李慶欣

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)群眾的各種利益，是國家與基層群眾之間的橋梁和紐帶。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不完全對等、監(jiān)管過程一定程度存在缺位現(xiàn)象、服務(wù)體系有待完善。要通過“瘦身”和“減肥”，構(gòu)建完善的多主體監(jiān)管體系，提高服務(wù)“抵達(dá)力”，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“放管服”背景下轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。

關(guān)鍵詞：“放管服”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；職能轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府

一、“放管服”改革的內(nèi)涵

（一）何為“放管服”改革的提出

我國經(jīng)濟(jì)體制的變化對政府職能提出了不斷轉(zhuǎn)變的需求，需要對政府的職能加以完善。為充分滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，我國改革開放以來陸續(xù)進(jìn)行了許多體制性改革。1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能，2013年提出簡政放權(quán)，2015年提出“放管服”改革的指導(dǎo)理念。黨的二十大報(bào)告明確要“深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革”?！昂喺艡?quán)”意在理順政府、市場與社會(huì)三者之間的關(guān)系，由上級(jí)政府向下級(jí)政府放權(quán)，由政府向市場及社會(huì)放權(quán)；“放管結(jié)合”是指政府在向市場放權(quán)的同時(shí)要做好監(jiān)管工作，而不是“放手不管”；“優(yōu)化服務(wù)”是要提高政府的公共服務(wù)職能，切實(shí)提高公共服務(wù)“抵達(dá)力”?！胺殴芊备母镒鳛檗D(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”，是我國政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。當(dāng)前，如何深化“放管服”改革，是值得思考的重大問題。只有從人民的角度考慮問題，才能真正實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“放管服”

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府位于我國五級(jí)政府的最低一級(jí)，是國家行政權(quán)力的末梢，上級(jí)政府所出臺(tái)的各項(xiàng)方針政策的落實(shí)都離不開基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。另一方面，政府與基層群眾之間的紐帶也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮不僅影響國家及政府的公信力，更關(guān)乎廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是指由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的行政環(huán)境、公共需求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢發(fā)生變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行職能的范圍、內(nèi)容等相應(yīng)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是我國各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的“先手棋”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)的主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，許多農(nóng)民世代生活于此，對當(dāng)?shù)卣墓ぷ鬏^為支持，工作更易開展。隨著城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村青壯年人口流失較為嚴(yán)重，但廣大農(nóng)村地區(qū)依然是城市的后盾，更是諸多農(nóng)民工的根。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的“穩(wěn)定器”，更是帶動(dòng)各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的“排頭兵”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變能夠促進(jìn)基層社會(huì)治理，進(jìn)而有效促進(jìn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！笨傄蟮膶?shí)現(xiàn)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變中存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)不完全對等

在各級(jí)政府的運(yùn)行過程中，政府各項(xiàng)管理和服務(wù)都需要一定的財(cái)政經(jīng)費(fèi)作為支撐和保障。然而，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨資金不足的狀況，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債。在垂直管理模式下，政策的執(zhí)行往往呈現(xiàn)上級(jí)政府制定總體政策，地方政府逐層傳遞下達(dá)，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的程序特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的事務(wù)繁雜且突發(fā)事件不斷，公務(wù)員和事業(yè)編制人員的數(shù)量不足以維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁雜的工作，大量的合同工或臨時(shí)工被聘任到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。他們的工資需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻沒有足夠的財(cái)政來源，加之其他因素，導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政狀況入不敷出。

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有權(quán)力與所承擔(dān)責(zé)任不對等，導(dǎo)致部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在落實(shí)政策方針、執(zhí)行上級(jí)命令時(shí)常常帶有明顯的“策略性”。對于以現(xiàn)有人財(cái)物無法做到的事項(xiàng)，有時(shí)采取“迂回”策略，綜合權(quán)衡各種目標(biāo)任務(wù)的輕重緩急及下達(dá)目標(biāo)任務(wù)的部門地位，能拖則拖，能放就放；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至對不能拖、不能放的任務(wù)集中人力突擊完成。

在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理權(quán)限被上級(jí)政府架空的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際的人事管理權(quán)得不到真正落實(shí)，服務(wù)水平亟待提升。關(guān)于農(nóng)村居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)方式方法的評價(jià)顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)方式單一，方法欠缺科學(xué)性，大部分農(nóng)村居民認(rèn)為這種單一的服務(wù)方式將制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)體系發(fā)展和完善，并且影響統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)效。

（二）監(jiān)管過程一定程度存在缺位現(xiàn)象

科學(xué)的“放管結(jié)合”是地方政府厘清與市場關(guān)系的重要一環(huán)，也是我國地方政府進(jìn)行行政體制改革亟待實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)?！胺拧迸c“管”的科學(xué)結(jié)合強(qiáng)調(diào)權(quán)力下放后“怎么管”“管多少”的問題，倘若在權(quán)力下放后沒有做到系統(tǒng)的管理，地方政府就會(huì)變成群眾眼里的甩手掌柜。

當(dāng)前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于市場的監(jiān)管仍停留在傳統(tǒng)的事前審批階段，對于審批后的監(jiān)管流于形式，過程監(jiān)管的缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。以H鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場為例，根據(jù)實(shí)地調(diào)查，H鄉(xiāng)政府對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管僅有商家的資格審查和偶爾的質(zhì)量抽查，對于農(nóng)貿(mào)市場商家的貨源、質(zhì)量缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管。沒有營業(yè)資格證、臨時(shí)起意擺攤的村民時(shí)有出現(xiàn)，對他們而言，只要沒被發(fā)現(xiàn)就繼續(xù)擺攤，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)管人員巡查時(shí)這些村民迅速躲避，巡查結(jié)束便見縫插針擺攤。村民所售產(chǎn)品多為自家產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品，且擺攤?cè)藛T多為老年人，不宜采取過于剛性的嚴(yán)厲政策，因此市場監(jiān)管人員只能睜只眼閉只眼。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分自主權(quán)下放于市場及社會(huì)，有利于營造良好的營商環(huán)境，激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，但事中及事后監(jiān)管的缺位有產(chǎn)生市場經(jīng)營亂象的風(fēng)險(xiǎn)，市場進(jìn)行自我調(diào)節(jié)時(shí)仍然存在一些無法自我解決的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何“管”好市場無法調(diào)節(jié)的問題需要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索。

（三）服務(wù)體系有待完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窗口服務(wù)人員由各部門派駐，實(shí)行“雙重管理”，服務(wù)中心沒有人事權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)，只有日常管理權(quán)。部門派駐窗口的人員既受到原單位部門管理，又受服務(wù)中心的約束及管理。由于約束較多，大多數(shù)公務(wù)員不愿前往服務(wù)中心工作。同時(shí)，前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府窗口咨詢的常有文化水平不太高的農(nóng)民，對一些政策理解能力有限。由于部分中心窗口工作人員并未經(jīng)過專業(yè)篩選與培訓(xùn)，對于經(jīng)手的業(yè)務(wù)不夠精通，有時(shí)難以解答群眾提出的問題。另外，大廳窗口業(yè)務(wù)的服務(wù)人員存在較為嚴(yán)重的忙閑不均情況，工作量較大的服務(wù)人員難免產(chǎn)生不平衡心理，導(dǎo)致一些服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度差等現(xiàn)象發(fā)生。

隨著電子信息技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)逐步在各級(jí)政府中得到應(yīng)用。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)據(jù)信息資源建設(shè)較落后，缺失的數(shù)據(jù)和不完善的信息系統(tǒng)等問題限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府電子政務(wù)的發(fā)展。由于農(nóng)村地區(qū)留守兒童、留守老人居多，電子產(chǎn)品的使用率低，導(dǎo)致線上公共服務(wù)的效果大打折扣。電子信息獲取上存在明顯的“數(shù)字達(dá)爾文主義”現(xiàn)象，使得公共服務(wù)的供給差異化明顯，影響公共服務(wù)的效果。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑

（一）“權(quán)力瘦身”與“職能減肥”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將權(quán)力向市場、社會(huì)下放的過程也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身進(jìn)行“權(quán)力瘦身”的過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中不應(yīng)扮演“全能型政府”的角色，而是要走向“有限政府”和“有為政府”，將政府職能限定在合理范圍內(nèi)。對于權(quán)力下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要注重政府角色的轉(zhuǎn)變，成為民眾的服務(wù)者和利益代表者。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有社會(huì)管理、公共服務(wù)、基層建設(shè)等職能，“職能減肥”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將部分職能“減重”，交由社會(huì)組織承擔(dān)，政府向市場放權(quán)、移權(quán)，為市場主體營造更自主便捷的發(fā)展環(huán)境，讓市場不斷釋放活力。一方面，政府需要培育“職能減肥”理念，明確“減肥”是為了“強(qiáng)健體魄”，是為了將有限的精力運(yùn)用在公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，助力鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將權(quán)力清單和責(zé)任清單作為“職能減肥”的重要抓手，以市場為主體，厘清其內(nèi)在規(guī)律，順應(yīng)市場的發(fā)展邏輯，既要將該下放的權(quán)力下放到位，又要緊緊把握住應(yīng)履行的職能，兼顧權(quán)力下放與切實(shí)履職，收到“職能減肥”應(yīng)有的效果。

（二）構(gòu)建完善的多主體監(jiān)管體系

習(xí)近平法治思想中權(quán)力監(jiān)督理論是對馬克思主義權(quán)力監(jiān)督思想的傳承與發(fā)展，是新時(shí)代黨和國家制度體系中的重要組成部分，對于國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)意義?！胺殴芙Y(jié)合”涉及“監(jiān)管什么”的問題?！胺殴芊北尘跋滤峒暗摹岸嘀黧w監(jiān)管”主要涉及兩個(gè)方面：一是政府等多元主體對市場權(quán)力的監(jiān)管；二是人民群眾等多元主體對政府權(quán)力的監(jiān)管。

政府對市場進(jìn)行的事前“審批式”監(jiān)管對于市場的準(zhǔn)入發(fā)揮了有效的監(jiān)管作用，對于市場運(yùn)行過程中的監(jiān)管仍要進(jìn)一步完善。政府應(yīng)做好市場入口的把關(guān)，更要搭建好市場運(yùn)行的平臺(tái)，在做好自身監(jiān)管工作的同時(shí)可動(dòng)員群眾及社會(huì)組織積極參與市場的監(jiān)管，營造健康可持續(xù)的市場環(huán)境，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的茁壯成長注入營養(yǎng)素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把握好“放”的市場需求，更要管好“放”的市場受眾，防范“放”的市場風(fēng)險(xiǎn)。

權(quán)為民所用，利為民所謀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力來源于清正廉潔的隊(duì)伍，來源于為百姓謀實(shí)事的態(tài)度，更來源于與民同心的行動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員應(yīng)樹立人民公仆意識(shí)，既要主動(dòng)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子、保證權(quán)力不變質(zhì)，還要積極動(dòng)員和發(fā)揮多元主體的監(jiān)督作用，在自我約束的同時(shí)接受人民群眾的監(jiān)督。

（三）提高服務(wù)“抵達(dá)力”

建設(shè)服務(wù)型政府，首要是改變服務(wù)態(tài)度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建立完善的服務(wù)體系任重道遠(yuǎn)，受到資源及財(cái)政各方面條件的限制，政府工作效率的提高需要較長時(shí)間的逐步推進(jìn)，而服務(wù)人員服務(wù)態(tài)度的改善短時(shí)間內(nèi)就能立竿見影，實(shí)施成本相對較低、效果相對顯著。服務(wù)態(tài)度的改善直接樹立了政府在群眾心中的形象，將為服務(wù)型政府的構(gòu)建打好民心之基。在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要真正全心全意為人民服務(wù)，做好對廣大人民群眾的引導(dǎo)和服務(wù)，要從群眾關(guān)心的生活、醫(yī)療、教育、社保等涉及民生的各個(gè)方面入手，為城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活提供服務(wù)，確保新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)轄區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分布、人口情況制定相關(guān)舉措，切實(shí)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┍憬輰?shí)際的服務(wù)。

作為傳導(dǎo)改革紅利的“最后一公里”，基層政府服務(wù)能力事關(guān)全面深化改革大局，提高服務(wù)“抵達(dá)力”是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力“抵達(dá)力”應(yīng)從多方面抓起，可以在推動(dòng)縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的過程中借助先進(jìn)的信息化技術(shù)，及時(shí)處置應(yīng)對各類事件和群眾訴求，從而提高基層治理能力和服務(wù)群眾能力。

四、結(jié)語

在“放管服”改革背景下，黨和政府一直非常關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變的問題。各級(jí)政府要積極響應(yīng)時(shí)代要求，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。在行政權(quán)力的下放過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最后一環(huán)，也是末梢，關(guān)乎政策的真正執(zhí)行、落實(shí)和作用的發(fā)揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變更關(guān)系到整個(gè)政府體系職能轉(zhuǎn)變能否達(dá)到預(yù)期目的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是對“放管服”改革形勢和背景的積極響應(yīng)，更是促進(jìn)政府體系職能轉(zhuǎn)變的題中應(yīng)有之義。在當(dāng)前“放管服”改革的背景下，加快轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、切實(shí)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力也是對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的積極響應(yīng)。

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[責(zé)任編輯：李偉杰]