陳真亮 項(xiàng)如意

摘要 為加快中國(guó)氣候變化立法步伐，妥善處理比例原則和預(yù)防原則在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的控權(quán)與保權(quán)問題上存在的抵牾、混用，采取規(guī)范分析、比較分析等方法，對(duì)二者的適用關(guān)系進(jìn)行立法論和解釋論相結(jié)合的研究。研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)該兩項(xiàng)原則的關(guān)系存在三種理論主張。其中，取代關(guān)系說(shuō)易引發(fā)氣候風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度預(yù)防問題；限制關(guān)系說(shuō)可能會(huì)消解預(yù)防原則，致使氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難以有效開展。相較而言，協(xié)同關(guān)系說(shuō)更適宜指引中國(guó)氣候變化立法的建構(gòu)路徑，有助于貫徹《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》等國(guó)家政策中的協(xié)調(diào)式新發(fā)展理念，同中國(guó)在氣候變化應(yīng)對(duì)問題上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)主張理念相吻合。通過(guò)進(jìn)一步的學(xué)理、事理和法理闡釋發(fā)現(xiàn)，氣候變化立法有待將“雙碳”等議題納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局和環(huán)境法規(guī)范體系。協(xié)同關(guān)系說(shuō)對(duì)中國(guó)氣候變化立法的指引包括：①堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，將適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則全面融入氣候變化立法，推進(jìn)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的規(guī)范解釋、氣候變化法治原則與制度體系融貫；②促進(jìn)氣候變化減緩性工作的循序漸進(jìn)、氣候變化適應(yīng)性工作的防微杜漸，優(yōu)化減緩與適應(yīng)兼顧并重的氣候變化因應(yīng)制度體系；③推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效，構(gòu)建不同地域、不同行業(yè)及央地政府之間“共同但有區(qū)別”的氣候風(fēng)險(xiǎn)合作治理與責(zé)任分工體系；④緩解氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中自由價(jià)值與安全價(jià)值間的緊張沖突，強(qiáng)化行政法與環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)，推動(dòng)環(huán)境法律規(guī)制實(shí)現(xiàn)由基于確定性的傳統(tǒng)秩序行政和福利行政向基于不確定性的風(fēng)險(xiǎn)行政轉(zhuǎn)型，從而促進(jìn)氣候法學(xué)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制；比例原則；預(yù)防原則；協(xié)同關(guān)系說(shuō)；氣候變化立法

中圖分類號(hào) D912. 6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）03-0091-11 DOI：10. 12062/cpre. 20230521

比例原則是審查所有裁量性行政行為的統(tǒng)一基準(zhǔn)［1］。該原則立足于限制公權(quán)力濫用的基本理念，主張對(duì)行政行為的適當(dāng)性、必要性與均衡性進(jìn)行全面審查，以促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的規(guī)范行使。預(yù)防原則又稱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、謹(jǐn)慎原則或保護(hù)原則，是現(xiàn)代環(huán)境法最具代表性的原則。依照預(yù)防強(qiáng)度的不同，其內(nèi)涵或可表述為除非能夠充分證明不存在風(fēng)險(xiǎn)，否則均應(yīng)采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，又或可表述為不確定性的存在不能作為不采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的理由。盡管表述有所不同，但其所傳遞的防患于未然的理念均要求前移風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的干預(yù)界限，擴(kuò)張行政權(quán)力的作用領(lǐng)域。如今，比例原則與預(yù)防原則已分別成為現(xiàn)代行政法與環(huán)境法的重要基本原則，并在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制乃至“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理［2］中發(fā)揮日益重要的理論指導(dǎo)作用。2015年《巴黎協(xié)定》（TheParis Agreement）簽署之后，域外國(guó)家的相關(guān)立法主要有《德國(guó)聯(lián)邦氣候保護(hù)法》《法國(guó)綠色增長(zhǎng)和能源轉(zhuǎn)型法》《英國(guó)氣候變化法》《瑞士聯(lián)邦二氧化碳減排法》《墨西哥氣候變化基本法》《澳大利亞氣候變化法》和《日本全球變暖對(duì)策推進(jìn)法》等。

然而，這兩項(xiàng)法律原則在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的控權(quán)和保權(quán)、民主理性與科學(xué)理性等問題上存在一定的緊張關(guān)系，比如，政府在履行氣候變化、環(huán)境與健康等領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)過(guò)程中具有較大的規(guī)制權(quán)限和裁量空間，容易出現(xiàn)行政規(guī)制的“選擇性失語(yǔ)”和“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”問題，造成對(duì)公眾環(huán)境健康權(quán)益的保護(hù)不足或?qū)€(gè)人自由、企業(yè)經(jīng)濟(jì)自由的侵害過(guò)度［3］，使得氣候變化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防領(lǐng)域的規(guī)制出現(xiàn)很多問題。對(duì)此，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制作為典型的裁量性行政行為，內(nèi)在要求行政機(jī)關(guān)秉持比例原則，以防止行政不作為、行政恣意或行政怠惰。氣候風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性也迫使政府依照預(yù)防原則不斷擴(kuò)張裁量空間。那么，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制應(yīng)如何處理二者的適用關(guān)系問題，究竟是優(yōu)先適用比例原則還是預(yù)防原則，抑或是二者并重適用？中國(guó)堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持減緩與適應(yīng)氣候變化并重，不斷促進(jìn)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的法治化、主流化。因此，明確該兩項(xiàng)原則在氣候變化法治建構(gòu)中的關(guān)系和定位，不僅關(guān)系到氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施的有效性，影響中國(guó)“雙碳”目標(biāo)與減污降碳協(xié)同增效的實(shí)現(xiàn)，還關(guān)系到對(duì)公民基本權(quán)利限制的合法性，影響氣候變化立法的內(nèi)容與進(jìn)程，乃至該兩項(xiàng)法律原則在氣候變化訴訟中漏洞填補(bǔ)、價(jià)值宣示、規(guī)范解釋和規(guī)范選擇等功能的發(fā)揮。鑒于此，有必要系統(tǒng)梳理既有比例原則與預(yù)防原則關(guān)系學(xué)說(shuō)的理論要義、局限性及其象征性立法例，并探求更為適宜的關(guān)系理論，從而指引中國(guó)氣候變化立法的規(guī)范建構(gòu)。

1 比例原則與預(yù)防原則的關(guān)系學(xué)說(shuō)及其象征性氣候變化立法

縱觀學(xué)界關(guān)于比例原則與預(yù)防原則關(guān)系的既有研究，可以將其歸納為以下兩種學(xué)說(shuō)：一是取代關(guān)系說(shuō)，即主張以預(yù)防原則取代對(duì)比例原則的適用。杜儀方［4］認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的強(qiáng)度不足可能導(dǎo)致其結(jié)果失敗，進(jìn)而造成社會(huì)公共利益的巨大損失。為避免更大風(fēng)險(xiǎn)損害的發(fā)生，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，需以預(yù)防原則取代對(duì)比例原則的適用。二是限制關(guān)系說(shuō)，即主張以比例原則限制預(yù)防原則的適用。王貴松［5］認(rèn)為政府在風(fēng)險(xiǎn)行政中擁有的裁量空間過(guò)大，容易侵害自由權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)，應(yīng)當(dāng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施進(jìn)行合比例性審查甚至合法性審查。該兩種學(xué)說(shuō)各具備一定合理性，但也存在一定的理論問題。例如，取代關(guān)系說(shuō)容易引發(fā)氣候風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度預(yù)防，進(jìn)而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制效率低下、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境發(fā)展失衡；限制關(guān)系說(shuō)可能會(huì)從根本上消解預(yù)防原則，致使氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難以有效開展。而氣候變化立法有狹義與廣義之分，狹義的氣候變化立法是指氣候變化的國(guó)家專門立法，廣義的是指與氣候變化應(yīng)對(duì)相關(guān)的所有法律規(guī)范的集合，包括央地專門立法、相關(guān)立法以及其他立法中相關(guān)的規(guī)定。前述兩種關(guān)系學(xué)說(shuō)在域內(nèi)外氣候變化立法領(lǐng)域均擁有其象征性立法例或司法判例。

1. 1 取代關(guān)系說(shuō)的理論要義及氣候變化立法例

取代關(guān)系說(shuō)是在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中對(duì)預(yù)防原則貫徹最為徹底的一種學(xué)說(shuō)。該學(xué)說(shuō)主張氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的強(qiáng)度與收益間成正向關(guān)系，貫徹預(yù)防原則的行為本身便是比例原則的適用結(jié)果。因此，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制僅需遵循預(yù)防原則，而無(wú)需接受來(lái)自比例原則的理論約束。換言之，政府在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中僅需考慮如何有效避免氣候風(fēng)險(xiǎn)的損害發(fā)生，而無(wú)需過(guò)多考量采取預(yù)防措施需承擔(dān)的社會(huì)成本。如此，勢(shì)必會(huì)將氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制導(dǎo)向強(qiáng)預(yù)防原則，即除非能從科學(xué)上證明某項(xiàng)活動(dòng)不會(huì)加重氣候風(fēng)險(xiǎn)，否則政府均應(yīng)采取預(yù)防措施。顯然，較之其他關(guān)系理論，取代關(guān)系說(shuō)有助于避免氣候風(fēng)險(xiǎn)損害的發(fā)生與擴(kuò)大，維護(hù)環(huán)境公共利益。

取代關(guān)系說(shuō)在域內(nèi)外氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域不乏立法例和訴訟判例。例如，1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第15條規(guī)定：為保護(hù)環(huán)境，各國(guó)應(yīng)在可能范圍內(nèi)廣泛采取預(yù)防措施。凡存在可能造成嚴(yán)重且不可逆損害的威脅時(shí)，不能因?yàn)樵诳茖W(xué)上缺乏確定性證據(jù)，而延緩采取防止環(huán)境惡化的措施。2004年法國(guó)《環(huán)境憲章》第5條規(guī)定：當(dāng)損害的發(fā)生會(huì)對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重且不可逆轉(zhuǎn)的影響時(shí)，盡管根據(jù)科學(xué)知識(shí)這種損害的發(fā)生是不確定的，政府仍應(yīng)通過(guò)適用預(yù)防原則，在其職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序和采取臨時(shí)性措施來(lái)防止損害發(fā)生?！吨腥A人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）第2條以“源頭治理，規(guī)劃先行”式的預(yù)防原則推進(jìn)溫室氣體和大氣污染物的協(xié)同控制，但未作出有關(guān)比例原則的規(guī)定。2007年，美國(guó)聯(lián)邦最高法院在“馬薩諸塞州等訴環(huán)保局”（Massachusettset al. v. Environmental Protection Agency）一案中確立判例法規(guī)則：盡管監(jiān)管本身不足以扭轉(zhuǎn)全球氣候變暖，但為減緩該趨勢(shì)而對(duì)來(lái)自交通部門的溫室氣體進(jìn)行監(jiān)管是環(huán)保局的職責(zé)［6］，這表明美國(guó)法院早已開始適用強(qiáng)預(yù)防原則，對(duì)政府的氣候變化應(yīng)對(duì)措施及其減排義務(wù)進(jìn)行司法審查和評(píng)估。2015年，在被譽(yù)為“史上最強(qiáng)氣候變化案”的Urgenda 基金會(huì)訴荷蘭王國(guó)案（Urgenda v.State of the Netherlands）中，荷蘭海牙上訴法院援引歐洲氣候政策中的高水平保護(hù)原則、預(yù)防原則，認(rèn)定荷蘭政府自行降低減排目標(biāo)與調(diào)整減排政策的行為違法。

但同時(shí)，取代關(guān)系說(shuō)因傾向于簡(jiǎn)單的、不計(jì)成本收益的、不計(jì)損害發(fā)生概率及損害大小的主張和做法，而受到各界質(zhì)疑甚至批判。理由是，貫徹強(qiáng)預(yù)防原則所付出的法律規(guī)制成本或許將遠(yuǎn)超氣候風(fēng)險(xiǎn)本身所造成的損失，況且被預(yù)防的氣候風(fēng)險(xiǎn)損害極有可能不會(huì)發(fā)生。在此情形下，如果政府為預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)而不顧一切地投入成本，并不符合行政效率原則與合理行政原則，甚至?xí)袨E用行政權(quán)的嫌疑。支持者面臨的一個(gè)挑戰(zhàn)是，澄清何時(shí)可能發(fā)生有害事件的證據(jù)足以將這種可能性視為真正的可能性。該原則的合理版本必須闡明一些認(rèn)識(shí)閾值，或最低限度要求，規(guī)定何時(shí)采取預(yù)防措施是合理的［7］。為此，Posner［8］主張?jiān)摾碚搶W(xué)說(shuō)的適用范圍需要調(diào)整，認(rèn)為強(qiáng)預(yù)防原則僅適用于可能引發(fā)災(zāi)難性后果的風(fēng)險(xiǎn)。但新問題隨之產(chǎn)生，在科學(xué)不確定下如何認(rèn)定某項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)屬于可能引發(fā)災(zāi)難性后果的風(fēng)險(xiǎn)呢？取代關(guān)系說(shuō)的支持者傾向于將氣候風(fēng)險(xiǎn)納入這一概念的涵攝范圍，而反對(duì)者則主張將氣候風(fēng)險(xiǎn)排除出其涵攝范圍?？梢姡A(yù)防原則在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性區(qū)分問題的答案似乎是模棱兩可的。前述理論修正嘗試仍未能完全解決采取氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的情境和條件問題。

前述爭(zhēng)論其實(shí)均圍繞一個(gè)問題展開，即氣候風(fēng)險(xiǎn)所具有的不確定性究竟是運(yùn)用科學(xué)的常規(guī)特征，還是應(yīng)當(dāng)?shù)却⒁蟾嗫茖W(xué)性的信號(hào)呢？［9］取代關(guān)系說(shuō)在該問題上的態(tài)度是放棄持續(xù)性的氣候風(fēng)險(xiǎn)信息收集，堅(jiān)持采取高強(qiáng)度的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施而不適時(shí)作出調(diào)整。因此，無(wú)論如何精心設(shè)計(jì)取代關(guān)系說(shuō)的適用條件，當(dāng)靜態(tài)的預(yù)防措施遇到動(dòng)態(tài)的、不確定的氣候風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，均將難以避免氣候風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度預(yù)防問題的發(fā)生，進(jìn)而違背合理行政原則與行政效率原則的精神理念。

1. 2 限制關(guān)系說(shuō)的理論要義及氣候變化立法例

限制關(guān)系說(shuō)是當(dāng)前法學(xué)界較為流行的理論學(xué)說(shuō)。正如美國(guó)學(xué)者桑斯坦［10］所言：預(yù)防原則本身無(wú)法指出何種程度的預(yù)防是適當(dāng)?shù)?。不少學(xué)者試圖將有關(guān)比例原則的研究成果引入預(yù)防原則的理論建構(gòu)中，以彌補(bǔ)后者指向不清的適用缺陷。該學(xué)說(shuō)的基本主張是對(duì)預(yù)防原則的適用應(yīng)在比例原則的限制下進(jìn)行。換言之，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施氣候風(fēng)險(xiǎn)行政前，應(yīng)確保手段有助于預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，并且是損害最小的、損害與收益成比例的。依照表述方式的不同，限制關(guān)系說(shuō)可分為外在限制說(shuō)與內(nèi)在限制說(shuō)。前者將比例原則與預(yù)防原則視為兩項(xiàng)獨(dú)立原則，而后者則將比例原則理念解釋吸收進(jìn)預(yù)防原則，并主張結(jié)構(gòu)化的預(yù)防原則內(nèi)含整體比例原則、最小最大值原則等與比例原則密切相關(guān)的子原則［11］。但無(wú)論運(yùn)用比例原則對(duì)預(yù)防原則的適用進(jìn)行外部抑制或內(nèi)部限制，均有助于推進(jìn)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成本收益分析，避免過(guò)度預(yù)防。因而，也有助于防止政府以氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為名過(guò)于限制或侵害公民權(quán)益。

域內(nèi)外不乏采取限制關(guān)系說(shuō)的立法例。例如，1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第3條第3款規(guī)定，應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和措施應(yīng)講求成本效益，確保以盡可能低的費(fèi)用獲得全球效益，從而明確預(yù)防原則在氣候風(fēng)險(xiǎn)行政中的適用應(yīng)符合成本收益法與比例原則。1993年日本《環(huán)境基本法》既在第4條明確科學(xué)確定性前提下的預(yù)防原則——環(huán)境保全必須以科學(xué)知識(shí)充實(shí)條件下的防患于未然作為宗旨，又在第22條第2款規(guī)定：在具體措施方面，國(guó)家應(yīng)適當(dāng)調(diào)查研究環(huán)境保全措施的效果及其對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響等，同時(shí)在必要場(chǎng)合靈活采取環(huán)境保全措施，即要求預(yù)防原則應(yīng)在比例原則限制下予以規(guī)范適用。2018年《世界環(huán)境公約草案》第6條規(guī)定：如果存在對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重或不可逆損害的風(fēng)險(xiǎn)，不能以缺乏確鑿證據(jù)為由推遲采取有效且成比例的措施來(lái)防止環(huán)境退化?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境保護(hù)法》）在第5 條規(guī)定預(yù)防為主的基本原則，又在第4條規(guī)定使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的合目的性協(xié)調(diào)發(fā)展原則。從目的和手段關(guān)系的視角看，第4條實(shí)際上是比例原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊規(guī)定。

但限制關(guān)系說(shuō)能否有效指導(dǎo)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，仍有待商榷。就適當(dāng)性而言，氣候風(fēng)險(xiǎn)所具有的不確定性導(dǎo)致預(yù)防措施很難發(fā)揮實(shí)效。實(shí)踐中有大量案例表明，針對(duì)某種風(fēng)險(xiǎn)所采取的預(yù)防措施，可能造成部分潛在性收益的喪失或催生其他替代性風(fēng)險(xiǎn)。就必要性而言，片面重視氣候風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度預(yù)防問題可能會(huì)催生氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不足問題。比例原則立足于公民對(duì)政府的防御權(quán)，其原有內(nèi)涵對(duì)于具體指導(dǎo)政府如何積極作為以預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)并無(wú)增益。相反，如果嚴(yán)格依照比例原則的法教義學(xué)理論審查氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，則可能會(huì)過(guò)度束縛政府權(quán)力，使其很難靈活采取措施以有效預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)。就均衡性而言，氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的規(guī)制目標(biāo)往往是模糊的，在科學(xué)不確定性的背景下，政府很難及時(shí)全面知曉氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施的成本與收益是否成比例，而以事后掌握的信息去苛責(zé)政府在事前所采取措施的做法是不明智、不合理且不近人情的?？傊?，限制關(guān)系說(shuō)造成比例原則理論對(duì)預(yù)防原則的過(guò)度侵入，最終可能會(huì)消解預(yù)防原則，并致使氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制難以有效開展。

1. 3 協(xié)同關(guān)系說(shuō)的理論要義及氣候變化立法例

前述兩種關(guān)系理論過(guò)于強(qiáng)調(diào)比例原則或預(yù)防原則的各自作用，未能妥善處理該兩項(xiàng)法律原則在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的交互關(guān)系，不利于協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方采取共同行動(dòng)?？v觀中國(guó)現(xiàn)行氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，因風(fēng)險(xiǎn)溝通不暢、利益論證缺乏和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)失調(diào)而屢受挫折，或因規(guī)制手段調(diào)整與社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷不同步而深陷困境。而在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念下，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制乃至生態(tài)環(huán)境治理體系改革的先決條件是明晰法律規(guī)制目的，并確立能夠協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、合比例性的、適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的氣候法治理論。黨的二十大報(bào)告要求，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化，協(xié)同推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、增長(zhǎng)，推進(jìn)生態(tài)優(yōu)先、節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展。因此，有必要在氣候變化法治建構(gòu)中對(duì)比例原則與預(yù)防原則間的關(guān)系加以協(xié)調(diào)，以消解片面化理解或機(jī)械適用所產(chǎn)生的負(fù)面影響，可謂之協(xié)同關(guān)系說(shuō)。亦即兼采比例原則與預(yù)防原則的核心理念，統(tǒng)籌考慮資源能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等各項(xiàng)因素，統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際大局，促進(jìn)能耗雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控轉(zhuǎn)變，建構(gòu)以氣候風(fēng)險(xiǎn)適度預(yù)防為核心的制度體系。

目前，中國(guó)仍尚未出臺(tái)體現(xiàn)協(xié)同關(guān)系說(shuō)的應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家專門立法，部分原因在于學(xué)界仍尚未就氣候變化立法與碳中和立法的關(guān)系協(xié)調(diào)問題達(dá)成共識(shí)。比如：常紀(jì)文等［12］建議將低碳發(fā)展和碳達(dá)峰、碳中和等作為氣候變化法的立法目的，這實(shí)際上是主張將碳中和立法嵌入氣候變化立法之中。孫佑海等［13］建議將制定碳中和立法作為制定氣候變化專門立法前的過(guò)渡階段。也有的主張將氣候變化立法視作碳中和立法的一部分，通過(guò)制定氣候變化應(yīng)對(duì)法，補(bǔ)救碳達(dá)峰碳中和法制框架下的國(guó)家專門立法的缺失［14］，建立系統(tǒng)科學(xué)的碳排放管理體制、通過(guò)協(xié)同立法減少碳中和法律適用沖突、完善配套措施確保碳中和法律的執(zhí)行力，逐步建立與國(guó)際接軌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)且具有中國(guó)特色的碳中和法律制度體系［15］。

這些學(xué)術(shù)探討實(shí)際上涉及氣候變化立法模式的兩種主張：一是采取“綜合型+分散型”立法模式。例如，潘曉濱［16］主張中國(guó)氣候變化立法需要確立一套以政策性氣候變化應(yīng)對(duì)基本法作為核心層，以減緩和適應(yīng)立法為密切聯(lián)系層，以保障性制度等相關(guān)性法律作為支持層，以碳排放交易為關(guān)鍵著力點(diǎn)的“三層級(jí)一關(guān)鍵點(diǎn)”的應(yīng)對(duì)氣候變化法律體系。余耀軍［17］則主張采用“直接立法+間接立法”式的雙階體系構(gòu)造模式，建議制定混合型的《中華人民共和國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化法》，作為低碳法律體系的政策性、基礎(chǔ)性法律，并以此為依據(jù)修訂完善相關(guān)法律法規(guī)［18］。二是采取以單行法為過(guò)渡的綜合型立法模式。例如，李艷芳等［19］建議在綜合型立法出臺(tái)前，先分別制定所需調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)潔、立法協(xié)調(diào)難度較小的低碳發(fā)展促進(jìn)法和適應(yīng)氣候變化法，或者由國(guó)務(wù)院制定法律效力較低位階的碳排放交易管理?xiàng)l例。

為此，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)在2022年將“推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化立法進(jìn)程”列為年度工作要點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等7部門聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》（環(huán)氣候〔2022〕41號(hào)）要求加強(qiáng)氣候變化監(jiān)測(cè)預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理，將人體健康、水資源、農(nóng)業(yè)等列為適應(yīng)氣候變化重點(diǎn)領(lǐng)域，建立完善適應(yīng)氣候變化相關(guān)法律法規(guī)和制度體系、健全適應(yīng)氣候變化協(xié)調(diào)工作機(jī)制等。生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《減污降碳協(xié)同增效實(shí)施方案》（環(huán)綜合〔2022〕42號(hào)）要求一體謀劃、一體部署、一體推進(jìn)、一體考核，強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境政策與能源產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性。這些國(guó)家頂層設(shè)計(jì)均體現(xiàn)氣候變化應(yīng)對(duì)的系統(tǒng)思維、統(tǒng)籌思維。但由于國(guó)家政策難以簡(jiǎn)單平移為法律，立法機(jī)關(guān)仍有待將政策話語(yǔ)轉(zhuǎn)譯為法律規(guī)則，將溫室氣體協(xié)同減排嵌入生態(tài)文明法治體系，使氣候變化的協(xié)同治理真正成為氣候變化因應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的國(guó)家基本戰(zhàn)略。

2 中國(guó)氣候變化立法采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)的理論闡釋

相較而言，協(xié)同關(guān)系說(shuō)在規(guī)范解釋與立法建構(gòu)方面更具優(yōu)勢(shì)。其既具有政治、事實(shí)與功能維度上的可行性，也有助于推進(jìn)預(yù)防原則的精細(xì)化、比例原則的普適化及各自的規(guī)范適用，從而促進(jìn)氣候變化法治原則體系融貫，消弭行政法與環(huán)境法規(guī)范的部分對(duì)立或隔閡。以下分別從學(xué)理、事理、法理等維度予以闡釋論證。

2. 1 學(xué)理闡釋：適宜指引中國(guó)氣候變化立法的建構(gòu)路徑

從學(xué)理維度來(lái)看，協(xié)同關(guān)系說(shuō)更適宜指引比例原則與預(yù)防原則在中國(guó)氣候變化立法中的規(guī)范表達(dá)。協(xié)同關(guān)系說(shuō)將二者定位為相互平等、相互促進(jìn)的適用關(guān)系，而非其中一項(xiàng)法律原則對(duì)另一項(xiàng)法律原則的否定或限制。這意味著二者在適用上并不存在固定的順位關(guān)系，也不存在何種隸屬或包含關(guān)系，而始終處于一種持續(xù)調(diào)整、靈活演變的動(dòng)態(tài)均衡和協(xié)同配合狀態(tài)。進(jìn)言之，協(xié)同關(guān)系說(shuō)充分兼采比例原則與預(yù)防原則各自的核心理念，能夠在有效預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，避免規(guī)制過(guò)度或規(guī)制不足問題的發(fā)生。該學(xué)說(shuō)并不強(qiáng)求政府一次性作出既符合比例原則又符合預(yù)防原則的氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為，而是將有關(guān)該兩項(xiàng)法律原則的內(nèi)容審查分散至氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全過(guò)程［20］，并注重以下三個(gè)層次的適用條件。

首先，預(yù)防措施至少在被作出時(shí)被認(rèn)為有助于減緩可能存在的嚴(yán)重氣候風(fēng)險(xiǎn)。一方面，嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)的客觀存在是政府實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的前提條件，但氣候風(fēng)險(xiǎn)的不確定性使得政府很難在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的初始階段便確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)存在。此時(shí)，只能根據(jù)已有信息進(jìn)行合理判斷，這是在兼顧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與成本收益均衡要求的前提下，政府所能采取的最優(yōu)方略。另一方面，適當(dāng)性原則要求預(yù)防措施應(yīng)當(dāng)有助于減緩風(fēng)險(xiǎn)，否則就不應(yīng)當(dāng)采取預(yù)防措施。但氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的變動(dòng)性使得政府很難保證預(yù)防措施的穩(wěn)定性及其在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的全程均具有適當(dāng)性。因此，較為務(wù)實(shí)的做法是要求政府僅需擔(dān)保預(yù)防措施在被作出時(shí)的適當(dāng)性。

其次，預(yù)防措施至少在被作出時(shí)是必要且損害最小的。預(yù)防措施在帶來(lái)氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防收益的同時(shí)，也會(huì)耗費(fèi)政府的行政規(guī)制成本，并使得其他潛在收益全部或部分喪失。依照比例原則的子原則必要性原則的要求，行政規(guī)制成本與消失的潛在收益之和應(yīng)當(dāng)相對(duì)最小。然而，氣候風(fēng)險(xiǎn)信息的不周延性使得政府很難在最初就確保預(yù)防措施是必要且損害最小的。因此，為減緩氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中比例原則與預(yù)防原則適用的緊張關(guān)系，對(duì)預(yù)防措施的必要性判斷只需限定在被作出時(shí)即可。

最后，根據(jù)最新風(fēng)險(xiǎn)信息對(duì)預(yù)防措施作出及時(shí)適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。氣候風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、變動(dòng)性與信息的不周延性使得氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制很難一蹴而就。為回應(yīng)氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的最新要求，政府負(fù)有持續(xù)更新預(yù)防措施，并為公民環(huán)境健康權(quán)提供動(dòng)態(tài)保護(hù)的義務(wù)。但預(yù)防措施的調(diào)整變動(dòng)也有可能侵害部分行政相關(guān)人的信賴?yán)?，產(chǎn)生氣候風(fēng)險(xiǎn)不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁的事實(shí)效果。為平衡對(duì)公民基本權(quán)利的動(dòng)態(tài)保護(hù)與對(duì)第三人合法信賴?yán)娴娜姹Ｕ?，政府在適時(shí)調(diào)整預(yù)防措施時(shí)，還需依照比例原則綜合權(quán)衡不同的利益與價(jià)值，在為基本權(quán)利提供動(dòng)態(tài)保護(hù)的同時(shí)，避免給私人增加不必要的損害或負(fù)擔(dān)［21］，并且，對(duì)于因動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)防措施而損害的第三人合法信賴?yán)妫€需要依法給予適當(dāng)行政補(bǔ)償。

2. 2 事理闡釋：政治、事實(shí)與功能維度的三重可行性

從事理維度來(lái)看，中國(guó)氣候變化立法需構(gòu)筑于應(yīng)然與實(shí)然的交匯點(diǎn)。換言之，氣候變化立法需避免規(guī)范要求與現(xiàn)實(shí)情況相脫節(jié)。相較于前述兩種關(guān)系理論，中國(guó)氣候變化立法采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)更具政治、事實(shí)與功能等方面的現(xiàn)實(shí)可行性。

在政治可行性方面，采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)的氣候變化立法進(jìn)路符合中國(guó)國(guó)情與國(guó)家利益。理由有三：一是揭示和批判國(guó)際“碳政治”中的生態(tài)帝國(guó)主義邏輯［22］。協(xié)同關(guān)系說(shuō)同中國(guó)在氣候變化應(yīng)對(duì)問題上的國(guó)家自主貢獻(xiàn)主張理念相合，在該學(xué)說(shuō)指引下，氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理應(yīng)由主權(quán)國(guó)家基于本國(guó)國(guó)情與發(fā)展計(jì)劃自主實(shí)施，而不受任何域外勢(shì)力干涉。二是破除西方國(guó)家在對(duì)華貿(mào)易中構(gòu)筑的綠色壁壘。在協(xié)同關(guān)系說(shuō)的指引下，綠色關(guān)稅的征收應(yīng)當(dāng)合乎比例地予以開展。依照“誰(shuí)受益誰(shuí)擔(dān)責(zé)”的公平準(zhǔn)則，西方國(guó)家不能只關(guān)注生產(chǎn)者碳責(zé)任，而完全忽視消費(fèi)者碳責(zé)任［23］的客觀存在。將國(guó)際貿(mào)易中的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任全然歸于生產(chǎn)者或出口國(guó)顯然不合乎國(guó)際法與比例原則，反而應(yīng)該由作為消費(fèi)者與主要受益者的進(jìn)口國(guó)承擔(dān)更為適宜。三是提升中國(guó)在氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)地位。長(zhǎng)期以來(lái)，氣候變化應(yīng)對(duì)的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)與規(guī)則制定權(quán)一直為歐美西方國(guó)家所壟斷。而采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)的氣候變化法治之構(gòu)建有助于增強(qiáng)中國(guó)主張的號(hào)召力，為其他發(fā)展中國(guó)家參與全球氣候治理提供可資借鑒的中國(guó)法治方案。

在事實(shí)可行性方面，采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)的氣候變化立法可以確保國(guó)家義務(wù)不會(huì)超出其所不能承受之重。自2021年9月以來(lái)，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（中發(fā)〔2021〕36號(hào)）《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》（國(guó)發(fā)〔2021〕23號(hào)）等碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系中的文件，均要求在能源、工業(yè)、建筑、交通等重點(diǎn)領(lǐng)域，以及煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)，出臺(tái)碳達(dá)峰碳中和的科技、財(cái)稅、金融等保障措施。這些均體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和統(tǒng)籌組織實(shí)施路徑的決心。而協(xié)同關(guān)系說(shuō)能夠較好適應(yīng)這些現(xiàn)狀。具體而言，一是適應(yīng)中國(guó)作為世界最大發(fā)展中國(guó)家的國(guó)情。協(xié)同關(guān)系說(shuō)的立法適用將從事實(shí)層面給予中國(guó)更多碳排放空間與碳減排時(shí)間，以改善不充分、不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)而強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)所需的全方位能力。二是契合經(jīng)濟(jì)下行背景下中國(guó)碳減排壓力大的現(xiàn)狀特點(diǎn)。協(xié)同關(guān)系說(shuō)能夠指導(dǎo)政府在當(dāng)前氣候變化國(guó)際合作的不確定性與國(guó)內(nèi)主要矛盾轉(zhuǎn)化的復(fù)雜性背景下，統(tǒng)籌好降碳減排與能源安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全、糧食安全、群眾正常生產(chǎn)生活等多對(duì)復(fù)雜矛盾關(guān)系，進(jìn)而有效應(yīng)對(duì)可能伴隨的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，確保氣候風(fēng)險(xiǎn)行政的平穩(wěn)運(yùn)行。

在功能可行性方面，采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)的氣候變化立法有助于促進(jìn)相關(guān)法律和政策的規(guī)范適用。具體而言，一是全面落實(shí)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）中的環(huán)境保護(hù)國(guó)家目標(biāo)條款。根據(jù)《憲法》第26條的規(guī)范指引，國(guó)家目標(biāo)條款對(duì)國(guó)家課以的環(huán)境保護(hù)義務(wù)包括控溫減排、碳中和與氣候變化應(yīng)對(duì)國(guó)際協(xié)作等內(nèi)容，其蘊(yùn)含的氣候保護(hù)誡命因此也具有法規(guī)范性。國(guó)家和社會(huì)至少應(yīng)承擔(dān)現(xiàn)狀維持、損害修復(fù)、質(zhì)量改善等方面的氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制義務(wù)和氣候變化立法具體化任務(wù)。在協(xié)同關(guān)系說(shuō)指引下，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制對(duì)氣候的現(xiàn)狀維持、損害修復(fù)、質(zhì)量改善等事項(xiàng)需要各有側(cè)重，并隨社會(huì)發(fā)展、氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制階段等方面的變化適時(shí)恰當(dāng)調(diào)整，進(jìn)而協(xié)調(diào)氣候變化立法的相對(duì)穩(wěn)定性與氣候風(fēng)險(xiǎn)的不確定性間的緊張關(guān)系。二是處理《環(huán)境保護(hù)法》第4條與第5條所規(guī)定的基本原則之間的適用關(guān)系，在協(xié)調(diào)發(fā)展中推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是補(bǔ)強(qiáng)解釋《大氣污染防治法》第2條中有關(guān)預(yù)防原則的表述，為源頭治理、規(guī)劃先行的工作原則注入比例原則的理論內(nèi)核，推進(jìn)適度減碳。四是深入貫徹《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》等國(guó)家政策中的協(xié)調(diào)式新發(fā)展理念。尤其是通過(guò)“雙碳”的分階段式目標(biāo)安排，推進(jìn)減污降碳協(xié)同增效和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2. 3 法理闡釋：促進(jìn)氣候變化法治原則和制度體系的融貫

從法理維度來(lái)看，采取協(xié)同關(guān)系說(shuō)可以有機(jī)統(tǒng)合氣候變化應(yīng)對(duì)的科學(xué)原理與法律原理，并與中國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的政策要求相契合，因此是促進(jìn)中國(guó)氣候變化立法中法律原則和制度體系融貫的較優(yōu)選擇。

一是通過(guò)規(guī)范預(yù)防原則的適用，促進(jìn)預(yù)防性氣候變化訴訟和救濟(jì)體系的規(guī)范建構(gòu)。如前文所述，預(yù)防原則被詬病之處在于其內(nèi)涵的空泛性。盡管預(yù)防原則表達(dá)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的觀念，但其本身并不能為氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制提供具體指導(dǎo)。2015年1月6日，最高人民法院公布的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（注釋〔2015〕1號(hào)）也沒有進(jìn)一步釋明重大風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。但通過(guò)與比例原則的協(xié)同適用，預(yù)防原則因內(nèi)容空泛而缺乏可操作性，進(jìn)而導(dǎo)致氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政恣意等問題可得到一定紓解。比如，將預(yù)防性公益訴訟的類型從民事公益訴訟拓展至行政公益訴訟，將受案范圍從危害控制型拓展至風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防型，將其責(zé)任形態(tài)從程序救濟(jì)拓展至實(shí)體風(fēng)險(xiǎn)防御［24］。尤其是要明確預(yù)防性環(huán)境公益訴訟或氣候變化訴訟的適用情形，構(gòu)建預(yù)防性救濟(jì)制度體系，以最低成本實(shí)現(xiàn)最佳氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)。

二是可以拓展比例原則的適用領(lǐng)域，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與氣候變化應(yīng)對(duì)的關(guān)系。比例原則的法律適用在傳統(tǒng)上通常以事后救濟(jì)形式出現(xiàn)，但這已難以滿足氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制防患于未然的特殊需求。為協(xié)調(diào)預(yù)防原則與自由秩序型憲法結(jié)構(gòu)間的緊張關(guān)系，事前預(yù)防型的調(diào)控手段正被引入比例原則理論［25］，比例原則在某種意義上已具備促進(jìn)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制合理化的方法論意義。如前所述，要將比例原則引入氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域面臨多重法理阻礙。近年來(lái)，比例原則在適用法域上已實(shí)現(xiàn)由部門法向跨部門法的延展，并在適用范式上實(shí)現(xiàn)由規(guī)范命題到方法論的轉(zhuǎn)型。但是，氣候風(fēng)險(xiǎn)所具有的科技不確定性、機(jī)制變動(dòng)性、影響廣泛性，仍使得傳統(tǒng)比例原則難以適用于氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一新興特殊領(lǐng)域，并時(shí)常引發(fā)氣候風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防過(guò)度或預(yù)防不足，造成公共資源的無(wú)端浪費(fèi)或私人合法權(quán)益的普遍受損。但通過(guò)與預(yù)防原則的協(xié)同適用，比例原則在適用條件上可以實(shí)現(xiàn)從事實(shí)明確性向科技不確定放寬，在適用模式上實(shí)現(xiàn)由一次性審查向多階段審查的轉(zhuǎn)型，在適用功能上實(shí)現(xiàn)由事后救濟(jì)向事前預(yù)防的進(jìn)階。進(jìn)言之，將比例原則引入氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域，構(gòu)建跨流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合體制、跨部委綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域一體化協(xié)同治理機(jī)制，可以加強(qiáng)碳排放的國(guó)內(nèi)法治與國(guó)際法治互動(dòng)，并在未來(lái)《生態(tài)環(huán)境法典》等相關(guān)法律中強(qiáng)化涉碳制度間的均衡協(xié)調(diào)，促進(jìn)碳排放規(guī)制目標(biāo)與制度體系的融貫。

三是可以促進(jìn)氣候變化應(yīng)對(duì)的協(xié)同立法和跨部門法調(diào)整。應(yīng)對(duì)氣候變化的各項(xiàng)政策與法律是相互關(guān)聯(lián)的，而對(duì)這些政策、法律的協(xié)調(diào)不足，是導(dǎo)致出現(xiàn)氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過(guò)度或預(yù)防不足的關(guān)鍵原因，需要將這些看似不同的氣候變化法規(guī)、責(zé)任、計(jì)劃和預(yù)防措施整合到一個(gè)連貫的體系當(dāng)中［26］。因此，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的利益關(guān)系，兼顧應(yīng)對(duì)氣候變化和保障民生，采取全面均衡的政策制度措施。加強(qiáng)《氣候變化應(yīng)對(duì)法》與《大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等法律在立法目的、基本原則和基本制度等方面的銜接，并對(duì)比例原則、預(yù)防原則等法律原則的被實(shí)現(xiàn)程度作出適當(dāng)制度安排。而協(xié)同關(guān)系說(shuō)以整體觀為要旨，以協(xié)同推進(jìn)為目標(biāo)。在法律原則的融貫方面，其能夠最大程度地同時(shí)實(shí)現(xiàn)比例原則所欲追求的自由價(jià)值與預(yù)防原則所欲追求的安全價(jià)值，從而體現(xiàn)法律原則作為“最佳化命令”［27］的特殊地位。在制度體系的融貫方面，協(xié)同關(guān)系說(shuō)注重綠色低碳發(fā)展的黨規(guī)國(guó)法銜接與綜合交叉，強(qiáng)調(diào)碳排放規(guī)制與協(xié)同控制的制度設(shè)計(jì)需覆蓋源頭防控、過(guò)程控制、末端治理的碳排放規(guī)制全生命周期。這些均能夠?yàn)橥苿?dòng)大氣污染物與溫室氣體的協(xié)同控制提供新的解釋思路。從而在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制及央地專門立法中綜合運(yùn)用該二項(xiàng)法律原則，并從總體上彰顯立法目的與立法理性、生態(tài)理性等。

3 協(xié)同關(guān)系說(shuō)對(duì)中國(guó)氣候變化立法的指引效應(yīng)

自2012年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所公布《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》（專家意見稿）以來(lái)，截至2024年1月1日，中國(guó)在氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域已出臺(tái)1項(xiàng)全國(guó)人大常委會(huì)決議、13項(xiàng)省級(jí)地方性法規(guī)、4項(xiàng)市級(jí)地方性法規(guī)、3項(xiàng)省級(jí)政府規(guī)章，但仍存在立法分散而難以形成合力、滯后于政策實(shí)施、缺乏專門的氣候保護(hù)基本法等問題。其原因主要在于：一是當(dāng)前中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法仍處于從起步摸索到總結(jié)歸納的過(guò)渡階段，立法者采取漸進(jìn)式策略，主動(dòng)放緩應(yīng)對(duì)氣候變化法進(jìn)程，恰恰彰顯其審慎與理性［28］。二是《巴黎協(xié)定》所開創(chuàng)的國(guó)家自主貢獻(xiàn)與履約監(jiān)督審查相糅合的全新方案，在相當(dāng)意義上重塑了全球氣候治理秩序，也直接導(dǎo)致了已有草案的滯后性與不周延性。三是正在編纂中的《生態(tài)環(huán)境法典》設(shè)置了綠色低碳發(fā)展編，如何在法典化背景下統(tǒng)籌推進(jìn)氣候變化立法或者碳中和立法，以及如何調(diào)和比例原則與預(yù)防原則的關(guān)系，是繼續(xù)討論的重要議題。鑒于此，協(xié)同關(guān)系說(shuō)可以為國(guó)家與地方層面的氣候變化立法提供以下三方面理論指引。

3. 1 堅(jiān)持適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的氣候變化應(yīng)對(duì)基本原則

適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意指政府總體上應(yīng)采取適當(dāng)且必要的行政手段以預(yù)防氣候風(fēng)險(xiǎn)，并且規(guī)制成本應(yīng)與氣候風(fēng)險(xiǎn)所可能導(dǎo)致的損害相均衡。這區(qū)別于傳統(tǒng)意義上的強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是比例原則與預(yù)防原則的協(xié)同關(guān)系理論在氣候風(fēng)險(xiǎn)行政中的具體化。這既是基于中國(guó)當(dāng)前在人口結(jié)構(gòu)、能源供需、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型、高質(zhì)量發(fā)展等考量下做出的妥適安排，也是防止出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式減碳和一刀切式減碳等氣候風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度預(yù)防問題的合理抉擇。具體建議如下。

一是在立法目的條款中規(guī)定推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與氣候變化應(yīng)對(duì)相協(xié)調(diào)。立法目的蘊(yùn)含著一部法律的價(jià)值定位和目標(biāo)預(yù)設(shè)，明確立法目的，有助于廓清立法的邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而為氣候變化立法提供應(yīng)然的制度模式與實(shí)證規(guī)范的法律解釋標(biāo)準(zhǔn)［29］。至于如何規(guī)定面向氣候變化以及融合碳達(dá)峰碳中和的立法目的條款，相關(guān)地方立法可資借鑒。例如，《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》等均將最終立法目的指向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。如此，既能體現(xiàn)中國(guó)氣候變化立法以人為本、高質(zhì)量發(fā)展理念，同時(shí)也有助于氣候風(fēng)險(xiǎn)行政的協(xié)同配合并增強(qiáng)氣候變化立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

二是在法律原則條款中規(guī)定適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。采取何種氣候變化立法的基本原則，攸關(guān)該法律的基本性質(zhì)、價(jià)值取向與發(fā)展方向等問題。對(duì)此，相關(guān)立法或?qū)＜医ㄗh稿均可提供借鑒。例如，應(yīng)對(duì)氣候變化的地方性法規(guī)或省級(jí)政府規(guī)章大多規(guī)定了統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理利用、趨利避害等原則性內(nèi)容。其中，保護(hù)優(yōu)先、趨利避害等內(nèi)容體現(xiàn)積極應(yīng)對(duì)，預(yù)防為主的原則理念，而統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用等內(nèi)容則暗含科學(xué)應(yīng)對(duì)，適度規(guī)制的比例原則理念。2012年《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》（專家建議稿）第4條、第6條、第8條所規(guī)定的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則、減緩與適應(yīng)并重原則、政策協(xié)調(diào)原則等基本原則，均體現(xiàn)比例原則與預(yù)防原則的協(xié)同理念。因此，國(guó)家氣候變化立法有必要提煉法律原則的公因式，將適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則作為指導(dǎo)這些地方性法規(guī)或政府規(guī)章的上位法原則。在表達(dá)形式上，建議以獨(dú)立規(guī)范或完整條款的形式對(duì)比例原則和預(yù)防原則分別作出規(guī)定，以充分發(fā)揮這兩項(xiàng)基本原則條款輔助氣候風(fēng)險(xiǎn)行政及司法裁判的規(guī)范功能。

三是堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，將適度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防全面融入氣候變化立法。黨的二十大報(bào)告要求“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法”“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”“有計(jì)劃分步驟實(shí)施碳達(dá)峰行動(dòng)”。在立法進(jìn)程中，應(yīng)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和現(xiàn)實(shí)需求確定階段性立法目標(biāo)，以適度轉(zhuǎn)化為原則推進(jìn)氣候政策向法律轉(zhuǎn)化［30］，并統(tǒng)籌安排相關(guān)配套法律法規(guī)規(guī)章的立改廢釋工作，實(shí)現(xiàn)立法進(jìn)程與碳達(dá)峰階段和碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)階段的協(xié)同對(duì)應(yīng)［31］。建議制定《氣候變化基本法》或《應(yīng)對(duì)氣候變化法》，強(qiáng)化立法推進(jìn)、合作治理、保障實(shí)現(xiàn)等工作。首先，氣候變化立法重點(diǎn)在于推進(jìn)立法目的協(xié)同、體制機(jī)制及法律制度的協(xié)同，以及既有相關(guān)法律間的規(guī)范協(xié)調(diào)，并運(yùn)用比例原則對(duì)央地氣候變化立法進(jìn)行合憲性審查。其次，重點(diǎn)對(duì)環(huán)境資源監(jiān)管體制進(jìn)行調(diào)適與創(chuàng)新，建立跨部門、綜合性的統(tǒng)一議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，優(yōu)化統(tǒng)一監(jiān)管與多部門協(xié)同配合、公眾深度參與的治理體系。再次，針對(duì)綜合性或?qū)ｉT性立法實(shí)施暴露的問題，及時(shí)修正立法目的、基本原則、核心制度等，加強(qiáng)黨規(guī)國(guó)法的多元規(guī)范協(xié)同。最后，將氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防全面嵌入生態(tài)文明建設(shè)整體布局，提煉各項(xiàng)分散立法中的共性規(guī)則并融入國(guó)家氣候變化立法，兼顧實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展、生態(tài)-社會(huì)系統(tǒng)韌性建設(shè)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等多重目標(biāo)，系統(tǒng)性推進(jìn)氣候變化立法。

3. 2 優(yōu)化減緩與適應(yīng)并重的氣候變化因應(yīng)制度體系

建立健全減緩與適應(yīng)并重的氣候變化因應(yīng)制度體系，既是基于氣候科學(xué)的現(xiàn)實(shí)考量，也是遵循協(xié)同關(guān)系說(shuō)的必然選擇。其中，減緩是指通過(guò)減少碳排放或增加碳匯，降低氣候變化速率。在此過(guò)程中，已生成的氣候風(fēng)險(xiǎn)不會(huì)消除并仍在不斷累積。適應(yīng)是指通過(guò)加強(qiáng)氣候風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理，充分利用有利因素與防范不利因素，以減輕氣候風(fēng)險(xiǎn)所造成的損害。相比而言，減緩性氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有長(zhǎng)期性、艱巨性，更需遵循比例原則以循序漸進(jìn)。而適應(yīng)性氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制具有現(xiàn)實(shí)性、緊迫性［32］，更需遵循預(yù)防原則以防微杜漸。為化解氣候風(fēng)險(xiǎn)并盡可能減輕損害，有必要將比例原則與預(yù)防原則分別融入減緩性與適應(yīng)性制度構(gòu)建當(dāng)中。

中國(guó)在氣候變化的減緩與適應(yīng)等方面已取得一定制度成果。其中，較為成熟的減緩性制度有兩種：一是總量控制與交易制度。代表性立法有《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》等。地方層面也曾在其地方性法規(guī)或政府規(guī)章中作出了相關(guān)規(guī)定，比如《寧波市氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》第33條要求建立逐年的溫室氣體排放清單制度。二是目標(biāo)責(zé)任與考核制度。比如《大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)森林法》《中華人民共和國(guó)草原法》《中華人民共和國(guó)濕地保護(hù)法》等均已明確各級(jí)人民政府的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，并通過(guò)考核機(jī)制促進(jìn)碳減排或碳增匯。較為成熟的適應(yīng)性制度主要有三種：一是氣候風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度。比如《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》第12條、《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》第37條均要求氣象主管部門會(huì)同有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)氣候變化和極端氣候事件的監(jiān)測(cè)，為防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)的實(shí)施提供依據(jù)。二是氣候?yàn)?zāi)害防治制度。比如《江蘇省氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用條例》第26條、《江西省氣候資源保護(hù)與利用條例》第23條均要求適時(shí)開展人工影響天氣作業(yè)。三是氣候可行性論證與資源規(guī)劃制度。比如《安徽省氣候資源開發(fā)利用和保護(hù)條例》第29-31條將氣候可行性論證列為城鄉(xiāng)規(guī)劃與工程建設(shè)的必經(jīng)環(huán)節(jié)，《廣東省氣候資源保護(hù)和開發(fā)利用條例》第19條規(guī)定氣候資源保護(hù)與利用規(guī)劃制度。

然而，當(dāng)前的應(yīng)對(duì)氣候變化央地立法無(wú)論是外在完整性抑或內(nèi)在融貫性均遠(yuǎn)未達(dá)到體系化的程度，前述兩類制度構(gòu)建仍有完善空間。其中，在減緩性制度構(gòu)建方面，同類制度間存在一定的制度重疊、制度沖突、制度缺位等問題，導(dǎo)致政府規(guī)制過(guò)度或規(guī)制不足，影響氣候風(fēng)險(xiǎn)行政效率。例如，碳排放配額制度與用能權(quán)制度、碳排放目標(biāo)責(zé)任制間分別存在同質(zhì)化或?qū)α⒒瘍A向［33］，并且中國(guó)目前尚未建立碳稅制度、碳匯制度、資源生產(chǎn)率領(lǐng)跑者制度等?，F(xiàn)行法律規(guī)范在規(guī)制公民碳排放方面也存在諸多問題，如《加中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》中的公民內(nèi)容缺失、綠色消費(fèi)制度失效以及市場(chǎng)激勵(lì)措施等相關(guān)法律不盡完善等［34］。而在適應(yīng)性制度構(gòu)建方面，《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》（環(huán)氣候〔2022〕41號(hào)）指出現(xiàn)階段還存在工作體系不完善與重點(diǎn)不突出、重點(diǎn)領(lǐng)域與區(qū)域適應(yīng)氣候變化能力較弱、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)供給不足等問題。這需要充分利用現(xiàn)有生態(tài)文明制度體系協(xié)同促進(jìn)低碳發(fā)展，通過(guò)源頭治理、系統(tǒng)治理、綜合治理相結(jié)合的制度設(shè)計(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排和推動(dòng)減污降碳協(xié)同增效。

對(duì)此，可在協(xié)同關(guān)系說(shuō)的理論指引下進(jìn)行立法協(xié)同與制度體系優(yōu)化，加快完善協(xié)同增效相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化多元政策工具統(tǒng)籌協(xié)同與優(yōu)化差異性政策的管理協(xié)同［35］。一方面，在減緩性制度構(gòu)建中需更多偏向比例原則，以加強(qiáng)同類制度間的制度耦合、制度選擇、制度查漏補(bǔ)缺等工作。例如，加快建立健全碳排放配額制度，推進(jìn)其與用能權(quán)制度實(shí)施的指標(biāo)換算、數(shù)據(jù)共享、機(jī)構(gòu)合一；促進(jìn)碳排放目標(biāo)責(zé)任制等命令—控制型規(guī)制手段逐步讓位于碳排放配額制度等市場(chǎng)激勵(lì)型規(guī)制手段；探索構(gòu)建碳匯交易等新型制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)化和城鄉(xiāng)共同富裕［36］。另一方面，在適應(yīng)性制度構(gòu)建中需更多偏向預(yù)防原則，統(tǒng)籌碳達(dá)峰碳中和與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作，強(qiáng)化目標(biāo)協(xié)同、區(qū)域協(xié)同、領(lǐng)域協(xié)同、任務(wù)協(xié)同、政策協(xié)同、監(jiān)管協(xié)同。對(duì)此，域外相關(guān)實(shí)踐可資借鑒，例如：英國(guó)設(shè)立氣候變化委員會(huì)［37］，以整合與協(xié)調(diào)各政府部門的管理職能，健全氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，完善氣候風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，促進(jìn)各環(huán)節(jié)內(nèi)容有效銜接，最終形成集氣候系統(tǒng)觀測(cè)、影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、采取適應(yīng)行動(dòng)、行動(dòng)效果評(píng)估為一體的工作體系。日本《氣候變化適應(yīng)法》第12條至第15條規(guī)定地方有權(quán)聯(lián)合制訂跨區(qū)域適應(yīng)氣候變化規(guī)劃，組建跨部門的統(tǒng)一指揮或議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等，以強(qiáng)化適應(yīng)氣候變化的區(qū)域協(xié)同、部門協(xié)同、制度協(xié)同。美國(guó)在氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域采取環(huán)境聯(lián)邦主義，在國(guó)家氣候變化立法條件尚不成熟的情況下，鼓勵(lì)地方依照本地實(shí)情探索推進(jìn)立法，為未來(lái)制定相對(duì)完善的國(guó)家氣候變化法積累知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)［38］。

此外，還要協(xié)調(diào)好氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系。一方面，要充分發(fā)揮激勵(lì)型規(guī)制、信息規(guī)制、社會(huì)化規(guī)制等彈性規(guī)制手段的功能，強(qiáng)化氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的行政優(yōu)益性，但要防止過(guò)于倚重威懾型執(zhí)法。另一方面，在構(gòu)建預(yù)防性的氣候變化公益訴訟制度過(guò)程中，法院要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，對(duì)法律進(jìn)行合理解釋與適用，以確保應(yīng)對(duì)氣候變化法律制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的各類風(fēng)險(xiǎn)得到及時(shí)有效化解［39］。同時(shí)，也要堅(jiān)持司法權(quán)的謙抑性，防范司法權(quán)能動(dòng)過(guò)度或任意擴(kuò)張，對(duì)行政權(quán)造成不合比例性的過(guò)度干涉。進(jìn)言之，氣候變化的司法治理應(yīng)當(dāng)樹立溫和司法能動(dòng)主義理念，規(guī)范建構(gòu)下司法的有限作為，以及裁判過(guò)程中的司法方法重整［40］。既要馴化、控制行政權(quán)，以法官釋法、對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)行政進(jìn)行形式合法性審查，同時(shí)也要以推動(dòng)政策形成、規(guī)則制定、制度設(shè)計(jì)等方式促進(jìn)政府高效完成氣候風(fēng)險(xiǎn)行政的目標(biāo)和任務(wù)。

3. 3 構(gòu)建共同但有區(qū)別的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任體系

共同但有區(qū)別的責(zé)任可被解構(gòu)為同等情況同等對(duì)待的同一性正義與特殊情況特殊對(duì)待的差異性正義［41］，這與協(xié)同關(guān)系說(shuō)所強(qiáng)調(diào)的適度氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理念不謀而合。特別是《巴黎協(xié)定》生效后，國(guó)家自主貢獻(xiàn)機(jī)制賦予中國(guó)履行溫室氣體強(qiáng)制自主減排的國(guó)際義務(wù)，通過(guò)國(guó)內(nèi)法機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)。增強(qiáng)溫室氣體控制協(xié)同規(guī)制和自主規(guī)制并形成合力需要法律、政策的調(diào)整和改革，主要對(duì)策就包括制定氣候變化應(yīng)對(duì)專門法律［42］。因此，中國(guó)氣候變化立法需要堅(jiān)持碳減排義務(wù)覆蓋的共同原則與時(shí)空分配的區(qū)別方法，在地域間、行業(yè)間、央地政府間構(gòu)建共同但有區(qū)別的氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體系，從而實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)、利益整合與利益共進(jìn)的氣候善治目標(biāo)。這既是堅(jiān)持環(huán)境法義務(wù)重心論［43］以保障公眾合法權(quán)益的務(wù)實(shí)做法，也是強(qiáng)化法定義務(wù)主體的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任，增進(jìn)氣候變化立法實(shí)效和制度績(jī)效的必然選擇。

一是強(qiáng)化不同地域間的氣候風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同預(yù)防責(zé)任。鑒于綠色金融、氣候投融資、碳市場(chǎng)等項(xiàng)目的地方試點(diǎn)已產(chǎn)生先行優(yōu)勢(shì)，碳中和進(jìn)程與地方立法的區(qū)域分化差異愈發(fā)明顯。例如，《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》規(guī)定發(fā)展林業(yè)碳匯等氣候變化適應(yīng)性措施，在氣候風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上偏向比例原則；《山西省應(yīng)對(duì)氣候變化辦法》在章節(jié)體例安排上，則優(yōu)先規(guī)定能源結(jié)構(gòu)改革等氣候變化減緩性措施，在氣候風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)上偏向預(yù)防原則。因此，有必要對(duì)各省氣候變化因應(yīng)立法工作進(jìn)行類型化與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，在堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并舉的總方針下，按照應(yīng)對(duì)能力、應(yīng)對(duì)需求與生態(tài)脆弱性等要素，將全國(guó)劃分為適應(yīng)性優(yōu)先區(qū)與減緩性優(yōu)先區(qū)。建議基于不同地域的異質(zhì)性，構(gòu)建有利于應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)土空間總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)，提升重大戰(zhàn)略區(qū)域應(yīng)對(duì)氣候變化能力。在規(guī)制內(nèi)容的分配上，鼓勵(lì)適應(yīng)性優(yōu)先區(qū)更多承擔(dān)氣候變化適應(yīng)性責(zé)任，減緩性優(yōu)先區(qū)更多承擔(dān)氣候變化減緩性責(zé)任。同時(shí)，還應(yīng)注意綠色低碳發(fā)展的滯后地區(qū)與先行地區(qū)之間在轉(zhuǎn)型慣性上的差距及其相應(yīng)的區(qū)域制度差異。

二是強(qiáng)化不同行業(yè)間的氣候風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同預(yù)防責(zé)任。為適應(yīng)不同行業(yè)的氣候變化應(yīng)對(duì)需求，建議依照不同行業(yè)的結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)，構(gòu)建差異化的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防責(zé)任。比如，發(fā)電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空等行業(yè)部門與氣候變化誘因的聯(lián)系最為緊密，因此針對(duì)這些行業(yè)的立法應(yīng)更加偏向預(yù)防原則，這些行業(yè)部門也應(yīng)優(yōu)先納入碳交易、碳金融等相關(guān)法律制度的規(guī)制范圍，以承擔(dān)更多的氣候變化減緩性責(zé)任。而鑒于農(nóng)業(yè)、林業(yè)等其他行業(yè)部門與氣候變化誘因的關(guān)聯(lián)度較小，因此對(duì)其規(guī)制應(yīng)偏向能兼顧和促進(jìn)生態(tài)、生產(chǎn)與生活三生共贏的比例原則，承擔(dān)氣候變化的適應(yīng)性責(zé)任。例如，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門需強(qiáng)化農(nóng)業(yè)應(yīng)變減災(zāi)工作體系，構(gòu)建適應(yīng)氣候變化的糧食安全保障體系；林業(yè)與草原主管部門需推進(jìn)造林綠化工程，不斷增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的碳匯能力。

三是強(qiáng)化央地政府間的氣候風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同預(yù)防責(zé)任。在縱向上，當(dāng)前央地政府間的氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制責(zé)任分配與履行還存在依賴于運(yùn)動(dòng)式治理、專項(xiàng)治理、壓力型治理等非常規(guī)手段的問題，盡管能快速解決一些氣候治理歷史難題，但其并未突破傳統(tǒng)國(guó)家治理模式，難以有效避免氣候治理中央地關(guān)系的“ 統(tǒng)死放亂”怪圈和周期性震蕩［44］。中央集權(quán)與地方分權(quán)只是國(guó)家治理的形式而非目的，二者各有優(yōu)勢(shì)。其中，前者在于防范氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制目標(biāo)離散，實(shí)現(xiàn)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的標(biāo)準(zhǔn)化、一致性，保障氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制所需資源和條件迅速成就［45］，適合對(duì)緊迫風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。后者在于防止央地政府間氣候風(fēng)險(xiǎn)信息的傳遞失真，為適當(dāng)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施創(chuàng)造條件，適合于對(duì)非緊迫風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)制。因此，建議依照地方自主為原則、中央介入為例外的公法輔助原則，對(duì)央地政府間的責(zé)任分擔(dān)事項(xiàng)作出合理差異化安排。對(duì)于緊急且重要的事項(xiàng)，應(yīng)允許中央政府強(qiáng)勢(shì)介入地方氣候治理；對(duì)其余事項(xiàng)，應(yīng)給予地方政府充分的規(guī)制自主權(quán)，允許其依照本地實(shí)際對(duì)中央政策內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整。

4 結(jié) 語(yǔ)

綜上，氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中比例原則與預(yù)防原則的關(guān)系問題源自法律的自由價(jià)值與安全價(jià)值間的緊張沖突。依照比例原則的要求，政府在氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中不得過(guò)度限制公民的自由權(quán)利。而為保障公眾環(huán)境健康權(quán)益免受氣候風(fēng)險(xiǎn)的侵害，又迫切需要強(qiáng)化政府氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)的履行?？梢?，比例原則與預(yù)防原則在理論和實(shí)踐的雙重層面均具有內(nèi)在張力。如果過(guò)分倚重其中某一原則，可能會(huì)對(duì)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，因此有必要調(diào)和二者間的緊張關(guān)系。相較而言，協(xié)同關(guān)系說(shuō)更具理論與現(xiàn)實(shí)可行性。其肯定這兩項(xiàng)法律原則各自的存在與適用價(jià)值，因而與氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的統(tǒng)籌兼顧目標(biāo)相契合，有助于促進(jìn)行政法和環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)，妥善處理法律事實(shí)和法律價(jià)值間的交互影響關(guān)系。當(dāng)前氣候變化等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)問題復(fù)雜多變，因而持續(xù)挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)法律理論。如果固守原有理論不加以更新，將難以適應(yīng)氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的現(xiàn)實(shí)需要。而不講條件地或激進(jìn)地適用預(yù)防原則，也可能會(huì)破壞原有法治秩序并滋生公權(quán)力濫用等問題。

環(huán)境法作為特殊的部門行政法，更有待從基于確定性的傳統(tǒng)秩序行政和福利行政，轉(zhuǎn)向基于不確定性的風(fēng)險(xiǎn)行政模式，從而促進(jìn)氣候法學(xué)、海洋法學(xué)等新興學(xué)科的發(fā)展。在協(xié)同關(guān)系說(shuō)的理論指引下，氣候變化立法應(yīng)當(dāng)形成比未來(lái)的《未來(lái)的能源法》《碳達(dá)峰碳中和促進(jìn)法》等相關(guān)立法更加特色鮮明的法律規(guī)范體系。首先，氣候變化法應(yīng)兼具授權(quán)法、保權(quán)法與控權(quán)法的三重性質(zhì)。除了積極的行政給付與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防之外，還需設(shè)置更多法律審查制度全程監(jiān)督預(yù)防措施的作出是否合理，以保障公民自由權(quán)利不受過(guò)度侵犯、避免公眾環(huán)境健康權(quán)益保護(hù)不足。其次，氣候變化法應(yīng)兼具適度性與預(yù)防性。在法律規(guī)范構(gòu)建上，既需考慮當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)可承受能力，又要兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)的氣候風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需求、國(guó)家總體安全和利益。最后，氣候變化法應(yīng)兼顧科技關(guān)聯(lián)性、制度穩(wěn)定性與政策適應(yīng)性，從法律、市場(chǎng)、政策等多方面保障氣候正義的實(shí)現(xiàn)與氣候治理現(xiàn)代化。建議在未來(lái)的《未來(lái)的生態(tài)環(huán)境法典》“綠色低碳發(fā)展編”的核心制度設(shè)計(jì)中，加強(qiáng)與氣候風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制前沿科技的銜接，為國(guó)家氣候變化政策的調(diào)整預(yù)留必要空間。

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