王媛媛　邵伯峰　葛旺

摘 要：遠年未登記建筑是否為違法建筑一直是房屋征遷類案件中的重難點問題。在辦理此類案件時，應依法監(jiān)督強制拆除行為是否遵循法定程序，準確把握無證建筑與違法建筑的區(qū)別，不能以無證房屋系違法建筑為由一概不予補償。在綜合考量房屋建成時間、歷史原因、補辦相關手續(xù)對規(guī)劃的影響程度等因素后，確定公平合理的補償標準，并選擇最恰當的方式保障行政相對人的合法權益，實現政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

關鍵詞：強制拆除行為 遠年未登記建筑 征收安置補償 行政爭議實質性化解

行政訴訟法第一章第1條“保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權”，開宗明義闡釋了行政訴訟法的立法目的，鮮明地體現了行政訴訟對公正司法、爭議化解、權利保障、依法行政的價值追求。［1］檢察機關應高度關注爭議周期較長、存在“程序空轉”現象的行政案件，適時開展行政爭議化解工作，實現案結、事了。

一、基本案情及辦案過程

滕某居住在一間坐落于天津市某區(qū)某街道的房屋。房屋為滕某母親遺產，且滕某有兄弟7人，房屋尚未析產。2015年該房所在區(qū)域被納入舊城區(qū)改建項目住宅平（樓）房房屋征收范圍。2015年11月，天津市某區(qū)某街道辦事處（以下簡稱“某街道辦事處”）就滕某所有的房屋情況向市規(guī)劃局某區(qū)分局及該區(qū)房管局進行核查，發(fā)現該處涉案房屋沒有建設工程規(guī)劃許可證，亦未辦理產權登記，遂認定該房屋為違法建筑。之后，某街道辦事處向滕某作出《責令限期拆除決定書》《履行行政決定催告書》《強制執(zhí)行決定書》等通知，并張貼送達。2018年7月18日，滕某房屋被強制拆除。

2018年9月13日，滕某起訴天津市某區(qū)人民政府（以下簡稱“某區(qū)政府”）至天津市某中級人民法院，請求確認某區(qū)政府拆除房屋行為違法。一審法院查明，某區(qū)政府對滕某名下房屋予以征收，并作出了《房屋征收補償決定書》，之后天津市某區(qū)法院據此作出行政裁定，準予執(zhí)行該《房屋征收補償決定書》。一審法院認為，某區(qū)政府拆除滕某房屋，是裁執(zhí)分離的情況下，經法院裁定許可，區(qū)政府執(zhí)行《房屋征收補償決定書》的行為，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第（七）項的規(guī)定，該行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，故一審法院依照行政訴訟法第51條第2款的規(guī)定，裁定不予立案。滕某上訴至天津市高級人民法院（以下簡稱“天津高院”），理由是其房屋不屬于《房屋征收補償決定書》規(guī)定的征收范圍；某區(qū)政府拆除其房屋擴大了準予執(zhí)行范圍，請求確認其拆除房屋的行為違法。天津高院認為，滕某起訴的拆除房屋行為是房屋征收與補償過程中作出的行為，而該區(qū)政府并非具體組織實施征收補償工作的房屋征收部門，滕某起訴該區(qū)政府沒有事實依據，故駁回滕某上訴，維持原裁定。滕某不服二審裁定，向最高法申請再審。最高法認為，滕某的涉案房屋為無證房屋，并不屬于《房屋征收補償決定》征收房屋。該無證房屋由于違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第64條及《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第74條規(guī)定而被拆除的，且并非是該區(qū)政府組織實施了拆除行為，故裁定駁回其再審申請。2020年1月2日，滕某至某區(qū)法院另行對某街道辦事處提起訴訟，請求確認某街道辦事處強拆其房屋的行為違法。一審法院認為，該街道辦事處經調查涉案房屋未取得建設工程規(guī)劃許可證，也未進行產權登記，街道辦事處將其認定為違法建設并無不當；其次，街道辦事處在對涉案建筑物進行強制拆除前雖履行了相關程序，但未按照送達程序向滕某送達《強制執(zhí)行決定書》，屬于程序違法，故判決該街道辦事處強拆行為違法。滕某不服，認為其房屋并非違法建筑，遂提出上訴。二審、再審意見與一審法院一致，均未支持滕某訴求。

另外，涉案房屋是滕某母親遺產，滕某兄弟七人對房產繼承問題也存在不同意見。

滕某認為其針對某區(qū)政府、某街道辦事處提出的兩起訴訟案件的裁判結果均有錯誤，分別向天津市人民檢察院（以下簡稱“天津市院”）與天津市人民檢察院二分院（以下簡稱“天津市檢二分院”）申請檢察監(jiān)督。天津市院和天津市檢二分院上下兩級院一體化辦案，多次召開會議進行研討，分析研判應對困難策略、辦案方向和行政爭議實質性化解方案。天津市院經審查認為，滕某起訴區(qū)政府的案件法院適用法律并無不當，不能支持其監(jiān)督申請。但滕某起訴某街道辦事處案件，滕某可能存在合法權益受到損害的情形。天津市檢二分院開展深入調查，依據房屋的買賣契約、民國時期房證、建國初期的土地房產繳稅票據以及70年代改擴建的批準文書等，提出“遠年未登記建筑不能一概認定違章建筑”的意見，并據此與行政機關開展多輪溝通。最終，在天津市檢二分院辦案人員的見證下，滕某與房屋征收部門簽訂了補償協(xié)議，滕某獲得70余萬元的房屋補償款。

二、遠年未登記建筑強制拆除案件辦案要點

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第6條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當查清案件事實、辨明是非，綜合運用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實質性化解工作。”

（一）涉案房屋性質的認定

無證建筑并不等同于違法建筑。無證建筑是指沒有相關規(guī)劃建設審批手續(xù)、權屬憑證等合法來源證明的建筑物、構筑物或附屬物，而違法建筑是指相關單位經法定程序調查認定、違反《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律法規(guī)建造的建筑物、構筑物或附屬物。無證建筑大多是歷時遺留的產物，性質不明，未經調查確認，不能一概認定為違法建筑。經天津市檢二分院深入調查取證發(fā)現，滕某的房屋雖然沒有產權登記，但有清朝道光年間的房屋買賣契約、民國時期房證、建國初期的土地房產繳稅票據以及70年代改擴建的批準文書，足以證明其建設年代遠遠早于規(guī)劃審批、房屋登記等相關規(guī)定，是遠年建筑。根據“實體從舊”的原則，相關規(guī)定不適用遠年建筑的認定問題。經走訪了解到，與其情況相似的周邊鄰居均已在80年代辦理了房產證，順利獲得了征收安置補償。涉案房屋一直由滕某年邁多病的母親居住，相關部門沒有及時提醒其補辦登記，導致無相關手續(xù)，拆遷補償時應適當考慮該特殊情形。

（二）爭議實質性化解最大限度保障當事人權益

案涉建筑并非違法建筑，但法院將無證遠年建筑裁定為違法建筑確有不當，致使滕某的合法權益受到了侵害。檢察機關應當采取何種方式保障滕某的合法權益也是本案的重點問題。在辦理本案過程中，天津市檢二分院考慮到滕某雖起訴強拆行為，但其實質訴求仍是希望獲得房屋征收補償。如果對本案提請抗訴，不僅時間成本高，最終的處理結果也難以保證。按照該區(qū)政府針對滕某所在片區(qū)的征收補償政策，無證房屋確實無法獲得征收補償，即使法院啟動再審程序，糾正錯誤裁判，行政相對人的根本訴求仍難以得到解決，最終又會導致“程序空轉”。最高檢黨組曾明確指出：“辦理行政檢察案件，不能單純強調已‘依法辦理且‘程序正當，更須將法、理、情融為一體，實質性解決好人民群眾實際問題。”［2］因此，天津市檢二分院希望通過行政爭議實質性化解，幫助滕某解決實際問題。在與房屋征收部門深入溝通后，房屋征收部門也認識到在實施征收工作中“一刀切”的認定違法建筑確有不足之處，在聽取檢察機關的處理意見后，表示愿意對滕某予以補償。

（三）后續(xù)問題全面化解

房屋補償問題達成合意，諸多細節(jié)問題接踵而來。天津市檢二分院又組織征收部門與滕某就后續(xù)問題進行二次探討。第一，房屋滅失，面積如何確定。天津市檢二分院以事實為根據，多次在當事人之間調處，最終房屋征收部門認可以滕某保存的測量視頻認定補償面積。第二，滕某主張房屋之外的一處院落，應予賠償。天津市檢二分院提出，院落確實存在，但該院落系大院公共部分，并非滕某房屋獨有，不符合院落補償的規(guī)定，最終滕某予以認可。第三，對于房屋征收部門“一刀切”拒絕延長租房補貼期限，天津市檢二分院認為因房屋征收部門未及時安置滕某導致其較大的租房損失，征收部門應承擔責任。征收部門亦同意對此予以適當補償。第四，涉案房屋作為滕某母親遺產，在滕某兄弟7人間并未析產。為保證糾紛解決到位，天津市檢二分院聯(lián)合房屋征收部門、律師、滕某兄弟7人以遠程視頻線上云會面的形式進行協(xié)商。經懇切交談，其他兄弟放棄繼承，律師出具法律意見書作出見證，避免了后續(xù)可能發(fā)生的民事糾紛。最終，在天津市檢二分院辦案人員的見證下，滕某與房屋征收部門簽訂了補償協(xié)議，滕某獲得70余萬元的房屋補償款。

三、遠年未登記建筑強制拆除案件辦案思考

（一）明確強制拆除的責成主體、行為主體

強制拆除是行政機關依法治理違章建筑時常見的手段。強制拆除主體是否適格，是檢察機關辦理此類案件首先需要明確的問題。

根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后，當事人不停止建設或者逾期不拆除的，建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施。”根據上述規(guī)定，強制拆除的行為主體是建設工程所在地縣級以上人民政府責成的有關部門，未經縣級以上人民政府責成就實施強制拆除行為是違反法定程序的。此項規(guī)定為縣級以上人民政府創(chuàng)設了對強制拆除行為的審查義務，縣級以上人民政府有責任對強拆行為進行監(jiān)督管理。［3］即責成主體為縣級以上人民政府，強制拆除行為主體為有關部門。

責成有關部門采取強制拆除等措施并非行政訴訟法中規(guī)定的“委托”，不適用委托的機關為被告的基本原則，并且該責成行為系該政府基于內部層級監(jiān)督關系對下級行政機關作出的監(jiān)督管理，亦是一種過程性、階段性行政行為，該行為不產生外部法律效力，對行政相對人的權益未產生直接影響，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，因此責成行為不具有可訴性。滕某起訴某區(qū)人民政府違法案中，一、二審法院雖裁定駁回結果并無不當，但確實存在適用法律錯誤的情形，而最高法裁判時對裁定駁回理由予以糾正，正是基于此考量。

關于某街道辦事處是否有權實施強制拆除行為，最高法的裁判有不同意見?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第68條對于“有關部門”的范圍并未明確，街道辦事處能否屬于此范圍之中為分歧所在。

有觀點認為，“街道辦按照縣級政府的要求，有權要求當事人自行拆除并限期拆除違法建筑，當事人仍未將違法建筑拆除，街道辦遂將當事人違法房屋拆除，程序合法。”［4］還有觀點認為，“街道辦事處雖是區(qū)政府的派出機關，可以在其職權范圍內獨立承擔相應的法律責任，但相關法律規(guī)范并未賦予街道辦事處對違法建筑予以拆除的職權，因此街道辦事處對申請人的房屋進行強拆屬于超越職權?！保?］兩種觀點分歧之處在于，法律無明文規(guī)定街道辦事處具有強制拆除的職權的情況下，街道辦事處能否作為強制拆除的實施主體。行政法的基本原則是“法無授權不可為”，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對違法建筑強制拆除權，雖然街道辦與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管轄范圍內具有相同的綜合治理職能，但無法律授權行為即為超越職權。拆除違建是城市綜合治理的重要一部分，街道辦有責任無職權的難題如何破解，考慮到立法原意及鎮(zhèn)、街同作為基層行政機關，街道辦具有本轄區(qū)內綜合治理職能，天津市人民政府通過《天津市城市管理相對集中行政處罰權規(guī)定》［6］《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》［7］等地方政府規(guī)章賦予了城市管理綜合行政執(zhí)法機關對違法建筑進行強制拆除的主體資格與法定職權，這與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第68條“……建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施”中“縣級以上人民政府責任有關部門”理念一致，具有現實意義。。

（二）準確把握無證建筑與違法建筑的考量因素

無證建筑并不等同于違法建筑，合法的無證建筑在征收過程中，應當按照合法建筑的征收補償標準進行補償。而違法建筑則應由當事人自行拆除或在行政機關履行法定程序后強制拆除，不能獲得補償。建筑合法與否，對行政相對人影響較大。實踐中如何加以區(qū)分，可以從以下方面綜合考量：

首先，對無證建筑是否違法的認定，有一個重要的考量因素就是該建筑物的建成時間。依據“法不溯及既往”原則，如果無證建筑建成時間早于城市規(guī)劃有關法律規(guī)定出臺時間，其在建造時并不存在禁止性規(guī)定，則不能對該類“無證建筑”一概認定為違法。有學者提出就全國范圍而言，應當以首部《城市規(guī)劃條例》生效的時間作為規(guī)劃執(zhí)法的時間起點，以此作為認定違法建筑的歷史時間節(jié)點。同時提出由于各地進行規(guī)劃審批工作時間不一，不能簡單地劃定一個統(tǒng)一的時間節(jié)點，但基于上位法優(yōu)先的考慮，各地劃定新、舊違建的時間節(jié)點不應比1984年1月5日《城市規(guī)劃條例》施行之日更早。［8］《城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》規(guī)定，各地可根據實際情況確定處理違章建筑的界限，天津市于1991年12月21日通過了第一部《天津市城市規(guī)劃條例》，天津市《關于解決歷史性違章建筑和歷史性違章用地問題的若干規(guī)定》第2條歷史性違章建筑是指1990年4月1日《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實施前，未經城市規(guī)劃行政主管部門批準建設的建筑物以及逾期未拆除的歷史建筑物。該規(guī)定亦對歷史性違章建筑分情況規(guī)定了不同的處理方式。本案中滕某的涉案建筑建成年代明顯早于1990年，有清朝道光年間的房產地契以及建國初期的契稅憑證等作為證據，故不應簡單的以違法建筑論處。

其次，要對違法建筑對規(guī)劃的影響程度進行審查，將建造時無禁止規(guī)定且對規(guī)劃的影響程度不大的無證建筑，列入歷史遺留違法建筑認定范疇。本案涉訴房屋在上世紀90年代天津市統(tǒng)一為歷史建筑辦理產權證時由于個人原因未及時辦理產權證。本案中，檢察人員經調查走訪發(fā)現，滕某周邊與其情況相似的鄰居都辦理了產權證并依法獲得了安置補償。因此綜合該建筑未辦理產權證的歷史原因、鄰居補辦相關手續(xù)后對規(guī)劃的影響程度，等因素，足見涉案建筑在拆除前并不影響城市規(guī)劃，滕某房屋符合補辦手續(xù)的規(guī)定。并且未補辦手續(xù)亦不影響其合法房屋性質的認定，應當參照合法建筑的拆遷補償標準對滕某的無證建筑予以補償。

（三）貫徹“三性統(tǒng)一”司法理念，實質性化解行政爭議

因行政爭議而引發(fā)的案件具有案情復雜多樣、矛盾尖銳、爭議周期長的特點，群眾通過訴訟程序，訴求往往難以得到實質性解決，行政爭議在長達數年的行政訴訟程序中“空轉”，案結事未了，浪費司法資源，損害司法權威，而群眾的負面情緒日益累積，增加了社會不安定隱患。［9］特別是關涉人民群眾利益最深的房屋拆遷補償糾紛，矛盾最為突出。本案歷時7年，歷經4級法院，案情復雜、周期長、群眾合法權益懸而未解。檢察機關辦理該類案件時，應摒棄就案辦案思想，決不能僅僅“依法辦”就完了，形式上“不違法”就行了，而要將司法辦案同化解社會矛盾、維護社會和諧穩(wěn)定有機結合，聚焦關系人民群眾切身利益的痛點難點堵點問題，實質性化解行政爭議，解決“程序空轉”問題。

一線檢察官在具體辦案中要貫徹“三性統(tǒng)一”的司法理念［10］，做好爭議化解工作。一是堅持“合目的性”原則。檢察監(jiān)督要將“解決問題”作為“監(jiān)督權力”和“保護權利”的結合點和落腳點，促進案結事了政和人和。本案的成功辦理，充分體現檢察機關全面深化貫徹落實上級要求，始終堅持“為大局服務、為人民司法”的檢察理念。二是堅持“合規(guī)則性”原則。對于遠年無證建筑如何認定，如何處理，法律沒有明確規(guī)定。從法律原則、法律精神出發(fā)，方能定紛止爭，讓相關當事人各得其所，有效發(fā)揮檢察工作的法律監(jiān)督和價值引領作用。三是堅持“合理性”原則。祖?zhèn)鞯姆课荼贿`法強拆后無任何補償，這與情不符，與理不合。檢察機關通過專業(yè)的法律判斷，幫助滕某獲得合法補償，這與人民群眾樸素的公平正義觀相契合，實現了政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

* 天津市人民檢察院第二分院第六檢察部三級高級檢察官［300210］

**天津市人民檢察院第二分院第六檢察部四級檢察官助理［300210］

*** 天津市人民檢察院第二分院第六檢察部三級檢察官助理［300210］

［1］ 參見張相軍、馬睿：《檢察機關實質性化解行政爭議研究》，《國家檢察官學院學報》2022年第3期。

［2］ 《回眸五年奮斗路——新時代新理念新作為|幫當事人走出程序空轉“漩渦”——檢察機關開展行政爭議實質性化解工作紀實》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn//zdgz/202303/t20230307_606448.shtml，最后訪問日期：2024年3月30日。

［3］ 參見張祺煒、顧建兵：《在建違法建筑的強制拆除程序》，《人民司法》2019年第2期。

［4］ 最高人民法院行政裁定書，（2019）最高法行申12822號。

［5］ 最高人民法院行政裁定書，（2017）最高法行申1064號。

［6］ 參見《天津市城市管理相對集中行政處罰權規(guī)定》第4條第（五）項規(guī)定：“城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對未經規(guī)劃部門許可的違法建設行為的行政處罰權”。

［7］ 參見《天津市街道綜合執(zhí)法暫行辦法》第7條規(guī)定：“街道辦事處可以集中行使下列行政處罰權，并可以實施與之有關的行政強制措施：（一）城市管理綜合執(zhí)法機關行使的全部行政處罰權?！?/p>

［8］ 參見王洪平：《違法建筑的私法問題研究》，法律出版社2014 年版，第26-27頁。

［9］ 參見劉海奎：《行政爭議實質性化解多元化路徑探析》，《中國檢察官》? 2022年第17期。

［10］ 參見陳鳳超：《堅定信心 凝聚共識 擔當實干 奮力走好天津檢察工作現代化第一步》，《人民檢察》2023年第15期。