蔣勇

內(nèi)容摘要：當(dāng)前我國(guó)警察權(quán)控制呈現(xiàn)出控制主體單一化、控制對(duì)象個(gè)體化、控制目標(biāo)寬泛化以及控制手段指標(biāo)化的特征，這些特征預(yù)示著警察權(quán)控制內(nèi)卷化的趨勢(shì)，從本質(zhì)上說(shuō)，警察權(quán)控制內(nèi)卷化是警察權(quán)舊有控制模式的不斷復(fù)制和深化。警察權(quán)控制的異常正是由于警察權(quán)本身的異常引起，這種異常已經(jīng)超越了法律規(guī)則的技術(shù)性范疇，而邁入一個(gè)更為廣闊的政治社會(huì)領(lǐng)域。唯有使警察權(quán)逐步走向公共性方能遏制警察權(quán)控制的內(nèi)卷化趨勢(shì)，包括回歸公共性的警察功能、走向互補(bǔ)的警察與媒體關(guān)系以及具備公共性的警察法體系。

關(guān)鍵詞：警察權(quán)控制 內(nèi)卷化 政治社會(huì) 公共性

一、問(wèn)題與分析工具

警察權(quán)的控制是個(gè)歷久彌新的問(wèn)題，在轉(zhuǎn)型社會(huì)的當(dāng)下，警察權(quán)控制的法治化水平更是反映了國(guó)家治理能力與治理效果。但無(wú)論是公共媒體的曝光還是公民自身的日常感受，我國(guó)警察權(quán)的控制顯然不足以達(dá)到法治和善治的程度。從早期的陜西夫妻黃碟案，西安警察“釣魚(yú)抓嫖案”到最近的“雷洋案”以及如影隨形的刑事冤案，警察權(quán)失范問(wèn)題屢屢進(jìn)入公眾視野。“有法律而無(wú)秩序”成為我們考察警察權(quán)控制最大的疑惑。在對(duì)警察權(quán)失范進(jìn)行解釋時(shí)，學(xué)者們大多關(guān)注于中外法律規(guī)范文本的結(jié)構(gòu)性差異——法教義學(xué)視野中警務(wù)是一種法律規(guī)則。相應(yīng)的，對(duì)警察權(quán)控制的研究呈現(xiàn)出宏大的敘事風(fēng)格——立法比較研究成為一種常態(tài)。但是，龐德關(guān)于行動(dòng)中的法律和書(shū)本中法律的區(qū)別，完美地闡釋了深嵌于社會(huì)生活結(jié)構(gòu)中的法律。在實(shí)然和應(yīng)然不同層面上的運(yùn)作效果，而格蘭諾維特的嵌入性研究則重申：“行為和制度深受社會(huì)關(guān)系的限制，把它們視為相互獨(dú)立的東西是極大的錯(cuò)誤。行為和制度是受到正在運(yùn)行的社會(huì)關(guān)系的壓抑和控制，因此，將它們看作是彼此分離的做法是一種令人痛心的誤解?！?〔1 〕因此，僅僅囿于結(jié)構(gòu)——制度的研究視角，并不能解釋一些警察權(quán)控制中的過(guò)程因素，這也使得警察權(quán)的文本比較研究缺乏本土化的移植情景。解讀警察權(quán)控制的反常現(xiàn)象，需要立足于中國(guó)特有國(guó)情，探究其背后的權(quán)力運(yùn)行環(huán)境和運(yùn)作策略。而這則需要一種新的研究方法與框架。

內(nèi)卷化概念最先由人類學(xué)家蓋爾茨提出，意在描述“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期以來(lái)未曾發(fā)展，勞動(dòng)生產(chǎn)率并未提高，只是不斷地重復(fù)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的一種社會(huì)停滯狀態(tài)”?！? 〕后經(jīng)杜贊奇教授和黃宗智教授的發(fā)展，內(nèi)卷化的研究框架被轉(zhuǎn)入到社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，意在表明政府轉(zhuǎn)型過(guò)程中，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系模式的復(fù)制、延伸和精致化，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系形態(tài)有量變但沒(méi)有質(zhì)變，是在演進(jìn)卻沒(méi)有分化……稱之為高度組織國(guó)家內(nèi)的低度整合?！? 〕內(nèi)卷化的核心要義是指一種社會(huì)或政治、經(jīng)濟(jì)、文化模式發(fā)展到某個(gè)階段形成一定的形式后就停滯不前，只是在內(nèi)部變得越來(lái)越復(fù)雜而無(wú)法向新的、更高級(jí)的形式變遷的狀態(tài)?！盁o(wú)發(fā)展的增長(zhǎng)”是內(nèi)卷化的突出特征。

正如上文所述，警察權(quán)的控制并不僅僅是一種法律上的概念。從結(jié)構(gòu)上看，它展現(xiàn)了國(guó)家對(duì)警察權(quán)約束的制度安排，而從過(guò)程上看，警察權(quán)的控制更像是一種自我演進(jìn)的事件，在無(wú)數(shù)涉警事件的催化下，警察權(quán)控制在演進(jìn)中形成穩(wěn)定的格局，并決定今后執(zhí)法爭(zhēng)議的處理結(jié)果。因此，這些可歸納的事件中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，才是決定警察權(quán)控制走向的核心因素。內(nèi)卷化概念的學(xué)術(shù)價(jià)值正是在法教義學(xué)之外，探討警察權(quán)控制形成的宏觀機(jī)理。

二、警察權(quán)控制的內(nèi)卷化趨勢(shì)

（一）控制主體單一化

就我國(guó)現(xiàn)行的立法與司法體制而言，人大、檢察院、法院、公安系統(tǒng)本身均在不同領(lǐng)域內(nèi)可以依職權(quán)監(jiān)督警察權(quán)的運(yùn)行。其中人大、檢察院、法院可以視為外部主體，公安系統(tǒng)可以視為內(nèi)部主體。外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督各有優(yōu)劣，但通過(guò)交錯(cuò)的功能嵌入，可以形成無(wú)縫的監(jiān)督格局，如立法機(jī)構(gòu)通過(guò)貫徹強(qiáng)制處分法定原則來(lái)授權(quán)警察權(quán)能，法院通過(guò)貫徹法官保留原則來(lái)控制警察強(qiáng)制處分的濫用；檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢警一體化或者訴因制度來(lái)引導(dǎo)偵查工作等。而在我國(guó)的實(shí)踐中，控制主體卻越來(lái)越單一化，公安系統(tǒng)內(nèi)部控制正在逐漸替代外部控制，并且在一定程度上主導(dǎo)了涉警事件的處理結(jié)果?？刂浦黧w單一化的趨勢(shì)從側(cè)面反映了警察權(quán)本身的強(qiáng)勢(shì)擴(kuò)張：

第一，公安部門(mén)“立法”越來(lái)越普遍。警察權(quán)作為最具強(qiáng)制力的國(guó)家公權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由立法機(jī)關(guān)制定其運(yùn)行規(guī)則，公安系統(tǒng)只能制定指導(dǎo)性意見(jiàn)，并且不得違反上位法。但是，在警察權(quán)行使最為集中的刑事訴訟法和行政法領(lǐng)域，立法機(jī)關(guān)并沒(méi)有能充分制定相應(yīng)的警察職權(quán)規(guī)則，而是過(guò)多地授權(quán)公安系統(tǒng)自行“立法”。由于對(duì)抽象性行政行為不能訴訟，因此，公安系統(tǒng)立法如普遍存在違反就無(wú)法糾正。而這一情形無(wú)疑使公安機(jī)關(guān)自我擴(kuò)權(quán)，當(dāng)然也包括對(duì)自身的控制權(quán)?！? 〕

第二，公安機(jī)關(guān)兩權(quán)共享機(jī)構(gòu)越來(lái)越普遍，警察權(quán)復(fù)合性更加明顯。兩權(quán)共享機(jī)構(gòu)是指公安機(jī)關(guān)內(nèi)既享有偵查權(quán)又享有行政權(quán)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)管轄刑事案件內(nèi)部分工若干問(wèn)題規(guī)定》的規(guī)定，傳統(tǒng)刑事偵查部門(mén)不再單獨(dú)享有偵查權(quán)，治安部門(mén)、禁毒部門(mén)等開(kāi)始管轄各自行政管理領(lǐng)域內(nèi)的刑事案件，其中原只享有行政權(quán)的治安部門(mén)開(kāi)始管轄95種刑事案件。爾后，隨著刑法修正案的出臺(tái)以及《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的頒布，治安部門(mén)所管轄的案件種類已經(jīng)從初始的95種案件擴(kuò)展到106種案件，治安部門(mén)偵查權(quán)的擴(kuò)張顯然易見(jiàn)。實(shí)踐中違法與犯罪的區(qū)別很可能只是情節(jié)輕重的差異，而同一主體雙重職權(quán)的配置，就在客觀上提供了主體是選擇違法追訴還是犯罪追訴，抑或是先追訴違法再追訴犯罪的程序裁量權(quán)。因此，兩權(quán)共享機(jī)構(gòu)所行使的警察權(quán)更加具有復(fù)合性，行為的法律性質(zhì)也更加難以判明。而外部控制主體則是分散和單一的，這無(wú)疑為公安機(jī)關(guān)規(guī)避外部監(jiān)督提供了組織上的便利。通過(guò)隱性的警察權(quán)內(nèi)部配置來(lái)規(guī)避顯性的刑事訴訟法已經(jīng)引起了刑事司法程序的整體合法性危機(jī)?！? 〕

第三，警務(wù)專業(yè)化水平普遍提高，警務(wù)秘密范圍更加寬泛。信息化社會(huì)的到來(lái)，使得原來(lái)警務(wù)工作機(jī)制發(fā)生巨大變化，情報(bào)信息主導(dǎo)警務(wù)正成為我國(guó)主流的警務(wù)模式。專業(yè)化的情報(bào)信息處理流程在大幅度提高警務(wù)生產(chǎn)力的同時(shí)，也在不斷遮蔽外部的監(jiān)督行為。例如，公安機(jī)關(guān)通過(guò)秘密偵查措施所獲取的證據(jù)基本都是靠證據(jù)轉(zhuǎn)化來(lái)提交給檢、法機(jī)關(guān)的，至于有無(wú)必要開(kāi)展秘密偵查、如何開(kāi)展秘密偵查外部控制主體無(wú)從知曉。新修訂的《刑事訴訟法》雖然明確了技術(shù)偵查可以用作證據(jù)，但遺憾的是具體規(guī)則仍然語(yǔ)焉不詳。除此之外，各種工作保密紀(jì)律更是充斥于警務(wù)工作的方方面面，律師辯護(hù)權(quán)更是只能獲悉被過(guò)濾后的“副卷”文書(shū)。而我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)的保密認(rèn)定法案，偵查中媒體自由限度也無(wú)明確法律規(guī)制，各外部控制主體囿于秘密的敏感性，均不愿主動(dòng)監(jiān)督具有秘密色彩的警務(wù)活動(dòng)。

第四，執(zhí)法爭(zhēng)議解決的單一化。同英國(guó)、美國(guó)發(fā)達(dá)的警察侵權(quán)行為救濟(jì)體系不同，我國(guó)警察執(zhí)法爭(zhēng)議的解決一直保留著濃厚的政治色彩。這體現(xiàn)在兩種情境中：一是當(dāng)警察執(zhí)法爭(zhēng)議被輿論擴(kuò)散后，上級(jí)警政機(jī)關(guān)會(huì)以組織程序、警務(wù)督察程序迅速介入執(zhí)法爭(zhēng)議中，然而，我國(guó)警察紀(jì)律處分程序與警務(wù)督察程序均缺乏明確的調(diào)查規(guī)則與責(zé)任認(rèn)定規(guī)范，因而爭(zhēng)議的解決是以“定性”的面相推進(jìn)。這一過(guò)程中司法只是扮演了“二傳手”的角色，甚至被完全予以排斥。二是在個(gè)案爭(zhēng)議中，當(dāng)事人巧妙地利用信訪機(jī)制，實(shí)施“牟利性上訪”與“施壓性上訪”，從而形成對(duì)執(zhí)法爭(zhēng)議的法外解決方案。這也造成了基層警察執(zhí)法“合作與沖突并存的二元格局”。〔6 〕在信訪層面的互動(dòng)中，當(dāng)事人與警察均排斥司法審查的介入，而司法審查所依賴的證據(jù)規(guī)則與一事不再審原則蕩然無(wú)存。這兩種情境催化了執(zhí)法爭(zhēng)議解決的科層路徑，以上級(jí)警政機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)為主的控制主體也成為執(zhí)法爭(zhēng)議解決的重要主體。

（二）控制對(duì)象個(gè)體化

在管理的實(shí)踐中，組織和個(gè)體都是控制的對(duì)象。組織為個(gè)體行為提供一套規(guī)范的工作流程或機(jī)制，而個(gè)體行為則在一定程度上作用于組織過(guò)程，并對(duì)組織管理產(chǎn)生一定因素的影響。從這個(gè)角度說(shuō)，警察職務(wù)行為正是寓于警察組織中的個(gè)體行為。完整的警察權(quán)控制，應(yīng)當(dāng)包括對(duì)警察組織過(guò)程的控制。內(nèi)部控制是“運(yùn)用專門(mén)手段工具及方法，防范與遏制非我與損我，保護(hù)與促進(jìn)自我與益我的系統(tǒng)化制度”?！? 〕但就現(xiàn)狀而言，無(wú)論是法律法規(guī)還是部門(mén)規(guī)章，甚至警務(wù)政策中都極少涉及對(duì)組織過(guò)程的監(jiān)督——我國(guó)并沒(méi)有專門(mén)的警察組織法。從本質(zhì)上說(shuō)，對(duì)組織本身的控制，就是一種自我限權(quán)的過(guò)程，這顯然不符合公安機(jī)關(guān)的自身利益。因此，為了避免警察權(quán)缺少組織控制而可能引起的警察個(gè)體行為失控，警察權(quán)控制對(duì)象逐漸朝著個(gè)體化趨勢(shì)發(fā)展，并造就了“就案論人”的事件反應(yīng)機(jī)制。所有的警察權(quán)失當(dāng)行為均被歸結(jié)于警察個(gè)體的責(zé)任心和品質(zhì)問(wèn)題，追究當(dāng)事警員責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任通常成為這些警察權(quán)失當(dāng)事件的處理結(jié)果。通過(guò)對(duì)組織成員的施壓，固然可以增加基層警員的執(zhí)法審慎性，但卻回避了組織運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的機(jī)制障礙與功能衰退。從委托—代理的角度來(lái)看，“公職人員人格主體的特殊性以及機(jī)會(huì)主義本身的隱蔽性，決定了在委托代理的過(guò)程中機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生的必然性。而且由于缺少市場(chǎng)機(jī)制和私人利益的顯性約束，公共組織中的機(jī)會(huì)主義行為沒(méi)有理由比私人組織少，反而有更大的生成空間”。〔8 〕因此，個(gè)體化的控制趨勢(shì)本身就充滿了“機(jī)會(huì)主義”的色彩，無(wú)法阻斷警察權(quán)失當(dāng)事件的機(jī)理，警察個(gè)體行為的失范仍然會(huì)傳遞到警察職務(wù)行為上。

（三）控制目標(biāo)寬泛化

就法治國(guó)家的普遍實(shí)踐而言，警察權(quán)控制的目標(biāo)在于保障警察權(quán)的依憲運(yùn)行，即維護(hù)憲法體制下警察權(quán)對(duì)公民基本權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)性。而我國(guó)警察權(quán)的控制顯然在目標(biāo)上是更為豐富的，在合法性原則尚未得到充分貫徹的情形下，又逐漸向警察執(zhí)法倫理和警察個(gè)體私權(quán)領(lǐng)域滲透。警察執(zhí)法倫理主要集中在警察的執(zhí)法態(tài)度和策略上，在“人民公安為人民”的政治語(yǔ)境中，警察執(zhí)法態(tài)度成為警察執(zhí)法倫理的組成部分，進(jìn)入了警察權(quán)控制的行列。特別是在進(jìn)入社會(huì)矛盾高發(fā)期以后，為了取得政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一，公安部提出了“合法、文明、平和、理性”的執(zhí)法理念，并將警察執(zhí)法是否引起群眾投訴是否引發(fā)群體性事件作為考核地方警政的重要指標(biāo)。于是，警察執(zhí)法難度大為提升，甚至出現(xiàn)以犧牲警察個(gè)體權(quán)益為代價(jià)來(lái)保持社會(huì)剛性穩(wěn)定的現(xiàn)象。而與此伴隨的，則是警察權(quán)控制也逐漸拋棄警察權(quán)運(yùn)行過(guò)程而只關(guān)注警察權(quán)行使的社會(huì)后果。〔9 〕

我國(guó)警察權(quán)控制的另一大目標(biāo)，則是試圖通過(guò)警察個(gè)體權(quán)利政治化來(lái)促成警察權(quán)正當(dāng)性的實(shí)現(xiàn)。與國(guó)外通過(guò)司法審查實(shí)機(jī)制表征警察權(quán)正當(dāng)性不同，我國(guó)警察個(gè)體私權(quán)經(jīng)常被賦予過(guò)多的政治意義和道德意義，警察個(gè)體私權(quán)政治化成為警察權(quán)控制的另一重要目標(biāo)。通過(guò)輿論塑造警察個(gè)體形象（比如放棄某些私權(quán)而完成警察任務(wù)）從而展現(xiàn)警察權(quán)正當(dāng)性是這一控制目標(biāo)的內(nèi)在邏輯。誠(chéng)然，警察個(gè)體私權(quán)的放棄有助于糾正社會(huì)對(duì)警察的偏見(jiàn)，但這一控制目標(biāo)本身就認(rèn)同和加強(qiáng)了權(quán)力人格化的管理學(xué)陷阱，將對(duì)警察權(quán)的制約寄托于警察個(gè)體私權(quán)的放棄和生活方式的自律，再次回避了警察權(quán)外部控制和組織控制的重要性?！?0 〕

我國(guó)警察權(quán)控制的目標(biāo)顯然已經(jīng)自成體系，合法性只是這體系中的一個(gè)要素，并且隨著我國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，警察組織所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不可小覷。而在資源有限的現(xiàn)實(shí)條件下，警察系統(tǒng)的控制部門(mén)沒(méi)有能力“平均用力”，警察權(quán)控制的目標(biāo)體系極易發(fā)生內(nèi)部的權(quán)重變化。這些權(quán)重變化使得合規(guī)性重塑的目標(biāo)可能受到進(jìn)一步擠壓，目標(biāo)繁雜的控制體系導(dǎo)致控制活動(dòng)陷入“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的臨時(shí)性解決的漩渦，最終背離了常態(tài)化的目標(biāo)管理，誘發(fā)了控制活動(dòng)的失序。

（四）控制手段指標(biāo)化

目標(biāo)制約手段的選擇范圍，手段促成目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。以依憲運(yùn)行為目標(biāo)的警察權(quán)控制決定了警察權(quán)的控制方式以司法審查為主——特別是以訴訟中的程序性制裁為主要懲罰方式。而我國(guó)警察權(quán)控制目標(biāo)的寬泛化則決定了控制手段的復(fù)雜性，在控制對(duì)象個(gè)體化的條件契合下，直接誘發(fā)了控制手段的指標(biāo)化。從績(jī)效的角度看，指標(biāo)是一種工作結(jié)果的數(shù)據(jù)化形式?！翱?jī)效應(yīng)該定義為工作的結(jié)果……是對(duì)在特定的時(shí)間內(nèi)、由特定的工作職能或活動(dòng)所創(chuàng)造出來(lái)的產(chǎn)出的記錄?！彪S著管理實(shí)踐的發(fā)展，績(jī)效產(chǎn)出說(shuō)的種種弊端已經(jīng)開(kāi)始浮現(xiàn)，“許多工作結(jié)果并不一定是個(gè)體行為所致；員工在工作中的表現(xiàn)不一定都與工作任務(wù)有關(guān)；過(guò)分關(guān)注結(jié)果會(huì)導(dǎo)致忽視重要的過(guò)程，不適當(dāng)?shù)膹?qiáng)調(diào)結(jié)果可能會(huì)在工作要求上誤導(dǎo)員工”。在此基礎(chǔ)上，管理實(shí)踐逐漸認(rèn)可了績(jī)效綜合說(shuō)，即績(jī)效是產(chǎn)出與行為過(guò)程的綜合。而我國(guó)公安機(jī)關(guān)對(duì)于績(jī)效的理解還僅僅停留在傳統(tǒng)的績(jī)效產(chǎn)出說(shuō)上——重在對(duì)警察執(zhí)法行為的結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并且以警察個(gè)體績(jī)效作為衡量警察權(quán)是否有效運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)?！熬推浔举|(zhì)而言，這種考評(píng)方式是一種數(shù)字評(píng)價(jià)，一種缺乏價(jià)值附加功能的純粹的‘統(tǒng)計(jì)式管理體系，屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)上所說(shuō)的‘計(jì)件工資合約?！?〔11 〕這一控制手段并不重視對(duì)警察執(zhí)法行為的過(guò)程監(jiān)督，而只是以業(yè)務(wù)部門(mén)反饋的各種靜態(tài)數(shù)據(jù)作為評(píng)價(jià)依據(jù)。警察權(quán)控制的效果最終也淪為了指標(biāo)完成的數(shù)量多少，更何況數(shù)據(jù)的生成缺乏第三方參與，同樣很難提升警察權(quán)運(yùn)行的“可見(jiàn)度”。“包括偵查行為在內(nèi)的司法工作，與單純的市場(chǎng)行為存在諸多不同，它是多重價(jià)值的復(fù)合體，整個(gè)過(guò)程充滿了可變因素與特殊因素，是一個(gè)異質(zhì)化程度非常高的過(guò)程。把司法活動(dòng)理解為一個(gè)數(shù)學(xué)問(wèn)題或者一種運(yùn)動(dòng)員的游戲，這樣的時(shí)代早已結(jié)束?！?〔12 〕控制手段的指標(biāo)化實(shí)現(xiàn)了管理者和監(jiān)控者的合一，警察權(quán)的運(yùn)行成為一種“計(jì)件型”業(yè)務(wù)，其重點(diǎn)在于“產(chǎn)品”的銷量而非“產(chǎn)品”的質(zhì)量。

三、警察權(quán)控制內(nèi)卷化的實(shí)質(zhì)：警察權(quán)舊有控制模式的復(fù)制和精細(xì)化

上述四個(gè)特征勾勒出了我國(guó)警察權(quán)控制的整體趨勢(shì)，同時(shí)也反映了我國(guó)警察權(quán)控制的微觀機(jī)制?？陀^地說(shuō)，此種控制模式可以通過(guò)指標(biāo)到人、典型案件處理以及相關(guān)輿論傳播等形成一種自上而下的行政控制模式，這對(duì)于短時(shí)間內(nèi)解決一些突發(fā)問(wèn)題卻有成效。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種控制模式錯(cuò)過(guò)了通過(guò)涉警事件觸發(fā)警察組織變革的機(jī)會(huì)，而逐漸呈現(xiàn)出黃宗智教授所描述的“過(guò)密化”景象。

自1996年第十九次全國(guó)公安工作會(huì)議提出“從嚴(yán)治警、依法治警”的指導(dǎo)方針以來(lái)，各種警察執(zhí)法規(guī)范性文件不斷涌出，從中央一級(jí)制定的法律法規(guī)看，主要有《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》、《治安處罰法》、《人民警察法》、《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開(kāi)規(guī)定》、《行政強(qiáng)制法》、《公安機(jī)關(guān)人民警察盤(pán)查規(guī)范》等?！?3 〕與大量規(guī)范性文本并存的是自上而下的精細(xì)化的考評(píng)機(jī)制，在公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》的整體框架下，以省為單位的各級(jí)公安機(jī)關(guān)不斷細(xì)化具體的執(zhí)法考評(píng)指標(biāo)體系?！?4 〕公安部2009年掀起的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)則是將執(zhí)法規(guī)范性文件同考評(píng)機(jī)制更加緊密的進(jìn)行了連接，公安系統(tǒng)自上而下的考評(píng)愈加復(fù)雜，基層公安機(jī)關(guān)不得不為了應(yīng)付各種考評(píng)而疲于奔命。文本過(guò)密化與舊有警察權(quán)控制模式相輔相成，當(dāng)警察權(quán)的失范現(xiàn)象暴露在公眾視野時(shí)，為了不至于陷入話語(yǔ)權(quán)上的被動(dòng)，通過(guò)“文本式反思”——修訂或制訂新的執(zhí)法文本，就成為彌補(bǔ)警察權(quán)正當(dāng)性的一種慣常手段。

于是，警察權(quán)法治化似乎呈現(xiàn)一片欣欣向榮的景象，警察權(quán)的正當(dāng)性表征也是不言而喻的。在這樣的邏輯下，警察權(quán)運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題似乎只能歸咎于警務(wù)人員的個(gè)體責(zé)任心或是具體法律規(guī)則還不健全，警察權(quán)的法治之路只是對(duì)法律規(guī)則不斷的修修補(bǔ)補(bǔ)而已。然而，大量的規(guī)范性文本和復(fù)雜的執(zhí)法考量機(jī)制只能成為公安機(jī)關(guān)對(duì)外宣傳或是報(bào)告工作的話語(yǔ)材料，這一話語(yǔ)材料掩飾了警察權(quán)法治化的內(nèi)在困境，即警察權(quán)舊有控制模式的不斷復(fù)制和深化。一方面，《刑事訴訟法》的修改并沒(méi)有帶來(lái)整個(gè)刑事司法體制的變革，警察強(qiáng)制措施的司法審查仍然沒(méi)有建立；另一方面，大量的執(zhí)法規(guī)范性文本帶來(lái)的只是反映績(jī)效產(chǎn)出的更為全面的指標(biāo)體系，再配以復(fù)雜的執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制。結(jié)果導(dǎo)向型控制模式不僅沒(méi)有改變，反而越來(lái)越深入，越來(lái)越精細(xì)化。這與黃宗智教授所描述的“過(guò)密化”不謀而合。這種警察權(quán)法治化的表面繁榮，實(shí)際上使警察權(quán)逐漸陷入了內(nèi)卷化的機(jī)制中：實(shí)踐中所暴露的的問(wèn)題越多，話語(yǔ)材料的充分應(yīng)對(duì)就越重要——對(duì)執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行更為嚴(yán)格的考評(píng)能夠直接滿足話語(yǔ)材料的正當(dāng)性——更加依賴警察個(gè)體行為的績(jī)效輸出，回避組織行為的缺陷——大量的規(guī)范性文本和復(fù)雜的執(zhí)法考量機(jī)制出現(xiàn)——警察權(quán)舊有控制模式不斷復(fù)制和精細(xì)化。

四、警察權(quán)控制內(nèi)卷化的政治社會(huì)解讀

在上文所展示的內(nèi)卷化邏輯過(guò)程中，最重要的一環(huán)莫過(guò)于在問(wèn)題和對(duì)策的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，對(duì)策的話語(yǔ)權(quán)被緊緊的限于警察權(quán)系統(tǒng)內(nèi)部，而拒絕外部主體的檢視和組織機(jī)制的討論。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，警察權(quán)控制的異常正是由于警察權(quán)本身的異常引起，這種異常已經(jīng)超越了法律概念的技術(shù)性范疇，而邁入一個(gè)更為廣闊的政治社會(huì)領(lǐng)域。

（一）壓力型體制的過(guò)分彰顯

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，潛在的矛盾逐漸暴露并升級(jí)，犯罪率也因此一路飆升。同時(shí)伴隨著全球反恐形勢(shì)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題也成為一個(gè)頗為棘手的議題，為了維護(hù)政府對(duì)整個(gè)社會(huì)的有效控制，壓力性體制便逐漸生成。壓力型體制是指在中國(guó)政治體系中，地方黨委、政府為了加快本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)命令任務(wù)而構(gòu)建的一套把行政命令與物質(zhì)利益刺激結(jié)合起來(lái)的機(jī)制組合。壓力性體制沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代國(guó)家剛性管理社會(huì)的組織化調(diào)控特征。在壓力性體制中，單位是承受壓力的基本單元，單位功能的充分發(fā)揮來(lái)自于其上級(jí)主管部門(mén)的命令性壓力。壓力最終解構(gòu)為“某一主管部門(mén)為了實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)調(diào)控和促進(jìn)社會(huì)資源總量的增生，實(shí)現(xiàn)對(duì)其主管領(lǐng)域的有序化管理和領(lǐng)導(dǎo)，完成整個(gè)國(guó)家的統(tǒng)一部署和整體計(jì)劃而采用的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)體系”?！?5 〕而對(duì)公安機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這種壓力型體制彰顯得更為強(qiáng)烈。在社會(huì)治安領(lǐng)域，公安機(jī)關(guān)是最基本也是最重要的功能單位，即使在綜合治理的背景下，公安機(jī)關(guān)仍然需要對(duì)當(dāng)?shù)刂伟簿謩?shì)負(fù)主要責(zé)任。壓力型體制使得基層公安機(jī)關(guān)在組織目標(biāo)設(shè)定上并沒(méi)有太多的自主選擇權(quán)。破案率仍然是衡量偵查工作的硬性指標(biāo)，同時(shí)在綜合治理中，強(qiáng)調(diào)通過(guò)專項(xiàng)行動(dòng)、破案戰(zhàn)役等運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法來(lái)打擊犯罪和穩(wěn)定社會(huì)秩序仍然成為上級(jí)主管部門(mén)的慣用評(píng)價(jià)體系。而隱藏在這些指標(biāo)和評(píng)價(jià)體系背后的是嚴(yán)苛的綜合治理一票否決制以及可能伴隨的人事任免調(diào)整。于是在唯上級(jí)指標(biāo)是從的格局下，警察系統(tǒng)必然會(huì)排斥其他主體的介入，將警察權(quán)所暴露的問(wèn)題限定在本系統(tǒng)內(nèi)加以解決，從而牢牢掌握話語(yǔ)權(quán)，以保持警察權(quán)的權(quán)能不受減損。

（二）警察功能的維穩(wěn)化

在中國(guó)的語(yǔ)境中，維穩(wěn)所指涉的對(duì)象是泛指一切與社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)有關(guān)的秩序穩(wěn)定狀態(tài)。當(dāng)前無(wú)論在政治實(shí)踐還是政治話語(yǔ)中，維穩(wěn)都是轉(zhuǎn)型時(shí)期執(zhí)政黨和政府治理目標(biāo)的核心目標(biāo)。而一國(guó)警察權(quán)之運(yùn)行深受該國(guó)政治生態(tài)之影響，警察的任務(wù)、目標(biāo)與職權(quán)也是由國(guó)家政治秩序的制度安排和治理目標(biāo)所決定?！爱?dāng)代警察復(fù)雜而又自相矛盾的功能包含追求一般意義上的秩序和特定階層需要的秩序——‘開(kāi)據(jù)違章停車的罰單和‘階級(jí)鎮(zhèn)壓——從警察誕生的那一刻起就打上了深深的烙印?！?〔16 〕當(dāng)維穩(wěn)超越一般行政管理概念而上升到國(guó)家治理政策層面時(shí)，維穩(wěn)功能便得以向公安機(jī)關(guān)滲透。維穩(wěn)本身概念的寬泛性導(dǎo)致了警察職能的泛化，而泛化的警察職能在邏輯上是不需要區(qū)分公安行政權(quán)與偵查權(quán)的，在實(shí)踐中就會(huì)鼓勵(lì)警察裁量權(quán)的過(guò)度擴(kuò)張，突出表現(xiàn)就是非警務(wù)活動(dòng)過(guò)多。在很多國(guó)家行政管理事務(wù)中，都有公安機(jī)關(guān)的身影，似乎公安機(jī)關(guān)已經(jīng)變成了很多國(guó)家職能活動(dòng)的“強(qiáng)制守衛(wèi)者”。警察權(quán)在不斷擴(kuò)大自身外延的同時(shí)，也在逐漸喪失著警察權(quán)的公眾認(rèn)同基礎(chǔ)?！伴L(zhǎng)此以往，政府機(jī)關(guān)效能低下，工作推諉不說(shuō)，還會(huì)養(yǎng)成強(qiáng)權(quán)意識(shí)，利用警察強(qiáng)制力進(jìn)行一般行政管理，漠視公民人身權(quán)利，阻礙社會(huì)的法治進(jìn)程 ” 〔17 〕于是，公安機(jī)關(guān)陷入了這樣一種悖論之中：一方面，公安部要求基層公安機(jī)關(guān)執(zhí)法理性、規(guī)范、平和；另一方面，警察職能的泛化，又將大量社會(huì)矛盾直接轉(zhuǎn)嫁到基層公安機(jī)關(guān)，執(zhí)法難度和復(fù)雜度大為提升。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，我國(guó)警察權(quán)控制系統(tǒng)包含了額外的對(duì)效率和效度的控制因素。因此，局限于警察系統(tǒng)內(nèi)部的控制模式可以調(diào)和合法性與雙效原則之間的張力，而從適應(yīng)強(qiáng)加在警察個(gè)體身上的靈活性。

（三）話語(yǔ)的微觀權(quán)力：涉警話語(yǔ)中的“霸權(quán)獨(dú)白”

“話語(yǔ)并不是一個(gè)有著獨(dú)立判斷能力的中立者，其根本的權(quán)力屬性使得它對(duì)權(quán)力的歸屬即權(quán)威的確立有著明顯的傾斜?！?〔18 〕發(fā)軔于語(yǔ)言上的話語(yǔ)概念經(jīng)過(guò)政治合法性的打磨，已經(jīng)成為權(quán)威表達(dá)的一種重要場(chǎng)域。通過(guò)話語(yǔ)對(duì)其他潛在權(quán)力系統(tǒng)形成在符號(hào)領(lǐng)域內(nèi)的壓倒性優(yōu)勢(shì)，便是隱藏在話語(yǔ)背后的權(quán)力策略。在一些重大事件中，話語(yǔ)背后的權(quán)力運(yùn)作往往能觸發(fā)一系列重大的決策，引導(dǎo)公眾認(rèn)知的改變。如“9·11”事件后，對(duì)世貿(mào)大樓的描述滲透著美國(guó)反恐政策的正當(dāng)性辨析，從而引導(dǎo)公眾支持美國(guó)的反恐戰(zhàn)爭(zhēng)。又比如2003年的孫志剛事件，媒體的廣泛報(bào)道和三名博士生的聯(lián)名上書(shū)，觸發(fā)了政法高層對(duì)收容審查制度的審議。雖然話語(yǔ)并不能決定公共政策的議程設(shè)置，但卻足以將公眾目光聚集到其所指方向，進(jìn)而建構(gòu)一種新的話語(yǔ)秩序。

一般來(lái)說(shuō)，話語(yǔ)權(quán)的主體由新聞媒體、國(guó)家機(jī)關(guān)組成。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，公民也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)有序參與政治，各主體的話語(yǔ)策略不同，話語(yǔ)所指向的角度和力度顯然不同。一種良好的話語(yǔ)秩序是一種多元化的、松散但不散漫、自由但不放任的話語(yǔ)秩序。上文已述，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)雖然如火如荼地開(kāi)展，但其方法論要素及其話語(yǔ)形態(tài)被置于警政系統(tǒng)中，而這正是政治話語(yǔ)中“霸權(quán)獨(dú)白”的表現(xiàn)。霸權(quán)獨(dú)白是“政治權(quán)力為保衛(wèi)其權(quán)力和秩序而必然使用的強(qiáng)勢(shì)的話語(yǔ)述說(shuō)形式”?！?9 〕霸權(quán)獨(dú)白通過(guò)壟斷議題的設(shè)置權(quán)，將社會(huì)事件納入體制化的解決渠道，從而維護(hù)獨(dú)白者在話語(yǔ)秩序中的中心地位?！吧鐣?huì)問(wèn)題從來(lái)不是自明的，因此，必須要通過(guò)一些指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、災(zāi)害、危機(jī)、符號(hào)、反饋等來(lái)推動(dòng)政府決策者對(duì)某些問(wèn)題的關(guān)注?！?〔20 〕霸權(quán)獨(dú)白并非總是朝著“非善”的方向發(fā)展。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，它具有穩(wěn)定話語(yǔ)秩序和提供政治認(rèn)同的功能。但是霸權(quán)獨(dú)白的存在本身也表明了一種“大國(guó)家、小社會(huì)”的政治格局，缺乏異質(zhì)主體的發(fā)聲，國(guó)家治理容易陷入路徑依賴的循環(huán)中。在警察權(quán)問(wèn)題的表征過(guò)程中，這種由霸權(quán)獨(dú)白所引發(fā)的路徑依賴更為明顯。就人論案、運(yùn)動(dòng)式整治幾乎成了所有涉警事件的處理模型，霸權(quán)獨(dú)白的形成在一定程度上傷害了公共話語(yǔ)應(yīng)有的開(kāi)放性，從而將警察權(quán)問(wèn)題限制在警察系統(tǒng)內(nèi)部。霸權(quán)獨(dú)白的形成足以表明公共輿論中“獨(dú)白者”與“聽(tīng)眾”的力量失衡。

第一，媒體與警察機(jī)關(guān)的同質(zhì)性。媒體被認(rèn)為是公共輿論的發(fā)起者之一，在一些重大事件中，不同的媒體所持之話語(yǔ)策略可以歸類為“批判”或“認(rèn)同”兩種類型。正是在多元化的話語(yǔ)交鋒中，理性的同一性才能被普遍地理解。而價(jià)值中立的預(yù)設(shè)是需要以媒體的獨(dú)立性作為前提的，反觀我國(guó)現(xiàn)有的媒體報(bào)道方式，大多是一種對(duì)信息環(huán)境精心設(shè)計(jì)下的“獨(dú)白”分工，其話語(yǔ)策略或敘事方式早已成為地方當(dāng)局意思表示的前置?！皥?bào)喜不報(bào)憂”、“千報(bào)一律的”現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，公共輿論的公共性正在逐步喪失。究其原因，是媒體的人事、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重依賴于地方當(dāng)局，甚至連管理方式也都是采取科層制的官僚制形式。因此，媒體與警察機(jī)關(guān)具有同質(zhì)性，正所謂“分工不分家”是最好的形容。

第二，警察機(jī)關(guān)主導(dǎo)媒體的話語(yǔ)策略。警察執(zhí)法程序的公開(kāi)限度在我國(guó)是一個(gè)懸而未決的問(wèn)題，媒體是以新聞挖掘?yàn)槠溥\(yùn)營(yíng)之道的。但無(wú)論是《刑事訴訟法》還是相關(guān)行政法規(guī)，均未規(guī)定警察辦案究竟何時(shí)可以公開(kāi)案情，公開(kāi)多大范圍的案情。在實(shí)踐中，這就成為警察部門(mén)的裁量范圍。而作為支付新聞素材的代價(jià)，媒體就必須要以警察機(jī)關(guān)偏好的話語(yǔ)策略進(jìn)行報(bào)道，否則，不僅難以獲得警察機(jī)關(guān)的合作，更有甚者會(huì)被以制造謠言等罪名追究刑事責(zé)任。而媒體由于掌握的材料有限，一般也難以進(jìn)行更為深度的挖掘（當(dāng)然這又與媒體的行政級(jí)別相關(guān)）。無(wú)論是從市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的角度，還是從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度，大部分的媒體尤其是地方媒體總是會(huì)按照警察機(jī)關(guān)擬定的話語(yǔ)策略進(jìn)行報(bào)道。

正是由于上述兩個(gè)因素造就了警察權(quán)問(wèn)題——對(duì)策表征中的霸權(quán)獨(dú)白：“各種各樣的權(quán)力持有者和‘守門(mén)人不過(guò)是以隱蔽的控制機(jī)制替代了明顯的控制機(jī)制?！?〔21 〕如此，警察權(quán)控制仍然會(huì)進(jìn)入文本反思的軌道，在文本過(guò)密化的陷阱中越陷越深，加速內(nèi)卷化的形成。

五、內(nèi)卷化的整飭：走向公共性的警察權(quán)

通過(guò)分析，很顯然我國(guó)警察權(quán)的控制既存在宏觀上的功能定位不清、角色混亂問(wèn)題，又存在著微觀上的話語(yǔ)霸權(quán)機(jī)制。因此，警察權(quán)控制要擺脫內(nèi)卷化的泥沼，完成法治主義的華麗轉(zhuǎn)身，不僅要在技術(shù)規(guī)則上實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利干預(yù)的正當(dāng)化，還要實(shí)現(xiàn)對(duì)警政環(huán)境、警政功能的重新塑造，實(shí)現(xiàn)政治社會(huì)視角下對(duì)警察權(quán)要素的重新整合。

（一）回歸公共性的警察功能

現(xiàn)代警察在誕生之日起就以其服務(wù)公眾的形象為社會(huì)所接受。雖然警察與政治從來(lái)不是涇渭分明，但是，過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的警察部門(mén)和過(guò)于偏向性的警察裁量權(quán)會(huì)削弱警察的社會(huì)認(rèn)同感?！斑@就意味著，正當(dāng)性在某種程度上就是整個(gè)警務(wù)活動(dòng)（警察任務(wù)、警察措施等）被公眾依據(jù)一定的價(jià)值規(guī)范所作出的可接受程度的判斷。因此，建立在民主、自由等基礎(chǔ)上的價(jià)值認(rèn)同是構(gòu)成警察權(quán)正當(dāng)性的重要內(nèi)容?！?〔22 〕當(dāng)前，雖然我國(guó)面臨著復(fù)雜而嚴(yán)峻的維穩(wěn)形勢(shì)，但維穩(wěn)的制度載體是社會(huì)治安綜合治理。而社會(huì)治安綜合治理則意味著“治理主體的多元化、治理手段的多元化、治理機(jī)構(gòu)的網(wǎng)格化和合作治理與多中心治理的萌芽”?！?3 〕良好的治理應(yīng)當(dāng)是通過(guò)法律的抽象的治理與執(zhí)政黨的組織化調(diào)控的完美結(jié)合。警察權(quán)的使命應(yīng)當(dāng)彌散于這兩者之中，而不應(yīng)代替綜合治理，一味追求警察權(quán)的維穩(wěn)功能。按照通說(shuō)，警察的功能可以分為“法律執(zhí)行”、“秩序維護(hù)”以及“服務(wù)提供”。其中，法律執(zhí)行是警察權(quán)最基本也是最核心的內(nèi)容，具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)在法律授權(quán)范圍內(nèi)的執(zhí)法活動(dòng)和干預(yù)活動(dòng)以提供社會(huì)所需要的公共安全產(chǎn)品。正視警察權(quán)的功能，厘清警察權(quán)在綜合治理和維穩(wěn)工作中的定位，能夠有效地遏制警察權(quán)在壓力型體制中的畸變，防止出現(xiàn)警察權(quán)有效率而無(wú)控制的情形。重塑警察的公共性并不意味著要削弱警察權(quán)的權(quán)能。相反，它意在為基層警員從壓力型體制中“松綁”而為警察組織戴上“緊箍咒”，在維護(hù)警察個(gè)體正當(dāng)權(quán)益與制約警察權(quán)恣意性之間取得平衡。

對(duì)警察公共性的強(qiáng)調(diào)，自然也要求對(duì)地方警政的考核需要遵循一定的規(guī)律。當(dāng)前諸多不夠合理、不夠科學(xué)的績(jī)效考評(píng)制度漠視了警察權(quán)的運(yùn)行規(guī)律。以偵查工作為例，在偵查理論中，有偵查死角這一說(shuō)法，即“在特定偵查認(rèn)識(shí)主體、特定偵查認(rèn)識(shí)時(shí)空、特定偵查認(rèn)識(shí)手段等因素限制的條件下，有一些犯罪案件注定是無(wú)法破獲的”?！?4 〕這一基本規(guī)律已經(jīng)上升到了偵查認(rèn)識(shí)論的基礎(chǔ)理論之中，然而，一些破案戰(zhàn)役中的關(guān)鍵指標(biāo)考核顯然沒(méi)有顧及這一偵查工作的基本規(guī)律。因此，在警察權(quán)的功能預(yù)設(shè)下，還需要進(jìn)一步修正能夠適應(yīng)警察權(quán)運(yùn)行基本規(guī)律的績(jī)效考核方式，從而為警察權(quán)的合法、合理行使創(chuàng)造一個(gè)良好的程序環(huán)境。

（二）走向公共空間的警察與媒體關(guān)系

警察與媒體角色不同，應(yīng)當(dāng)各司其職。警察執(zhí)法以程序正義為底線，以服務(wù)公眾、提供公共安全產(chǎn)品為己任，而媒體則是挖掘新聞事件中的真實(shí)，并以新聞事實(shí)為基礎(chǔ)對(duì)警務(wù)工作進(jìn)行適度評(píng)價(jià)。警察與媒體之間存在著既沖突又合作的關(guān)系，這種頗具矛盾性的關(guān)系才使得警察與媒體逐漸在公眾話語(yǔ)內(nèi)創(chuàng)造出可爭(zhēng)辯的理性。社會(huì)公眾在這種公共空間內(nèi)對(duì)警察權(quán)的控制問(wèn)題達(dá)成觀念上的共識(shí)，進(jìn)而影響決策者的改革。

警察與媒體關(guān)系的公共性走向也意味著警察權(quán)控制中話語(yǔ)權(quán)力的重置?！皳碛卸嘣那要?dú)立于國(guó)家之外的自組織的公民社會(huì)是民主的一個(gè)不可或缺的條件。沒(méi)有社會(huì)制約的國(guó)家權(quán)力總是危險(xiǎn)的。” 〔25 〕媒體對(duì)于社會(huì)進(jìn)步的貢獻(xiàn)在于能夠拋開(kāi)地方化的話語(yǔ)立場(chǎng)，逐漸改變公共信息傳播中的非對(duì)稱狀態(tài)，從而奠定社會(huì)制約國(guó)家的基礎(chǔ)。就警察權(quán)控制而言，媒體對(duì)新聞?wù)嫦嗟耐诰颍瑢?duì)新聞事件的評(píng)論強(qiáng)化了警察權(quán)控制理念上的分歧，并通過(guò)話語(yǔ)交鋒來(lái)觸及這一分歧的本質(zhì)，以此促成警察權(quán)控制的變革盡快提上議事日程。誠(chéng)然，警察權(quán)控制究竟采取何種模式仍然依據(jù)本土化的資源，但是，對(duì)警察權(quán)問(wèn)題的深度表征，可以阻礙警察權(quán)控制內(nèi)卷化的邏輯鏈條。至少在話語(yǔ)權(quán)上，不會(huì)囿于警察系統(tǒng)的利己主義而又陷入了“文本過(guò)密化”陷阱。

從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，媒體在話語(yǔ)上的獨(dú)立性是形成“第四方監(jiān)督主體”的基礎(chǔ)，也是客觀上制約警察權(quán)的重要力量。但是，公共性絕不等于媒體對(duì)警察執(zhí)法的任意干涉，甚至是引導(dǎo)警察執(zhí)法，“論證和批判是受規(guī)則支配之活動(dòng)”?！?6 〕公共空間下的警察與媒體要遵守共同的話語(yǔ)法律秩序：一是媒體要有言說(shuō)的界限。與霸權(quán)獨(dú)白相反，無(wú)責(zé)漫談是對(duì)任何權(quán)威的抵制，是反對(duì)共識(shí)、毫無(wú)意義的話語(yǔ)漫游。諸如，小道消息、空穴來(lái)風(fēng)的黑幕都會(huì)嚴(yán)重影響公共話語(yǔ)的有效性，甚至?xí)斐扇松砉ビ摰慕Y(jié)果。因此，媒體的事實(shí)言說(shuō)、評(píng)論說(shuō)理必須具有審慎性。二是媒體的失當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)以承擔(dān)民事責(zé)任為主?，F(xiàn)代社會(huì)“因言獲罪”一般常見(jiàn)于國(guó)事犯罪，公共話語(yǔ)的開(kāi)放性和多元化要求國(guó)家作為話語(yǔ)客體時(shí)保持一定的克制和容忍。追究媒體的法律責(zé)任主要因?yàn)樵捳Z(yǔ)客體從抽象的警察權(quán)轉(zhuǎn)向具體的警察個(gè)體，侵犯了警察個(gè)體的民事權(quán)利。因此，除了特定煽動(dòng)型犯罪，媒體應(yīng)當(dāng)以承擔(dān)民事責(zé)任為主，由警察個(gè)體提起侵權(quán)訴訟，〔27 〕而不宜對(duì)刑法作擴(kuò)大解釋，以免破壞刑法謙抑性之原則而陷入社會(huì)治理過(guò)度刑法化的路徑依賴，這也是話語(yǔ)獨(dú)立的先決條件。

（三）具備公共性的警察法體系

當(dāng)警察權(quán)逐步回歸公共性，警察與媒體各司其職時(shí)，具備公共性的警察法體系便呼之欲出。完整的警察法體系應(yīng)當(dāng)包括警察組織法和警察行為法，其中，警察行為法是彌合警察行政權(quán)和警察刑事職權(quán)縫隙的黏合劑。在尊重警察行政權(quán)與偵查權(quán)需要協(xié)同運(yùn)行的規(guī)律基礎(chǔ)之上，警察行為法可以通過(guò)完整的警察執(zhí)法行為規(guī)則、法律后果及救濟(jì)程序來(lái)繞過(guò)繁雜的權(quán)力識(shí)別程序而直接得出警察具體行為的法律性質(zhì)及其后果。從而在尊重警務(wù)工作規(guī)律的基礎(chǔ)上，建立起警察權(quán)失范的程序制裁體系，并進(jìn)一步增強(qiáng)外部主體對(duì)警察權(quán)的控制深度和力度。警察組織法則是針對(duì)警察權(quán)內(nèi)部配置而進(jìn)行的立法設(shè)計(jì)。通過(guò)警察組織法，可以有效遏制地方警政機(jī)關(guān)隨意擴(kuò)充機(jī)構(gòu)和人員不受監(jiān)督的現(xiàn)象?！斑@就要求警察組織的權(quán)限、警察組織的設(shè)置、變更和撤銷、警察組織的編制等方面必須有明確、具體和直接的法律依據(jù)。沒(méi)有明確的法律規(guī)定，任何機(jī)關(guān)、組織無(wú)權(quán)決定”。〔28 〕同時(shí)，健全的警察組織法還有助于塑造規(guī)范的內(nèi)部控制體系，通過(guò)注入警察權(quán)運(yùn)行中的相互制約因素，并將警察權(quán)失范可能帶來(lái)的負(fù)面評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，從而加強(qiáng)了對(duì)警察權(quán)的過(guò)程控制和組織控制。而我國(guó)的警察法體系顯然過(guò)于簡(jiǎn)單，既有的《人民警察法》更像是警察組織法和警察行為法的混合簡(jiǎn)易版本，既缺少警察行為規(guī)則的描述，又沒(méi)有相關(guān)的證據(jù)規(guī)則。對(duì)于警察組織的規(guī)定更像是一種宣示性的口號(hào)，過(guò)于原則以至于缺乏控制功能。相反，實(shí)質(zhì)性的警察權(quán)分配卻是由公安部的規(guī)章、會(huì)議決定等規(guī)范性文件所確定。〔29 〕因此，構(gòu)建完整的警察法體系，通過(guò)立法來(lái)彰顯警察權(quán)設(shè)立和運(yùn)行的公共性是避免警察權(quán)控制內(nèi)卷化的一種重要途徑。在這方面，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。作為現(xiàn)代警察制度的起源，英國(guó)警察在成立之初，為了避免英國(guó)普通民眾對(duì)警察暴力專政的擔(dān)憂，“現(xiàn)代警察之父”羅伯特·比爾在其建警原則中就提出：警察僅僅是專職的治安官，警察就是普通公眾。因此，相對(duì)應(yīng)的警察權(quán)力只是來(lái)自于普通法的授權(quán)和約束。但在隨后的150年里，普通法的約束并沒(méi)有讓警察繼續(xù)遵循“警察就是普通公民”的理念，尤其是在頗為動(dòng)蕩的20世紀(jì)70—80年代，警察盤(pán)查權(quán)的濫用引起了英國(guó)社會(huì)的嚴(yán)重不滿。20世紀(jì)70—80年代正是英國(guó)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程，時(shí)任英國(guó)首相撒切爾夫人所主導(dǎo)的新公共管理運(yùn)動(dòng)要求警察必須對(duì)地方治安負(fù)責(zé)，在社會(huì)變遷的過(guò)程中，英國(guó)警察權(quán)也逐漸成呈現(xiàn)類似內(nèi)卷化特征的傾向（在對(duì)騷亂行為的調(diào)查報(bào)告中，警察盤(pán)查行為被認(rèn)為是合法但欠妥當(dāng)?shù)模Ｃ鎸?duì)警察自由裁量權(quán)擴(kuò)張，判例法的約束已經(jīng)逐漸式微。為了控制警察權(quán)的隱性擴(kuò)張，1984年，英國(guó)《警察與刑事證據(jù)法》便應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)制定法詳細(xì)規(guī)定警察盤(pán)查的程序要件及其證據(jù)規(guī)則，警察盤(pán)查行為無(wú)需再進(jìn)行判斷其是屬于偵查權(quán)還是行政權(quán)，而直接與非法證據(jù)排除規(guī)則相聯(lián)系。隨后，1994年《刑事司法與公共秩序法》、2000年《偵查權(quán)規(guī)制法》、《2002年警察改革法》等法律陸續(xù)通過(guò)，警察權(quán)的權(quán)能范疇被顯性化，以警察投訴局為代表的警察投訴體制與內(nèi)部調(diào)查程序也日趨完善。

余論：警政組織、警政環(huán)境與警察法的“三重奏”

如上文所述，警察權(quán)控制的演進(jìn)過(guò)程存在著三種基本力量，這就是警政組織、警政環(huán)境與警察法體系。三種力量分別作用于不同場(chǎng)域卻又或直接或間接地影響到了警察具體的執(zhí)法形態(tài)。警政組織的運(yùn)轉(zhuǎn)以警政資源為基本動(dòng)力，而警政資源的分配則反映出了事權(quán)與財(cái)權(quán)的平衡、中央和地方的關(guān)系。因此，警政組織對(duì)待警察法體系之立場(chǎng)如同足球比賽的俱樂(lè)部對(duì)待比賽的規(guī)則一樣，雖然接受其束縛，但卻存在合理利用的空間，獲得有效的資源配給乃是警政組織存在的先決條件。因此，警政組織的功能、使命與警察法體系的價(jià)值并不總是重合的，在個(gè)案中有分道揚(yáng)鑣之可能。警政環(huán)境是一個(gè)開(kāi)放性場(chǎng)域，是國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)的綜合實(shí)體，也是哈貝馬斯所認(rèn)為的政治合法性的主要源泉。一般認(rèn)為，政治合法性包含了“價(jià)值系統(tǒng)、法律規(guī)則與民意認(rèn)同”其對(duì)應(yīng)了政治運(yùn)行的“神圣性、權(quán)威性與有效性”?！?0 〕警政環(huán)境的輿論場(chǎng)爭(zhēng)奪反映了國(guó)家政治合法性的部分缺損與自我修復(fù)機(jī)制。由于我國(guó)警政系統(tǒng)的功能并不及于危害防止和犯罪偵查，因而，警政系統(tǒng)邁入了更廣闊的政治合法性場(chǎng)域，包攬了不應(yīng)有之政治社會(huì)化任務(wù)，雖然一定程度上獲得了資源分配的優(yōu)益地位，但卻陷入了政治合法性的拉鋸戰(zhàn)中，從偵查公開(kāi)、到選擇性執(zhí)法再到警察武力使用，警察權(quán)運(yùn)行的任何一個(gè)節(jié)點(diǎn)都成為政治合法性的論戰(zhàn)焦點(diǎn)，這在客觀上惡化了警政環(huán)境，并傷害到了個(gè)體的警察執(zhí)法權(quán)威。警察法體系既搭建了憲法公民基本權(quán)利到部門(mén)法之路徑，也成為輸出警察執(zhí)法權(quán)威的制度資源。然而，警察法體系本身是否具有影響警政資源分配、塑造警政環(huán)境的能力，成為警察法體系功能預(yù)設(shè)的不可回避的問(wèn)題。