摘要：基層是社會(huì)治理的基礎(chǔ)和重心。受內(nèi)部制度制約、外部治理主體力量不足等多方面影響，基層治理陷入一種簡(jiǎn)單自我循環(huán)和自我重復(fù)的狀態(tài)，即內(nèi)卷化困境。本文立足基層治理的現(xiàn)實(shí)情況，探討基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)，深入分析形成的根本原因，為基層減負(fù)和去內(nèi)卷化提供破解對(duì)策，以期改變基層治理 “改而不變”和陷入重負(fù)的現(xiàn)狀，為構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局提供問題聚焦與理論思考。

關(guān)鍵詞：基層治理；基層減負(fù)；內(nèi)卷化

國家治理，關(guān)乎利益，要害在基層，基層工作事關(guān)群眾福祉與社會(huì)穩(wěn)定和諧。然而，受制度環(huán)境、治理主體等多種因素的影響，目前基層治理的公共服務(wù)實(shí)踐已經(jīng)呈現(xiàn) “重負(fù)荷”和 “改而不變”的狀態(tài)，即陷入內(nèi)卷化的桎梏，面臨 “大有作為”的機(jī)遇和 “以何而為之”的挑戰(zhàn)。政府開展的行政管理體制改革和治理現(xiàn)代化建設(shè)，尚未從根本上解決問題。

一、治理內(nèi)卷化研究回顧

“內(nèi)卷化”這一概念起源于西方，最初應(yīng)用于哲學(xué)和人類學(xué)，由康德在 《判斷力批判》中首次提出，指代內(nèi)卷、內(nèi)纏、糾纏不清的事物。[1]時(shí)至今日，內(nèi)卷化理論被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域，取得了豐碩的研究成果。關(guān)于內(nèi)卷化的研究分析，國外學(xué)者更著重于立足宏觀角度，如文化、農(nóng)業(yè)、國家權(quán)力，較少將其引入基層社區(qū)治理困境的分析。

目前，國內(nèi)關(guān)于 “社區(qū)治理領(lǐng)域的內(nèi)卷化現(xiàn)象”的研究成果日趨豐富，從不同角度對(duì)治理內(nèi)卷化進(jìn)行探索性研究。何艷玲、蔡禾 （2005）最早借用內(nèi)卷化的概念，從組織學(xué)角度出發(fā)，指出中國基層自治組織在創(chuàng)新組織形式后仍未脫離原有發(fā)展路徑的束縛，依然強(qiáng)烈地依附基層政權(quán)，內(nèi)卷化由此產(chǎn)生。[2]陳寧 （2010）從國家權(quán)力的角度出發(fā)，認(rèn)為社區(qū)建設(shè)的實(shí)質(zhì)是國家權(quán)力對(duì)基層的過度滲透，基層治理行政化顯著，則內(nèi)卷化特征明顯。[3]許寶君、陳偉東 （2017）從治理主體的角度指出內(nèi)卷化的原因是居民主體性缺失，[4]李利文 （2016）等從個(gè)體認(rèn)知的角度出發(fā)，指出人的主觀是 “基層社會(huì)治理創(chuàng)新內(nèi)卷化”的重要成因。[5]馬衛(wèi)紅 （2016）從發(fā)展目標(biāo)、行為主體和環(huán)境三個(gè)方面指出內(nèi)卷化與基層治理的 “改而不變”的差別。[6]

在基層治理去內(nèi)卷化的研究中，張付強(qiáng) （2009）構(gòu)建了社區(qū)自治改革的內(nèi)卷化分析框架。[7]張立等 （2019）構(gòu)建了 “政策壓力—目標(biāo)替代—集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)卷化”的解釋機(jī)制。[8]韓志明 （2020）基于案例調(diào)研，指出可以通過外在賦權(quán)和自我賦權(quán)將治理權(quán)力由政府讓渡給其他治理主體，提高社區(qū)主體的治理意識(shí)，在合法性和效率性之間尋求平衡，解決內(nèi)卷化困境。[9]

二、基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)及其成因

（一）基層治理內(nèi)卷化的表現(xiàn)

在基層治理領(lǐng)域，內(nèi)卷化指在既定結(jié)構(gòu)下，社區(qū)治理趨于復(fù)雜化和精細(xì)化，社區(qū)發(fā)展脫離事物發(fā)展或運(yùn)行規(guī)律，公共服務(wù)實(shí)踐呈現(xiàn)出循環(huán)往復(fù)卻 “改而不變”的現(xiàn)象，以及資源投入與治理產(chǎn)出不對(duì)稱的 “邊際遞減效應(yīng)”等表現(xiàn)。

1.社區(qū)行政化色彩

隨著改革開放的深入發(fā)展，政府試圖通過職能結(jié)構(gòu)的改革來帶動(dòng)基層社區(qū)向有效自治轉(zhuǎn)型，然而受原有行政模式的剛性制約，社區(qū)治理模式無法擺脫行政化、官僚化，進(jìn)而出現(xiàn)無限政府管理和無效自治的內(nèi)卷困境，使社區(qū)治理遲遲無法真正過渡到更理想、更高級(jí)的狀態(tài)。

2.形式主義作風(fēng)

基層治理的形式主義是對(duì)上級(jí)規(guī)定的表面遵守，但與實(shí)質(zhì)價(jià)值背道而馳，被視為治理復(fù)雜性與組織程序化、標(biāo)準(zhǔn)化矛盾碰撞的必然結(jié)果。[10]例如，面對(duì)上級(jí)檢查督導(dǎo)，基層工作人員加班加點(diǎn)補(bǔ)材料做臺(tái)賬；面對(duì)上級(jí)巡查觀摩，安排 “演員”，分配 “臺(tái)詞”；日常工作中，創(chuàng)建結(jié)束寫創(chuàng)建收獲，活動(dòng)辦完寫活動(dòng)新聞，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言寫發(fā)言稿，負(fù)擔(dān)沒減還要寫減負(fù)心得，社區(qū)的功績(jī)成就依靠表格數(shù)據(jù)來判定。弄虛作假成為體制內(nèi)潛規(guī)則，表演成為工作表現(xiàn)形式，基層組織陷入 “內(nèi)卷化”困境。

3.痕跡主義

痕跡主義在基層治理實(shí)踐中，表現(xiàn)為通過齊全的痕跡掩蓋行動(dòng)的不作為，通過過濾性執(zhí)行以自保來躲避潛在的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生原因之一是面對(duì)大量的行政性任務(wù)，痕跡生產(chǎn)的投入、效率大于實(shí)際 “作為”，成本遠(yuǎn)低于實(shí)際 “作為”，故基層相比于 “最終效果”更注重 “行為過程”本身；原因之二是上級(jí)對(duì)基層進(jìn)行績(jī)效考核，面對(duì)資源有限的情況下，偏向于 “一刀切”地將痕跡信息作為判定標(biāo)準(zhǔn)，“過程留痕”的好壞成為基層組織考核成績(jī)的重要影響因素。

（二）基層治理內(nèi)卷化的成因

1.制度層面

（1）關(guān)系形態(tài)錯(cuò)位

當(dāng)前社區(qū)治理面臨的一項(xiàng)普遍難題是：社區(qū)承擔(dān)政府下放的大量行政性工作任務(wù)，無暇開展自治、回應(yīng)居民訴求。政府與基層組織之間原本 “指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系被 “調(diào)控與服從”所代替，出現(xiàn)了職責(zé)關(guān)系的錯(cuò)位。具體表現(xiàn)為政府通過嚴(yán)峻考核指標(biāo)和不定時(shí)督查來調(diào)控基層，為了通過考核，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，基層可能會(huì)采取作假、推諉、變通等消極策略，行動(dòng)模式轉(zhuǎn)為 “按規(guī)辦事”“服從命令”。如何扭轉(zhuǎn)政府與基層社區(qū)的關(guān)系錯(cuò)位，成為基層治理實(shí)際工作中亟待解決的難題。

（2）公職人員思想跑偏

長(zhǎng)期以來，中央與地方的縱向關(guān)系呈現(xiàn) “行政發(fā)包制”特征，基層組織 （承包方）處于行政發(fā)包制的末梢，上級(jí)政府 （發(fā)包方）對(duì)基層組織的激勵(lì)方式以負(fù)向激勵(lì)為主，這關(guān)乎基層工作人員的晉升和評(píng)優(yōu)。大多數(shù)基層隊(duì)伍的晉升周期長(zhǎng)、晉升空間有限，面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)弱激勵(lì)機(jī)制，主動(dòng) “干實(shí)事”通?？赡塬@得領(lǐng)導(dǎo)口頭表揚(yáng)等非實(shí)質(zhì)性回報(bào)，卻意味著承擔(dān)更大的責(zé)任，影響 “鐵飯碗”工作穩(wěn)定和日后的晉升發(fā)展，造成基層極端個(gè)人主義風(fēng)氣的泛濫。

2.多元主體層面

黨的十九屆四中全會(huì)提出要加快建設(shè) “人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會(huì)治理共同體，但在現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等治理主體治理力量薄弱，面臨自治困境，參與治理意愿不高。

（1）居民參與不足

一是認(rèn)知不足，居民大多處于 “事不關(guān)己，高高掛起”的狀態(tài)，只有涉及自身權(quán)益問題時(shí)，才被動(dòng)選擇非合規(guī)的參與方式，如集體上訪；二是基層治理 “私人化”色彩濃厚，為 “避責(zé)、求穩(wěn)”而很少敢有作為，久而久之，社區(qū)中存在 “為民做主”的包辦思維，導(dǎo)致大部分居民被排斥在治理場(chǎng)域之外。

（2）企業(yè)參與意識(shí)變化

我國企業(yè)參與治理的內(nèi)容和形式多樣，但治理潛能并未充分發(fā)掘。究其原因，一是傳統(tǒng)觀念上企業(yè)治理主體的社會(huì)屬性未被廣泛認(rèn)知，很多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)都以提高績(jī)效為前提，履責(zé)意識(shí)不強(qiáng)；二是制度環(huán)境尚未完善，使企業(yè)所處的商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)不協(xié)調(diào)，企業(yè)無法在治理中獲得正向、積極的反饋，打擊積極性；三是企業(yè)參與渠道障礙重重，無法實(shí)現(xiàn) “市場(chǎng)賦能”。

（3）社會(huì)組織無力參與

社會(huì)組織是社會(huì)治理的重要參與者和實(shí)踐者，但在 “強(qiáng)國家—弱社會(huì)”制度前提下，社會(huì)組織的作用無處發(fā)揮。國家對(duì)于社會(huì)組織缺少實(shí)質(zhì)性的支持，其自我造血能力不足，所以整個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)長(zhǎng)期處于孤立化、彌散化的狀態(tài)，無法有效參與。此外，“官本位”思想嚴(yán)重，忽視了社會(huì)力量。公眾 “有事找政府”的思維慣性十分普遍，較少對(duì)社區(qū)組織表達(dá)利益訴求，社會(huì)組織參與 “無門”。

三、基層治理去內(nèi)卷化的路徑

去內(nèi)卷化是幫助基層減負(fù)、提高基層治理效能的重要途徑。要解決目前基層治理內(nèi)卷化的問題，一方面要組織內(nèi)部需要進(jìn)行改革，重構(gòu)優(yōu)化原有的體制；另一方面要凝聚多方主體力量參與治理。

（一）基層減負(fù)賦能

1.優(yōu)化問責(zé)機(jī)制，改變行政考核的指標(biāo)體系

基層工作的重負(fù)主要來源于上級(jí)下放大量的行政性任務(wù)，基層形式主義、痕跡主義、避責(zé)傾向的不良風(fēng)氣也是由壓力型體制下超高壓 “泛化問責(zé)”制度和超強(qiáng)度負(fù)激勵(lì)造成的。為基層減負(fù)，要避免 “一刀切”“欺軟怕硬”等問責(zé)督查方式，問責(zé)是手段而不是目的，建立科學(xué)民主的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，讓基層人員愿干、敢干、能干；要?jiǎng)?chuàng)新考核激勵(lì)機(jī)制的方式、內(nèi)容和理念，注重動(dòng)態(tài)管理和結(jié)果評(píng)估，破除因工作難度大而導(dǎo)致的 “不想干事”困境。

2.權(quán)力下放，權(quán)責(zé)匹配

長(zhǎng)期以來，基層處于權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等的狀況，表現(xiàn)為 “責(zé)大權(quán)小”，基層陷入權(quán)責(zé)不匹困境，致使基層干部想作為但實(shí)際上卻 “無法作為”。政府應(yīng)以 “放管服”為抓手，由管理、控制手段向服務(wù)轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府，持續(xù)優(yōu)化和厘清自身職能，加快權(quán)力下放，讓基層工作人員感受到權(quán)責(zé)相匹配，另外也要注重加強(qiáng)配套措施建設(shè)，以保障基層人員有充分的作為條件。

3.合理規(guī)范技術(shù)治理邊界

數(shù)字化智慧技術(shù)手段引進(jìn)社會(huì)治理，初衷是更好地服務(wù)社會(huì)，提高辦事效率。但就現(xiàn)實(shí)看，技術(shù)治理的理性色彩掩蓋了治理對(duì)人本價(jià)值的重視，呈現(xiàn)以結(jié)果為導(dǎo)向的工具理性傾向。因此，政府要辯證看待技術(shù)以及技術(shù)治理，正視其局限性。界定技術(shù)的功能及使用邊界，將其作為有力的使用工具，明白治理成效不能單靠數(shù)字與指標(biāo)來衡量，注重基層人員的治理能動(dòng)性。

（二）專業(yè)基層隊(duì)伍建設(shè)

基層人員的素質(zhì)水平高低關(guān)乎基層服務(wù)質(zhì)量。在招聘環(huán)節(jié)，可采取直接考察等方式招聘有基層工作經(jīng)驗(yàn)的人員，建立防范公開招聘突出問題的有效機(jī)制。入職后，要做好培訓(xùn)工作，一是加強(qiáng)工作人員業(yè)務(wù)能力和服務(wù)意識(shí)培訓(xùn)，二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力、崗位知識(shí)的培訓(xùn)和現(xiàn)代信息技術(shù)培訓(xùn)，有效提升綜合素質(zhì)，以群眾為中心，使隊(duì)伍人員具備科學(xué)的觀念、專業(yè)的知識(shí)，能夠幫助居民解決實(shí)際問題。

（三）對(duì)外賦權(quán)，推進(jìn)協(xié)同治理

受原有政治體制影響，政府 “一家獨(dú)大”的治理局面使社會(huì)治理出現(xiàn)內(nèi)卷化困境，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局對(duì)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化有著決定性的作用。

1.社會(huì)公眾

通過創(chuàng)新社區(qū)教育的方式，凝聚社區(qū)力量，在社區(qū)教育過程中通過情感互動(dòng)培育參與意識(shí)，強(qiáng)化社區(qū)認(rèn)同，激發(fā)居民參與社區(qū)治理的熱情。培養(yǎng)參與能力，提高社區(qū)治理的效率；優(yōu)化參與路徑，積極為居民開辟建言獻(xiàn)策、表達(dá)訴求、參與服務(wù)評(píng)價(jià)的渠道，構(gòu)建新型鄰里關(guān)系，實(shí)現(xiàn)居民參與社區(qū)治理效能的最大化。

2.企業(yè)

企業(yè)在傳統(tǒng)觀念上只被視為營利性商業(yè)組織，但中國企業(yè)在市場(chǎng)化、國際化的長(zhǎng)期發(fā)展中，已經(jīng)具備社會(huì)、政治、道德等多維屬性和多元化的價(jià)值追求，實(shí)現(xiàn)了充分的社會(huì)化發(fā)展。在企業(yè)有履責(zé)意愿和能力的前提下，一方面，政府通過拓寬、創(chuàng)新購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)企業(yè)參與社會(huì)養(yǎng)老、助殘、扶貧等社會(huì)問題的解決；另一方面，繼續(xù)完善企業(yè)參與治理的制度環(huán)境，明確治理的邊界和 “義利”關(guān)系，以保障企業(yè)參與社會(huì)治理的積極性和持續(xù)性。

3.社會(huì)組織

社會(huì)組織本身的非營利性、自治性、民間性在深入基層、貼近現(xiàn)實(shí)方面表現(xiàn)出明顯的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。要發(fā)揮社會(huì)組織的治理效能，首先，政府應(yīng)大力支持社會(huì)組織的發(fā)展，放寬政策管制；其次，給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，提高治理積極性和造血能力；最后，完善相關(guān)法律法規(guī)，界定履責(zé)行為的邊界，營造規(guī)范有序的法制化環(huán)境，助力社會(huì)組織行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

四、結(jié)束語

本文立足基層治理的現(xiàn)實(shí)情況，研究了基層治理 “內(nèi)卷化”的表征，從制度層面和多元主體層面對(duì)治理內(nèi)卷化形成邏輯進(jìn)行歸因分析，并提出從制度層面入手，改革機(jī)制，建設(shè)專業(yè)基層人才隊(duì)伍；多元主體入手，實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)，構(gòu)建共建共治共享的基層治理共同體。

值得注意的是，減負(fù)并不是減責(zé)。減負(fù)是為了基層人員擺脫煩瑣復(fù)雜的形式主義任務(wù)，能夠有足夠精力為社會(huì)公眾做實(shí)事，謀福利。政府要明確自身職責(zé)邊界，發(fā)揮好監(jiān)督與管理的功能，不越位不缺位，積極引導(dǎo)多方主體發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，共同破除內(nèi)卷化困境，提高社區(qū)治理效能。

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作者簡(jiǎn)介： 李暉，女，漢族，山東臨沂人，碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理。