謝惠　程竹松　茅誠懿

摘 要：針對涉案公司擅自占用長江灘涂?？看暗慕?jīng)營行為，檢察機關(guān)通過行政公益訴訟和民事公益訴訟辦案，全面深入調(diào)查公益受損事實，審慎判斷檢察建議制發(fā)后行政機關(guān)是否未依法履職，與違法行為人訴前磋商達成協(xié)議后申請法院司法確認。行政公益訴訟和民事公益訴訟同向發(fā)力，既制止違法行為，又要求修復生態(tài)環(huán)境和賠償服務(wù)功能損失，將個案辦理與訴源治理緊密結(jié)合，實現(xiàn)對長江灘涂資源的長遠保護。

關(guān)鍵詞：長江灘涂保護 行政公益訴訟 民事公益訴訟 訴源治理

2021年3月和2022年6月先后施行的《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國濕地保護法》規(guī)定，長江流域堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，國家實行濕地面積總量管控制度，嚴格控制占用濕地，要預防和控制人為活動對濕地及其生物多樣性的不利影響，維護濕地生態(tài)功能穩(wěn)定。長江灘涂作為重要的濕地資源，實踐中存在被違法占用卻缺乏監(jiān)管的情況，檢察機關(guān)應(yīng)充分發(fā)揮公益訴訟職能作用對其進行保護。

一、基本案情及辦案過程

2022年7月，在落實最高檢部署開展的長江船舶污染治理公益訴訟專案活動中，上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡稱“崇明區(qū)院”）接有關(guān)部門向反映：上海市某執(zhí)法部門在辦理走私、非法采礦等案件時經(jīng)?？垩捍安⑽械谌焦颈９埽谌焦緦⒈豢垩捍伴L期停放在長江灘涂上，有污染環(huán)境和影響航行安全的風險隱患。

獲悉線索后，崇明區(qū)院辦案人員立即前往現(xiàn)場調(diào)查。通過無人機航拍發(fā)現(xiàn)，在上海船廠碼頭東側(cè)約1.8公里處的長江灘涂水域上停放有36艘船舶，占地面積約80余畝。經(jīng)調(diào)查查明，以上船舶為上海某執(zhí)法部門扣押，現(xiàn)由上海甲船務(wù)有限公司（以下簡稱“甲公司”）負責管理，該公司中標上海某執(zhí)法部門涉案船舶碼頭停靠服務(wù)項目后，于2022年7月初擅自將被扣押船舶移舶至此。在甲公司接手之前，上述船舶由上海乙船務(wù)有限公司（以下簡稱“乙公司”）負責管理，部分被扣押船舶在上海船廠碼頭西側(cè)灘涂水域停放時間超過2年。

根據(jù)《上海市灘涂管理條例》第3條、第20條的規(guī)定，本市灘涂屬國家所有，禁止任何單位或者個人未取得《灘涂開發(fā)利用許可證》開發(fā)利用灘涂。根據(jù)《中華人民共和國海上交通安全法》（以下簡稱《海上交通安全法》）第47條的規(guī)定，船舶應(yīng)當在符合安全條件的碼頭、泊位、裝卸站、錨地、安全作業(yè)區(qū)停泊。涉案公司未取得行政許可擅自將其負責看管的船舶停靠在長江灘涂上，破壞了生態(tài)環(huán)境和國有資源，帶來了航行安全隱患。為保護國家利益和社會公共利益，2022年7月，崇明區(qū)院以行政公益訴訟立案后，分別向上海市崇明區(qū)水務(wù)局（以下簡稱“區(qū)水務(wù)局”）、崇明海事局制發(fā)檢察建議和磋商函，督促行政機關(guān)履行監(jiān)督管理職責查處違法行為。為有效保護灘涂濕地資源和修復受損的生態(tài)環(huán)境，2022年7月、8月，崇明區(qū)院先后對甲公司、乙公司以民事公益訴訟立案。

2022年9月，行政機關(guān)及時回函表示積極履職整改，但區(qū)水務(wù)局同時提出其在執(zhí)法中遇到困難。崇明區(qū)院跟進調(diào)查和監(jiān)督，支持行政機關(guān)開展工作。因案情重大疑難復雜，上海市人民檢察院指示上海市人民檢察院第三分院與崇明區(qū)院成立專案組一體化辦案；崇明區(qū)院于2022年10月28日、11月28日先后對案件延長審查起訴期限和中止審查。隨后，最高檢對本案掛牌督辦。在行政機關(guān)和檢察機關(guān)的督促下，2023年2月至5月，甲公司通過挖掘機作業(yè)輔助分批次將涉案船舶全部移到約定碼頭，崇明區(qū)院遂對行政公益訴訟案件終結(jié)審查。2022年12月21日、2023年11月9日，崇明區(qū)院分別就甲公司、乙公司民事公益訴訟案件向社會發(fā)布公告，同時向灘涂管理部門發(fā)出《征詢函》。2023年9月至12月，崇明區(qū)院先后與甲公司、乙公司以民事公益訴訟訴前磋商達成協(xié)議，向上海海事法院申請司法確認后，涉案公司主動修復灘涂資源并以認購碳匯方式承擔灘涂損害至修復期間的生態(tài)功能損失。

二、長江灘涂資源保護公益訴訟辦案路徑分析

本案中直接損害公共利益的行為是涉案公司違法占用長江灘涂的行為，針對正在實施的違法行為通過行政公益訴訟督促行政機關(guān)履職查處即可，為何需要同時以民事公益訴訟立案？檢察辦案不僅需要回答該問題，還要以此為基礎(chǔ)，重點關(guān)注行政和民事公益訴訟兩種訴訟類型如何規(guī)范運用并有效銜接。

（一）以行政公益訴訟立案后再以民事公益訴訟立案的原因

根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱《辦案規(guī)則》）第28條的規(guī)定，人民檢察院經(jīng)過評估，認為國家利益或者社會公共利益受到侵害，可能存在違法行為的，應(yīng)當立案調(diào)查。本案中甲公司、乙公司擅自占用長江灘涂?？看皬氖陆?jīng)營活動，違反了《上海市灘涂管理條例》和《海上交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，損害了國家利益和社會公共利益，該違法行為長期存在，崇明區(qū)水務(wù)局和崇明海事局未依法履行其監(jiān)督管理職責，故檢察機關(guān)以行政公益訴訟立案不存在爭議。但檢察機關(guān)以行政公益訴訟立案后為何再以民事公益訴訟立案？

法律規(guī)定檢察機關(guān)保護生態(tài)環(huán)境和資源可以通過行政或民事公益訴訟，這兩種訴訟的類型不同、法律責任形式有別，有時在生態(tài)環(huán)境和資源受損后，僅以行政公益訴訟不能充分保護社會公共利益，需要檢察機關(guān)啟動民事公益訴訟程序，通過追究相關(guān)主體的民事法律責任，實現(xiàn)修復生態(tài)環(huán)境和彌補生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的目的。本案中，辦案人員調(diào)查發(fā)現(xiàn)，停放在長江灘涂上的船舶多數(shù)在千噸以上，很多船舶船況較差，有生銹、漏水等問題，有的船舶動力不足無法航行，有的船舶已到強制報廢期限，有的船舶被扣押前主要是用來運油。辦案人員經(jīng)咨詢生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜?，獲悉船舶長期停放灘涂會阻礙濕地植物及棲息于濕地的動物、微生物的生長，影響生態(tài)系統(tǒng)功能，船底受損時艙內(nèi)污水排放或泄露會污染長江水體。因此，本案中船舶停放灘涂很可能已經(jīng)造成了生態(tài)環(huán)境損害和服務(wù)功能損失，涉案公司依法應(yīng)承擔民事責任，故崇明區(qū)院對甲公司和乙公司以民事公益訴訟立案。

（二）檢察建議制發(fā)后行政機關(guān)是否未依法履職的判斷

本案中崇明區(qū)院制發(fā)檢察建議后，區(qū)水務(wù)局三次回函說明其履職情況，辦案人員對回函內(nèi)容認真審查并調(diào)查核實后發(fā)現(xiàn)，在收到檢察建議書后兩個月內(nèi)，區(qū)水務(wù)局沒有對違法行為作出行政決定，但是已經(jīng)立案調(diào)查并要求限期整改；在檢察機關(guān)一個月的審查起訴期限內(nèi)，區(qū)水務(wù)局作出責令改正違法行為行政決定，準備進行行政處罰，并向上海市水務(wù)局、上海市崇明區(qū)人民法院、上海市崇明區(qū)司法局咨詢行政處罰事項；在檢察機關(guān)延長審查起訴期限一個月內(nèi)，區(qū)水務(wù)局召開了行政處罰聽證會，并要求甲公司制定了船舶移舶方案和計劃；在檢察機關(guān)中止案件審查后，區(qū)水務(wù)局對甲公司作出了罰款4萬元的行政處罰決定，并督促該公司將涉案船舶全部移走。

根據(jù)《辦案規(guī)則》第82條的規(guī)定，檢察機關(guān)提出檢察建議后，行政機關(guān)未依法履行職責有七種情形。在檢察官聯(lián)席會議案件討論時，有辦案人員認為，依據(jù)《上海市灘涂管理條例》第26條規(guī)定，對于無證開發(fā)利用灘涂的行為應(yīng)沒收違法所得并罰款，本案中區(qū)水務(wù)局僅對甲公司頂格罰款4萬元，沒有對其作出沒收違法所得的行政處罰，這屬于《辦案規(guī)則》第82條規(guī)定的“僅采取部分整改措施”的情形。還有辦案人員認為，在檢察建議制發(fā)十個月后涉案船舶才全部移走，這屬于《辦案規(guī)則》第82條規(guī)定的“因客觀障礙導致整改方案難以按期執(zhí)行，但客觀障礙消除后未及時恢復整改”的情形。

專案組審查認為，雖然區(qū)水務(wù)局沒有沒收違法所得，但是基于以下兩點不宜認定其未依法履職：一是扣押船舶的執(zhí)法部門提出，涉案船舶看管和移舶有較高的專業(yè)技術(shù)要求，若對甲公司作出沒收違法所得的行政處罰，則該公司會失去工作動力，沒有意愿去整改違法行為，這將導致涉案船舶無人管理和移舶不能，致使公共利益持續(xù)受損；二是雖然根據(jù)合同約定，甲公司提供涉案船舶看管服務(wù)得到對價報酬，但時至辦案該公司尚未獲得約定報酬，若對其沒收違法所得，則行政決定執(zhí)行會存在困難。專案組還認為，認定檢察機關(guān)提出檢察建議后行政機關(guān)是否未依法履職，應(yīng)結(jié)合《辦案規(guī)則》第78條“中止審查”的規(guī)定理解。本案中，區(qū)水務(wù)局查處違法行為后，甲公司答應(yīng)及時整改并制定了移舶方案和計劃，后因移舶存在客觀困難，故決定中止審查。案件中止審查后，檢察辦案人員前往船舶?？繛┩繀^(qū)域跟進調(diào)查十余次，發(fā)現(xiàn)甲公司已經(jīng)組織挖掘機在輔助作業(yè)，以便于漲潮時移走船舶，現(xiàn)場?？康拇皵?shù)量在逐漸減少。綜上，在本案中，檢察機關(guān)提出檢察建議后雖歷經(jīng)較長移舶時間，但是不能因此認定行政機關(guān)未依法履職。

（三）民事公益訴訟訴前磋商和司法確認的條件和程序

《辦案規(guī)則》沒有規(guī)定民事公益訴訟訴前磋商程序，《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定，侵權(quán)行為人自行糾正違法行為，采取補救措施，或者承諾整改的，檢察機關(guān)可以就民事責任的承擔與侵權(quán)行為人進行磋商；經(jīng)磋商達成協(xié)議的，可以向?qū)徟袡C關(guān)申請司法確認。本案中檢察機關(guān)充分利用地方立法的磋商規(guī)定，嚴格遵守法定條件和程序辦理民事公益訴訟案件：

首先，全面深入調(diào)查涉案公司違法行為情況和公益受損事實，為訴前磋商鋪墊基礎(chǔ)。2022年8月，崇明區(qū)院委托中國科學院空天信息創(chuàng)新研究院對上海船廠碼頭西側(cè)的灘涂區(qū)域進行遙感監(jiān)測。根據(jù)研究院出具的涉案區(qū)域在2020年6月至2022年6月期間的遙感影像資料及船舶?？孔兓闆r監(jiān)測資料，結(jié)合扣押船舶的執(zhí)法部門提供的委托保管船舶協(xié)議，能夠證明乙公司曾將大量船舶停放在長江灘涂上。2023年3月至6月，崇明區(qū)院委托華東師范大學河口海岸科學研究院先后對甲公司、乙公司占用破壞灘涂造成的生態(tài)環(huán)境損害情況進行調(diào)查評估。研究院專家團隊經(jīng)現(xiàn)場調(diào)查后出具評估報告，認定涉案兩公司違法行為造成的灘涂損害數(shù)額和修復費用共計約50萬元。

其次，邀請相關(guān)主體、生態(tài)環(huán)境專家和社會公眾代表參與訴前磋商，增強檢察辦案的公信力。涉案公司將船舶從長江灘涂移走，崇明區(qū)院通過正義網(wǎng)發(fā)布公告并向灘涂管理部門制發(fā)《征詢函》后，于2023年9月22日、12月27日先后召開甲公司、乙公司民事公益訴訟案件磋商會，在扣押船舶的執(zhí)法部門、灘涂管理部門和出具評估報告的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜摇⑷舜蟠?、“益心為公”檢察志愿者的參與和見證下，檢察機關(guān)與涉案公司就修復生態(tài)環(huán)境、損害賠償?shù)仁马椷M行磋商并達成協(xié)議。

最后，訴前磋商達成協(xié)議后申請法院司法確認，確保磋商協(xié)議可執(zhí)行。雙方約定磋商協(xié)議經(jīng)法院司法確認后才能生效，崇明區(qū)院和涉案公司共同向上海海事法院提出申請，法院立案審查后裁定磋商協(xié)議內(nèi)容合法有效。2023年12月至2024年4月，在上海環(huán)境能源交易所的協(xié)助下，涉案公司以認購碳匯并核銷的方式履行了生態(tài)功能損失賠償義務(wù)。

三、長江灘涂資源保護公益訴訟辦案的主要經(jīng)驗

針對擅自占用長江灘涂違法停放扣押船舶的情況，檢察機關(guān)一體化辦案全面履職，既向灘涂管理部門制發(fā)訴前檢察建議督促其履職，又向船舶扣押機關(guān)制發(fā)社會治理檢察建議要求其整改，同時還對受委托保管船舶的第三方公司以民事公益訴訟立案追究其侵權(quán)責任。

（一）一體化辦案應(yīng)對長江灘涂資源保護難題

檢察機關(guān)辦理重大疑難復雜公益訴訟案件，要充分發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢，檢察機關(guān)上下聯(lián)動，更能實現(xiàn)對重大國家利益和社會公共利益的保護。崇明長江灘涂具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，為亞太候鳥提供中途停歇地和越冬地，是寶貴的基礎(chǔ)生態(tài)空間，相關(guān)濕地資源保護意義重大。但在實踐中，違法占用長江灘涂并破壞生態(tài)環(huán)境的情況較為突出。本案中，有關(guān)部門主動提供重要線索，基層檢察機關(guān)以公益訴訟立案后深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題后督促監(jiān)管部門履職整改但存在實際困難；上級檢察機關(guān)及時介入，指示成立專案組后全程指導辦案，但案件進展比較緩慢；案件上報最高檢后，最高檢分析認為本案涉及重大公共利益，且相關(guān)問題牽涉面廣、督促整改難度很大，于是對案件掛牌督辦。四級檢察機關(guān)通過公益訴訟辦案形成合力，實現(xiàn)對長江灘涂資源的長遠保護。

（二）既要制止違法行為又要修復生態(tài)環(huán)境和彌補生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失

檢察機關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護領(lǐng)域公益訴訟案件，要堅持“誰破壞、誰修復”原則，積極踐行恢復性司法理念，落實以生態(tài)環(huán)境修復為目的的損害救濟制度。生態(tài)環(huán)境公共利益主要體現(xiàn)為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，生態(tài)環(huán)境被破壞后，一般情況下能夠進行修復或自然恢復；但是在被破壞后、修復或自然恢復前，其服務(wù)功能已有損失。本案中，檢察機關(guān)在辦理長江灘涂資源保護案件時，不以制止違法行為為最終目的，而是在通過行政公益訴訟制止違法行為的同時，通過民事公益訴訟要求違法行為人承擔生態(tài)環(huán)境修復責任和彌補生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失。行政公益訴訟和民事公益訴訟同步進行、同向發(fā)力，既提高了違法者的違法成本，也充分、有效保護了社會公共利益。檢察機關(guān)與違法行為人通過訴前磋商達成協(xié)議，約定以購買碳匯并核銷的方式承擔生態(tài)環(huán)境損害期間服務(wù)功能損失，將檢察公益訴訟辦案與實現(xiàn)碳達峰碳中和的新發(fā)展理念相結(jié)合，創(chuàng)新了檢察履職方式，取得了良好效果。

（三）精準、規(guī)范辦理個案同時堅持訴源治理

檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件要深入貫徹“雙贏多贏共贏”和“持續(xù)跟進監(jiān)督”理念，堅持“訴”的標準，突出精準性和規(guī)范性。本案中，檢察機關(guān)嚴格按照《辦案規(guī)則》和地方立法要求辦理行政和民事公益訴訟案件，立案后全面深入開展調(diào)查工作，制發(fā)檢察建議前厘清法律關(guān)系、明確關(guān)鍵事實，檢察建議制發(fā)后持續(xù)跟進調(diào)查和監(jiān)督，民事訴前磋商達成協(xié)議后申請法院司法確認，違法行為被糾正、公共利益得到全面保護后依法終結(jié)案件。在辦理個案的同時還重視訴源治理工作。本案辦理最大阻力是涉案船舶與本市某執(zhí)法部門有關(guān)，溝通協(xié)調(diào)中該部門提出其執(zhí)法辦案面臨扣押船舶?？侩y問題。檢察機關(guān)成立專案組后經(jīng)過深入調(diào)查，并對涉案公司違法行為原因進行剖析，認為該執(zhí)法部門雖然不屬于行政訴訟法第25條第4款規(guī)定的負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)，但其扣押船舶后的相關(guān)管理工作存在問題。為此，檢察機關(guān)向該執(zhí)法部門制發(fā)社會治理檢察建議。該部門高度重視檢察建議內(nèi)容積極落實整改，一方面，充分行使合同當事人權(quán)利，要求涉案公司立即停止違法行為，另一方面，建立健全執(zhí)法辦案扣押船舶第三方服務(wù)常態(tài)化監(jiān)管機制，防止占用長江灘涂?？可姘复暗倪`法情況再次發(fā)生。

*本文為上海市檢察機關(guān)2024年度重點課題“習近平生態(tài)文明思想引領(lǐng)下的公益訴訟檢察履職研究”（SH2024202）的階段性成果。

**上海市崇明區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長、四級高級檢察官［202150］

***上海市崇明區(qū)人民檢察院公益檢察室業(yè)務(wù)主任、四級高級檢察官［202150］

****上海市崇明區(qū)人民檢察院公益檢察室三級檢察官助理［202150］