押權(quán)，雖然中央政府以及中國(guó)人民銀行、國(guó)家林業(yè)和草原局（原國(guó)家林業(yè)局）等機(jī)構(gòu)出臺(tái)了相關(guān)政策性規(guī)定，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)金融抵押放貸，但是依然存在惜貸等問(wèn)題，農(nóng)戶(hù)、家庭林場(chǎng)和民營(yíng)林場(chǎng)等小規(guī)模集體林經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)還是難以獲得貸款或貸款成本很高（Stiglitz et al.， 1996），融資難融資貴的問(wèn)題依然突出。2018年12月《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)之前，集體林“三權(quán)分置”由相關(guān)政策進(jìn)行規(guī)范，缺乏相應(yīng)法律支撐，各地雖然開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)見(jiàn)證等多種探索，但一直進(jìn)展不大。若集體林權(quán)安排與變遷和相關(guān)制度以及政策安排呈現(xiàn)耦合關(guān)系，那么中國(guó)集體森林資源狀況和集體森林資源對(duì)農(nóng)戶(hù)收入的貢獻(xiàn)將有較大改觀?！掇r(nóng)村土地承包法》出臺(tái)之后，集體林地“三權(quán)分置”依然進(jìn)展緩慢，與林地使用管制和木材等林產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)下降緊密相關(guān)。

6.7對(duì)集體林改的初始反應(yīng)與長(zhǎng)期反應(yīng)差異顯著

當(dāng)政府給農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體繪制出推行集體林改的新遠(yuǎn)景或新藍(lán)圖時(shí)，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體可能反應(yīng)比較積極或堅(jiān)決反對(duì)，堅(jiān)決反對(duì)則可能導(dǎo)致新集體林改失敗，初始時(shí)期持支持態(tài)度也并不意味著農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)長(zhǎng)期支持。一方面，制度效應(yīng)會(huì)隨著時(shí)間推移而衰減；另一方面，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新的集體林權(quán)制度有一個(gè)適應(yīng)期，隨著對(duì)新權(quán)制度內(nèi)容和形式的認(rèn)識(shí)與理解的加深，對(duì)集體林權(quán)制度變遷的長(zhǎng)期反應(yīng)有別于其短期反應(yīng)。通過(guò)觀察改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體林權(quán)制度變遷的反應(yīng)發(fā)現(xiàn)：在引入新的集體林權(quán)制度前后較短的一個(gè)時(shí)期里，似乎政府相關(guān)部門(mén)和農(nóng)戶(hù)對(duì)此反應(yīng)強(qiáng)烈、對(duì)其績(jī)效反應(yīng)比較正向，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)造林、營(yíng)林和森林資源管護(hù)充滿(mǎn)了信心；但隨著時(shí)間推移，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)新集體林權(quán)制度的反應(yīng)歸于沉寂，其行為似乎沒(méi)有什么變化，對(duì)森林資源的投入又回歸到新集體林改以前的狀態(tài)。劉璨等（2015）發(fā)現(xiàn)，在新一輪集體林權(quán)制度變遷以后，超過(guò)三分之二的農(nóng)戶(hù)沒(méi)有對(duì)其承包的林地進(jìn)行投入。鑒于此，集體林權(quán)制度安排和變遷既要考慮到長(zhǎng)期績(jī)效，也需要考慮短期績(jī)效。在一般情況下，短期績(jī)效是積極正向的，而長(zhǎng)期績(jī)效可能有些令人不滿(mǎn)意，因此需要與時(shí)俱進(jìn)地跟進(jìn)集體林改的進(jìn)展，完善集體林改的內(nèi)容與形式，更好地形成農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)集體林權(quán)制度的長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。

因此，不能混淆每次集體林改的短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效，更重要的是關(guān)注集體林改的長(zhǎng)期績(jī)效，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)每次集體林權(quán)制度變遷需要有一個(gè)自適應(yīng)的時(shí)期。20世紀(jì)80年代的林業(yè)“三定”，從短期的角度來(lái)看，農(nóng)戶(hù)對(duì)引入林業(yè)“三定”有各種顧慮，尤其20世紀(jì)60年代、70年代的集體林區(qū)短暫引入家庭經(jīng)營(yíng)的瞬間政策或制度記憶，度過(guò)當(dāng)時(shí)的困難時(shí)期后政府部門(mén)說(shuō)變就變，在引入林業(yè)“三定”時(shí)大部分農(nóng)戶(hù)依然抱有此類(lèi)態(tài)度。由于木材市場(chǎng)價(jià)格上漲和相應(yīng)的集體林改監(jiān)督與懲戒手段不到位，農(nóng)戶(hù)出現(xiàn)了情緒化反應(yīng)，表現(xiàn)出烏合之眾的態(tài)勢(shì)（Gennaioli et al.， 2018）。農(nóng)戶(hù)不但采伐集體林，而且采伐國(guó)有林場(chǎng)的森林資源，導(dǎo)致南方集體林區(qū)的國(guó)有林和集體林均出現(xiàn)了大規(guī)模亂砍濫伐現(xiàn)象，此表現(xiàn)為林業(yè)“三定”的短期效果。根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林權(quán)制度研究團(tuán)隊(duì)的實(shí)地訪談，若能夠把林業(yè)“三定”堅(jiān)持下去，而非在1987年政府有關(guān)部門(mén)把家庭經(jīng)營(yíng)的林地林木再度回歸到集體經(jīng)營(yíng)，那么集體森林資源狀況可能有別于林業(yè)“三定”以后和新一輪集體林改的森林資源狀況。

集體林改效果不可能事先完全預(yù)知，存在相當(dāng)大的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，甚至事與愿違。這與集體林改的決策有關(guān)，更與集體林改的實(shí)施層相關(guān)，也與農(nóng)戶(hù)和村民委員會(huì)等利益相關(guān)者的感知有關(guān)。由于林業(yè)生產(chǎn)周期比較長(zhǎng)，集體林改難以像農(nóng)業(yè)改革那樣取得立竿見(jiàn)影的效果，在不同利益相關(guān)主體之間，分擔(dān)成本與效益分布不同，也會(huì)導(dǎo)致制度績(jī)效的差異。構(gòu)建集體林權(quán)制度變遷以及相關(guān)政策的監(jiān)測(cè)與評(píng)估體系非常重要，可以有效地為政府部門(mén)和其他部門(mén)提供反饋機(jī)制，從而更為有效地建立集體林權(quán)制度長(zhǎng)期設(shè)計(jì)機(jī)制，發(fā)揮集體林確權(quán)及其衍生權(quán)利的效果。

6.8參與集體林權(quán)制度變遷的利益相關(guān)主體的信息有效性和信息與權(quán)力有關(guān)聯(lián)

改革開(kāi)放40余年來(lái)，當(dāng)中央或地方政府需要做出持續(xù)影響中國(guó)集體林森林資源經(jīng)營(yíng)全局的集體林權(quán)制度變遷決策時(shí)，信息的作用就特別突出。但是根據(jù)國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)展研究中心集體林權(quán)制度研究團(tuán)隊(duì)實(shí)地調(diào)研的分析結(jié)果，中央和地方各級(jí)政府所需要的信息總是存在數(shù)量上供給不足和質(zhì)量上供給不高的問(wèn)題（Grindle et al.， 1991）。特別是在20世紀(jì)80年代和90年代，政府決策更為經(jīng)常地依賴(lài)直覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)而非充分有效的信息，憑直覺(jué)決策可能會(huì)造成主觀主義。1978年以來(lái)，與集體林權(quán)制度變遷及其績(jī)效的信息收集、發(fā)布與處理是由包括行政村在內(nèi)的行政權(quán)力所決定，在一定程度上，這些信息是由政府控制，但是由于改革開(kāi)放以來(lái)出現(xiàn)多中心決策模式，中央和地方政府難以完備地收集有關(guān)集體林權(quán)制度變遷進(jìn)展與績(jī)效的信息。以20世紀(jì)80年代集體林權(quán)制度變遷時(shí)期為例，南方集體林區(qū)在1984年已出現(xiàn)亂砍濫伐的現(xiàn)象，但并未作為重要信息上報(bào)到中央政府，直到1987年中央政府才決定終止林業(yè)“三定”。新一輪集體林權(quán)制度變遷過(guò)程中，各級(jí)地方政府沒(méi)有意識(shí)到自身沒(méi)有很好地把集體林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到農(nóng)戶(hù)，存在瞞報(bào)集體林改進(jìn)展的情況；與此同時(shí)，各級(jí)政府部門(mén)對(duì)新一輪集體林改的績(jī)效過(guò)于樂(lè)觀，存在報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)的現(xiàn)象，認(rèn)為新一輪集體林地確權(quán)以后，農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體會(huì)像經(jīng)營(yíng)農(nóng)田一樣經(jīng)營(yíng)所承包的林地，實(shí)際情況是集體林確權(quán)不到位而需要回頭看，絕大部分農(nóng)戶(hù)雖視所承包的林地林木為財(cái)產(chǎn)，但并不對(duì)其所承包的林地進(jìn)行投入（中國(guó)集體林權(quán)制度改革相關(guān)政策問(wèn)題研究課題組，2012）。

沒(méi)有收集和發(fā)布這些信息的原因：一方面與改革開(kāi)放以來(lái)與集體林改信息收集與發(fā)布的手段不良有關(guān)，集體林權(quán)制度變遷績(jī)效需要一定時(shí)間才能顯現(xiàn)出來(lái)，地方林業(yè)專(zhuān)業(yè)人士與官員（包括村民委員會(huì)的成員和地方政治精英）缺乏收集和發(fā)布相關(guān)信息的敏感性和認(rèn)知；另一方面與目前上下級(jí)政府的委托—代理制度安排有關(guān)，下級(jí)政府官員升遷和評(píng)價(jià)取決于上級(jí)政府，為了取得更好地讓上級(jí)政府滿(mǎn)意的集體林權(quán)制度進(jìn)展和績(jī)效，下級(jí)政府會(huì)根據(jù)上級(jí)政府的偏好，有所側(cè)重地收集并向上級(jí)政府報(bào)告與集體林權(quán)制度變遷進(jìn)展和績(jī)效有關(guān)的信息，而不愿意把全部的集體林權(quán)制度推行情況和存在問(wèn)題如實(shí)報(bào)告給上級(jí)政府，有意或無(wú)意地隱瞞或瞞報(bào)集體林權(quán)制度推行進(jìn)展等，當(dāng)然也不能排除由于各級(jí)地方無(wú)財(cái)力、無(wú)人力收集和發(fā)布（或上報(bào)）與集體林權(quán)制度變遷和績(jī)效有關(guān)的信息。雖然上級(jí)政府可以采用溯因法判斷集體林權(quán)制度變遷的動(dòng)因、進(jìn)展和績(jī)效，但是不可能了解制度變遷的全貌，甚至可能出現(xiàn)關(guān)鍵信息的缺失。因此，在此基礎(chǔ)上，對(duì)集體林權(quán)制度變遷的內(nèi)容與形式進(jìn)行決策時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)決策失誤，也可能出現(xiàn)根本性判斷偏差。

由于有關(guān)集體林權(quán)制度變遷的內(nèi)容與形式、進(jìn)展及其績(jī)效的信息缺乏或不足，可能對(duì)集體林權(quán)制度變遷的現(xiàn)狀判斷不清或者判斷失誤，對(duì)農(nóng)戶(hù)等林業(yè)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體未來(lái)的可能觀念、行為及其策略選擇缺乏十分清晰的判斷，有可能被短期出現(xiàn)的現(xiàn)象所迷惑，若能夠給予農(nóng)戶(hù)等林業(yè)相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期和激勵(lì)結(jié)構(gòu)，如已出臺(tái)的集體林改的內(nèi)容和形式能夠維持一段時(shí)間，那么集體森林資源經(jīng)營(yíng)狀況可能會(huì)發(fā)生明顯的改觀。因此，信息對(duì)于集體林權(quán)制度安排與變遷的決策和執(zhí)行過(guò)程非常重要，不僅對(duì)于短期集體林權(quán)制度變遷策略很重要，而且對(duì)于長(zhǎng)期集體林改策略與績(jī)效更為重要。

6.9政府與市場(chǎng)界限模糊

改革開(kāi)放40余年來(lái)，中國(guó)呈現(xiàn)出政治集權(quán)經(jīng)濟(jì)分權(quán)的格局，擁有政治動(dòng)員能力，通過(guò)其強(qiáng)大的行政體系，黨和國(guó)家的意志和決策能夠迅速轉(zhuǎn)化為各級(jí)黨和政府組織的行為指南，下級(jí)政府采取各種措施實(shí)現(xiàn)上級(jí)政府的政策與制度目標(biāo)。中央和各級(jí)地方政府是集體林權(quán)制度的主要介入者，擁有其他集體林權(quán)利益相關(guān)的主體所不具備的行政、經(jīng)濟(jì)、管理和專(zhuān)業(yè)人才等方面的資源，可利用較低的價(jià)格或無(wú)償利用這些資源，推進(jìn)集體林權(quán)制度變遷。如20世紀(jì)80年代林業(yè)“三定”時(shí)期可以調(diào)動(dòng)大量人力物力開(kāi)展集體林改；新一輪集體林改可以形成“五級(jí)”書(shū)記抓集體林改，通過(guò)列入對(duì)下級(jí)政府年度考核等多種手段，要求下級(jí)政府在規(guī)定的時(shí)間完成集體林改；如新近推行的大戶(hù)經(jīng)營(yíng)和民營(yíng)林場(chǎng)以及發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專(zhuān)業(yè)合作組織的集體林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重組的過(guò)程中，中央政府和各級(jí)地方政府要求在短期之內(nèi)建立數(shù)量可觀的新型集體林經(jīng)營(yíng)組織，下級(jí)政府可以比較完美地實(shí)現(xiàn)上級(jí)各級(jí)政府的要求與希冀。

村民委員會(huì)是中國(guó)行政系統(tǒng)中最為基層的一級(jí)，是農(nóng)戶(hù)等集體林經(jīng)營(yíng)主體的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。在集體林權(quán)制度變遷過(guò)程中，村民委員會(huì)和農(nóng)戶(hù)等集體林經(jīng)營(yíng)組織具有一定的自主權(quán)，但與強(qiáng)有力的政府及其強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力相比，就顯得非常弱小。在新一輪集體林改過(guò)程中，雖然采用村民代表大會(huì)等形式制定集體林改方案，但是所設(shè)計(jì)的集體林改方案必須內(nèi)置于相關(guān)政府部門(mén)出臺(tái)的新一輪集體林改政策性文件和法律框架之內(nèi)，他們所能發(fā)揮的主觀能動(dòng)性不足。

中國(guó)構(gòu)建了政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)市場(chǎng)設(shè)計(jì)具有重要影響力。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程有明顯的政府干預(yù)的特征，甚至決定權(quán)在政府。1978年以來(lái)，首先提高政府統(tǒng)購(gòu)木材的價(jià)格，實(shí)行木材價(jià)格雙軌制，放開(kāi)木材市場(chǎng)，林業(yè)部門(mén)“一家”進(jìn)山收購(gòu)，再逐步過(guò)渡放開(kāi)木材市場(chǎng)等，從市場(chǎng)化的軌跡來(lái)看，政府可能對(duì)農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體的訴求和市場(chǎng)狀況做出了反應(yīng)，但更多地屬于政府的自主選擇過(guò)程。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意味著更為詳盡的專(zhuān)業(yè)分工，農(nóng)戶(hù)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)環(huán)節(jié)，但農(nóng)戶(hù)等集體林經(jīng)營(yíng)主體在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中的影響力相對(duì)薄弱。

強(qiáng)有力的政府是發(fā)展中國(guó)家改變落后面貌的重要措施（Hirschman， 1958；Gerschenkeron， 1962）。正如上文和劉璨等（2019）、劉璨等（2020）、劉璨（2020）、劉璨等（2023a）、劉璨等（2023b）所言，強(qiáng)勢(shì)政府具有強(qiáng)大的政治動(dòng)員能力，需要基于有效且充分的信息做出及時(shí)有效的決策，但由于各級(jí)政府對(duì)集體林權(quán)制度安排與變遷及其績(jī)效的信息是不充分和有效的，因此，做出及時(shí)、有效、準(zhǔn)確的決策是非常困難的。在推行集體林地集體所有基礎(chǔ)上的家庭經(jīng)營(yíng)及其衍生的集體林地林木產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，對(duì)于中國(guó)各級(jí)政府而言，屬于新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成的路徑可以追尋與借鑒，各級(jí)政府對(duì)集體林權(quán)制度變遷存在不及時(shí)和有效干預(yù)的問(wèn)題，越位和缺位并存。從改革開(kāi)放40余年的集體林權(quán)制度變遷及其績(jī)效來(lái)看，需要尊重農(nóng)戶(hù)等林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的意愿，強(qiáng)化農(nóng)戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體的動(dòng)力與參與度。需要注意的是，政府對(duì)集體林權(quán)制度干預(yù)并非總是有效的，任何政府干預(yù)手段都有可能被預(yù)期到且被市場(chǎng)參與者抵消。如果干預(yù)是有效的，那么會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)偏離自然和理想狀態(tài)，從而發(fā)生扭曲。

7結(jié)語(yǔ)

集體林改是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。改革開(kāi)放40余年來(lái)，集體林相關(guān)利益主體的信念不斷與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整，不斷推進(jìn)集體林改。中國(guó)集體林改歷經(jīng)從孤軍奮戰(zhàn)到系統(tǒng)集成改革的轉(zhuǎn)變，即從原先形而上學(xué)地專(zhuān)注于林改本身，轉(zhuǎn)向一體化設(shè)計(jì)與推進(jìn)的綜合性改革。這一轉(zhuǎn)變不僅體現(xiàn)了相關(guān)利益主體在集體林改過(guò)程中經(jīng)驗(yàn)的積累，更是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成果的重要體現(xiàn)。伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷提升，集體林改的配套性改革才得以開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)了從對(duì)集體林經(jīng)營(yíng)主體征稅過(guò)渡到提供補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。這些變革不僅是市場(chǎng)條件變化的產(chǎn)物，也是政府精心設(shè)計(jì)的政策與制度調(diào)整以及經(jīng)營(yíng)主體自發(fā)制度變遷等多元因素動(dòng)態(tài)互動(dòng)的結(jié)果。在此過(guò)程中，技術(shù)進(jìn)步，特別是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，為推動(dòng)集體林權(quán)制度變遷提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。改革開(kāi)放40余年的集體林改既有經(jīng)驗(yàn)，也有教訓(xùn)，以史為鑒，可以知興替。在邁向中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的新征程中，集體林改須整裝待發(fā)，再次揚(yáng)帆起航，續(xù)寫(xiě)發(fā)展新篇章。

目前集體林權(quán)制度依然面臨著重大挑戰(zhàn)，如小而細(xì)碎的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主和集體林權(quán)流轉(zhuǎn)低等制約了適度集體規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)；集體林金融深度、資本深度和保險(xiǎn)深度等均需強(qiáng)化；林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制有待破解，需要進(jìn)一步深化集體林改，破解制約集體林區(qū)改革與發(fā)展的制度障礙與制度瓶頸。

黨的二十大明確要求進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革。2023年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化集體林權(quán)制度改革方案》，提出深化集體林改的任務(wù)目標(biāo)、改革的主要內(nèi)容與實(shí)施路徑。鄉(xiāng)村振興、共同富裕、美麗中國(guó)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、“雙碳”目標(biāo)、發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力等賦予了集體林區(qū)新使命和新要求。集體林改需要系統(tǒng)集成化推進(jìn)，使其內(nèi)嵌于社會(huì)結(jié)構(gòu)中，需從中國(guó)改革大局把握集體林改，整合優(yōu)化制度與政策之間的邏輯關(guān)系，協(xié)同推進(jìn)。精準(zhǔn)把握出臺(tái)每項(xiàng)集體林改的時(shí)機(jī)與力度，針對(duì)時(shí)空情景依賴(lài)，設(shè)計(jì)市場(chǎng)與制度，破解實(shí)施集體林改的實(shí)施瓶頸，科學(xué)處理變與不變以及怎么變的辯證邏輯關(guān)系。集體林改沒(méi)有完成時(shí)，只有進(jìn)行時(shí)。站在歷史新起點(diǎn)，奮進(jìn)新征程，立足國(guó)情、民情、林情，客觀、精準(zhǔn)、透徹認(rèn)識(shí)和把握集體林改面臨的新挑戰(zhàn)，理清新機(jī)遇，正確把握改革發(fā)展方向，總結(jié)40余年集體林改的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，大膽探索、勇于實(shí)踐、敢于創(chuàng)新，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，久久為功，增強(qiáng)集體林經(jīng)營(yíng)主體林改成果的獲得感，為美麗中國(guó)建設(shè)做出更大貢獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)美百姓富的集體林改的宏大目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯韓杏容）

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①文件來(lái)源：https：//www.forestry.gov.cn/main/3957/20201118/151812177118200.html。

②文件來(lái)源：https：//www.forestry.gov.cn/main/4461/20220613/161031471807935.html。

③文件來(lái)源：https：//www.forestry.gov.cn/main/4461/20230113/162153970135506.html。

④文件來(lái)源：https：//www.forestry.gov.cn/c/www/zyxx/534761.jhtml。

①文件來(lái)源：http：//www.jjckb.cn/2017-04/24/c_136230827.htm。

①1978年召開(kāi)黨的十一屆三中全會(huì)決定于1979年逐步提高集體林區(qū)木材收購(gòu)價(jià)格，實(shí)行價(jià)格“雙軌制”，即市場(chǎng)價(jià)和計(jì)劃價(jià)。1985年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》，決定“集體林區(qū)取消木材統(tǒng)購(gòu)，開(kāi)放木材市場(chǎng)，允許林農(nóng)和集體的木材自由上市，實(shí)行議購(gòu)議銷(xiāo)”，1985年集體林區(qū)木材價(jià)格急劇上漲，1986年木材價(jià)格明顯下降。

①福建省武平縣于2021年開(kāi)展了創(chuàng)建集申請(qǐng)、審貸、評(píng)估、擔(dān)保、登記、放貸于一體的林業(yè)金融區(qū)塊鏈融資服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)工作，林業(yè)金融區(qū)塊鏈融資服務(wù)平臺(tái)上線運(yùn)行，成功匯集10家金融機(jī)構(gòu)的50款信貸產(chǎn)品。平臺(tái)采用“林農(nóng)線上提交需求，平臺(tái)撮合成交，線下簽約放款”的運(yùn)行模式，有效實(shí)現(xiàn)了林權(quán)證查詢(xún)、林權(quán)評(píng)估、貸款抵押等有關(guān)手續(xù)“一鍵式辦理”。辦貸時(shí)間由原來(lái)的15天左右壓縮到2天。入駐平臺(tái)的金融機(jī)構(gòu)根據(jù)數(shù)據(jù)權(quán)限查看林農(nóng)申請(qǐng)記錄和信用信息并進(jìn)行報(bào)價(jià)，林農(nóng)根據(jù)報(bào)價(jià)情況自主選擇其中一家金融機(jī)構(gòu)議價(jià)，獲得優(yōu)質(zhì)服務(wù)和低利率資金。與此同時(shí)，平臺(tái)可幫助金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)在線批量精準(zhǔn)獲得客源，降低搜尋成本。

①江西省特色林產(chǎn)品和林業(yè)碳匯的保險(xiǎn)就是典型案例。國(guó)壽財(cái)險(xiǎn)和人保財(cái)險(xiǎn)分別推出油茶、中藥材省級(jí)地方特色保險(xiǎn)產(chǎn)品，其中油茶林保額最高達(dá)到3萬(wàn)元/ hm2，中藥材林保額最高達(dá)到27萬(wàn)元/ hm2，保費(fèi)實(shí)行省、市、縣三級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼政策，投保主體僅需負(fù)擔(dān)25%。人保財(cái)險(xiǎn)在撫州市創(chuàng)新推出碳匯林價(jià)值保險(xiǎn)和碳匯價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)產(chǎn)品，為林業(yè)碳匯提供風(fēng)險(xiǎn)保障。政策性森林保險(xiǎn)在保面積達(dá)到873.33萬(wàn)hm2，提供風(fēng)險(xiǎn)保障779.36億元；油茶和中藥材地方特色保險(xiǎn)累計(jì)投保面積35.99萬(wàn)hm2，提供風(fēng)險(xiǎn)保障103.25億元（現(xiàn)價(jià)）。

①2014年，西霞村成立了以全體村民為股民的沙縣新園林業(yè)有限公司，代管村集體所有的生態(tài)公益林、毛竹責(zé)任山，經(jīng)營(yíng)管理原“誰(shuí)造誰(shuí)有”、新一輪林改之前轉(zhuǎn)讓、落實(shí)到村民小組經(jīng)營(yíng)的山場(chǎng)、采伐跡地，托管自留山、承包山。村民以林地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，公司股份由集體股和成員股組成，集體股占公司股份的30%，成員股占70%。經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)按照集體股和成員股所占股比進(jìn)行分配。股權(quán)管理以“人為基數(shù)，戶(hù)為單位”填制頒發(fā)股權(quán)證書(shū)，參與公司管理決策和收益分配。村集體經(jīng)濟(jì)組織與沙縣農(nóng)商行合作，創(chuàng)新推出以整村授信方式，向持有村級(jí)股份制公司林業(yè)股權(quán)的林農(nóng)發(fā)放的綠色金融產(chǎn)品“金林貸”。貸款額度最高可達(dá)30萬(wàn)元，年利率不超過(guò)6.96%，貸款期限1～3年，循環(huán)使用；新園林業(yè)有限公司負(fù)責(zé)貸款擔(dān)保，林農(nóng)以林權(quán)股權(quán)證等資產(chǎn)反擔(dān)保。林權(quán)股份制改革后，公司統(tǒng)一編制林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方案，完善林地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低了生產(chǎn)成本，單位面積蓄積量增加20%。

②有別于1987—2001年重新集體化過(guò)程中簡(jiǎn)單收回農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的林地，不給或少給予補(bǔ)償，村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立經(jīng)營(yíng)或轉(zhuǎn)包大戶(hù)等經(jīng)營(yíng)主體經(jīng)營(yíng)管理；目前返租倒包形式依然保留著農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)，以利益聯(lián)接為紐帶。

③湖南省溆浦縣赤溪村將村民306.67 hm2閑散的疏林地和灌木林地，以750元/ hm2·年的價(jià)格返租給村集體經(jīng)濟(jì)組織。村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)林地進(jìn)行改造提升，成立林地信托公司。林地信托公司與林農(nóng)簽訂林地信托管理合同。林地信托公司以1500元/ hm2·年的價(jià)格再流轉(zhuǎn)給新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從事林業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。