呂成龍+張亮

摘要：道路資源稀缺、交通管制乏力是我國城市化進程中必須面對的現(xiàn)實問題，近年來一些地方出臺的“禁摩限電”等交通管制政策的目的就是要解決這些問題。城市路權分配涉及眾多利益主體，各主體之間存在利益沖突。路權分配在我國現(xiàn)行法中沒有明確依據(jù)，政府作為公共利益代表者和交通管理者，要站在公民基本權利的高度對待路權，區(qū)分交通安全利益、道路通暢利益、經濟社會發(fā)展利益等利益層次，綜合考慮利益平衡、依法行政、人權保障等因素，在法律授權范圍內遵循正當程序，依法采取措施，擺脫路權分配的困境。

關鍵詞：路權分配；公共利益；正當程序

中圖分類號：D922.11文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2017）04-0056-06

隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，城市人口不斷增長，人們工作場所與生活住所之間的通勤距離不斷增加，加上城市機動車保有量不斷增加，城市道路正在成為越來越稀缺的資源。在這種情勢下，很多地方政府加強了交通管制，采取機動車限牌或限號出行、“禁摩限電”（部分路段禁止摩托車、限制電動車通行）等政策措施。①這些措施背后的核心問題是城市路權分配陷入困境，即城市道路資源面臨合法、優(yōu)化配置的問題。那么，究竟誰可以在多大比例上使用城市道路？誰有權力決定城市道路資源的分配？本文從立法正義的視角，探討解決這些問題。

一、現(xiàn)行法律框架下的城市路權配置

1.城市道路的所有權歸屬

我國法律并未明確規(guī)定城市道路歸誰所有。有學者提出：公路的“公”是從通行權和道路使用權的性質及其配置的角度而言的，不能因為交通管理部門是公權力部門，就認為其是公路所有者；公路所有者應當是經過法律程序對公路建設進行投資的主體，其既可以是政府、國有企業(yè)，也可以是私營主體。②筆者認為，判斷城市道路所有權的歸屬，需要先分析與此相關的三個法律問題：其一，城市道路所有權與土地所有權之間的關系問題。我國《憲法》第10條規(guī)定城市的土地屬于國家所有，《物權法》第47條進一步規(guī)定城市道路所依附的土地歸國家所有，但據(jù)此并不能直接推斷出城市道路所有權與城市土地所有權的主體相同。其二，道路建設者、路政部門的道路所有權問題。我國《公路法》第8條規(guī)定了各級政府交通主管部門對不同道路的管理權限。根據(jù)《公路法》第21條、第59條、第65條以及國務院頒布的《城市道路管理條例》第11條的規(guī)定，國內外經濟組織包括私人主體不僅可以投資城市公路建設，還能夠分享公路收費權益。但是，這些法律規(guī)范都沒有涉及公路所有權問題，也就是說，據(jù)此不能判定道路建設者、路政部門有道路所有權。其三，交通管理者的道路所有權問題。我國《道路交通安全法》第4條規(guī)定縣級以上地方人民政府有制定道路交通安全管理規(guī)劃并組織實施的權力，《城市道路管理條例》等法規(guī)以及一些規(guī)章對交通安全管理權的行使作了更為細致的制度設計，但相關法律規(guī)范都沒有涉及城市道路所有權問題。

從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，城市道路是基于國家所有的建設用地產生的，是城市土地的一部分。實踐中，即使是私人投資公路建設，其目的也不在于取得公路所有權，而是為了獲得公路收益。從法學理論上講，道路屬于“公物”中“公共用物”的范疇③，以城市土地的國家所有權為基礎建構城市公共道路的相關法律關系，不僅有助于避免政府路政職能萎縮，還有利于增大國家和私人投資公路建設的可能性。因此，我國城市道路的所有權應當歸屬國家。

2.城市道路的使用權主體

理論上講，道路的使用主體是社會公眾，由于各地一般都有行人專用道路，故本文關于城市道路使用主體的討論圍繞機動車使用人和非機動車使用人兩類群體展開。城市非機動車使用人群中，電動自行車使用者需要受到高度關注。一方面，調查顯示，城市電動自行車使用者多為低收入人群，如深圳市年收入2萬—6萬元者占到了電動自行車使用者總人數(shù)的70%。④另一方面，目前在一些城市，電動自行車使用者的路權受到了政府交通管理部門的特別限制，其在市區(qū)內無法與機動車使用者公平地分享道路資源，由此引發(fā)了關于路權分配的利益沖突?；谶@兩方面考慮，下文重點圍繞城市內汽車使用者與電動自行車使用者在公共道路使用上的利益沖突來討論城市路權分配問題。

3.城市道路的分配權主體

究竟誰有權力分配城市道路？在堅持城市道路所有權歸國家所有的前提下，我國《道路交通安全法》第4條規(guī)定縣級以上地方各級人民政府（為了行文方便，下文概略地稱政府）是道路管理人。該法第36條規(guī)定，根據(jù)道路條件和通行需要，政府可以將道路劃分為機動車道、非機動車道和人行道，沒有條件作此劃分的，機動車在道路中間通行，非機動車和行人在道路兩側通行。需要注意的是，該法第37條規(guī)定政府可以在道路上劃設專用車道，如城市公交車專用道、BRT（快速公交系統(tǒng)）專用道、HOV（多乘員車輛）專用道等，這實際上是賦予了政府設置排他性路權的權力。因此，依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，道路交通管理是政府的一項行政職權。按照行政法原理，這一權力的行使必須在法定職權范圍內并遵循正當程序。

二、城市路權分配中的利益沖突

1.個人利益與公共利益的沖突

關于城市路權分配，理論界爭議的核心問題是各地“禁摩限電”政策對電動自行車使用者實施道路使用限制是否具有正當性。根據(jù)我國《物權法》的基本原則及有關規(guī)定，所有權人對物的支配要受社會公共利益限制，因此，判斷“禁摩限電”政策對非機動車使用人的路權限制是否具有正當性的關鍵，在于如何界定公共利益。公共利益是公法上的一個核心概念，其之所以被引入作為私法的民法，就是為了解決個人利益與社會利益的沖突問題。⑤我國《公路法》和《道路交通安全法》之所以賦予政府交通管理權，主要是基于政府作為公益代表人與執(zhí)法者的身份。這就意味著，政府對公民的私權進行限制時，要特別注意相關措施是否會涉及憲法和法律所保護的公民基本權利。只有既不影響公民合法權利保護，又能有效促進社會公共利益實現(xiàn)，這樣的措施才具有正當性。⑥由于我國還沒有建立以保障和實現(xiàn)公民基本權利為基礎的合憲性判斷機制，所以對于什么是公共利益、公共利益由誰判定等問題，很難有具體、明確的答案。理論上講，對各種利益的承認、拒絕以及劃定需要立法保護的利益范圍，都應在一個確定的制度框架下進行。⑦在法學研究的歷史上，功利主義、新自由主義、法律實證主義等法學流派都曾嘗試對公共利益進行界定，但到目前為止，法學界對公共利益的判斷標準還沒有形成共識。就本文探討的城市道路資源分配而言，電動自行車使用人與機動車使用人之間存在競爭關系，對其中任何一方路權的限制，都需要有為了社會公共利益的具體理由，否則難言正當性。

2.不同社會群體之間的利益沖突

在路權分配問題上，政府主要考慮交通安全有序，社會公眾則主要考慮出行方便快捷。在禁與限之間，不同城市采取了不同的辦法，珠海、廣州、東莞等城市直接禁止電動自行車在市內通行，也有城市允許符合條件的電動自行車在市內通行。⑧道路資源分配問題是一個公共物品管理問題，管理不當會導致“公地的悲劇”。⑨城市道路資源十分有限，不可能滿足所有使用者的需求，當?shù)缆返某休d能力達到上限時，人們會爭相使用道路，不僅使用相同交通工具的人群之間會有競爭，使用不同交通工具的人群之間也會有競爭。在法治社會，處理利益沖突應當以實現(xiàn)立法目的為基準，因此，各地“禁摩限電”等交通管制措施所依據(jù)的規(guī)范性文件是否合法應當引起高度關注，這里的“合法”包括政策制定者有法定授權以及政策制定過程中遵循了正當程序。

以深圳市為例，《深圳經濟特區(qū)道路交通安全管理條例》（以下簡稱《深圳交管條例》）第36條規(guī)定，交通管理部門可以根據(jù)道路通行條件，通過劃定區(qū)域、路段、時段等對非機動車采取限制通行或禁止通行的措施。該規(guī)定是深圳市交通管理部門采取“禁摩限電”措施的依據(jù)。我國《道路交通安全法》第39條規(guī)定交通管理部門可以對非機動車采取疏導、限制通行、禁止通行等臨時限制措施，但該法并沒有對疏導、限制通行、禁止通行等措施的實施對象進行區(qū)分。也就是說，交通管理部門根據(jù)道路和交通流量情況所采取的管制措施，應當對所有道路使用者一視同仁。交通管理的目的在于維持道路通暢、維護交通秩序，而不是禁止某類人群通行。相比之下，可以發(fā)現(xiàn)《深圳交管條例》第36條與《道路交通安全法》第39條有兩大不同：其一，前者將道路管制的對象限定為非機動車，違反了平等原則；其二，前者在內容上都是一些禁止性規(guī)定而非臨時限制措施，這超越了交通管理部門的權限。⑩在法律效力上，《道路交通安全法》是《深圳交管條例》的上位法，《深圳交管條例》第36條以及深圳市交通管理部門據(jù)此采取的“禁摩限電”措施都有曲解上位法相關規(guī)定的嫌疑。除了實體法適用上的不當，深圳市交通管理部門還對重大行政決策的正當程序尤其是公眾參與程序有所忽視。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》都強調了公眾參與的必要性和重要性。深圳市交通管理部門應當預見到“禁摩限電”政策可能造成較大社會影響，尤其是對基數(shù)龐大的低收入人群的生產生活帶來不便，但在政策出臺過程中并未廣泛、慎重地征求相關行業(yè)和公眾的意見?！熬绞孪戎粚ο嚓P行業(yè)進行了簡單通報，而并未進行有效的調研和溝通，更沒能得到相關行業(yè)的積極配合?！绷⒎夹g即使不能達成最佳決策，也能有效降低政策實施的風險。深圳市出臺“禁摩限電”政策的過程中忽視正當程序，不利于實現(xiàn)形式正義。

3.路權分配與公民基本權利行使的沖突

“禁摩限電”與機動車限牌、限號出行等管制措施不同，其涉及不同交通工具使用者的交通權利。實際上，人們的收入不同直接影響交通工具的選擇。公眾對交通工具的實際購買能力和使用能力存在很大差異，在一定程度上，路權分配觸及公民基本權利保障問題。路權在基本權利位階中應當怎樣定位？阿瑪?shù)賮啞どJ為，增強人們有理由珍視的可行能力，如免于困苦的基本可行能力等，不但是人類社會發(fā)展的目的，也是促進發(fā)展的工具性手段。盡管《世界人權宣言》《經濟、社會和文化權利國際公約》都沒有明確提出路權的概念，但衣、食、住、行是四大基礎性生存要素，其中“行”無疑隱含著公民的出行權和路權。從這個角度看，公民能夠使用公共道路、自由出行，還具有生存保障層面的意義。就電動自行車使用人而言，在“禁摩限電”政策下，他們在日常生活中本來使用電動自行車就能到達的“最后一公里”，就能運送的貨物、接送的兒童，可能因政策限制而不得不改為乘出租車、徒步或徒手運輸來完成，他們將為此付出更多時間、精力和費用?！敖ο揠姟辈粌H導致通勤效率大大降低，還直接影響特定群體的生活便利度。

三、利益平衡視角下的城市路權分配

1.公共利益不能成為限制路權的擋箭牌

如前所述，限制私人權利的政策措施是否具有正當性，一個重要判斷標準是看其是否有助于實現(xiàn)公共利益。路權分配主要涉及公共交通安全、公共道路通暢、經濟社會發(fā)展三方面公共利益，政府限制電動自行車使用人的通行權利是否具有正當性，需要對這三方面利益進行分析、解構后再作判斷。

第一，電動自行車與公共交通安全。限制電動自行車使用人的通行權利是否有利于維護公共交通安全？以深圳市為例，不可否認，機動車和非機動車混行會帶來交通壓力和安全隱患，這是深圳市交通管理部門采取“禁摩限電”措施的理由。但實際上，電動自行車與機動車同道行駛的一個主要原因，是城市道路規(guī)劃中沒有設計電動自行車專用道。拋開這個問題不論，就電動自行車本身而言，其是否存在安全隱患，是否會帶來難以控制的交通風險？對此，有實證研究指出，電動自行車提高了交通事故的傷害程度，與2004年相比，2008年全國電動自行車造成的交通事故中每10萬人死亡、受傷的概率分別增長了6.5倍、3.7倍。筆者認為，電動自行車數(shù)量龐大、影響面廣，片面的甚至代表行業(yè)利益的研究不能作為決策依據(jù)。電動自行車只是一種交通工具，絕大多數(shù)是合法制造、銷售的產品，其造成交通事故的責任并不能歸責于車輛本身（純機械事故除外）。電動自行車造成的交通事故中，純機械事故的占比非常小，多數(shù)事故是人為因素（駕駛員的生理因素、心理因素等）所致。電動自行車對交通安全的影響，不僅取決于電動自行車本身的安全性能（如設計速度和單車質量），更取決于使用人的交通安全意識。

第二，電動自行車與公共道路通暢。電動自行車是否會加劇城市交通擁堵？一般情況下，電動自行車只有在占用機動車道行駛時，由于車速不如機動車，所以會阻礙道路暢通。不過，換個角度推斷，在道路規(guī)劃合理的情況下，電動自行車與機動車各行其道，并不會對道路通暢和交通效率造成影響。

第三，電動自行車與經濟社會發(fā)展。即使不考慮使用電動自行車對快遞業(yè)和郵政行業(yè)發(fā)展的促進效應，僅考慮一般情況下允許電動自行車在公共道路上通行的意義，鼓勵發(fā)展電動自行車也至少有兩方面好處：一方面，有利于減少溫室氣體排放，促進環(huán)境保護，這是歐洲國家鼓勵發(fā)展電動自行車的重要原因；另一方面，使更多人獲得更加便捷的交通方式，有效解決“最后一公里”問題。

綜上所述，保障電動自行車使用人的路權，不但不會對公共交通安全和公共道路通暢造成損害，反而有利于滿足民生需求，促進經濟社會發(fā)展。因此，政府不能借公共利益之名而簡單地限制甚至禁止電動自行車在城市公共道路上行駛。

2.城市路權分配的國（境）外經驗借鑒

我國人口數(shù)量和電動自行車數(shù)量遠高于其他國家和地區(qū)，電動自行車的路權分配問題有其特殊性。但是，城市路權分配問題具有一定的共性，我們仍可以在比較分析的基礎上，對國（境）外城市路權分配的經驗進行借鑒。

美國《消費者產品安全法》將符合規(guī)定的電動自行車視為消費品，規(guī)定其時速不得超過20英里，其使用受消費者產品安全委員會監(jiān)管，不被視為機動車。美國各州的交通法規(guī)對電動自行車的路權配置各有不同：密歇根州允許助力車上路行駛，但要求使用人有專門駕駛執(zhí)照并佩戴頭盔；華盛頓州允許電動助力自行車上路行駛，使用人不需要有專門駕照；加利福尼亞州將電動自行車分成三類，前兩種類型的低速電動自行車可以在自行車道上行駛，所有電動自行車的最高時速都不得超過28英里，使用人不需要有駕照。需要注意的是，美國整體上地廣人稀，人們以汽車為主要交通工具，筆者在考察范圍內（密歇根州、華盛頓州、馬薩諸塞州、加利福尼亞州、伊利諾伊州）并未見到很多電動自行車在公路上行駛的情況，因而很難說美國存在路權沖突問題。美國城市的路權分配問題并不突出，很多州對電動自行車進行限制主要是基于駕駛安全的考慮，而不是為了解決路權分配問題。譬如，馬薩諸塞州法律規(guī)定，時速不超過25英里的電動自行車可以在除城市大道和有特殊限制的道路上行駛，即符合條件的電動自行車有使用城市公共道路的權利。

英國政府規(guī)定年滿14歲的人可以不需要駕駛執(zhí)照而駕駛電動自行車，符合規(guī)定的電動自行車可以行駛在任何非機動車道上。在人流量極大的倫敦市，政府采取收擁堵費的方式間接鼓勵私人交通工具不進入市區(qū)，因而并不存在機動車與非機動車之間的路權分配難題。歐盟積極引導電動自行車發(fā)展，2009年通過了電力助動兩輪車標準EN15194，該標準為歐盟成員國內的電動自行車通行提供了規(guī)范性保護。電動自行車的使用也引起一些歐洲國家對路權分配的關注，如在被稱為自行車王國的荷蘭，自行車專用道正在被各種快速行使的電動自行車所擠占，引發(fā)了關于公眾安全的憂慮?？傮w而言，歐洲國家更多是通過制定安全規(guī)則的辦法來實現(xiàn)交通設備安全，從而間接規(guī)制電動自行車出行的。

近年來，在我國臺灣地區(qū)，電動自行車如何納入管理引發(fā)了許多爭議。臺灣地區(qū)最新的道路交通安全規(guī)則規(guī)定：電動自行車等慢車應在慢車道上靠右按順序行駛，在未劃設慢車道的道路上應靠右側路邊行駛，公路主管部門、市區(qū)道路主管部門或警察機關對行駛地區(qū)、路線或時間有特別規(guī)定的，依其規(guī)定。除了電動自行車，臺灣地區(qū)還存在機車（類似于摩托車）帶來的交通擁堵問題。交通管理部門為了確保機車行駛的暢通與安全，在有關橋路上劃出了機車專用道，保障社會公眾平等使用公共道路。臺灣地區(qū)交通管理部門采取此類措施的理由是：“除了輕型機車不得使用高速公路或快速道路之外，大部分的國家對于持有正式駕照的機車駕駛人并未有路權上的限制。目前許多國家意識到小汽車數(shù)量快速增長對于交通與環(huán)境造成相當大的沖擊，反而鼓勵機車的使用”。

3.我國城市路權分配的法治路徑

第一，保障公民平等享有路權。不論駕駛、搭乘何種交通工具，除非涉及國防安全等國家利益，公民都應有使用公共道路的權利，這符合我國《憲法》規(guī)定的平等原則和人權保障目的。目前，我國很多城市仍然在制定針對電動自行車的限制性規(guī)定。實際上，對公民基本交通需求的生存性照顧是現(xiàn)代行政的一項重要內容，只要公民使用的交通工具符合產品質量標準、沒有公共安全隱患，政府就不應當禁止其在公共道路上通行。各地政府可以結合實際情況附條件地進行交通管制，但必須使管制措施符合有關法律的立法目的且符合行政法上的比例原則。對于影響民生的重大決策，必須經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，切實貫徹民主協(xié)商原則。為了保障交通安全、維護交通秩序，政府應當重視電動自行車的設備參數(shù)、安全性能、執(zhí)照登記及其駕駛人最低年齡限制等，通過設計相關規(guī)則，將電動自行車納入交通安全規(guī)范體系的規(guī)制范圍，而不是簡單地以保護公共利益為名禁止公眾在城市公共道路上使用電動自行車。2013年山東省住房和城鄉(xiāng)建設廳出臺的《關于在城市道路規(guī)劃建設管理中充分保障非機動車和行人路權的通知》中強調，“以保障非機動車和行人路權為基礎，優(yōu)化規(guī)劃設計”，這應當成為我國城市路權分配的基本原則。

第二，加強對電動自行車的標準化管理和行政執(zhí)法。具體要做好四項工作：其一，制定電動自行車質量標準。我國早在1999年就制定了《電動自行車通用技術條件》（GB17761-1999），該國家標準沿用至今，相關要求早已不合時宜，但沒有相應的行業(yè)標準跟進。目前，電動自行車制造已經成為一項龐大的產業(yè)，產品不斷創(chuàng)新，市場規(guī)模不斷擴大，亟須新的國家標準對產品質量予以規(guī)范。其二，對電動自行車進行監(jiān)控目錄管理，加強標準化執(zhí)法力度。各地要出臺規(guī)范性文件，要求電動自行車生產廠商、共享電動自行車運營商等相關企業(yè)，從技術上完善加固限速裝置，提高私自改裝的技術難度，并及時向質量技術監(jiān)督管理部門報備各類技術參數(shù)。對于違法從事經營性改裝或銷售電動自行車的情況，很多地方立法雖然明令禁止，但很少規(guī)定詳細罰則。筆者認為，可以根據(jù)產品（包括已售出產品和未售出產品）貨值金額來認定罰款金額，為避免出現(xiàn)貨值難以認定的情況，可以設定罰款底線，如最低罰款2萬元。根據(jù)我國《行政處罰法》第11條和《產品質量法》第39條的規(guī)定，地方人大有規(guī)定這類罰款事項的立法權。其三，建立非機動車登記管理制度。有關部門要盡快建立包括電動自行車在內的非機動車登記管理制度。目前，上海、南昌、成都等城市已經出臺專門文件，規(guī)定非機動車定期進行登記、上牌和交驗，并明確了變更登記、轉移登記、注銷登記等流程，這為迅速追究相關違法行為提供了制度支持。其四，對未登記的“非標車”進行全面禁止?！胺菢塑嚒敝杏写罅窟`法改裝的電動自行車甚至是無法提供合法來源證明的電動自行車，因此，地方政府要在實施車輛登記制度的同時，嚴格禁止“非標車”上路行駛，從嚴進行道路執(zhí)法。電動自行車違規(guī)行駛、超速行駛而造成交通事故的，交通管理部門可以將其依法認定為機動車，對其駕駛人進行加重處罰。