仲偉通

摘要：制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨依靠黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)有效規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和硬性約束黨員行為的治理過程。制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的題中應(yīng)有之義，有利于解決治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。新形勢(shì)下，制度治黨面臨著制度治權(quán)不甚理想、制度體系不夠完善、制度執(zhí)行較為乏力和制度績(jī)效無法持續(xù)發(fā)揮等問題。為此，必須進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力，營(yíng)造良好的制度文化氛圍。

關(guān)鍵詞：制度治黨；中國(guó)共產(chǎn)黨；全面從嚴(yán)治黨

中圖分類號(hào)：D262文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-0751（2017）04-0012-05

制度是形塑人們互動(dòng)關(guān)系的行為規(guī)則、組織規(guī)范及運(yùn)行機(jī)制。制度“帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”①。依靠制度管黨治黨是現(xiàn)代政黨必須遵循的一般規(guī)律，也是現(xiàn)代政黨得以良好運(yùn)行、富有戰(zhàn)斗力的基本保障。在中國(guó)共產(chǎn)黨所處的時(shí)代背景和歷史方位下，制度治黨能夠?yàn)辄h的建設(shè)科學(xué)化提供重要的理論生長(zhǎng)點(diǎn)和突破口，也能夠?yàn)檎h治理現(xiàn)代化拓展廣闊的思考空間和踐行場(chǎng)域。推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，最根本的就是堅(jiān)持制度治黨。

一、制度治黨的價(jià)值意蘊(yùn)

2014年10月8日，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中指出，要“堅(jiān)持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合”②。這是黨的文獻(xiàn)中首次明確提出“制度治黨”的概念。制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨主動(dòng)回應(yīng)世情、國(guó)情、黨情深刻變化的全新探索，也是中國(guó)共產(chǎn)黨有效抵御“四大考驗(yàn)”、努力克服“四大危險(xiǎn)”的基本方略。

1.制度治黨是對(duì)馬克思主義黨建理論的新發(fā)展

制度建設(shè)是黨的建設(shè)的基本維度。從歷史上看，制度建設(shè)一以貫之地伴隨著中國(guó)共產(chǎn)黨從最初建黨到如今執(zhí)政的全過程。然而，制度治黨與黨的制度建設(shè)卻有著顯著的不同，實(shí)現(xiàn)了從“建”到“治”的轉(zhuǎn)變。制度治黨的提法，是新形勢(shì)下中國(guó)共產(chǎn)黨治黨理念的新論述、新闡釋、新表達(dá)，是黨的十八大以來以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)馬克思主義黨建理論的創(chuàng)新性發(fā)展。究其本質(zhì)而言，制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨把制度邏輯嵌入自身治理過程的一種新敘事話語(yǔ)。既然制度治黨是新敘事話語(yǔ)，就應(yīng)該掌握話語(yǔ)權(quán)。只有辨別制度治黨的豐富內(nèi)涵和核心理念，才能真正掌握話語(yǔ)權(quán)。從一般涵義上講，制度治黨就是中國(guó)共產(chǎn)黨在遵守憲法和法律的前提下，依靠以黨章為根本、以黨的規(guī)矩與紀(jì)律為要素的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，有效規(guī)范黨內(nèi)事務(wù)和硬性約束成員行為的自身治理過程。從基本功能上講，制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨政黨治理的有效方式及核心要件，也是中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)政黨現(xiàn)代化的必由之路。從核心維度上講，制度治黨主要包括以下幾個(gè)方面：保持黨內(nèi)權(quán)力的合理運(yùn)行與監(jiān)督制約，“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”是制度治黨的關(guān)鍵；科學(xué)安排黨內(nèi)法規(guī)制度體系，優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度結(jié)構(gòu)是制度治黨的支撐；加強(qiáng)政黨組織運(yùn)行中的制度執(zhí)行力是制度治黨

的重點(diǎn)；實(shí)現(xiàn)政黨制度化，提升政黨建設(shè)中的制度績(jī)效是制度治黨的指歸。

2.制度治黨是在長(zhǎng)期治黨實(shí)踐中探索出的重要規(guī)律

制度是管黨治黨最為必要且有效的載體，“在調(diào)節(jié)黨內(nèi)關(guān)系、指導(dǎo)黨內(nèi)生活、規(guī)范黨員行為中起著基礎(chǔ)性作用”③。中國(guó)共產(chǎn)黨人歷來主張用制度治黨。鄧小平在深刻反思?xì)v史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上指出，正因?yàn)橹贫葐栴}不解決，所以過去我們雖也多次反對(duì)官僚主義，但是收效甚微?！拔覀冞^去發(fā)生的錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！雹芰?xí)近平在全面從嚴(yán)治黨的新背景下也多次強(qiáng)調(diào)，“從嚴(yán)治黨必須有堅(jiān)強(qiáng)的制度作保證”，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人”，“特別要把制度約束作為剛性約束”來實(shí)現(xiàn)“打鐵還需自身硬”。歷史和現(xiàn)實(shí)的邏輯共同表明，管黨治黨的成熟狀態(tài)與法規(guī)制度的完備程度、遵循能力成正比。保持黨組織和黨員的純潔性、先進(jìn)性，得力于制度治黨的規(guī)范性、科學(xué)性；提升拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，也取決于制度治黨效果的發(fā)揮。在這一意義上講，堅(jiān)持制度治黨是中國(guó)共產(chǎn)黨在長(zhǎng)期治黨過程中達(dá)成的基本共識(shí)，是中國(guó)共產(chǎn)黨在反復(fù)實(shí)踐中得出的重要規(guī)律。

3.制度治黨是解決治黨失之于寬、松、軟問題的必要手段

制度治黨具有鮮明的現(xiàn)實(shí)指向性，也因此彰顯出極強(qiáng)的實(shí)踐意義。當(dāng)前，部分基層黨組織仍然較為普遍地存在管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題。而制度治黨的提出，正是對(duì)這一突出問題的深刻回應(yīng)?！艾F(xiàn)代制度的主要作用就是以規(guī)則約束下的行為替代個(gè)人自發(fā)的行為。制度通過規(guī)范參與者、政策問題、解決方案的選擇機(jī)會(huì)，有助于減少因開放結(jié)構(gòu)和垃圾桶過程而導(dǎo)致的不確定性?！雹葜贫韧ㄟ^一系列的規(guī)則、慣例、程序?yàn)辄h組織和黨員的各項(xiàng)活動(dòng)確定了合理性邊界，是約束黨員行為、維持黨組織穩(wěn)定的硬性標(biāo)尺和剛性保障。同時(shí)，制度以其嚴(yán)肅性和權(quán)威性，“為黨員、干部拉起了高壓線、劃出了警戒線，在黨風(fēng)廉政建設(shè)中具有規(guī)范引導(dǎo)、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的作用”⑥。只有深入推進(jìn)制度治黨，才能徹底解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題，才能抵御脫離群眾、腐敗變質(zhì)等現(xiàn)象的侵蝕，真正達(dá)到全面從嚴(yán)治黨的效果。

二、新形勢(shì)下制度治黨面臨的問題分析

中共中央組織部最新黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年底，中國(guó)共產(chǎn)黨共有8875.8萬(wàn)名黨員和441.3萬(wàn)個(gè)基層組織，是典型的超大型政黨。與此同時(shí)，在治國(guó)理政的進(jìn)程中，中國(guó)共產(chǎn)黨也面臨著全面深化改革的深層矛盾和全方位對(duì)外開放的強(qiáng)力沖擊。這些客觀因素決定了制度治黨會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的政治過程，其靜態(tài)支撐和動(dòng)態(tài)運(yùn)行將不可避免地遇到諸多問題。

1.黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制不甚理想

制度治黨的關(guān)鍵在于制度治“權(quán)”，即要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?？涩F(xiàn)實(shí)表明，當(dāng)前黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，權(quán)力濫用和權(quán)力異化現(xiàn)象仍然較為普遍，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制有待創(chuàng)新。第一，在權(quán)力來源上，制度治黨面臨如何依靠制度確立黨內(nèi)權(quán)力的合法性來源問題。在法理意義上，黨內(nèi)權(quán)力源于黨員的委托與授權(quán)，是黨員權(quán)利在一定條件下的集中和轉(zhuǎn)化；黨內(nèi)權(quán)力的目標(biāo)指向和價(jià)值依歸在于最大限度地維護(hù)黨員權(quán)利。黨內(nèi)民主是獲取黨內(nèi)權(quán)力、保障黨員權(quán)利的關(guān)鍵因素。就當(dāng)前情形而言，黨內(nèi)實(shí)質(zhì)民主和程序民主的制度建設(shè)還比較薄弱。第二，在權(quán)力領(lǐng)域上，制度治黨面臨如何依靠制度明確劃定黨內(nèi)權(quán)力邊界的難題。在黨內(nèi)政治生活中，黨內(nèi)法規(guī)制度缺乏對(duì)黨內(nèi)權(quán)力適用范圍、對(duì)象的詳盡解釋和精細(xì)規(guī)范，因而無法有效地控制權(quán)力對(duì)當(dāng)權(quán)者的誘惑力和腐蝕性，容易導(dǎo)致“牛欄關(guān)貓”等制度失靈、失效的現(xiàn)象。第三，在權(quán)力行使上，制度治黨面臨如何促使黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部在制度約束下行使自身權(quán)力的難題。在以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的全面深化改革中，如何運(yùn)用制度這一載體防范和矯正某些黨員干部的權(quán)力濫用、權(quán)力尋租行為，真正形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制，存在多重挑戰(zhàn)。第四，在權(quán)力監(jiān)督上，制度治黨面臨如何完善和強(qiáng)化黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的難題。在全面從嚴(yán)治黨的背景下，如何建立起一套科學(xué)合理、務(wù)實(shí)管用的具體制度和運(yùn)行機(jī)制，以應(yīng)對(duì)“權(quán)力的‘弱監(jiān)（監(jiān)督制約力度不夠）、‘虛監(jiān)（形式上監(jiān)督制約而實(shí)際上沒有監(jiān)督制約）和‘空監(jiān)（事實(shí)上存在的監(jiān)督制約空白地帶）”⑦，也成為制度治黨亟待解決的一大難題。

2.黨內(nèi)法規(guī)制度體系不夠完善

制度治黨需要內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，然而當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度中不健全、不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接的問題依然存在。第一，從黨內(nèi)各項(xiàng)制度的主要架構(gòu)上看，制度治黨進(jìn)程面臨黨的具體制度、程序性制度建設(shè)不健全的問題。黨的制度依據(jù)不同的基點(diǎn)可以進(jìn)行不同的劃分。就層次而言，有黨章和具體制度（準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則）之分。黨章居于核心層，是黨內(nèi)的根本大法。具體制度居于外圍層，是對(duì)黨章的延伸、擴(kuò)展和具體化。當(dāng)前黨內(nèi)制度的主要問題在于一些具體制度尚待改進(jìn)。有些制度過于抽象籠統(tǒng)，缺乏具體實(shí)施細(xì)則；有些制度中“令”“禁”較多，缺乏具體處置的辦法；有些制度過于陳舊，不能適應(yīng)新情況、新問題。就性質(zhì)而言，有實(shí)體性制度和程序性制度之別。如果缺乏必要的程序規(guī)定，容易造成執(zhí)行中的主觀隨意性。但在“當(dāng)前黨內(nèi)制度建設(shè)上往往表現(xiàn)出重實(shí)體而輕程序的傾向”⑧。第二，從黨內(nèi)各項(xiàng)制度的合理銜接上看，制度治黨進(jìn)程面臨黨內(nèi)法規(guī)制度的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性有待提高等問題。比如，國(guó)家法律、黨章與各項(xiàng)具體制度之間的聯(lián)系機(jī)制不暢，致使有些具體制度不能符合國(guó)家法律與黨章所體現(xiàn)的精神；黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、干部制度、監(jiān)督制度之間的縫隙較大，致使集群效應(yīng)無法發(fā)揮，在一定程度上降低了制度的邊際效益；不同領(lǐng)域、不同位階、不同效力的黨內(nèi)法規(guī)沒有形成有機(jī)結(jié)合、配套銜接、彼此呼應(yīng)的制度鏈，不能充分發(fā)揮制度體系的整體合力等。

3.黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行較為乏力

嚴(yán)格執(zhí)行和有效落實(shí)是制度得以永葆生命力的根本所在。經(jīng)驗(yàn)表明，如果有了制度卻束之高閣或者實(shí)施不力，那么制度只會(huì)流于形式，成為一紙空文。毋庸諱言，當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)制度被象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、抗拒不執(zhí)行的現(xiàn)象依然不同程度地存在。比如，個(gè)別地方為了應(yīng)付上級(jí)檢查，出現(xiàn)形同虛設(shè)的“墻報(bào)”制度；個(gè)別部門對(duì)制度采取功利主義的態(tài)度，選擇對(duì)個(gè)人或小集體利益有利的執(zhí)行，而無利的則軟拖硬抗；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部為自己或他人留“暗門”、開“天窗”，導(dǎo)致制度執(zhí)行過程中存有大量“彈性空間”和“死角地帶”等。這些不良現(xiàn)象使得一些規(guī)定變成了“稻草人”，導(dǎo)致制度治黨的理論圖景無法在現(xiàn)實(shí)中落地。其實(shí)，制度執(zhí)行力度不夠僅僅是表面現(xiàn)象，更為深層的問題在于制度執(zhí)行力與政治生態(tài)環(huán)境的互動(dòng)困境。理論上說，制度執(zhí)行力的順暢程度與政治生態(tài)環(huán)境的優(yōu)劣與否息息相關(guān)。從政治文化的角度看，我國(guó)是一個(gè)有著兩千多年人治傳統(tǒng)的國(guó)家，加之長(zhǎng)期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制的慣性影響，造成社會(huì)成員的人治思維根深蒂固，“家長(zhǎng)制”意識(shí)、“官本位”意識(shí)還比較嚴(yán)重地存在。制度治黨進(jìn)程深受這一歷史文化傳統(tǒng)的影響，面臨著法治觀念薄弱、制度意識(shí)淡薄的羈絆。這些因素在很大程度上消解了制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制度在現(xiàn)實(shí)中無法得到有效運(yùn)行。因此，如何清理傳統(tǒng)政治文化中的人治觀念殘余、如何彌補(bǔ)傳統(tǒng)政治文化中的法治思維缺失，如何找尋當(dāng)前黨內(nèi)制度運(yùn)行與政治生態(tài)環(huán)境之間互動(dòng)的最佳著力點(diǎn)，已然成為制度治黨進(jìn)程中的瓶頸。

4.黨內(nèi)法規(guī)制度績(jī)效無法持續(xù)有效地發(fā)揮

推進(jìn)制度治黨向縱深發(fā)展，還涉及績(jī)效評(píng)價(jià)的問題。中國(guó)共產(chǎn)黨倡導(dǎo)制度治黨，就是要把從嚴(yán)治黨過程中形成的新的理念、思路、舉措上升為長(zhǎng)期生效、剛性保障的制度，進(jìn)而把制度化變?yōu)辄h內(nèi)治理的內(nèi)在機(jī)制，最大限度地提升制度治黨績(jī)效。所謂制度治黨績(jī)效，是指在黨內(nèi)治理中制度實(shí)施的效應(yīng)、效果或功能，主要包括績(jī)效如何以及績(jī)效能否持續(xù)兩個(gè)方面。第一，從績(jī)效如何方面講，黨內(nèi)法規(guī)制度體系不完善、執(zhí)行力不足的短板，已經(jīng)在很大程度上阻滯了制度績(jī)效的發(fā)揮。制度績(jī)效通常是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，在發(fā)揮正效應(yīng)的同時(shí)，也可能會(huì)衍生出負(fù)效應(yīng)。當(dāng)前制度治黨中存在的系列問題，還無法保證其能在正負(fù)效應(yīng)的對(duì)沖中，使正效應(yīng)與負(fù)效應(yīng)之和始終處于正值狀態(tài)。第二，從績(jī)效能否持續(xù)方面講，可以借鑒新制度主義政治學(xué)的分析視角加以重新檢視。規(guī)范制度主義理論的核心概念是“適當(dāng)性邏輯”，認(rèn)為“如果制度在影響其成員行為方面是有效的，其成員會(huì)更多考慮是否符合組織規(guī)則，而不是他或她的行動(dòng)結(jié)果”⑨?；诖耍摾碚撨M(jìn)一步把制度區(qū)分為聚合式制度和整合式制度，前者以利益驅(qū)動(dòng)和計(jì)算理性吸納成員，后者以規(guī)范權(quán)力和道德理性吸引成員。由此，不能將制度僅視為聚合性的，即只想獲取個(gè)人的、物質(zhì)的收益；而是要賦予制度強(qiáng)有力的規(guī)范價(jià)值。在新時(shí)期全面深化改革中推進(jìn)黨的建設(shè)，制度治黨面臨外在環(huán)境條件與制度規(guī)范導(dǎo)向之間的匹配危機(jī)，容易陷入依靠利益驅(qū)動(dòng)和追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的誤區(qū)。如果這一狀況不加改變，制度治黨的績(jī)效就難以最大程度地持續(xù)發(fā)揮。

三、推進(jìn)制度治黨的路徑選擇

制度治黨具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性與艱巨性。破解制度治黨面臨的各種難題，要進(jìn)一步優(yōu)化制度治黨的現(xiàn)實(shí)路徑。

1.強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約，為制度治黨奠定穩(wěn)固基石

強(qiáng)化對(duì)黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督制約，可以從根本上預(yù)防和消除腐敗問題。制度治黨要抓住治權(quán)這個(gè)關(guān)鍵，圍繞授權(quán)、用權(quán)、監(jiān)權(quán)等環(huán)節(jié)，編密、扎緊制度的籠子。第一，要理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系，建立黨員—黨代表—黨委會(huì)—常委會(huì)及書記的選舉授權(quán)鏈。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮黨員在黨內(nèi)政治生活中的主體地位，完善黨員民主權(quán)利保障機(jī)制；進(jìn)一步探索黨代會(huì)常任制，使黨代會(huì)真正成為黨內(nèi)最高權(quán)力機(jī)關(guān)；形成規(guī)范而嚴(yán)格的決議程序，強(qiáng)化權(quán)力流程控制，杜絕各種暗箱操作。第二，要完善黨內(nèi)監(jiān)督制度。黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，在制度治黨中發(fā)揮著極其重要的作用。要以貫徹落實(shí)《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》為契機(jī)，進(jìn)一步突出“兩個(gè)責(zé)任”，即黨委負(fù)主體責(zé)任、紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，適當(dāng)強(qiáng)化紀(jì)委的權(quán)威性和相對(duì)獨(dú)立性；實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”，即派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)、巡視工作全覆蓋。同時(shí)，還可以借鑒國(guó)外政黨監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，積極嘗試探索領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、黨內(nèi)問責(zé)制度等新形式，破解“一把手”監(jiān)督難題。第三，要?jiǎng)?chuàng)新黨外監(jiān)督機(jī)制。黨的十八屆四中全會(huì)指出：“要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。”⑩這就要求我們，在開展黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，也要完善參政黨的民主監(jiān)督，擴(kuò)大團(tuán)體組織、人民群眾的社會(huì)監(jiān)督以及加強(qiáng)新聞媒體的輿論監(jiān)督，由此形成層層相通、環(huán)環(huán)相扣、形式多樣、互濟(jì)互補(bǔ)的權(quán)力監(jiān)督網(wǎng)，從而真正讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

2.完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，為制度治黨提供重要依托

健全且完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系是制度治黨的支撐和依托。第一，要完善黨內(nèi)法規(guī)制度的內(nèi)容，保障制度供給。我們要彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制度供給中“基礎(chǔ)主干黨內(nèi)法規(guī)”及“配套黨內(nèi)法規(guī)”的缺位，從而減少制度的死角和盲區(qū)，增強(qiáng)制度的可操作性。同時(shí)，還要提高黨內(nèi)法規(guī)制度的質(zhì)量，跨越制度供給過剩陷阱，更好實(shí)現(xiàn)制度需求的有效滿足。第二，要增加黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)的協(xié)調(diào)性，規(guī)避制度沖突。這里的協(xié)調(diào)性不僅包括黨內(nèi)法規(guī)制度自身的協(xié)調(diào)性，還包括黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律制度的協(xié)調(diào)性。因此，一方面，要統(tǒng)籌兼顧實(shí)體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度、綜合性規(guī)定和專門性規(guī)定、下位法規(guī)制度和上位法規(guī)制度的協(xié)調(diào)，力求各項(xiàng)法規(guī)制度彼此配合、相互銜接，避免它們相互之間的重復(fù)交叉、打架沖突；另一方面，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度與國(guó)家法律的對(duì)接與互動(dòng)，既要保證黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，也要體現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)家法律的要求，突出黨紀(jì)特色。第三，要搞好黨內(nèi)法規(guī)制度的評(píng)估，促進(jìn)制度創(chuàng)新。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)之所以存在這樣或那樣的問題，與長(zhǎng)期以來缺乏制度制定后的評(píng)估有密切關(guān)系。我們應(yīng)該對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況、實(shí)施效果開展評(píng)估，集中清理在實(shí)施過程中存在問題和不足的黨內(nèi)法規(guī)，并根據(jù)清理情況做好相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的修改、廢止工作。通過創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制度的評(píng)估原則、評(píng)估程序和評(píng)估方法，不斷增強(qiáng)制度的適應(yīng)能力，最大限度提高制度治黨的效能。

3.提高制度執(zhí)行力，為制度治黨提供強(qiáng)力保障

習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話中明確指出：“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威?！钡谝?，要明確制度執(zhí)行權(quán)責(zé)，建立責(zé)任追究機(jī)制。可以將制度執(zhí)行目標(biāo)進(jìn)行有機(jī)分解，努力實(shí)現(xiàn)責(zé)任清晰、責(zé)任到人、責(zé)任到崗，確保形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)、各負(fù)其責(zé)的良好局面。可以對(duì)責(zé)任人的制度執(zhí)行情況進(jìn)行嚴(yán)格考核，并將考核績(jī)效作為干部選拔任用、評(píng)優(yōu)評(píng)先的重要依據(jù)。同時(shí)，還要對(duì)執(zhí)行不力或者執(zhí)行歪曲的責(zé)任人作出相應(yīng)責(zé)任追究處理及行政問責(zé)，最大限度保障執(zhí)行主體對(duì)制度的責(zé)任感和敬畏感。第二，要加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，構(gòu)建嚴(yán)厲有效的懲戒機(jī)制。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“凡是違反黨章和黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、財(cái)經(jīng)紀(jì)律的行為，都不能放過，更不能放縱?！睘榇?，各級(jí)黨組織要堅(jiān)持有腐必懲、有貪必肅的原則，堅(jiān)決查處各種有令不行、有禁不止、隨意變通、肆意規(guī)避等行為，真正做到不以權(quán)勢(shì)大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任。第三，要完善制度執(zhí)行資源的開發(fā)利用機(jī)制，提高制度的執(zhí)行活力。其實(shí)，執(zhí)行資源的有無、優(yōu)劣，在很大程度上影響著制度執(zhí)行過程。因此，要不斷提供充足的資金財(cái)力、充分的物質(zhì)準(zhǔn)備、成熟的技術(shù)條件、通暢的信息渠道等執(zhí)行資源，為制度執(zhí)行力系統(tǒng)有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供必需的潤(rùn)滑劑，從而使人、財(cái)、物三者有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮出最大的整合效應(yīng)。

4.培育制度信仰，為制度治黨營(yíng)造良好氛圍

制度權(quán)威源自黨員的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰，制度執(zhí)行依賴黨內(nèi)的良好制度文化氛圍。第一，要引導(dǎo)全黨牢固樹立制度意識(shí)，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍。要通過開展多種形式、多重渠道的宣傳教育活動(dòng)，消除廣大黨員潛意識(shí)里的權(quán)力信仰和人治思維，努力將按制度辦事的理念植入到廣大黨員的內(nèi)心深處，把制度規(guī)范的外在要求真正轉(zhuǎn)化為廣大黨員的自覺行動(dòng)。還必須堅(jiān)定廣大黨員對(duì)制度權(quán)威的敬畏意識(shí)，使制度真正成為黨員心中不可觸碰的“紅線”“底線”和“高壓線”。第二，要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。領(lǐng)導(dǎo)干部是推動(dòng)制度治黨的重要組織者、推動(dòng)者、實(shí)踐者，理應(yīng)帶頭學(xué)習(xí)制度、自覺維護(hù)制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度。領(lǐng)導(dǎo)干部要以自身的引領(lǐng)示范、行為導(dǎo)向，為制度信仰的重塑奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部必須經(jīng)常參照制度進(jìn)行自我反思，善于發(fā)現(xiàn)自身存在的突出問題，不斷提高依規(guī)辦事的能力與水平；必須用制度約束自己親屬和身邊工作人員的行為，防止他們利用自己職務(wù)上的影響力謀取不正當(dāng)利益。第三，要充分調(diào)動(dòng)廣大黨員的參與熱情。阿爾蒙德曾將政治文化分為蒙昧型政治文化、服從型政治文化和參與型政治文化三大類。相比較而言，參與型政治文化由于公眾的參與，制度化程度更高。因此，要讓廣大黨員平等地參與制度的制訂過程，使制度建立在深厚的群眾基礎(chǔ)之上；要充分保障廣大黨員在制度評(píng)估中的主體地位，使制度更加符合黨員的需要和意愿。要通過建設(shè)民主參與的制度文化，增強(qiáng)廣大黨員對(duì)制度的心理認(rèn)同和價(jià)值共識(shí)。

注釋

①④《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第333、328頁(yè)。②習(xí)近平：《在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年10月9日。③李春耕：《黨的制度建設(shè)科學(xué)化與從嚴(yán)治黨》，《中國(guó)井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第5期。⑤詹姆斯·G·馬奇、約翰·P·奧爾森：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，張偉譯，三聯(lián)書店，2011年，第23頁(yè)。⑥《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2016年，第61頁(yè)。⑦王韶興：《政黨政治論》，山東人民出版社，2011年，第188頁(yè)。⑧蒯正明、付啟章：《中國(guó)共產(chǎn)黨制度建設(shè)科學(xué)化研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2013年，第26頁(yè)。⑨B·蓋伊·彼得斯：《政治科學(xué)中的制度理論：新制度主義》，王向民、段紅偉譯，上海人民出版社，2011年，第30頁(yè)。⑩《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議文件匯編》，人民出版社，2014年，第39頁(yè)?！读?xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2015年，第127、44頁(yè)。

責(zé)任編輯：浩淼文刀

Abstract：Institution-based Party governance is the Chinese Communist Party self-governance process， which is depended on the Party constitution， rules and disciplines to regulate Party affairs and constraint members′ behavior. Institution-based Party governance is a basic content in strengthening Party self-discipline. It is beneficial to solve the problem that Party governance is too loose and weak. Under the new situations and circumstances， Institution-based Party Governance is facing many difficulties. For example， using institution to restrict power is not ideal， the system of the inner-party institutions is not perfect enough， institutional implementation is relatively weak， and institutional performance cannot continue to play. Therefore， the Chinese Communist Party must strengthen the supervision and control of the inner-Party power， perfect the inner Party institutional system， improve the executive ability of the inner Party institutional system， and create a good institutional cultural atmosphere.

Key words：institution-based Party governance； Chinese Communist Party； comprehensively strengthen the Party discipline