杜東

[摘要]本文基于內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中地勘事業(yè)單位合同管理常見的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，從內(nèi)部審計(jì)視角下提出加強(qiáng)合同管理的對策與建議，包括建立健全合同管理體系、規(guī)范合同的訂立、嚴(yán)格合同履約、加強(qiáng)基礎(chǔ)管理等方面，全面加強(qiáng)合同管理，規(guī)范單位運(yùn)營秩序，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制，提高管理效率，提升管理能力，維護(hù)單位合法權(quán)益，助力地勘事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]地勘事業(yè)單位? ?內(nèi)部審計(jì)? ?合同管理? ?對策建議

一、引言

地勘事業(yè)單位承擔(dān)著國土資源大調(diào)查任務(wù)，為礦產(chǎn)資源規(guī)劃、管理、保護(hù)和合理利用提供資源信息資料，同時(shí)開展地質(zhì)調(diào)查、礦產(chǎn)勘查、水文地質(zhì)、工程地質(zhì)、環(huán)境地質(zhì)、災(zāi)害地質(zhì)、農(nóng)業(yè)地質(zhì)、旅游地質(zhì)、城市地質(zhì)、礦產(chǎn)開發(fā)和地質(zhì)科學(xué)研究及技術(shù)開發(fā)工作。近年來，地勘事業(yè)單位積極開展地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警、礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查與評價(jià)、地下水資源調(diào)查與監(jiān)測、地質(zhì)資源保護(hù)和利用等工作，為國家和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供資源儲(chǔ)備和地質(zhì)服務(wù)。隨著管理體制的改革和地勘事業(yè)單位社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的不斷拓展，地勘事業(yè)單位已改變了以往單純的以財(cái)政撥款為主的業(yè)務(wù)承擔(dān)方式，與政府有關(guān)部門及社會(huì)之間所涉及的政府購買服務(wù)、經(jīng)濟(jì)合作、技術(shù)服務(wù)等越來越廣泛，簽訂的各類合同也越來越多。因此，規(guī)范和加強(qiáng)合同管理也越來越重要和迫切。

合同行為貫穿于地勘事業(yè)單位的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，是對合同各方的一種約束行為。地勘事業(yè)單位合同管理旨在通過合同的規(guī)范訂立、有效履行及扎實(shí)的基礎(chǔ)管理工作，維護(hù)地勘事業(yè)單位合法權(quán)益，并使單位利益最大化。合同管理是內(nèi)控體系建設(shè)與完善中的一項(xiàng)重要的管理工作，能有效提升地勘事業(yè)單位的治理能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。隨著地勘事業(yè)單位深化改革不斷深入推進(jìn)，加強(qiáng)合同管理成為單位內(nèi)部控制的重要手段與切入點(diǎn)，同時(shí)也是地勘事業(yè)單位維護(hù)合法權(quán)益、規(guī)范運(yùn)營秩序、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化管理效能的關(guān)鍵。

內(nèi)部審計(jì)，是指對本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)。從內(nèi)部審計(jì)視角出發(fā)，在市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)逐步增多的情況下，對合同訂立、履約、風(fēng)險(xiǎn)防控及基礎(chǔ)管理中存在的問題及偏差予以揭示，可以助力地勘事業(yè)單位進(jìn)一步建立健全管理體制，理順工作運(yùn)行機(jī)制。

二、內(nèi)部審計(jì)實(shí)踐中地勘事業(yè)單位合同管理常見的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

合同管理主要包括合同的訂立環(huán)節(jié)、合同履約環(huán)節(jié)及合同的基礎(chǔ)管理工作等方面，在內(nèi)部審計(jì)工作實(shí)踐中，地勘事業(yè)單位常見的問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面。

（一）合同管理制度不完善

隨著各地勘事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)與不斷加強(qiáng)，各單位對內(nèi)部管理制度建設(shè)也予以更多關(guān)注，紛紛開展了制度“廢改立”等制度建設(shè)的專項(xiàng)行動(dòng)，其中也包括合同管理制度的建立。但部分單位尚存在制度內(nèi)容不規(guī)范、政策依據(jù)更新不及時(shí)、實(shí)際可操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象；部分單位的合同管理制度雖然對重要合同與一般合同的簽訂條件及程序等都提出了要求，但對重要合同的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)卻未明確；部分單位的制度中按內(nèi)部控制要求提出了對合同進(jìn)行歸口管理，但未明確具體的歸口管理部門或歸口管理部門分散設(shè)置，使得制度的操作性不強(qiáng)，一定程度上造成制度形同虛設(shè)。

（二）合同執(zhí)行中存在各類偏差

部分地勘事業(yè)單位雖然按規(guī)定訂立了合同管理相關(guān)制度，明確了合同擬定、審核、審批、執(zhí)行、歸檔等環(huán)節(jié)的程序和要求，但在具體執(zhí)行中還不同程度地存在對合同主體資信審核把關(guān)不嚴(yán)、合同文本內(nèi)容不規(guī)范、合同關(guān)鍵要素填寫不全、合同履約不嚴(yán)格、合同簽訂后置等問題，具體表現(xiàn)在：

1.合同訂立環(huán)節(jié)。

（1）立項(xiàng)依據(jù)不完善，前期論證不充分。在合同事項(xiàng)的立項(xiàng)、調(diào)研、論證等階段，部分地勘事業(yè)單位對于涉及“三重一大”的事項(xiàng)，未嚴(yán)格按要求履行決策程序或決策執(zhí)行中存在偏差；對立項(xiàng)所涉及的預(yù)算、論證環(huán)節(jié)不重視，重大事項(xiàng)、專業(yè)技術(shù)強(qiáng)及法律關(guān)系要求較高等合同，未經(jīng)必要的經(jīng)費(fèi)預(yù)算或經(jīng)費(fèi)預(yù)算不規(guī)范、缺少相關(guān)技術(shù)專家論證分析與法律風(fēng)險(xiǎn)評估環(huán)節(jié)；存在部分應(yīng)招未招、化整為零規(guī)避招標(biāo)程序等現(xiàn)象；對于潛在合同相關(guān)方的資信、履約能力審查不嚴(yán)格，造成對合作項(xiàng)目合作方的選擇不當(dāng)?shù)龋步o合同后續(xù)的管理帶來了較多的不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)。

（2）合同內(nèi)容不規(guī)范，權(quán)益與風(fēng)險(xiǎn)管控難保障。一是合同條款的約定存在不規(guī)范，合同訂立內(nèi)容合規(guī)性方面存在風(fēng)險(xiǎn)，如存在對合同進(jìn)度款的支付比例不符合相關(guān)政策、收取沒有法律法規(guī)依據(jù)的保證金等現(xiàn)象；合同條款的約定與招標(biāo)文件的約定存在偏差，合同對采購文件確定的事項(xiàng)或中標(biāo)（成交）供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）文件做了實(shí)質(zhì)性修改；未在采購合同中明確約定履約保證金退還的方式、時(shí)間、條件、不予退還的情形和逾期未退還的違約責(zé)任等重要條款。二是合同要素不全，如合同任務(wù)過于籠統(tǒng)，驗(yàn)收結(jié)算方式未細(xì)化、簽訂日期、合同內(nèi)容、計(jì)價(jià)方式、工作量、驗(yàn)收方式、交付時(shí)間等約定不明確等。三是單位合法權(quán)益的維護(hù)方面存在風(fēng)險(xiǎn)，統(tǒng)籌謀劃不足等，使單位的權(quán)益未能在合同中得到有效體現(xiàn)和保障，如實(shí)行營改增后，在稅收的籌劃方面謀劃不足，對于所取得發(fā)票是增值稅專用發(fā)票還是普通發(fā)票的選擇考慮較少；對于協(xié)作業(yè)務(wù)的結(jié)算條件的約定與單位作為協(xié)作牽頭單位與業(yè)主單位簽訂的結(jié)算方式不對等；對各類違約現(xiàn)象考慮不足，違約條款約定不明確。這些都給后續(xù)的履約過程埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（3）合同審核不到位，過程管理有缺失。一是合同訂立流程不完善。相關(guān)事項(xiàng)的合同包括補(bǔ)充合同（補(bǔ)充協(xié)議）缺少相關(guān)責(zé)任部門的審核、涉及重要的法務(wù)合同時(shí)缺少相關(guān)法務(wù)人員或律師的審查；雖有相關(guān)部門的簽字，但未立足部門職責(zé)對合同條款進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審核，使得合同審核流于形式；對審核會(huì)簽中提出應(yīng)修訂的內(nèi)容，未按要求進(jìn)行修訂。二是合同簽訂主體、用印管理不規(guī)范，合同訂立單位為單位所屬非獨(dú)立法人的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、合同簽訂人缺失，或合同的簽訂人未經(jīng)有效授權(quán)，合同用印管理程序執(zhí)行不嚴(yán)格也時(shí)有發(fā)生。三是合同簽訂及時(shí)性不足。合同簽訂不及時(shí)，簽訂時(shí)間后置，甚至為結(jié)算合同價(jià)款才進(jìn)行簽訂，使得合同簽訂流于形式。

2.合同履約環(huán)節(jié)。

（1）合同履約控制不嚴(yán)格，合同條款未得到有效執(zhí)行。未依法依規(guī)履行合同，對于合同約定的價(jià)格條款、責(zé)任條款、質(zhì)量條款等執(zhí)行不到位。合同的結(jié)算不嚴(yán)格，常常存在缺少結(jié)算依據(jù)或結(jié)算依據(jù)不完善，如缺少經(jīng)相關(guān)責(zé)任人簽字確認(rèn)，或?qū)嶋H發(fā)生的工作量、計(jì)價(jià)等結(jié)算依據(jù)不完整等現(xiàn)象。未嚴(yán)格按合同約定的付款進(jìn)度、付款時(shí)間進(jìn)行，提前或滯后付款，多付或少付合同進(jìn)度款。驗(yàn)收程序及驗(yàn)收內(nèi)容不規(guī)范，缺少驗(yàn)收環(huán)節(jié)或驗(yàn)收內(nèi)容不完整，對于專業(yè)技術(shù)要求比較高的合同驗(yàn)收，未按規(guī)定要求組織相關(guān)專業(yè)人員驗(yàn)收確認(rèn)。合同中止、變更與解除存在依據(jù)不充分、未按要求及相關(guān)程序辦理等現(xiàn)象；擅自變更、中止或者終止合同。

（2）對合同糾紛事項(xiàng)重視不夠，存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。在合同的實(shí)際履約過程中，缺少對合同糾紛事項(xiàng)管理予以必要的關(guān)注與跟進(jìn)管理，不注重對具有法律效力的資料保管歸檔，存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)；在遇到涉訴案件時(shí)，涉訴事項(xiàng)超過訴訟有效期的案例時(shí)有發(fā)生，難免使單位陷入被動(dòng)局面，甚至造成不良后果，使單位的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)。

（3）監(jiān)督評價(jià)不到位，管理的程序鏈不完整。合同執(zhí)行中的監(jiān)督、評價(jià)缺位。部分地勘事業(yè)單位較少開展對合同簽訂與履行狀況、合同執(zhí)行中存在的問題、是否存在履行風(fēng)險(xiǎn)、是否存在隱含的糾紛因素等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的財(cái)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)控監(jiān)督與評價(jià)，合同管理的自我評價(jià)與外部評價(jià)常常缺位。部分地勘事業(yè)單位不能及時(shí)掌握合同履約的進(jìn)度及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，缺少必要的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力與措施。

3.合同基礎(chǔ)管理環(huán)節(jié)。

（1）合同的歸口管理有缺位。一是未對合同進(jìn)行歸口管理，或歸口管理不明確，分散于各部門甚至分散于各經(jīng)辦人個(gè)人管理、交叉管理。二是合同的歸口管理部門與財(cái)會(huì)部門的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制尚未建立或有待完善，合同管理與單位的預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理結(jié)合的緊密度不夠，未實(shí)現(xiàn)有效合同的全過程閉環(huán)管理。

（2）合同管理的基礎(chǔ)工作不盡完善。對合同及相關(guān)材料的歸檔保管意識(shí)不強(qiáng)，管理水平不高，信息化手段滯后，與當(dāng)前管理要求不相適應(yīng)，對于合同的各類相關(guān)材料備案歸檔管理不到位。合同簽訂后，不及時(shí)歸檔保管，分散與各承辦部門甚至在承包人處保管。與合同簽訂必要的附件依據(jù)如相關(guān)談判記錄、招投標(biāo)資料、單位的決策材料等訂立依據(jù)也未能及時(shí)歸檔。單位的合同臺(tái)賬要素內(nèi)容不全，記錄不及時(shí)，未按實(shí)際合同履約情況予以動(dòng)態(tài)更新，使得合同文本歸檔、查閱、履約等信息資料的及時(shí)性與準(zhǔn)確性難以得到保證，這些都給后續(xù)的管理帶來了風(fēng)險(xiǎn)，合同管理效率不高。

三、內(nèi)部審計(jì)視角下規(guī)范地勘事業(yè)單位合同管理的對策建議

（一）建立健全合同管理體系

合同管理是地勘事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)中不可或缺的一部分，具有舉足輕重的地位。合同管理體系的建設(shè)涵蓋制定合同管理制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控等方面內(nèi)容，旨在提高合同管理的效率和準(zhǔn)確性，提升單位治理效能。要想規(guī)范合同管理，就要結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，建立完善單位的合同管理制度，重點(diǎn)關(guān)注制度制定的合法性、合規(guī)性、有效性與可執(zhí)行性。對所涉及的合同范圍、合同形式、對單位所涉及的一般性合同及重大合同予以界定，明確合同標(biāo)的、各合同方的權(quán)利與義務(wù)、執(zhí)行期限、付款條件、方式與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)與要求等合同要素，合同履約、變更、爭議及解除的規(guī)定也要予以明確規(guī)定。應(yīng)當(dāng)對合同簽訂、履行及其管理活動(dòng)合理設(shè)置崗位，對不相容崗位實(shí)行有效分離，明確各部門的職責(zé)與權(quán)限，規(guī)范合同的授權(quán)審批和簽訂權(quán)限，對合同實(shí)施歸口管理。

（二）規(guī)范合同的訂立

在合同的立項(xiàng)調(diào)研、談判、擬定、審核、簽訂等環(huán)節(jié)，地勘事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)合同管理制度，主要包括：

1.提高立項(xiàng)的充分性。規(guī)范立項(xiàng)的前期準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)及上級(jí)的決策部署，如落實(shí)“三重一大”決策程序、加強(qiáng)預(yù)算管理、可研論證等方面的要求，并將談判過程中的重要事項(xiàng)和參會(huì)人員所發(fā)表的意見、決策依據(jù)、招投標(biāo)資料等重要資料作為合同簽訂的必要附件依據(jù)。加強(qiáng)對擬簽合同相關(guān)方的主體資格、資信狀況等進(jìn)行資格審查，提高所簽合同的合法性與有效性。

2.規(guī)范合同文本。合同文本內(nèi)容表述與格式要規(guī)范，以避免合同條款有歧義。對于通用合同應(yīng)當(dāng)建立模板，重要合同中特定條款還須經(jīng)單位法務(wù)及相關(guān)專業(yè)人員審核。

3.嚴(yán)格會(huì)簽程序，建立合同修訂的反饋機(jī)制。對會(huì)簽流程應(yīng)明確提出需求的合同承辦部門、單位財(cái)務(wù)等各相關(guān)協(xié)同部門的職責(zé)，各會(huì)簽審核的部門應(yīng)立足本部門職責(zé)，對合同的合法性、合規(guī)性、真實(shí)性與完整性予以審核，并就存在的問題發(fā)表意見。合同承辦部門就提出的問題予以修訂并對不予采納的意見，予以回復(fù)，并附相關(guān)支撐依據(jù)。

4.嚴(yán)格合同簽訂人及合同用印管理。合同簽訂人應(yīng)為法定人員或經(jīng)有效授權(quán)的人員，合同用印應(yīng)按單位用印管理規(guī)定完成審批后簽章，并保證簽訂的時(shí)效性。

（三）嚴(yán)格合同履約

對于款項(xiàng)結(jié)算、變更、糾紛處理、動(dòng)態(tài)管理、監(jiān)督評價(jià)等合同履約及其后續(xù)環(huán)節(jié)，地勘事業(yè)單位應(yīng)規(guī)范合同履約行為，嚴(yán)格合同履約，提高執(zhí)行力，主要包括：

1.合同承辦部門、財(cái)務(wù)部門應(yīng)對照合同約定的款項(xiàng)結(jié)算條件、結(jié)算時(shí)間，并依據(jù)實(shí)際完成的工作量及進(jìn)度等合同履約材料，規(guī)范辦理款項(xiàng)的結(jié)算，同時(shí)將相關(guān)履約信息及時(shí)報(bào)送合同的歸口管理部門備案。規(guī)范合同變更行為與變更程序，完善變更依據(jù)，加強(qiáng)對合同變更的提出、審批和實(shí)施等方面的控制。

2.歸口管理部門實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)管理，對合同履約情況及時(shí)予以動(dòng)態(tài)更新，實(shí)現(xiàn)對合同履約情況的全過程有效監(jiān)控。加強(qiáng)合同履約后期的管理，尤其是加強(qiáng)對合同糾紛的管理。在規(guī)定時(shí)效內(nèi)，積極與合同對方進(jìn)行談判、協(xié)商，爭取最大限度維護(hù)單位的合法權(quán)益。同時(shí)，歸口管理部門應(yīng)做好合同資料的歸檔保管工作。

3.強(qiáng)化監(jiān)督管理，履行監(jiān)督與建議評價(jià)的職能。監(jiān)督與評價(jià)合同管理等制度執(zhí)行的有效性，合同履約的有效性與及時(shí)性，以及在有關(guān)審計(jì)、巡視巡察中發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)情況。在對合同管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)評估時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否實(shí)現(xiàn)合同的歸口閉環(huán)管理，是否明確應(yīng)簽訂合同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍和條件，是否有效監(jiān)控合同履行情況，是否建立合同糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制。可定期或不定期檢查或開展專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，組織相關(guān)人員深入現(xiàn)場對合同履約和管理情況進(jìn)行針對性的檢查、審計(jì)，重點(diǎn)圍繞合同管理制度、合同內(nèi)容、簽訂、履行、基礎(chǔ)管理等方面進(jìn)行審查，以此揭示出合同管理中存在的問題與偏差，尤其是合同管理中存在的重大問題，以及潛在的爭議或出現(xiàn)糾紛的隱患等，并應(yīng)針對性地提出相關(guān)意見與建議，以期及時(shí)糾偏，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（四）加強(qiáng)基礎(chǔ)管理，利用信息化技術(shù)提高管理效能

新形勢下，地勘事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)一步夯實(shí)合同基礎(chǔ)管理工作，同時(shí)在條件允許情況下，充分利用信息化技術(shù)手段，如建立合同綜合管理信息化平臺(tái)等，提高治理水平和管理效能。

1.加強(qiáng)合同管理的基礎(chǔ)工作。

切實(shí)加強(qiáng)對合同及相關(guān)資料進(jìn)行歸檔管理及完善合同臺(tái)賬管理。合同文本及合同簽訂必要的附件依據(jù)，如合同訂立的談判記錄、招投標(biāo)資料、單位的決策材料等，均應(yīng)按相關(guān)歸檔規(guī)定及時(shí)歸檔保管，及時(shí)進(jìn)行登記、備案。合同的臺(tái)賬包括合同簽訂標(biāo)的、內(nèi)容、價(jià)款、期間、執(zhí)行、變更及解除、糾紛處理等內(nèi)容，反映合同的訂立與履約情況，包括合同履約后的管理。歸口管理部門建立合同臺(tái)賬，對合同簽訂及履約實(shí)行全過程動(dòng)態(tài)管理。建立財(cái)會(huì)部門與歸口管理部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理有效結(jié)合。

2.建立完善信息化管理平臺(tái)。

結(jié)合單位實(shí)際，可在單位信息化辦公系統(tǒng)內(nèi)，建立完善合同管理的平臺(tái)，單位對外簽訂的合同都應(yīng)通過平臺(tái)申請，承辦部門提交合同簽訂申請，附擬簽訂合同必要的附件依據(jù)（如相關(guān)事項(xiàng)的單位決策依據(jù)、可研論證、預(yù)算批復(fù)等材料）。將合同起草、簽訂、審批、履約進(jìn)度、歸檔等全過程納入信息化管理，并按單位需求進(jìn)行梳理統(tǒng)計(jì)分析。

[作者單位：安徽省地質(zhì)調(diào)查院（安徽省地質(zhì)科學(xué)研究所），郵政編碼：230001，電子郵箱：382697200@qq.com]

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