郭忠英

（中鐵十五局集團(tuán)有限公司，上海 200000）

隨著混合所有制改革的深入推進(jìn)，各級國有企業(yè)不斷適應(yīng)投資市場的特點(diǎn)，深度融入自身主業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)及戰(zhàn)略性新興行業(yè)之中，以參股為形式的國有企業(yè)投資，無論在數(shù)量還是在多樣性方面，都在持續(xù)提升。相對于國有獨(dú)資、全資、控股以及實(shí)際控制的公司，國有企業(yè)在參股公司中持股比例不高、在公司治理中的話語權(quán)不足，對參股公司的經(jīng)營管理信息掌握不充分，容易造成“只投不管”“重投輕管”的局面，這對于國有資本安全以及國有產(chǎn)權(quán)管理和保護(hù)提出了極大的挑戰(zhàn)。

1 國有企業(yè)參股和產(chǎn)權(quán)管理

2023 年9 月，國務(wù)院國資委發(fā)布了《國有企業(yè)參股管理暫行辦法》（以下簡稱“《辦法》”），《辦法》對實(shí)施“參股”的“國有企業(yè)”范疇和“參股”的內(nèi)涵進(jìn)行了明確。

“國有企業(yè)”是指各級國資委履行出資人職責(zé)的企業(yè)及其子企業(yè)?！皡⒐伞笔侵竾衅髽I(yè)在所參股企公司股權(quán)比例不超過50%且不具有實(shí)際控制力的股權(quán)投資。除了對持股比例進(jìn)行規(guī)定，《辦法》還著重強(qiáng)調(diào)了實(shí)際控制力這一判斷要素。

《辦法》雖未細(xì)化給出產(chǎn)權(quán)管理的具體定義，但一般認(rèn)為產(chǎn)權(quán)管理是國家對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，具體包括產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)交易、資產(chǎn)評估及股權(quán)管理等事項(xiàng)。產(chǎn)權(quán)管理是企業(yè)管理的重要組成部分，也是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局的基本途徑。

2 國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)

2.1 國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生原因

伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，我國絕大多數(shù)國有企業(yè)已經(jīng)建立了較為完備的管理制度以及相對成熟的管理模式，產(chǎn)權(quán)管理的規(guī)章體系也正在逐步完善。但對于國有企業(yè)參股公司來講，產(chǎn)權(quán)管理工作往往還處于被忽略甚至被邊緣化的狀態(tài)，究其原因主要包括以下兩點(diǎn)。

2.1.1 國有產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制的限制

各級國資委接受各級政府的授權(quán)管理國有資產(chǎn)，因行政機(jī)關(guān)的身份無法直接進(jìn)行經(jīng)營，需再授權(quán)給國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)，國有資產(chǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)得到授權(quán)后得再通過委托具體的代表負(fù)責(zé)履行相應(yīng)職責(zé)，這就導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)管理授權(quán)鏈條過長，加之各層代理人的利益各不相同，做好產(chǎn)權(quán)管理工作的動力在不同代理人的不同動機(jī)下互相抵消，逐步衰減。國有企業(yè)股東更是受限于國有企業(yè)參股公司小股東的現(xiàn)實(shí)情況，無法派駐國有產(chǎn)權(quán)管理的具體代表，或者即使派駐也會因?yàn)閷镜目刂茩?quán)不足導(dǎo)致其履責(zé)不利，讓國有產(chǎn)權(quán)的控制力極度弱化。

2.1.2 國有企業(yè)參股公司各方股東的目標(biāo)導(dǎo)向有沖突

國有企業(yè)參股公司國有企業(yè)股東和非國有企業(yè)股東存在取向上的差異。國有企業(yè)股東作為政府機(jī)構(gòu)的代理者，可能需要考慮社會影響，有時(shí)會不以市場經(jīng)濟(jì)行為參與經(jīng)濟(jì)活動，可能導(dǎo)致在經(jīng)營上偏離利潤最大化的目標(biāo)。而對于非國有企業(yè)股東，利潤最大化是其追求的最終目標(biāo)，且往往會伴隨著追求股東收益最大化。如果沒有很明晰的制衡與協(xié)商機(jī)制，這種差異不可避免的會引發(fā)股東之間的各種矛盾，進(jìn)而影響國有參股公司的產(chǎn)權(quán)管理工作。

2.2 國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)

2.2.1 產(chǎn)權(quán)管理的重視程度不夠

產(chǎn)權(quán)管理需明確的內(nèi)容包括明確權(quán)利、責(zé)任和利益之間的關(guān)系，國有企業(yè)參股公司普遍對產(chǎn)權(quán)管理不夠重視，對產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任的界定模糊。國有企業(yè)參股公司非國有企業(yè)的大股東一般將業(yè)務(wù)發(fā)展作為主要目標(biāo)，很多時(shí)候甚至不惜利用大股東的支配地位盲目推動風(fēng)險(xiǎn)較大的經(jīng)營決策落地，從而侵蝕包括國有企業(yè)在內(nèi)的小股東的利益，造成風(fēng)險(xiǎn)和收益不匹配，對產(chǎn)權(quán)管理工作造成巨大沖擊。國有企業(yè)股東作為參股股東，自身也會存在國有產(chǎn)權(quán)管理意識淡薄的問題，加之無法掌握公司的控制權(quán)，對大股東忽視產(chǎn)權(quán)管理工作的做法只能聽之任之，出現(xiàn)不敢管、不想管、不會管的問題。

2.2.2 產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任主體缺位

產(chǎn)權(quán)管理具體工作涵蓋了資本運(yùn)作、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、投資和實(shí)物資產(chǎn)管理等多個(gè)方面，工作職責(zé)分散在國有企業(yè)參股公司多個(gè)部門，比如投資部、財(cái)務(wù)部、發(fā)展規(guī)劃部、法規(guī)部等。由于職責(zé)相對分散，協(xié)調(diào)難度大，就會造成產(chǎn)權(quán)數(shù)據(jù)傳遞不及時(shí)，效率比較低，不便于就產(chǎn)權(quán)設(shè)立、變動、處置等事項(xiàng)制訂系統(tǒng)的產(chǎn)權(quán)管理制度，甚至還會出現(xiàn)“看似誰都在管，其實(shí)誰都不負(fù)責(zé)”的推諉扯皮現(xiàn)象。另外，國有企業(yè)參股公司往往沒有產(chǎn)權(quán)管理人員，即使有多數(shù)情況下也是由具體人員兼任產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)角色，且會隨著人員崗位的變化而不斷的變更，這就導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)管理工作缺乏連續(xù)性，從而進(jìn)一步加大了產(chǎn)權(quán)管理責(zé)任主體不清晰的問題。

2.2.3 產(chǎn)權(quán)登記工作不扎實(shí)

產(chǎn)權(quán)登記是記錄國有產(chǎn)權(quán)從形成到變動再到注銷全過程信息的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。產(chǎn)權(quán)登記是產(chǎn)權(quán)管理的前提，便于及時(shí)了解和掌握國有企業(yè)參股公司的產(chǎn)權(quán)鏈條和管理架構(gòu)，是健全國有資產(chǎn)管理制度和防止國有資產(chǎn)流失的重要抓手。目前很多國有企業(yè)參股公司的產(chǎn)權(quán)登記工作不扎實(shí)，主要表現(xiàn)為登記記錄不詳細(xì)、不真實(shí)、不完整，不能如實(shí)反映產(chǎn)權(quán)從設(shè)立到滅失的全過程，這就造成了部分國有資產(chǎn)游離于監(jiān)管范圍之外，進(jìn)而造成了權(quán)責(zé)機(jī)制、績效考核機(jī)制的缺失。

2.2.4 資產(chǎn)評估的規(guī)范性不足

對比產(chǎn)權(quán)登記，資產(chǎn)評估需經(jīng)過資產(chǎn)清查、選聘評估機(jī)構(gòu)、評估結(jié)果備案審核、評估結(jié)果公示等系列步驟才能最終完成，業(yè)務(wù)辦理流程繁雜且耗時(shí)長，稍有疏忽就可能導(dǎo)致后期的備案審核環(huán)節(jié)不通過而推到重來（比如資產(chǎn)評估備案審核時(shí)出現(xiàn)報(bào)審資料缺失等）。國有企業(yè)做出參股決策時(shí)以及國有企業(yè)參股公司的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，均應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部決策程序進(jìn)行審議，并在清產(chǎn)核資和財(cái)務(wù)審計(jì)的基礎(chǔ)上，委托具有相關(guān)資質(zhì)的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評估，這其中評估機(jī)構(gòu)中立客觀公正的角色定位就顯得尤為關(guān)鍵。然而實(shí)際工作中，評估機(jī)構(gòu)經(jīng)常是惡性競爭，為了達(dá)到與客戶長期穩(wěn)定合作的目的，通過各種手段主動迎合國有企業(yè)參股公司大股東等提出的不合理需求，甚至?xí)赃`反財(cái)務(wù)制度并提供虛假資料以方便少估或漏估國有產(chǎn)權(quán)價(jià)值（如無形資產(chǎn)的價(jià)值漏評），從而導(dǎo)致國有產(chǎn)權(quán)評估值不能公允反映其市場價(jià)值，假如備案審核環(huán)節(jié)評估資產(chǎn)評估報(bào)告時(shí)未按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行全面充分的審核，就會直接造成國有資產(chǎn)的流失，嚴(yán)重影響了國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理工作的規(guī)范運(yùn)行。

3 國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施

《辦法》給國有企業(yè)參股投資管理明確了方向、原則和關(guān)鍵要點(diǎn)，也提出了國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理應(yīng)當(dāng)執(zhí)行的一些原則性要求，但并未細(xì)化給出產(chǎn)權(quán)管理的操作層面的統(tǒng)一規(guī)范。本文參照《辦法》劃分參股前、參股中及產(chǎn)權(quán)退出等不同階段管理要求的邏輯，對國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理風(fēng)險(xiǎn)管控措施進(jìn)行分階段探討，力爭通過這些措施壓實(shí)國有企業(yè)股東在國有企業(yè)參股公司的產(chǎn)權(quán)管理主體責(zé)任，使其做到一手保安全，一手謀發(fā)展，確保國有資本配置效率和國有資產(chǎn)安全基礎(chǔ)上，追求國有資本保值增值。

3.1 充分了解擬參股公司及股東情況

國有企業(yè)股東要重視解決與擬參股公司信息不對稱的問題，參照《辦法》提出的利用各類信用信息平臺、第三方調(diào)查等方式開展盡職調(diào)查，準(zhǔn)確判斷擬參股公司的真實(shí)價(jià)值、現(xiàn)有股東的經(jīng)營理念、實(shí)力等，審查擬參股公司資格資質(zhì)信譽(yù)，尤其是要在參股投資決策前掌握擬參股公司是否存在控股股東違規(guī)占用資金、長期不分紅、轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、向控股股東及關(guān)聯(lián)方輸送利益、違規(guī)關(guān)聯(lián)交易、違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)借用公司名義、資質(zhì)對外經(jīng)營等現(xiàn)象，切實(shí)做到選擇經(jīng)營管理水平高、資質(zhì)信譽(yù)好的公司作為投資的標(biāo)的和合作方。

3.2 做好股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司章程等的提前謀劃

股權(quán)結(jié)構(gòu)是一個(gè)公司治理架構(gòu)的基礎(chǔ)性組成部分，是公司控制權(quán)分配的決定性因素，合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)，也是公司產(chǎn)權(quán)管理規(guī)范有效的基礎(chǔ)。國有企業(yè)股東行使在參股公司權(quán)能的首要的途徑就是股東大會，因此可以通過在與擬投資公司的投資談判過程中提出重要產(chǎn)權(quán)管理事項(xiàng)決策時(shí)只有全部股東達(dá)成一致才能通過的要求，從而做到股東之間的相互制衡；另外也可以考慮將同步引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、增加員工持股等方式作為投資談判的條件，盡力減少大股東一股獨(dú)大且不重視產(chǎn)權(quán)管理工作帶來的負(fù)面影響。

公司章程是國有企業(yè)參股公司組織和活動的基本準(zhǔn)則，要對股東權(quán)利確認(rèn)、行使程序、行使方式等事項(xiàng)作出明確規(guī)定，讓股東權(quán)益得到妥善保護(hù)?！掇k法》也要求在國有參股公司章程中明確各治理主體的設(shè)置和權(quán)責(zé)邊界。國有企業(yè)股東在參股投資決策前，要就公司章程涉及產(chǎn)權(quán)管理的條款新設(shè)與修改提出意見建議，細(xì)化自身權(quán)益，用公司章程規(guī)范非國有企業(yè)大股東的行為，使產(chǎn)權(quán)管理工作更加規(guī)范，從而保證股東之間相互融合、共同發(fā)展。公司章程中應(yīng)明確規(guī)定，凡是涉及公司產(chǎn)權(quán)管理的事項(xiàng)必須在股東會經(jīng)全部股東一致同意才能決策通過，國有企業(yè)等中小股東享有充分知情權(quán)和與持股比例匹配的表決權(quán)，特殊情況下國有企業(yè)股東可以享有一票否決權(quán)。

3.3 構(gòu)建產(chǎn)權(quán)管理團(tuán)隊(duì)，提升信息化管理水平

國有企業(yè)參股公司的產(chǎn)權(quán)管理涉及諸多工作，需要優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定的團(tuán)隊(duì)來落實(shí)，并不斷地提升和改進(jìn)團(tuán)隊(duì)的管理技能及水平。國有企業(yè)參股公司可以嘗試成立專門的產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)，成立成員也可以是來自各職能部門的產(chǎn)權(quán)管理虛擬團(tuán)隊(duì)（如各部門產(chǎn)權(quán)管理聯(lián)席會議或產(chǎn)權(quán)管理小組），并明確由國有企業(yè)股東派出代表擔(dān)任團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人，牽頭組織各部門明確分工并進(jìn)行統(tǒng)一管理，提高專業(yè)水平和管理質(zhì)量，確保產(chǎn)權(quán)登記、交易流程等公開透明、合理合規(guī)。同時(shí)，在事項(xiàng)推進(jìn)過程中，團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人還應(yīng)密切關(guān)注并充分向各股東、經(jīng)營管理層和員工代表聽取建議，做好流程規(guī)范，進(jìn)行閉環(huán)管理。

鑒于國資委等主管部門的監(jiān)管趨勢，國有企業(yè)參股公司的產(chǎn)權(quán)管理重點(diǎn)應(yīng)逐步向事前和事中轉(zhuǎn)移，這也是《辦法》中國有企業(yè)開展參股投資基本原則的應(yīng)有之義。由于事前事中事項(xiàng)繁雜，就具體事項(xiàng)之間溝通成本會較高且經(jīng)常會存在就同一事項(xiàng)上的信息不對稱。要解決上述問題，除了通過產(chǎn)權(quán)管理團(tuán)隊(duì)專題會議進(jìn)行日常溝通外，通過推動產(chǎn)權(quán)管理信息化管理是必由之路。國有企業(yè)參股公司可以通過構(gòu)建產(chǎn)權(quán)管理線上平臺，在數(shù)字化應(yīng)用的支持下，將產(chǎn)權(quán)管理的各個(gè)細(xì)節(jié)通過辦公流程等形式進(jìn)行展現(xiàn)并固定各個(gè)節(jié)點(diǎn)的實(shí)際操作人的角色定位以消除各部門間信息不同步的問題，從而實(shí)現(xiàn)對國有產(chǎn)權(quán)的綜合管理。

3.4 做好產(chǎn)權(quán)管理基礎(chǔ)工作，實(shí)現(xiàn)全過程合規(guī)

3.4.1 充分發(fā)揮好產(chǎn)權(quán)登記工作的基礎(chǔ)性作用

產(chǎn)權(quán)登記是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要基礎(chǔ)性工作，產(chǎn)權(quán)登記除了能夠明確國有企業(yè)參股公司自身國有資產(chǎn)的家底，同時(shí)也能為其他產(chǎn)權(quán)管理相關(guān)的工作提供重要的信息基礎(chǔ)，因此，國有企業(yè)參股公司要通過加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記工作，讓國有產(chǎn)權(quán)情況得到真實(shí)反映。國有企業(yè)參股公司要按照國資委等部門出臺的相關(guān)制度和要求提供規(guī)范的、完整的資料向有關(guān)部門申請登記，并保證其內(nèi)部所有國有資產(chǎn)的增減變動情況都要“應(yīng)登盡登”。

3.4.2 規(guī)范資產(chǎn)評估工作，力求評估結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確

科學(xué)合規(guī)地進(jìn)行資產(chǎn)評估不僅可以為國有企業(yè)參股投資的做出提供決策支撐，也能夠幫助國有企業(yè)參股公司，尤其是國有企業(yè)股東認(rèn)識國有企業(yè)參股公司內(nèi)部資產(chǎn)的真正價(jià)值，最大程度減少國有資產(chǎn)浪費(fèi)與流失的可能。為了確保資產(chǎn)評估結(jié)果的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，除了國資委等主管部門強(qiáng)化對國有企業(yè)參股公司資產(chǎn)評估的的監(jiān)督和管理外，國有企業(yè)參股公司必須通過招投標(biāo)的方式“公開、公平、公正”來選定資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，并充分保障評估過程的公開透明合法。得出評估初步結(jié)論后，各股東要對評估機(jī)構(gòu)提交的相關(guān)數(shù)據(jù)合理性和真實(shí)性進(jìn)行充分的討論，防止出現(xiàn)評估機(jī)構(gòu)單純迎合大股東或其他利益相關(guān)者而進(jìn)行的評估，并且要針對報(bào)告中揭示出的問題找到有效的解決措施，立行立改，從而保證最后得到相對準(zhǔn)確的評估結(jié)果。

3.4.3 規(guī)范操作國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)有序退出

除戰(zhàn)略性持有或培育期的股權(quán)外，《辦法》列舉了國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)退出參股股權(quán)的情形。國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓是指政府授權(quán)部門或機(jī)構(gòu)按照相關(guān)程序?qū)崿F(xiàn)國有財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種行為，一般包括擬轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的主體制定產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓可行性方案獲得主管部門批復(fù)后，展開清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估，經(jīng)主管部門核準(zhǔn)或者備案，在合規(guī)的產(chǎn)權(quán)交易所公開掛牌完成產(chǎn)權(quán)交易并辦理工商變更手續(xù)一系列過程，轉(zhuǎn)讓方式主要有拍賣、招投標(biāo)以及協(xié)議轉(zhuǎn)讓等。國有企業(yè)退出時(shí)的產(chǎn)權(quán)交易過程中，必須保持公平公證，嚴(yán)格遵循相關(guān)流程要求，公開產(chǎn)權(quán)交易的全過程，避免出現(xiàn)暗箱操作導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

國有企業(yè)參股投資的目的在于壯大國有經(jīng)濟(jì)，提升國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)同能力和核心競爭力。從《辦法》的頒布實(shí)施也可以看出，“參股”只是起點(diǎn)，國有企業(yè)需要切實(shí)擔(dān)負(fù)起參股前對擬投資標(biāo)的全面評估、參股中嚴(yán)格執(zhí)行基礎(chǔ)工作和產(chǎn)權(quán)退出時(shí)合規(guī)有序的全過程管理職責(zé)，才能不斷改進(jìn)和完善國有企業(yè)參股公司產(chǎn)權(quán)管理工作。