摘 要：為應(yīng)對農(nóng)村空心化、碎片化帶來的社會治理危機(jī)，中國在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中以“共建共治”理念為指導(dǎo)，探索出了以社區(qū)為載體的多元協(xié)同治理方式。有力推動了基層社會治理轉(zhuǎn)型，在城市化、工業(yè)化、信息化的浪潮下，中國大量農(nóng)村空心化、碎片化，成為社會治理的弊病。農(nóng)村社區(qū)治理是國家治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)構(gòu)成和微觀基礎(chǔ)，在社會治理理念引導(dǎo)下，我國農(nóng)村社區(qū)治理正在朝著更加開放、多元的方向發(fā)展，為迫切解決農(nóng)村社會治理危機(jī)，需整合內(nèi)外部資源，劃分不同主體在治理中的責(zé)任與角色，理順?biāo)鼈冎g的邊界及其互動關(guān)系，形成多元協(xié)同的治理模式。由于現(xiàn)行法律法規(guī)尚未及時、適時地適應(yīng)農(nóng)村社會環(huán)境和形勢的變化，農(nóng)村社區(qū)缺乏治理政策與法規(guī)支持，使得農(nóng)村社區(qū)治理存在多重困境，阻滯了多元聯(lián)動治理由淺層治理向深層治理的轉(zhuǎn)換。因此，應(yīng)整合多元主體間的目標(biāo)定位和行動理念，界定其職責(zé)邊界，創(chuàng)建聯(lián)動機(jī)制與平臺，以推動深層多元聯(lián)動治理格局的生成，進(jìn)而增進(jìn)社區(qū)福利，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)治理；多元共治；治理結(jié)構(gòu)；法治路徑

基金項(xiàng)目：華中科技大學(xué)第二十批研究生創(chuàng)新基金“鄉(xiāng)村振興背景下新型農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制研究”（YCJJ20220410）

作者簡介：馬曉寧（1997- ），男，河南濮陽人，華中科技大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉ɡ韺W(xué)；姜瑜（2000- ），男，山東泰安人，華中科技大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨敹惤鹑诜ā?/p>

一、問題的提出

進(jìn)入21世紀(jì)，中國愈發(fā)重視國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，農(nóng)村是廣大農(nóng)民生產(chǎn)、生活的重要場域，但在城市化、工業(yè)化浪潮的沖擊下，農(nóng)村人口長期向城市單向流動，導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部空心化、空間分布碎片化、組織能力弱化，掣肘農(nóng)村治理效能發(fā)揮，阻礙基層治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)[1]。為解決農(nóng)村社會治理的癥結(jié)，中國開啟了農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，將行政區(qū)劃內(nèi)的自然村進(jìn)行合并，引導(dǎo)農(nóng)民集中起來形成較大規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)，再參照城市社區(qū)的模式、理念、制度，將傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代社區(qū)，推動農(nóng)村社會治理模式的探索和創(chuàng)新[2]。相較于自然村落，農(nóng)村社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、公共服務(wù)需求多樣、利益博弈激烈，傳統(tǒng)社會依靠血緣、地緣關(guān)系建立起來的單一主體治理結(jié)構(gòu)已難以滿足社區(qū)治理需要，亟須建立起現(xiàn)代社會的多元協(xié)同的治理模式來整合資源、維系秩序，因此迫切需要政府、市場、社會、農(nóng)民等主體參與農(nóng)村社區(qū)治理，建立一套多元協(xié)調(diào)的治理機(jī)制來整合資源，維持秩序。

為應(yīng)對這一問題，國家近年來高度重視農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，推動治理資源、重心向社區(qū)傾斜，黨的十九大報告提出的要建立共建共治共享的社會治理格局、“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃的出臺以及《村民委員會組織法》的修改都在為農(nóng)村社區(qū)多元共治提供保障。然而，建立多元協(xié)同的治理模式絕非易事，不僅需要嚴(yán)謹(jǐn)縝密的制度設(shè)計，還要依靠價值觀念的認(rèn)同，而中國的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)缺乏長期的實(shí)踐探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，尚未形成完備的法律體系，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理主體缺少約束，引發(fā)了治理主體權(quán)力擴(kuò)展、治理權(quán)責(zé)不匹配、治理規(guī)則不統(tǒng)一等問題，導(dǎo)致無法集中有效資源治理，難以建立高效、靈活的管理制度，不能有效應(yīng)對社區(qū)型治理結(jié)構(gòu)、治理模式出現(xiàn)的問題。

事實(shí)上，社區(qū)的“多元共治”并非當(dāng)下的一種社會思潮，早在19世紀(jì)滕尼斯在其著作《共同體與社會》中將共同體從社會的概念中剝離出來[3]，解釋了城鎮(zhèn)化過程中社區(qū)無法依靠血緣、地緣關(guān)系來維持秩序；涂爾干在其著作《社會分工論》中論述了在現(xiàn)代復(fù)雜社會中要依靠分工來實(shí)現(xiàn)社會整合[4]。國內(nèi)學(xué)者也基本認(rèn)同了“多元共治”的觀念，并將探討引入了如何構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制的理想形態(tài)中來。有部分學(xué)者主張從商談理性建立農(nóng)村社區(qū)協(xié)商治理機(jī)制，還有學(xué)者從“三治融合”的探討社區(qū)治理主體的差異化、彈性化運(yùn)作機(jī)制[5]。然而筆者認(rèn)為，中國農(nóng)村社區(qū)多元共治的困境更多是由制度供給不足造成的治理主體博弈失序，為此，“農(nóng)村社區(qū)治理權(quán)力如何分配才是正當(dāng)”的論證愈發(fā)緊迫，其不僅關(guān)系到各方治理主體在農(nóng)村社區(qū)存續(xù)的理論正當(dāng)性，更關(guān)系到農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的方向。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)下行，農(nóng)村社區(qū)治理資源可能縮減，治理權(quán)力的分配方式將可能引發(fā)進(jìn)一步的社會爭議乃至社會裂痕。在這種背景下，本文試圖厘清農(nóng)村社區(qū)多元共治的理論與現(xiàn)實(shí)邏輯，從法治視角探討農(nóng)村社區(qū)多元共治結(jié)構(gòu)下存在的困境，最后嘗試從制度構(gòu)建的層面提出破解農(nóng)村社區(qū)治理的可行策略。

二、農(nóng)村社區(qū)多元共治的邏輯分析

農(nóng)村社區(qū)的多元共治是指基層政府、農(nóng)村社區(qū)、社會組織、社工、居民等多元主體在社區(qū)這一場域內(nèi)形成協(xié)同聯(lián)動的治理網(wǎng)絡(luò)，最大限度發(fā)揮各主體力量，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、分工合作治理模式，期望以此來有效回應(yīng)社區(qū)問題和農(nóng)民需求，推動社區(qū)整體發(fā)展。多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，既有現(xiàn)實(shí)層面緩解治理資源不足的考慮，也有基于國家與社會、社區(qū)發(fā)展權(quán)、社會資本理論等層面的深層次考量。

（一）歷史邏輯：國家與社會間具有聯(lián)動治理傳統(tǒng)

農(nóng)村社區(qū)治理的根本目的是要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)必然要對傳統(tǒng)的國家-社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。長久以來，國家受限于治理資源有限，無法輻射到廣闊的農(nóng)村地區(qū)。由此，借力“社會”、發(fā)展“社會”和整合市場、社會資源以提升對農(nóng)村的治理能力成為可行和合理的行動選擇之一。多元共治的社區(qū)治理模式的探索是國家治理能力構(gòu)建在基層的微觀實(shí)踐，其意義在于將國家-社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為基層政府-社會組織-社工等多元主體間的聯(lián)動治理關(guān)系，農(nóng)村社區(qū)治理模式的探索實(shí)質(zhì)是政府與社會的關(guān)系在社區(qū)層面的調(diào)整與重構(gòu)的過程。從治理的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，政府、社會組織、社區(qū)、農(nóng)民等多主體的協(xié)同共治，不只是不同主體能力或作用的聚合，而是要根據(jù)治理需求，進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。從歷史的角度看，我國政府與社會的關(guān)系經(jīng)歷了從命令與服從的關(guān)系、管理與被管理的關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)榛诤霞s的契約關(guān)系和政府整合社會過程中的互動（聯(lián)動）關(guān)系。相應(yīng)地，在社區(qū)實(shí)踐層面，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與“社會”（社會組織、社區(qū)、農(nóng)民等）的關(guān)系也經(jīng)歷了政府-社會分化、政府-社會整合和政府-社會平等合作三個階段。

在新中國成立之初，我國農(nóng)村村落相對孤立、分散，此時鄉(xiāng)村治理主要依靠以政府為代表的一元主體，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村治理中居于絕對主要地位，主要表現(xiàn)為實(shí)行人民公社制度，并形成了“政社合一”的管理模式[6]，此時在治理邏輯上政府與社會是替代邏輯，即政府替代了社會治理。隨著改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行，農(nóng)村原有的集體化的生產(chǎn)和生活共同體人民公社不復(fù)存在，農(nóng)村的孤立性與封閉性亦被打破，傳統(tǒng)村落逐漸由分散向集中轉(zhuǎn)變，這一時期除少數(shù)東部地區(qū)農(nóng)村之外，農(nóng)村組織形態(tài)轉(zhuǎn)為集中型行政村莊，隨之而來農(nóng)村基層組織與管理體制發(fā)生了深刻的變化，行政化治理不足以滿足鄉(xiāng)村治理的需求，自治成為農(nóng)村基層治理的主要方式，村民委員會的建立標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村治理進(jìn)入到二元共治的階段，這一時期盡管賦予了一定程度的自治權(quán)，但仍沒有徹底激活社會的治理能力，在治理邏輯上是工具邏輯，即社會自治是政府推進(jìn)社會治理過程中相機(jī)選擇的制度化工具。21世紀(jì)社區(qū)化建設(shè)后，農(nóng)村社區(qū)治理成為要探索的治理模式，農(nóng)村社區(qū)治理最重要的是激發(fā)農(nóng)民主體意識，提高自治能力，近年來在基層治理重心下移的號召下，農(nóng)村社區(qū)逐漸納入多個主體，形成了多元共治的治理格局，這一時期政府與社會的關(guān)系發(fā)生重大變化，二者由原來的工具邏輯轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鬟壿?，即政府與社會平等合作，共同參與治理。

（二）現(xiàn)實(shí)邏輯：農(nóng)村社區(qū)多樣性的問題亟需多元共治

當(dāng)前農(nóng)村社會正處于加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，農(nóng)村社會原有的利益關(guān)系均衡被打破，重大利益關(guān)系面臨調(diào)整與整合，即為農(nóng)村社區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件，也帶來了新的社會矛盾與沖突。現(xiàn)階段雖然農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛出現(xiàn)了新的發(fā)展態(tài)勢，生活性矛盾、生產(chǎn)性矛盾、結(jié)構(gòu)性矛盾在大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)都能妥善處理，而由經(jīng)濟(jì)利益引發(fā)并形成的利益性矛盾已成為制約農(nóng)村社區(qū)治理效果的重要障礙。從長遠(yuǎn)來看，我國農(nóng)村社會在市場化沖擊下將進(jìn)一步分化，由利益分配、利益沖突、利益差距引發(fā)的利益性矛盾糾紛將逐漸由暗變明、愈發(fā)突出[7]，并蘊(yùn)含著新的社會危機(jī)?？傮w上看，雖然農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛產(chǎn)生的根本原因在于利益分配規(guī)則體系不合理，農(nóng)村與城市之間、農(nóng)民與市民之間以及農(nóng)民與農(nóng)民之間利益關(guān)系的整合和對利益分配未能達(dá)到個人利益之間、個體利益與公共利益的協(xié)調(diào)，從而在農(nóng)村社區(qū)各主體之間引發(fā)了多樣化、多元化、復(fù)雜化、強(qiáng)對抗的利益沖突，為社區(qū)治理帶來了短時期內(nèi)難以內(nèi)部化解的矛盾，引發(fā)了群體性事件，對農(nóng)村社區(qū)和諧，基層治理帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

隨著農(nóng)村社區(qū)居民權(quán)利意識的提升以及深層矛盾糾紛問題的顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)提供的“政府中心”范式對這些新問題和趨勢的回應(yīng)卻越來越力不從心，影響了公眾對政府合法性和正當(dāng)性的認(rèn)同。在農(nóng)村矛盾日益激化的背景下，政府能配置用于農(nóng)村社會治理的自有資源是稀缺的，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以解決農(nóng)村社區(qū)多樣化、復(fù)雜化的矛盾糾紛，期望借力或整合社會力量、社會資源實(shí)現(xiàn)多元聯(lián)動合作來提升農(nóng)村社區(qū)治理能力。因此，通過多元路徑整合社會資源引導(dǎo)各社會主體參與治理，是當(dāng)下重構(gòu)農(nóng)村社區(qū)治理體系的必然選擇。

（三）理論邏輯：社會分工理論下的網(wǎng)絡(luò)型多元治理模式

社會分工理論認(rèn)為，隨著人口增長，在一定的空間下由于資源供應(yīng)存在限制，人們只有分別追求不同的資源，才能避免競爭更加激烈?，F(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)增產(chǎn)伴隨的一個鮮明特征是分工的無限深化，而正是這種分工的深化，帶來了對資本投入、技術(shù)進(jìn)步、相應(yīng)組織形式乃至制度環(huán)境改變的需要，推動著資本積累、技術(shù)創(chuàng)新、社會組織和整體制度的變遷[8]。

農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)對中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型帶來了深刻影響，其中最為顯著的一點(diǎn)是加快了農(nóng)民在空間范圍上的聚集，快速提升了農(nóng)村社會的密度。此時，農(nóng)村社區(qū)的開放性、流動性增強(qiáng)，人與人的關(guān)系網(wǎng)更加復(fù)雜，社會分工不斷細(xì)化。農(nóng)村已不再是依靠地緣、血緣關(guān)系紐帶建立起來的“熟人社會”，而是在更大范圍內(nèi)由不同群體構(gòu)成的“共同體”，在這種背景下，一元化治理體系的碎片化帶來諸多問題，腐敗加劇、無法凝聚集體共識，難以維系群體行動等。在原有治理體制失效后，必然會產(chǎn)生對于新的治理制度的需求。

為適應(yīng)社會分工不斷深化，引導(dǎo)共同體開展集體行動，農(nóng)村社區(qū)治理制度與模式要順應(yīng)社會分工不斷深化的需要，建立一套合作共建的新治理格局，從碎片化的一元治理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎w化的網(wǎng)絡(luò)型多元治理模式。具體而言，在農(nóng)村社區(qū)中合理劃分治理主體的權(quán)力與責(zé)任，并通過建立健全社區(qū)治理權(quán)力約束機(jī)制和責(zé)任獎懲機(jī)制來構(gòu)建穩(wěn)定、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)內(nèi)部的權(quán)力平衡；此外是構(gòu)建以契約為核心的共同觀念，在農(nóng)村社區(qū)由“熟人社會”逐步發(fā)展成“半熟人”社會后，農(nóng)村社會的傳統(tǒng)治理資源不復(fù)存在，舊有的道德秩序也會逐步瓦解，但這并不意味著農(nóng)村社會無法形成一種穩(wěn)定、可持續(xù)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。相反，正是在社區(qū)建設(shè)之中，美國學(xué)者利達(dá)·漢尼范提出了社會資本理論，將其歸為個人在與家庭在社會交往過程中所產(chǎn)生的良好愿景、伙伴關(guān)系、同情憐憫、往來互動等，農(nóng)村社區(qū)的多元共治的主要優(yōu)勢就在于可以依靠協(xié)商凝聚共識，在治理中形成新的村規(guī)民約、道德精神，幫助農(nóng)民“由身份到契約”的轉(zhuǎn)變。

三、多元共治下農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

多元共治的核心是“聯(lián)動”，深層聯(lián)動或有效聯(lián)動的生成取決于行動理念、治理目標(biāo)、職責(zé)邊界和聯(lián)動機(jī)制四個要素。但是當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)尚處于多元共治的淺層次界定，在治理實(shí)踐中，治理主體在行動理念、目標(biāo)定位、職責(zé)邊界、治理機(jī)制等方面存在困境，其本質(zhì)是“國家（政府）中心”邏輯范式或“工具任務(wù)型”邏輯范式的現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)，阻滯了深層多元聯(lián)動治理模式的生成與發(fā)展[9]。

（一）治理主體目標(biāo)理念不一致

理念與目標(biāo)是外在行動的內(nèi)在驅(qū)動力，農(nóng)村社區(qū)治理領(lǐng)域，雖然在發(fā)展過程中將基層政府、社會性組織、企業(yè)、農(nóng)民等主體納入進(jìn)來，但這些主體的價值理念或思維觀念不同，在缺乏統(tǒng)一的治理理念的指導(dǎo)下，常常在治理行動中表現(xiàn)不一致，例如社會組織的專業(yè)服務(wù)與支持服務(wù)提供的專業(yè)理念即社會公正、助人自助、平等尊重等與政府、社區(qū)所奉行的行動理念，即以秩序?yàn)閷?dǎo)向的治理邏輯間存在根本沖突[10]，實(shí)際就是服務(wù)行動的專業(yè)價值理念與行政價值理念之間不一致的困境。盡管鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)村治理提出了“治理有效”的目標(biāo)，但這一目標(biāo)過于宏觀。在缺乏權(quán)威法律規(guī)范的指導(dǎo)下，很難實(shí)現(xiàn)彼此的工作機(jī)制和治理模式的同頻共振和合作。現(xiàn)實(shí)中，基層政府在農(nóng)村社區(qū)治理中會依靠行政權(quán)力擴(kuò)張，甚至將自治組織、社會組織瓦解為政府工作機(jī)構(gòu)。這種做法難以被認(rèn)可，從而導(dǎo)致行政管理與社區(qū)自治之間的矛盾。

（二）治理主體權(quán)責(zé)定位不明確

中國農(nóng)村社區(qū)并非是由具備條件的農(nóng)村地區(qū)經(jīng)過長期建設(shè)自然形成，更多是在政府的行政引導(dǎo)下形成[11]，因此在農(nóng)村社區(qū)治理中必然存在基層政府過多干預(yù)的現(xiàn)象，在實(shí)踐中盡管農(nóng)村社區(qū)存在政府、黨組織、社區(qū)居委會、社會組織等多個治理主體，但政府處于絕對領(lǐng)導(dǎo)地位，加之缺少法律法規(guī)的束縛，其社區(qū)治理權(quán)力也不斷擴(kuò)張，權(quán)力邊界更加模糊。盡管從法律上講農(nóng)村社區(qū)自治組織與基層政府之間是指導(dǎo)與合作關(guān)系，但現(xiàn)實(shí)中，基層政府往往在指導(dǎo)中將自己的權(quán)力滲透到社區(qū)治理的各個環(huán)節(jié)之中，例如將農(nóng)村社區(qū)自治視為國家權(quán)力在基層的延伸，現(xiàn)實(shí)中基層政府將社區(qū)居委會等自治組織分派任務(wù)、下達(dá)命令屢見不鮮，甚至直接將其視為從屬機(jī)構(gòu)。行政權(quán)力的擴(kuò)張削弱了其他參與主體的治理權(quán)力，嚴(yán)重壓抑了農(nóng)村社區(qū)自治的主動性和積極性[12]，造成社區(qū)治理嚴(yán)重依賴于政府行政部門，最終導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理難以擺脫傳統(tǒng)政府一元、行政化管理的治理模式，影響了社區(qū)村民及組織自治權(quán)的行使。

此外農(nóng)村社區(qū)自治組織的權(quán)力受到擠壓。自治組織是農(nóng)村社區(qū)治理的重要主體，在實(shí)踐中農(nóng)村社區(qū)構(gòu)建了以村民委員會為核心、以業(yè)主委員會為補(bǔ)充的自治組織體系。我國《村民委員會組織法》明確規(guī)定了村民委員會在自治組織中的法律地位，但關(guān)于自治組織的具體權(quán)力及行使方式，僅只做了原則性規(guī)定，而有關(guān)業(yè)主委員會等自治組織由于立法的滯后，并未落實(shí)到法律條文，使得農(nóng)村社區(qū)組織的自治權(quán)難以得到法律強(qiáng)制力保障。在實(shí)踐中，隨著行政權(quán)力在農(nóng)村社區(qū)延伸，基層政府對自治組織行使權(quán)力進(jìn)行干預(yù)已成常態(tài)化，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)村委會的工作目前主要圍繞配合政府及其派出機(jī)關(guān)的工作任務(wù)展開，具有典型的行政化傾向，其工作內(nèi)容極大影響了其自治權(quán)的行使。

（三）聯(lián)動機(jī)制難以構(gòu)建

共建共治共享是鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理的頂層設(shè)計，也是打造新的農(nóng)村社會治理格局，實(shí)現(xiàn)社會善治的必由之路。農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村基層治理的最小單元，打造共建共治共享的社會治理格局，要在農(nóng)村社區(qū)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。目前農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制建設(shè)還處于起步階段，農(nóng)村社區(qū)目前尚未建立專門的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)構(gòu)，在具體機(jī)制建設(shè)上，大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)僅建立了網(wǎng)格責(zé)任機(jī)制，因此總體上講，農(nóng)村社區(qū)的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制尚未形成，治理主體之間缺乏有效銜接，難以形成治理合力，未能形成多元共治的新型治理格局[13]。

其次，由于法律缺乏規(guī)制，政策指引不明，農(nóng)村社區(qū)治理的重大風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)機(jī)制尚未建立，農(nóng)村社區(qū)各個治理主體出于自身利益考量，往往對于一些重大社區(qū)治理問題采取回避態(tài)度，存在互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象，極大削弱了社區(qū)治理的權(quán)威，影響基層社會和諧與基層政權(quán)穩(wěn)定，阻礙國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

最后，農(nóng)村社區(qū)矛盾糾紛化解主要依靠基層政府和自治組織開展，忽視了社會組織、市場主體的作用，未能形成多方參與、有效銜接的化解機(jī)制，即不利于形成多元參與的治理體系，也不利于社區(qū)矛盾糾紛化解專業(yè)能力提升。

四、農(nóng)村社區(qū)多元共治的困境分析

（一）農(nóng)村社區(qū)治理的立法資源嚴(yán)重不足

農(nóng)村社區(qū)近年來受到黨和國家的高度重視，國務(wù)院、民政部先后出臺了多項(xiàng)支持農(nóng)村社區(qū)治理的政策文件，但與之相對應(yīng)的是我國農(nóng)村社區(qū)治理法律法規(guī)卻嚴(yán)重缺失，目前我國并未出臺有關(guān)農(nóng)村社區(qū)的單行法規(guī)，有關(guān)農(nóng)村社區(qū)治理的地方性規(guī)章也僅有一條尚處于有效狀態(tài)，因此可以說我國農(nóng)村社區(qū)治理立法存在空白。國家立法層面的趨勢使得農(nóng)村社區(qū)治理過程中出現(xiàn)了諸多亂象，因此加快立法，以法律制度規(guī)范農(nóng)村社區(qū)治理成為時代的呼聲。

然而立法是嚴(yán)肅的國家行為，將對農(nóng)村基層治理體系產(chǎn)生重要影響，我國農(nóng)村社區(qū)受發(fā)展時間和空間的影響存在較大差異，立法必須總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，考慮多重因素。首先，2017年民政部在全國范圍內(nèi)選取了48個城鄉(xiāng)社區(qū)治理試驗(yàn)區(qū)，其中有17個實(shí)驗(yàn)區(qū)的主題與農(nóng)村社區(qū)協(xié)商制度、公共服務(wù)供給制度、農(nóng)村社區(qū)自治制度及社區(qū)治理法律機(jī)制有關(guān)，一方面反映出國家對農(nóng)村社區(qū)治理的全方位考量，另一方面反映出當(dāng)前國家在農(nóng)村社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)還有待提升，制度思考尚不成熟。其次，農(nóng)村社區(qū)治理與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度、政治制度相互交織、密不可分，近年來農(nóng)村土地制度、基本經(jīng)營制度改革不斷深入，勢必會對農(nóng)村社區(qū)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，當(dāng)前理論界對于農(nóng)村社區(qū)治理與農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)制度的互動關(guān)系研究較為欠缺，未能提供充足的法理理論，農(nóng)村社區(qū)治理的法理基礎(chǔ)目前仍不充足。再次，立法要在通過制度安排和規(guī)制程序，建立普遍適用的理性化的正式規(guī)制規(guī)范社區(qū)治理主體的行為，協(xié)調(diào)社區(qū)主體之間的關(guān)系，并引導(dǎo)社會輿論、風(fēng)俗習(xí)慣、內(nèi)心信念發(fā)揮正向價值，但是正式規(guī)則和非正式規(guī)制都是人們根據(jù)長期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)構(gòu)建與形成的，農(nóng)村社區(qū)治理起步較晚，對于農(nóng)村社區(qū)治理的主體關(guān)系及其制度安排學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)界存在分歧。因此總體來看，目前農(nóng)村社區(qū)治理的立法資源嚴(yán)重不足，缺乏理論研究和實(shí)踐的支持，只能放緩立法進(jìn)程，以為將來立法留下空間，這也就使得法律滯后于農(nóng)村社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)發(fā)展。

（二）農(nóng)村社區(qū)治理主體權(quán)力缺少制衡與協(xié)調(diào)

農(nóng)村社區(qū)治理作為微觀層面的社會治理，有協(xié)同治理的內(nèi)在要求[14]，但是多元主體在農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)踐中存在多種可能，既包括正向關(guān)系，也包括負(fù)向關(guān)系，如權(quán)力沖突、互相推諉責(zé)任等。農(nóng)村社區(qū)治理應(yīng)強(qiáng)調(diào)治理主體的整合，實(shí)現(xiàn)各參與治理主體的制衡與協(xié)同，以促進(jìn)互相合作、彼此信任、相互督促。但是首先，目前農(nóng)村社區(qū)治理主體受自身組織目標(biāo)影響，治理目標(biāo)具有鮮明的側(cè)重點(diǎn)，如物業(yè)管理機(jī)構(gòu)重視盈利，社區(qū)黨組織主要關(guān)注黨建工作和黨員教育，互相之間缺乏一致性，處于分散的狀態(tài)。其次，各治理主體在參與過程中的協(xié)調(diào)性不足，主要表現(xiàn)為在涉及利益的公共事務(wù)中，各主體存在普遍參與不足和個別參與過度的情況，如社區(qū)公共服務(wù)供給在特殊群體處于邊緣地帶，其個體利益訴求往往遭到忽視。再次，各主體的社區(qū)治理資源未能統(tǒng)籌規(guī)劃、整合利用，如一些志愿服務(wù)、公益性社會組織長期閑置，未能充分利用。最后，治理主體之間存在著矛盾沖突，自治組織受基層政府影響形成的行政化工作作風(fēng)遭到社區(qū)居民的疏遠(yuǎn)。上述問題表明農(nóng)村社區(qū)治理主體權(quán)力缺少制衡與協(xié)調(diào)，多元主體在農(nóng)村社區(qū)治理中處于總體分散、局部協(xié)作的狀態(tài)，在治理實(shí)踐中造成參與主體權(quán)力重合、交織，從而引發(fā)了一系列治理難題。

（三）農(nóng)村社區(qū)治理缺乏程序性法律制度支撐

程序是專門為實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定或賦予的各項(xiàng)權(quán)利而制定的一套行為規(guī)則、方法和步驟。在農(nóng)村社區(qū)治理中，程序性制度不僅能有效制約各參與治理主體的權(quán)力，引導(dǎo)其合法行使治理權(quán)力，還能通過固定化的流程來有效保障農(nóng)民的社區(qū)治理參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，因此程序性法律制度是農(nóng)村社區(qū)治理各項(xiàng)實(shí)體制度有效實(shí)施的必要條件。然而我國法律具有“重實(shí)體、輕程序”的傳統(tǒng)，在農(nóng)村社區(qū)治理領(lǐng)域[15]，制度設(shè)計也缺乏對于程序正義的考慮，如我國《憲法》和《村民委員會組織法》也只對程序性法律制度只做了原則性規(guī)定，其他法律、地方性條例也并未對程序性制度的具體構(gòu)建做出明確規(guī)定。

從治理實(shí)踐來看，目前農(nóng)村社區(qū)有關(guān)民主自治、民主協(xié)商、公共參與、監(jiān)督反饋等內(nèi)容的實(shí)體制度已經(jīng)確立，但其程序性制度在農(nóng)村社區(qū)治理的諸多方面卻嚴(yán)重不足或有待改善。具體來說，首先，農(nóng)村社區(qū)民主選舉制度、選民登記制度范圍過小，將社區(qū)非農(nóng)人口、流動人口、外來人口排除在民主選舉之外，降低了民主選舉的參與度，削弱了其真實(shí)性；其次，社區(qū)民主協(xié)商制度缺乏議事主持人中立制度、重大議題公示制度和聽證制度，并且存在協(xié)商議事方式過于單一、簡化，程序設(shè)置的漏洞使得社區(qū)民主協(xié)商流于形式，偏離了其本質(zhì)目標(biāo)；最后，企業(yè)、社會組織及居民參與農(nóng)村社區(qū)治理的內(nèi)容、途徑、形式等程序性規(guī)定相對模糊，降低了農(nóng)村社區(qū)的公共參與制度的實(shí)際效能。

綜合來看，農(nóng)村社區(qū)治理制度缺乏程序性制度支撐，治理制度運(yùn)行具有隨意性，破壞了社區(qū)民主、社區(qū)協(xié)商、民主監(jiān)督等活動的合法性和有效性，給社區(qū)居民參與社區(qū)治理設(shè)置了障礙，降低了社區(qū)居民參與治理的熱情和積極性，使得社區(qū)治理主體與居民之間關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)，從而形成了社區(qū)治理與社區(qū)居民相脫節(jié)的治理困境。

（四）社區(qū)發(fā)展權(quán)理念缺失

發(fā)展權(quán)以公平、公正為內(nèi)核，對被邊緣化的弱勢群體尤為重要。農(nóng)民仍屬于弱勢群體，促進(jìn)農(nóng)民全面、自由充分的發(fā)展是農(nóng)村社區(qū)治理的終極價值目標(biāo)，社區(qū)發(fā)展權(quán)是發(fā)展權(quán)理論的重要組成部分，其所承載的權(quán)利是由主客體時空融合、互動而成，其表面上是社區(qū)所享有的各項(xiàng)發(fā)展權(quán)利，但實(shí)質(zhì)上落腳點(diǎn)還是社區(qū)成員所享有的現(xiàn)實(shí)發(fā)展權(quán)利。

社區(qū)發(fā)展權(quán)與鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)治理的目標(biāo)、價值追求相契合，理應(yīng)作為農(nóng)村社區(qū)治理法律制度設(shè)計的重要理念。貫徹落實(shí)社區(qū)發(fā)展權(quán)，農(nóng)村社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)圍繞實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體全面、自由、充分地發(fā)展進(jìn)行制度設(shè)計，通過法律制度與機(jī)制平衡社區(qū)發(fā)展的階段性利益，并構(gòu)建動態(tài)發(fā)展的農(nóng)民民主，從而發(fā)展社區(qū)民主，保護(hù)社區(qū)農(nóng)民發(fā)展權(quán)利。從實(shí)踐中農(nóng)村社區(qū)治理的制度設(shè)計來看，農(nóng)民作為農(nóng)村社區(qū)治理的重要主體，其地位與權(quán)利并未得到充分保障和尊重，在社區(qū)民主協(xié)商、公共管理、服務(wù)供給制度中，更多是注重公共利益，農(nóng)民的個體權(quán)益往往遭到輕視或無視；而在自治制度中，由于有效的民主機(jī)制，農(nóng)民自治權(quán)無法得到有效保障，往往被社區(qū)公權(quán)力、行政權(quán)力“過分侵蝕”；另外農(nóng)村社區(qū)治理制度的程序設(shè)計不合理，為農(nóng)民參與治理設(shè)置了障礙，進(jìn)一步限制了農(nóng)民權(quán)利的行使。農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有的治理制度本質(zhì)上講是對傳統(tǒng)行政治理體制的延續(xù)，將農(nóng)民視為被管理者，并非建立在社區(qū)發(fā)展權(quán)的理念之上[16]，因此制度設(shè)計忽視農(nóng)民主體地位，缺乏保障農(nóng)民權(quán)益的利益機(jī)制，并不能通過法律制度來共享社區(qū)發(fā)展的增量利益，利用社區(qū)民主機(jī)制平衡社區(qū)的存量利益，更不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群體全面、自由、充分地發(fā)展，因此在實(shí)踐中造成農(nóng)民主體被忽視，農(nóng)民權(quán)益遭到損害，從而引發(fā)了社區(qū)內(nèi)部的利益性沖突，增大了社區(qū)治理的難度。

（五）農(nóng)村社區(qū)治理缺乏系統(tǒng)化、制度化、機(jī)制化考量

農(nóng)村社區(qū)治理不是一個競爭市場，更多的是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)治理主體之間的協(xié)作，以實(shí)現(xiàn)整體大于部分之和的效果。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)僅僅依靠制度、政策是不夠的，需要對農(nóng)村社區(qū)治理模式進(jìn)行系統(tǒng)化、機(jī)制化考量，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，形成多元共治的治理格局。現(xiàn)階段，農(nóng)村社區(qū)治理過度關(guān)注現(xiàn)實(shí)情況，針對問題解決問題，首先主要表現(xiàn)為過于重視公共服務(wù)供給，將大量財政補(bǔ)貼投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，期待滿足社區(qū)農(nóng)民的物質(zhì)需求；其次，在治理模式選擇上存在“路徑依賴”，缺乏創(chuàng)新，表現(xiàn)為過于依賴于過往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和借鑒成功的典型案例，造成農(nóng)村社區(qū)治理模式趨同化，忽視了農(nóng)村社區(qū)自身的特點(diǎn)。最后，農(nóng)村社區(qū)的相關(guān)機(jī)制更多是以自下而上的方式形成的，但自下而上的方式存在一定滯后性，從調(diào)研來看，大部分農(nóng)村社區(qū)機(jī)制建設(shè)都難以滿足社區(qū)治理現(xiàn)實(shí)需求，無法實(shí)現(xiàn)治理制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，農(nóng)村社區(qū)治理應(yīng)當(dāng)從體系化視角入手，考慮解決的當(dāng)前問題，防范風(fēng)險，并完善治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，推動農(nóng)村社區(qū)治理能力提高。

五、多元共治下破解農(nóng)村社區(qū)治理困境的法治路徑

農(nóng)村社區(qū)治理法律問題的成因復(fù)雜多樣，破解法律問題最終還是要回歸到農(nóng)村社區(qū)治理的基本制度中來。法律制度的調(diào)整牽一發(fā)而動全身，必須慎重考慮，要找出鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村社區(qū)治理法律制度完善基本原則，并據(jù)此分析亟待調(diào)整的重點(diǎn)制度，提出完善意見，以重點(diǎn)制度帶動農(nóng)村社區(qū)治理改革，破解治理困境。

（一）明確農(nóng)村社區(qū)治理制度完善的基本原則

法律原則決定法律制度的本質(zhì)和特點(diǎn)，體現(xiàn)著法律制度的價值追求。農(nóng)村社區(qū)法律制度的調(diào)整與制定當(dāng)首先明確“如何做”的問題，即為不同治理主體確立統(tǒng)一的價值理念和目標(biāo)準(zhǔn)確，所以，破解農(nóng)村社區(qū)治理多元共治的困境，首先應(yīng)確立法律制度設(shè)計的基本原則。

1. 保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)原則

生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)[17]，隨著我國脫貧攻堅取得決定性勝利，農(nóng)民的生存權(quán)得到充分保障，未來鄉(xiāng)村振興在解決農(nóng)民問題時必將把保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民全面發(fā)展作為重點(diǎn)。社區(qū)發(fā)展權(quán)以社區(qū)農(nóng)民集體發(fā)展利益為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)要通過制度設(shè)計和發(fā)展社區(qū)民主、合理分配社區(qū)發(fā)展的階段性利益，對農(nóng)民發(fā)展權(quán)保護(hù)實(shí)現(xiàn)了由“個體”向“集體”的飛躍。因此農(nóng)村社區(qū)治理中要考慮如何讓農(nóng)民享受社會發(fā)展的增量利益與存量利益，以社區(qū)發(fā)展帶動農(nóng)民發(fā)展。因此農(nóng)村社區(qū)法律制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)以保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)為重要價值追求，建立面向農(nóng)民的傾斜性保護(hù)制度。農(nóng)村社區(qū)立法與法律修改，要注重保護(hù)農(nóng)民發(fā)展權(quán)，讓農(nóng)民能夠享受到社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，能夠享受到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)真正意義上的權(quán)利平等。

2. 權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則

權(quán)責(zé)統(tǒng)一是《立法法》及相關(guān)法規(guī)確立的基本立法原則，要求在制度建設(shè)上注重保證權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一。當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題，其根源在于權(quán)力與責(zé)任配置失衡，首先，基層政府的權(quán)力過度擴(kuò)張，干預(yù)了農(nóng)村社區(qū)自治組織、社會組織管理權(quán)、自治權(quán)的正常行使，破壞了治理主體權(quán)力行使的獨(dú)立性；其次農(nóng)村社區(qū)公共治理權(quán)歸屬不明，村委會、黨組織、物業(yè)管理機(jī)構(gòu)、社會組織、群團(tuán)組織均對社區(qū)公共事務(wù)擁有一定的管理權(quán)，但具體的權(quán)力與職能劃分并不明確，各治理主體出于對自身利益的考量，往往對一些低回報的公共事務(wù)采取回避、推諉責(zé)任的做法，使得農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，難以形成治理合力；最后農(nóng)村社區(qū)缺乏監(jiān)督管理制度，各治理主體之間缺乏有效的監(jiān)督，未能形成權(quán)力制衡。權(quán)責(zé)不對等的現(xiàn)象破壞了農(nóng)村社區(qū)治理的秩序，也破壞了各參與主體形式治理權(quán)的獨(dú)立性，因此提高農(nóng)村社區(qū)治理水平，確保其權(quán)力在運(yùn)行中的正常、有序、高效行使，形成互相監(jiān)督的制衡關(guān)系，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則。為此，農(nóng)村社區(qū)治理法律制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)聚焦于合理劃分治理主體的權(quán)力與責(zé)任，并通過建立健全社區(qū)治理權(quán)力約束機(jī)制和責(zé)任獎懲機(jī)制來構(gòu)建穩(wěn)定、合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成社區(qū)內(nèi)部的權(quán)力平衡。

3. 最小限制與最大促進(jìn)原則

任何法律制度都是為了某種目的而對人們的利益做出限制，農(nóng)村社區(qū)治理要形成政府與社區(qū)各主體之間互聯(lián)互動、共建共治的新格局，相應(yīng)的法律制度設(shè)計必須堅持最大促進(jìn)原則，將非傳統(tǒng)治理主體納入農(nóng)村社區(qū)民主協(xié)商制度、監(jiān)督管理制度、決策制度之中，充分尊重其治理權(quán)利和地位，減少法律對非傳統(tǒng)治理主體參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的限制，將其參與治理的制度性成本降低到最低程度，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理主體的充分參與。此外，農(nóng)村社區(qū)治理的最終目的是實(shí)現(xiàn)利益和諧，要在最小限制原則下減少對農(nóng)民、市場、社會等主體的制度束縛，打破經(jīng)濟(jì)制度、戶籍制度等對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展流動帶來的限制，給予農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營主體更多的自由、自主、自治的空間，以便充分發(fā)揮我國政府、社會和個人以及市場的治理資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理能力現(xiàn)代化。

（二）明確農(nóng)村社區(qū)治理主體的法律地位及其權(quán)責(zé)邊界

當(dāng)前，在多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理模式下，最為棘手的問題在于治理主體的權(quán)責(zé)不明確，傳統(tǒng)或淺層聯(lián)動治理模式引發(fā)的多元主體間行動的不協(xié)調(diào)或聯(lián)動困境，究其根源是治理實(shí)踐中多元主體治理邊界不清、職責(zé)分工模糊導(dǎo)致的。因此，要通過立法厘清農(nóng)村社區(qū)治理主體間的權(quán)責(zé)關(guān)系。

1. 規(guī)定村民會議是農(nóng)村社區(qū)村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)

村民會議擁有村民自治中的最高法定權(quán)力，同時也是廣大村民參與民主，行使自治權(quán)最直接的方式，在學(xué)界有學(xué)者將其稱為農(nóng)村的“小議會”或“小人大”。但《村民委員會組織法》第二十四條規(guī)定“村民會議可以授權(quán)村民代表會議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)?！庇趯?shí)際上賦予了村民代表會議與村民會議相同的法定權(quán)力，模糊了村民會議與村民代表會議的法律關(guān)系和地位，因此實(shí)踐中不少農(nóng)村社區(qū)的村民代表會議已取代了村民會議，成為村民自治的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。但村民代表會議的權(quán)力來自村民會議授權(quán)，這一做法與法理相違背，也不利于農(nóng)民有效行使自治權(quán)。

因此，應(yīng)當(dāng)在《村民委員會組織法》中明確村民會議在農(nóng)村社區(qū)自治中的決策權(quán)力，建議將第二十四條修改為“村民會議可以授權(quán)村民會議討論決定部分前款規(guī)定的事項(xiàng)”，以體現(xiàn)村民會議與村民代表會議的區(qū)別。此外根據(jù)《村民委員會組織法》第二十三條“村民會議審議村民委員會的年度工作報告”的規(guī)定，村民會議應(yīng)當(dāng)至少一年召開一次，為保障村民會議作用有效發(fā)揮，可以參考《憲法》第六十一條的規(guī)定，采取定時與臨時相結(jié)合的方法召開村民會議；建議將《村民委員會組織法》第二十一條修改為“村民會議每年舉行一次，由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，可以召集臨時村民會議。召集村民會議，應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民?！绷硗?，為確保村民會議法定權(quán)力的完整性與純潔性，《村民委員會組織法》應(yīng)當(dāng)在第四章中明確規(guī)定不能以村民代表、村組織等干部大會或村民代表會議來代行村民會議職權(quán)，以保證農(nóng)村社區(qū)村民會議的最高決策權(quán)力。

2. 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)的職權(quán)范圍

盡管《村民委員會組織法》第五條規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！钡S著農(nóng)村社區(qū)發(fā)展，自治組織不可避免地要承擔(dān)社區(qū)部分行政、公共服務(wù)工作，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面具有不可替代的作用，并逐漸在與農(nóng)村社區(qū)的合作中將行政權(quán)力滲透到了農(nóng)村社區(qū)行政工作之中，為此農(nóng)村社區(qū)要理順政府與其他治理主體之間的關(guān)系。就農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)而言，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府排除在農(nóng)村社區(qū)治理之外并不現(xiàn)實(shí)，也不利于農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展，因此應(yīng)當(dāng)適度限制行政權(quán)在農(nóng)村社區(qū)的行使范圍，但同時又要避免出現(xiàn)行政權(quán)與自治權(quán)混淆、混為一體，這就需要明確基層政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的權(quán)力邊界。因此建議出臺《農(nóng)村社區(qū)發(fā)展條例》，圍繞農(nóng)村社區(qū)治理規(guī)定基層政府在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、服務(wù)、管理方面職權(quán)；同時，各地政府要出臺配套實(shí)施細(xì)則明確政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的法律責(zé)任、權(quán)力行使范圍與方式，將基層政府在農(nóng)村社區(qū)的權(quán)力限制在一定范圍之內(nèi)。

3. 賦予農(nóng)村社區(qū)社會組織法定治理權(quán)

目前社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理并未得到國家法律的認(rèn)可，相關(guān)的支撐性制度、保障性制度處于嚴(yán)重缺失狀態(tài)。但是社會組織具有公共性、草根性、組織性、自治型特征，能夠促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部成員利益認(rèn)同、利益整合的制度性成本，有力農(nóng)村社區(qū)協(xié)商、互動、共治，是農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中的重要自治主體。因此，農(nóng)村社區(qū)形成多元協(xié)同共治的治理格局，應(yīng)當(dāng)賦予農(nóng)村社區(qū)社會組織適當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先應(yīng)當(dāng)加快社會組織管理立法，出臺《社會組織法》對社會組織發(fā)展、管理建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的專門法律，以回應(yīng)農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展需求[18]。其次，要在農(nóng)村社區(qū)建立社會組織資格準(zhǔn)入制度、登記備案制度、監(jiān)督管理制度以及激勵和退出制度，為社會組織參與農(nóng)村社區(qū)治理提供完備的法律規(guī)范和操作依據(jù)。最后各地方政府要及時出臺地方性法律法規(guī)，調(diào)整基層政府與農(nóng)村社區(qū)社會組織的互動關(guān)系，在農(nóng)村社區(qū)形成“政府-社區(qū)-農(nóng)村社會組織-農(nóng)民”的縱向治理結(jié)構(gòu)。

（三）健全農(nóng)村社區(qū)軟法與法律規(guī)則的耦合銜接制度

在當(dāng)前的農(nóng)村治理中，由于國家立法缺失，基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村習(xí)俗、禮法而產(chǎn)生的軟法發(fā)揮了重要作用[19]。從實(shí)踐來看，民間軟法推動著農(nóng)村社會秩序的平穩(wěn)建構(gòu)，影響著村民善良風(fēng)俗的培育和形成。當(dāng)前村規(guī)民約作為軟法的表現(xiàn)形式之一，其中秉持的價值理念更多是被我國成文法鼓勵和保護(hù)的。但是隨著當(dāng)下農(nóng)村社會日益開放、流動，農(nóng)村的傳統(tǒng)道德習(xí)俗的約束力逐漸下降，此外在農(nóng)村空心化發(fā)展下民間軟法制定缺乏農(nóng)民參與，更多是依賴于村委會等自治組織，與農(nóng)民生產(chǎn)生活逐漸脫節(jié)，并由于民間軟法極強(qiáng)的問題導(dǎo)向，極具靈活性和地方性特色，經(jīng)常與國家法律精神、法律規(guī)定相違背。

由于村規(guī)民約是規(guī)范農(nóng)民的行為的第一道屏障，必須與國家法律保持一致，因此要建立軟法與法律規(guī)則的耦合銜接制度，明確軟法的內(nèi)容要與國家法律價值和精神相契合，具體來說，要為農(nóng)村社區(qū)軟法的制定設(shè)定法定程序，建議《村民委員會組織法》在第二十四條中增加一款，規(guī)定“村規(guī)民約”等治理公共規(guī)則由村民會議討論決定，以保障軟法充分反映村民意志。其次，軟法的應(yīng)用要有法律規(guī)則的相應(yīng)授權(quán)，建議地方政府出臺行政法規(guī)，規(guī)定農(nóng)村社區(qū)軟法如村民公約、居民公約經(jīng)村民會議討論后要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府報備，經(jīng)審查批準(zhǔn)后實(shí)施，避免軟法與國家法律和政策相沖突，解決民間軟法與國家法律在效力位階、規(guī)制功能、保護(hù)利益、價值取向的銜接問題，讓民間軟法成為輔助國家法律實(shí)施的重要支撐。

（四）健全農(nóng)村社區(qū)治理主體協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

農(nóng)村社區(qū)治理過程中存在多元化的治理主體，多個治理主體之間普遍存在著權(quán)力分割、協(xié)調(diào)不力，溝通不暢、反應(yīng)遲滯等問題。農(nóng)村社區(qū)要實(shí)現(xiàn)多元共治，必須建立功能齊全、運(yùn)行高效、指揮有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，以形成治理合力。

實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)要從多個角度入手。一是要建立信息溝通反饋機(jī)制。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)建立社區(qū)信息交流平臺，打破農(nóng)村社區(qū)信息傳遞障礙，實(shí)現(xiàn)治理主體之間的互通互聯(lián)。二是要建立聯(lián)合工作機(jī)制，制定農(nóng)村社區(qū)聯(lián)合治理工作流程，明確農(nóng)村社區(qū)治理工作中的先后順序與銜接關(guān)系，保證各個治理主體有序參與，避免出現(xiàn)程序跳躍或程序倒流；其次要推進(jìn)綜合管理，形成分工明確、專業(yè)化、常態(tài)化的聯(lián)合工作小組，提升治理主體的配合默契。三是建立應(yīng)急管理機(jī)制，在農(nóng)村社區(qū)治理的突發(fā)性事件中形成“一核多元、融合共治”的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮基層政府、社區(qū)自治組織、居民、社會組織在危機(jī)治理中的作用，構(gòu)建協(xié)作互補(bǔ)的治理網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)治理主體的良性互動。

六、結(jié)語

當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)發(fā)展正處于加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，農(nóng)村社會的利益供給失衡、利益分配失衡引發(fā)了具有新的時代特色的社會矛盾，為農(nóng)村社區(qū)治理帶來了風(fēng)險與挑戰(zhàn)。解決農(nóng)村社會的治理問題，不能僅依靠一元或二元的傳統(tǒng)治理模式，要進(jìn)一步完善多元共治的社區(qū)治理模式，打破當(dāng)前多元主體聚合無力，治理軟弱的困境。法律始終是規(guī)范和助力農(nóng)村社區(qū)治理有序、平穩(wěn)開展的重要依據(jù)，為此要從立法層面探索破解困境，借助立法為多元主體形成統(tǒng)一的治理理念與目標(biāo)，進(jìn)一步理清治理主體的關(guān)系，明晰治理主體的法律地位與權(quán)責(zé)邊界。具體來說，要明確村民自治組織的權(quán)力與責(zé)任，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理范圍，形成保護(hù)農(nóng)民利益的治理機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理資源的綜合化利用，多元主體協(xié)調(diào)共治的農(nóng)村社區(qū)治理格局。

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