摘 要：美國(guó)行政法上的窮盡行政救濟(jì)原則不僅指向行政復(fù)議前置，更確切的表述應(yīng)當(dāng)是窮盡行政程序。重新檢視窮盡原則的經(jīng)驗(yàn)意義，在于突破復(fù)議前置及其例外情形的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)框架，將關(guān)切點(diǎn)前移，使行政復(fù)議融入完整行政程序之中加以考察。由于行政復(fù)議內(nèi)嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，需要整全性地把握行政程序設(shè)置。美國(guó)窮盡原則和復(fù)議設(shè)置問(wèn)題實(shí)際轉(zhuǎn)化為以正當(dāng)程序條款為底線，對(duì)行政決定的程序設(shè)置比照司法程序加以差異化對(duì)待。行政機(jī)關(guān)面對(duì)的與其說(shuō)是行政復(fù)議司法化，毋寧說(shuō)是行政程序的司法化問(wèn)題，以及相伴而生的對(duì)于多角度化解糾紛的重視。

關(guān)鍵詞：窮盡行政救濟(jì);美國(guó)行政法;正當(dāng)程序;行政法法官;行政復(fù)議前置

中圖分類號(hào)：D912.1? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1002-2589（2024）03-0071-03

2023年9月新修訂的《行政復(fù)議法》相比原立法，對(duì)行政復(fù)議前置的范圍增加至五類，以貫徹行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議主渠道的立法宗旨，加強(qiáng)法治政府建設(shè)，至此，關(guān)于復(fù)議前置的案件范圍爭(zhēng)議算是塵埃落定，基本沒(méi)有改變復(fù)議與行政訴訟的既有程序銜接關(guān)系，即以自由選擇為原則，以復(fù)議前置為例外。此前，從比較借鑒的角度考察美國(guó)行政法相關(guān)制度時(shí)，學(xué)界通常將窮盡行政救濟(jì)完全等同于行政復(fù)議前置，稱美國(guó)以復(fù)議前置為原則，并重在研究何為例外情形。然而，一個(gè)認(rèn)識(shí)上的偏差是，美國(guó)行政法上的窮盡行政救濟(jì)原則不僅指向行政復(fù)議前置，更確切的表述應(yīng)當(dāng)是窮盡行政程序。重新檢視窮盡行政救濟(jì)原則的經(jīng)驗(yàn)意義，在于突破復(fù)議前置及其例外情形的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)框架，將關(guān)切點(diǎn)前移，使行政復(fù)議融入完整行政程序之中，對(duì)復(fù)議所嵌入的行政程序加以一體化審視。由于行政復(fù)議內(nèi)嵌于行政程序并與在先程序相扣而生，必須整全性地把握行政程序的設(shè)置，將整體行政觀貫徹于窮盡原則適用的始終。

一、窮盡行政救濟(jì)實(shí)為窮盡行政程序

（一）對(duì)行政立法提出異議的窮盡要求

1.窮盡行政立法中的評(píng)議程序

如果相對(duì)人沒(méi)有及時(shí)利用行政機(jī)關(guān)制定規(guī)則階段提供的評(píng)議程序，例如，在規(guī)定的評(píng)議時(shí)限內(nèi)被要求提交意見(jiàn)并說(shuō)明理由，卻沒(méi)有按照要求提出，那么不能在期限過(guò)后利用訴訟挑戰(zhàn)該規(guī)則的效力[1]。

2.行政立法實(shí)施中的窮盡原則

此類案件主要涉及當(dāng)事人何時(shí)可以在個(gè)案中質(zhì)疑行政立法。例如，醫(yī)保費(fèi)用報(bào)銷糾紛中[2]，案涉行政立法規(guī)定特定病患必須先墊付費(fèi)用再報(bào)銷，有病患在申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)報(bào)銷前就起訴，稱自己無(wú)力墊付手術(shù)費(fèi)，質(zhì)疑該規(guī)定違法。法院的態(tài)度是，如果適用窮盡原則，當(dāng)事人不可能有機(jī)會(huì)申請(qǐng)報(bào)銷并進(jìn)而尋求法院審查，而且糾紛無(wú)關(guān)事實(shí)爭(zhēng)議，僅涉及法律爭(zhēng)議，無(wú)需窮盡行政程序。

（二）行政調(diào)查程序中的窮盡要求

此類案件主要涉及傳票強(qiáng)制令訴訟。行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)查時(shí)有權(quán)發(fā)傳票要求某企業(yè)或個(gè)人提供特定資料，相對(duì)人如果不服，可以不予理會(huì)，不能直接對(duì)該傳票起訴。行政機(jī)關(guān)會(huì)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行令，相對(duì)人有權(quán)在強(qiáng)制令訴訟中抗辯，要求法院對(duì)該傳票的合法性進(jìn)行審查。但是，當(dāng)法律規(guī)定相對(duì)人不服傳票，必須先申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審查時(shí)，當(dāng)事人若未申請(qǐng)，等到在法院強(qiáng)制令訴訟中抗辯，屬于未能窮盡救濟(jì)。

（三）初始行政決定做出過(guò)程中的窮盡原則

初始行政決定尚處于做出階段，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)有無(wú)事項(xiàng)管轄權(quán)、決定者應(yīng)否回避、主持正式聽(tīng)證的行政法法官任命合憲性等關(guān)鍵程序有異議并起訴，此時(shí)涉及應(yīng)否窮盡正在進(jìn)行的行政程序。例如，有原告收到國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱NLRB）的聽(tīng)證告知后，向法院申請(qǐng)禁令，要求禁止NLRB舉行該聽(tīng)證，法院認(rèn)為除非行政機(jī)關(guān)明顯無(wú)事項(xiàng)管轄權(quán)且無(wú)其他手段維權(quán)才可以直接起訴，否則應(yīng)參加聽(tīng)證[3]。

（四）行政決定做出后窮盡行政復(fù)核（上訴）程序

只有此種情形類似中國(guó)語(yǔ)境下的行政復(fù)議前置。例如，如果拒絕社保福利時(shí)適用的是非正式聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)在此后提供正式聽(tīng)證。有當(dāng)事人被拒絕后未經(jīng)正式聽(tīng)證就直接起訴，質(zhì)疑決定所依據(jù)的法律條款違憲[4]。法院認(rèn)為，正式聽(tīng)證程序?qū)儆谕絼诤屠速M(fèi)，因?yàn)槲ㄒ粻?zhēng)訟點(diǎn)是法條的合憲性，不是事實(shí)爭(zhēng)議，被告無(wú)權(quán)解決。

（五）分階段、多階段決定的窮盡原則判斷

涉及分階段或多階段行政決定時(shí)，若當(dāng)事人不服前期決定、沒(méi)有等到最后階段決定就直接起訴，法院從行政程序是否已經(jīng)完成、當(dāng)事人是否還有救濟(jì)機(jī)會(huì)、損害是否無(wú)法補(bǔ)救去解釋適用窮盡原則。此類情形是該原則與行政最終原則混搭適用的典型體現(xiàn)。

（六）不履責(zé)之訴的窮盡要求

如果不服行政機(jī)關(guān)不履責(zé)，當(dāng)事人必須先向行政機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，否則屬于未窮盡行政救濟(jì)。

（七）窮盡行政機(jī)關(guān)先行處理程序

例如，立法賦予平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)受理投訴、調(diào)查處理特定勞資關(guān)系糾紛的權(quán)力，若有當(dāng)事人以雇傭歧視為由提起民事索賠，應(yīng)當(dāng)先向平等就業(yè)機(jī)會(huì)委員會(huì)投訴處理歧視爭(zhēng)議。

（八）行政程序和法院強(qiáng)制執(zhí)行之間的窮盡原則

如果行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行前未依法舉行聽(tīng)證，屬于未窮盡行政救濟(jì)。

二、窮盡立法明確規(guī)定的強(qiáng)制性行政程序

一般認(rèn)為，如果是制定法規(guī)定的行政程序排除法院在管轄方面的裁量權(quán)，應(yīng)適用窮盡原則。同時(shí)，法官根據(jù)衡平法可以考慮四項(xiàng)因素：窮盡原則對(duì)當(dāng)事人的損害程度，法院審查實(shí)質(zhì)問(wèn)題難度，法院審查實(shí)質(zhì)問(wèn)題得到行政專業(yè)技能或事實(shí)調(diào)查協(xié)助的程度，行政機(jī)關(guān)完成事實(shí)調(diào)查或運(yùn)用專業(yè)技能的程度[5]。

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第704條（以下簡(jiǎn)稱APA）將窮盡原則嵌入最終原則的語(yǔ)境下予以表達(dá)，行政救濟(jì)的窮盡性與行為的最終性及其法律效力相聯(lián)結(jié)，使得行政行為、行政程序具有整體、整全意義上的可審查性。該條前兩句提出最終原則，即法律規(guī)定可審查的行政行為和沒(méi)有其他充分司法救濟(jì)的最終行政行為應(yīng)接受司法審查。對(duì)初步、程序性或中間性的行政行為或裁決不可直接審查，接下來(lái)就是隱晦在最終原則之中的窮盡救濟(jì)要求：當(dāng)存在針對(duì)某行為的后續(xù)行政程序時(shí)，法律或行政立法如果沒(méi)有明示原行為不具有最終性且原行為不發(fā)生效力，此時(shí)原行為具有最終性、可審查性。美國(guó)最高法院通過(guò)Darby案指出[6]，如果司法審查前必須經(jīng)過(guò)行政內(nèi)部的各種自審或復(fù)核、上訴程序，那么法條必須使用強(qiáng)制性措辭，且明確原行為不具有最終性、不生效。

三、窮盡正當(dāng)?shù)?、多層次行政程序和行政手?/p>

（一）設(shè)置多層次行政裁決（決定）程序

1.美國(guó)行政裁決的司法意義及其規(guī)制特性

APA將產(chǎn)生法律效力的行政活動(dòng)分為兩大類即規(guī)則制定和行政裁決，行政裁決具有司法意義，是指行政機(jī)關(guān)適用法律于特定個(gè)案事實(shí)對(duì)特定對(duì)象做出具體決定的過(guò)程，非常類似于司法裁判過(guò)程，行政裁決發(fā)揮了類似判例的功能。因此，對(duì)行政裁決加以規(guī)制的立足點(diǎn)在于保障行政程序的正當(dāng)性。例如，正當(dāng)程序條款行政法法官（以下簡(jiǎn)稱ALJ）主持聽(tīng)證及行政上訴程序。但是行政裁決具有不容忽視的行政權(quán)特性，對(duì)其規(guī)制又有別于司法裁判。

2.四類典型行政裁決的多層次程序

以社保署的行政給付、證券交易委員會(huì)的行政處罰、環(huán)保署的行政許可、國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)對(duì)勞資糾紛的行政處理為例，可以觀察到，包含行政復(fù)核、行政上訴在內(nèi)的行政程序設(shè)置具有多層次特性，重在實(shí)現(xiàn)事實(shí)探查目的以及自我糾錯(cuò)的保障。

一是社保署殘疾保障金處理程序[7]?；境绦?yàn)椋?.提交申請(qǐng)。2.書(shū)面審查后拒絕時(shí)，告知理由（非正式程序）。3.申請(qǐng)復(fù)核，書(shū)面審，若以醫(yī)療原因拒絕，可口頭聽(tīng)證（非正式程序）。4.申請(qǐng)ALJ聽(tīng)證，全面重新審查（正式程序）。5.上訴至社保署上訴委員會(huì)，基于ALJ聽(tīng)證材料做書(shū)面審，個(gè)別重新審查;先決定是否做實(shí)體審查，然后才可能做出實(shí)體決定。

二是環(huán)保署的空氣管制行政許可程序[8]?；境绦?yàn)椋?.申請(qǐng)運(yùn)營(yíng)許可。2.擬許可，準(zhǔn)備行政案卷（理由說(shuō)明，申請(qǐng)材料等）。3.公告和公眾評(píng)議（受影響方，任何公益組織、個(gè)人受邀或主動(dòng)參加），同時(shí)告知并征求相關(guān)行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)。4.告知許可內(nèi)容，公開(kāi)行政案卷，書(shū)面提交的評(píng)議內(nèi)容隨初始決定公開(kāi)。5.重要公益或疑難點(diǎn)召開(kāi)公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證錄音或文字記錄隨初始決定公開(kāi)。6.環(huán)保署做出初始決定，評(píng)議人或公聽(tīng)會(huì)參加人有權(quán)上訴，但初始決定與擬許可內(nèi)容存在不一致時(shí)，任何人就該問(wèn)題有上訴資格。7.環(huán)境上訴委員會(huì)先答復(fù)是否實(shí)體審，原則為書(shū)面審，個(gè)別口頭聽(tīng)證。8.決定生效10日內(nèi)可申請(qǐng)復(fù)核或澄清。

三是證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）的行政處罰程序[9]?；境绦?yàn)椋?.SEC執(zhí)法處對(duì)涉嫌內(nèi)幕交易當(dāng)事人展開(kāi)行政調(diào)查。2.做出不指控決定或行政和解;或發(fā)出指控（類似于起訴書(shū)，告知舉行聽(tīng)證時(shí)間地點(diǎn)性質(zhì)，聽(tīng)證的法律根據(jù)和權(quán)限，認(rèn)定事實(shí)和適用法律，擬處罰內(nèi)容）。3.ALJ聽(tīng)證并做出初始決定。4.上訴至SEC，可維持、改變，或發(fā)回ALJ再聽(tīng)證。

四是國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)的勞資糾紛處理程序[10]?；境绦?yàn)椋?.投訴：雇員向地區(qū)負(fù)責(zé)人投訴雇主或勞工組織存在不公平勞動(dòng)行為。2.調(diào)查：決定是否提出指控。3.不予指控（對(duì)此可上訴至NLRB總法律顧問(wèn)）;或發(fā)出指控：正式聽(tīng)證告知書(shū)，相對(duì)人在限期內(nèi)提交材料。4.正式聽(tīng)證和決定：ALJ主持并決定責(zé)令改正并給予相應(yīng)救濟(jì);或駁回指控。5.上訴至委員會(huì)，決定責(zé)令改正并給予救濟(jì);或駁回指控;或發(fā)回ALJ重審。

（二）行政復(fù)核（上訴）聽(tīng)證的設(shè)置特點(diǎn)

1.基于整體行政過(guò)程來(lái)設(shè)置行政復(fù)核、行政上訴的聽(tīng)證

正式聽(tīng)證的設(shè)置，乃至非正式聽(tīng)證中設(shè)置書(shū)面還是口頭聽(tīng)證，取決于該次聽(tīng)證在整體行政程序中，就爭(zhēng)議事實(shí)的充分發(fā)掘和正確及時(shí)認(rèn)定而言，能夠產(chǎn)生何種助益。案件爭(zhēng)議點(diǎn)如果是涉及重要事實(shí)的認(rèn)定則適用正式聽(tīng)證，盡可能避免事實(shí)判斷的錯(cuò)誤。正當(dāng)程序的核心在于，告知受不利影響的當(dāng)事人并提供面對(duì)的機(jī)會(huì)。所有程序的調(diào)整設(shè)置應(yīng)考慮到受聽(tīng)證人的能力與狀況，以確保他們獲得實(shí)質(zhì)意義上的表達(dá)意見(jiàn)機(jī)會(huì)”[11]。

從上述列出的四類典型行政裁決程序，可以看到正式聽(tīng)證所處位置有三個(gè)特點(diǎn)：第一，正式聽(tīng)證既可以應(yīng)用于初始不利決定做出時(shí)，也可以在不利決定做出后當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)核時(shí)提供;第二，初始決定做出時(shí)如果有正式聽(tīng)證，之后類似于我國(guó)行政復(fù)議的行政復(fù)核直至行政上訴程序中，口頭聽(tīng)證不是必選項(xiàng);第三，行政上訴程序的結(jié)果仍有可能是發(fā)回行政法法官通過(guò)正式聽(tīng)證進(jìn)一步審理。

2.行政裁決聽(tīng)證并非都是對(duì)抗式程序

四類行政裁決中，社保福利和環(huán)保許可的初始決定、行政復(fù)核、行政上訴中的聽(tīng)證，通常不模仿司法程序進(jìn)行，不具有典型司法裁決特征，甚至沒(méi)有另一方當(dāng)事人抗辯，申請(qǐng)人是聽(tīng)證的唯一當(dāng)事人。例如，社保署一方不派人為自己拒絕發(fā)放社保的決定辯護(hù)，行政法法官有責(zé)任幫助申請(qǐng)人完善訴求。

（三）多手段多角度化解糾紛

1.設(shè)置行政程序重啟制度便于自我糾錯(cuò)

以環(huán)保署的空氣管制行政許可程序?yàn)槔?，設(shè)置了行政程序重啟制度。行政機(jī)關(guān)可主動(dòng)決定，或任何利害關(guān)系方可依特定理由申請(qǐng)?jiān)S可機(jī)關(guān)重啟程序，對(duì)許可進(jìn)行修改、撤銷、續(xù)期或廢止，若申請(qǐng)?jiān)獾骄芙^，不進(jìn)入前述的公告評(píng)議程序，可以非正式上訴至環(huán)境上訴委員會(huì)，對(duì)委員會(huì)決定不服可起訴至法院。

2.行政和解與調(diào)解貫穿始終

以國(guó)家勞工關(guān)系委員會(huì)為例，全程支持和解或調(diào)解結(jié)案，最終僅少部分案件成訟，且敗訴率低。委員會(huì)每年處理兩萬(wàn)至三萬(wàn)件的投訴，在被投訴行為得以確認(rèn)的案件中，超過(guò)九成以和解結(jié)案。委員會(huì)啟動(dòng)調(diào)查后有充分證據(jù)支持投訴的，盡量促成雙方和解，如果不能和解，則發(fā)出指控書(shū)，其后，委員會(huì)代表投訴方，全程參與和解談判以及委員會(huì)決定程序。指控發(fā)出時(shí)或之后經(jīng)委員會(huì)批準(zhǔn)達(dá)成的稱為正式和解協(xié)議，可轉(zhuǎn)為委員會(huì)命令和上訴法院判決，得以強(qiáng)制執(zhí)行。此后仍然不能和解的，將由ALJ聽(tīng)證，聽(tīng)證后可上訴至委員會(huì)，委員做出決定，每年有幾百個(gè)。訴至法院的案件每年約六十個(gè)，80%的判決支持委員會(huì)[12]。

3.重視最終行政裁決的說(shuō)理及其公開(kāi)

行政裁決的決定，類同法院裁判，具有先例意義，說(shuō)理使公眾了解到那些指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)做出決定、實(shí)際運(yùn)用的法律。信息自由立法及其判例要求公開(kāi)有法律效力的行政決定。未按規(guī)定公開(kāi)或出版發(fā)行的決定、意見(jiàn)等，不得被各機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)之外的第三方適用或者作為先例援引，但是相關(guān)人員對(duì)有關(guān)內(nèi)容知情的除外。同時(shí)，政府法律顧問(wèn)最終性的法律意見(jiàn)及其說(shuō)理等都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

四、結(jié)語(yǔ)

蘊(yùn)含于窮盡行政程序原則的政策意圖，是讓行政機(jī)關(guān)在做出行政決定過(guò)程中充分發(fā)掘事實(shí)、形成正確的事實(shí)案卷，發(fā)揮利用行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)，并讓行政機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)糾正自身錯(cuò)誤以提高效率[13]。不言而喻，窮盡原則的目的能否實(shí)現(xiàn)具有復(fù)雜性和不確定性，窮盡原則存在內(nèi)在緊張。比如，尊重行政自治vs行政權(quán)受司法審查，司法節(jié)約vs行政效率（窮盡會(huì)造成兩種程序都在使用），行政自我糾錯(cuò)vs糾錯(cuò)概率有多少[14]。就此而言，行政機(jī)關(guān)面對(duì)的與其說(shuō)是行政復(fù)議司法化，毋寧說(shuō)是行政程序的司法化問(wèn)題，以及相伴而生對(duì)多層次多手段化解糾紛的重視。

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作者簡(jiǎn)介：湯洪源，副教授，從事行政法研究。