喬傳萍　柴順天　李京　牛紅紅　楊慶華

摘 要：在高等教育快速發(fā)展的今天，經濟責任審計制度在高校治理中發(fā)揮的作用越來越重要。文章以新時代高校經濟責任審計工作面臨的新政策、新形勢為研究背景，介紹了Z大學2023年開展中層領導干部經濟責任審計的做法，深入剖析存在的問題，并由點及面，就優(yōu)化高校經濟責任審計工作提出對策建議。

關鍵詞：高校經濟責任審計 優(yōu)化路徑 對策建議

中圖分類號：F239

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）04-123-05

經濟責任審計將組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督結合起來，對審計對象受托經濟責任履行情況進行審計，在預防和懲治腐敗、揭示組織風險方面起到了重要作用，己成為對領導干部權力監(jiān)督的重要手段以及推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具。在高等教育快速發(fā)展的今天，高校的經濟活動和管理活動日益復雜，高校領導干部經濟責任的范圍和內容也在不斷擴展，因此，在加強高校領導干部權力監(jiān)督、促進依法履職盡責、合理科學配置資源、加強廉政建設方面，經濟責任審計的開展意義重大且任重道遠。進入新時代，《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號）、《教育部直屬高校和直屬單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（教黨〔2021〕10號）等政策規(guī)定相繼出臺，為高校開展經濟責任審計工作提出了更為科學、規(guī)范的指引[1]，高校如何貫徹黨和國家的新規(guī)定，提升經濟責任審計工作的水平和效果，是一個值得研究的問題。

一、理論基礎與政策背景

委托代理理論認為，高校作為一種公共財產和資源由政府委托高校校長進行管理，并賦予其相應的自主決策權。高校校長代理實現(xiàn)高校人才培養(yǎng)、科學研究等職能，承擔相關經濟責任。而在高校運行中，存在著多層級的委托代理關系，隨著校院二級管理體制改革日益深入，在高校內部，權力下放至各二級單位，二級單位負責人承擔了與單位職能相對應的經濟責任，同樣也存在著信息不對稱、利益沖突等代理問題，故而需采取內部審計的方式對各二級單位負責人的受托經濟責任履行情況進行監(jiān)督和評價[2]。高校領導干部所在的崗位職能賦予他們權力對資源配置進行決策，如果缺乏相應的制衡機制來約束和控制他們的權力，一旦其思想腐化墮落，就可能會利用手中的權力尋租，產生貪污腐敗等問題。因此，權力制衡理論認為，只有對權力形成足夠的監(jiān)督和制約，才能確保權力廉潔、有序、高效運行。經濟責任審計全面核查單位的財務收支情況、內部管理情況、經濟事項決策情況，能夠發(fā)現(xiàn)并糾正領導干部在履行職能時存在的權力運用不規(guī)范、超范圍決策等問題，從而起到規(guī)范權力運行、改善內部管理的作用，為高校發(fā)展保駕護航[3]。從人力資源管理的角度上，經濟責任審計不僅對資金、財產使用的有效性上進行監(jiān)督，還能對高校領導干部工作績效進行考核與評價。通過設計切實可行的審計目標和審計內容，考察領導干部在任期內開展經濟活動的效益和效果，可以達到促進業(yè)務流程優(yōu)化、改善資源配置、保證組織戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的目的。

2019年，為適應新時代加強領導干部監(jiān)督管理的新要求，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政主要領導干部和國有企事業(yè)單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（中辦發(fā)〔2019〕45號）（以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》體現(xiàn)了黨對經濟責任審計工作的最新指導思想：一是明確經濟責任的定義，是指領導干部在任職期間，對其管轄范圍內貫徹執(zhí)行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動經濟和社會事業(yè)發(fā)展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等有關經濟活動應當履行的職責；二是重新界定經濟責任審計的內容，并在審計工作程序、審計結果運用方面提出了更加規(guī)范的操作要求；三是在審計評價方面，明確遵循“三個區(qū)分開來”的要求，將經濟責任界定種類優(yōu)化調整為直接責任、領導責任兩類，與黨對新時期干部管理工作提出的堅持嚴管與厚愛、約束與激勵并重的要求相契合。在教育領域，《教育部直屬高校和直屬單位主要領導人員經濟責任審計規(guī)定》（教黨〔2021〕10號），把握高校特點，對高校開展經濟責任審計工作的具體要求進行進一步明確，為國內各高校開展經濟責任審計提供了工作指南和路線指引。在新的形勢、政策下，高校應準確理解把握經濟責任審計工作的新要求，在實踐中落實，提升經濟責任審計工作水平，促進實現(xiàn)組織管理目標[4]。

二、Z大學開展中層領導干部經濟責任審計工作的實踐探索

本文案例研究對象Z大學在管理體制上實行黨委領導下的校長負責制，校長主持全面行政工作，實行校、院兩級管理，為二級直線職能式組織結構，二級學院黨委書記、院長和黨政管理部門、直附屬機構的負責人對校黨委和校長負責。學校設立獨立內部審計機構——審計部，受校黨委委托，對中層領導干部實施經濟責任審計。審計工作由校長直接領導，向校長負責和報告工作。

2022年以來，省委和校黨委對學校部分中層干部進行了崗位調整，根據學校黨委組織部委托，截至2023年10月，涉及離任領導干部51名，離任崗位54個，其中行政部門17個，教學機構33個，教輔及附屬單位3個，校辦企業(yè)1個。51名領導干部包括黨政管理機構的正職、二級學院的黨委書記、院長及校辦企業(yè)的總經理等。在具體實施經濟責任審計工作中，主要采取了以下做法：

（一）完善經濟責任審計制度

Z大學深入學習、研究當前審計工作的新形勢、新政策以及經濟責任審計工作領域的最新規(guī)定、辦法，研究討論學?，F(xiàn)行經濟責任審計工作制度中的滯后內容，完成了《Z大學中層領導干部經濟責任審計實施辦法（修訂）》，并作為此后學校開展中層領導干部經濟責任審計工作的行動指南?！禯大學中層領導干部經濟責任審計實施辦法（修訂）》在經濟責任審計工作的指導思想、審計對象、審計內容、健全聯(lián)席制度等方面做出了修訂，體現(xiàn)了經濟責任審計工作的最新指導理論和實踐內容。

（二）制定實施方案

為確保中層領導干部經濟責任審計工作規(guī)范、有序進行，根據國家、教育部有關經濟責任審計規(guī)定，結合學校制度文件及實際情況，制定2023年度中層領導干部經濟責任審計實施方案。方案確定了審計總體目標、工作機構、審計范圍，按照被審計領導干部所在單位性質不同分為黨務領導干部、行政機關及教輔單位領導干部、教學學院行政領導干部、二級財務獨立核算單位及后勤管理部門領導干部四類分別制定了審計內容，并明確審計組織實施程序、審計時間和工作要求等。

（三）探索建立經濟責任審計評價指標體系

以往經濟責任審計工作存在的一個突出問題是，工作中將重點放在發(fā)現(xiàn)、羅列領導干部在履行經濟責任中有關單位經費管理、資產管理、個人廉潔等方面的問題，而沒有設定科學的指標評價領導干部經濟責任的履行情況，評價過程和意見缺乏統(tǒng)一標準[5]。Z大學在新一輪經濟責任審計工作開展前，深入分析有關建立經濟責任審計評價指標的文獻，調研了省外高校的先進經驗，結合開展校內經濟責任審計工作的具體實踐，考慮與政策制度同步接軌以及評價指標的重要性、充分性、適當性、可操作性，遵循國家、教育系統(tǒng)有關經濟責任審計最新規(guī)定中的審計內容設置政策落實、規(guī)劃與內部控制制度、決策與執(zhí)行、財務管理、內控管理、廉政廉潔、審計整改7個一級指標，下設19個二級指標、44個三級指標，做到對學校中層領導干部經濟責任審計重點事項的全覆蓋。在經濟責任審計工作實踐中運用評價指標，形成領導干部經濟責任評價的清單，強化對領導干部履職情況的“畫像”及風險預警。

（四）健全經濟責任審計工作聯(lián)席會議制度

為切實發(fā)揮學校中層領導干部經濟責任審計聯(lián)席會議作為議事協(xié)調機構的作用，Z大學在新修訂的經濟責任審計實施辦法及實施方案中對健全經濟責任審計工作聯(lián)席會議制度作出了更加明確而且具體的規(guī)定。聯(lián)席會議成員單位包括學校組織、人事、紀檢、財務、資產、發(fā)展規(guī)劃等部門，明確各自職責、工作要求，在實踐中加強協(xié)調配合、暢通信息溝通渠道，保障工作的順利開展。

（五）強化審計實施過程控制

嚴格執(zhí)行經濟責任審計工作的程序，注重審計工作質量的把控。一是落實審計公示制度，在審計項目開始時發(fā)布審計公告，向被審計領導干部、被審計單位同時制發(fā)審計通知書，并組織召開進點會；二是審計實施中，切實執(zhí)行談話及實地查閱財務資料、會議記錄、制度文件等必要的審計程序；三是嚴格執(zhí)行三級復核制度，壓實審計發(fā)現(xiàn)問題及審計報告的復核工作，確保審計結果真實、可靠，表述清晰、明了。部分由委托會計師事務所實施的項目，審計組組長、主審由本校審計人員擔任，明確委托會計師事務所人員按照學校制定的規(guī)程開展工作，審計結果經本校審計人員復核、討論修訂后確定，審計報告按照學校經濟責任審計報告格式統(tǒng)一編排，確保審計標準一致、步調統(tǒng)一。

（六）積極實行巡審聯(lián)動

積極與學校巡察辦公室溝通協(xié)調，在學校黨委常規(guī)巡察工作中，對當年涉及離任領導干部經濟責任審計的5家單位，巡察組與審計組同時進駐，同步開展工作，審計中發(fā)現(xiàn)的問題書面遞交巡察組，推進成果互用、資源共享，同時最大程度減輕被審計單位負擔。

（七）加強審計整改工作

首先明確被審計單位現(xiàn)任負責人為審計整改第一責任人，對審計整改承擔主要責任，整改情況影響領導干部考核、單位目標任務考核。改變以往同一時期實施的審計項目合成一批制發(fā)審計整改通知書、審計發(fā)現(xiàn)問題清單的做法，實行審計報告與審計整改的有關文件同時送至被審計單位，要求在規(guī)定時限內完成整改，即完成一項、整改一項，提早完成審計閉環(huán)，提高了審計整改工作效率。

三、Z大學經濟責任審計存在的問題

（一）審計力量不足

學校中層領導干部任職周期屆至造成干部批量調整，被審計人數(shù)眾多，被審計單位類型多樣，加之部分干部任職時間長，經濟責任審計工作需要耗費大量的人力。而主要實施此項工作的財務審計科現(xiàn)有人員2人，審計力量明顯不足以應對如此繁重的審計任務，故而采取外聘會計師事務所工作的方式補充審計力量，由此又產生了對外聘會計師事務所工作質量控制的問題。

（二）審計時滯性明顯

Z大學實行中層領導干部任期制度，除退休、個別調任等情況外，干部調整多集中在同一時期，而組織部門在領導干部批量調整一段時間后才將審計委托書送達審計部門，形成“先離任、后審計”的現(xiàn)象。組織部門委托滯后以及審計人力資源不足，造成了經濟責任審計不及時[6]，甚至有的領導同志離任近一年或兩年后才實施經濟責任審計?！跋入x后審”存在嚴重滯后性，容易引起責任界定不清、審計對象不配合、審計證據缺失、“新官難理舊賬”等一系列問題，增加了經濟責任審計工作的風險和難度，審計結果對于崗位調任和人員考核也失去了參考價值。

（三）任中審計未能開展

《規(guī)定》中提出“經濟責任審計可以在領導干部任職期間進行，也可以在領導干部離任后進行，以任職期間審計為主。”[7]在任期中審計不僅可以及時發(fā)現(xiàn)被審計對象在領導和管理過程中出現(xiàn)的問題和決策執(zhí)行中的偏差，不斷促進決策的科學民主，同時也可以使被審計對象經常處于警覺和約束之中，自覺遵守國家、學校的法律、制度，廉潔自律，減少約束機制缺位帶來的潛在損失[8]。然而，Z大學組織部門在中層領導干部離任后的一段時期向審計部門遞交委托書，審計部門才開始組織經濟責任審計工作，從未進行過任中審計。

（四）經濟責任審計結果利用不充分

在《規(guī)定》中指出，經濟責任審計結果要作為獎懲、考核、任免的重要參考依據，但在實踐中審計結果并未得到真正有效運用。一是由于實行干部離任審計，僅在查出重大責任、貪污腐敗才會引起重視，審計結果一般不能影響到干部的任免決定。二是使用經濟責任審計結果的部門對信息選擇性的接收，除重大違規(guī)違紀和貪污腐敗問題以外，其他經濟責任審計結果并不作為組織、人事部門進行干部考察的內容，造成審用脫節(jié)。三是審計報告和審計結果僅在校內小范圍公開以及在審計聯(lián)席會上通報，審計結果的簡單運用，造成經濟責任審計未能引起足夠的重視。

（五）審計信息化程度較低

經調研，目前專門面向高校開發(fā)的審計信息化軟件與企業(yè)審計軟件相比，可選擇性少之又少。高校實現(xiàn)審計信息化主要通過外購及自行開發(fā)審計軟件兩種形式，北京中普云集科技有限公司開發(fā)的“中普高校審計系統(tǒng)V10.0”在高校中使用較廣泛，全國160所高校在使用[9]，復旦大學開發(fā)天翼管理系統(tǒng)應用于本校審計工作。Z大學審計部早在2017年購買了“中普高校審計系統(tǒng)V10.0”軟件，但在運用時發(fā)現(xiàn)其不能很好地與本校審計業(yè)務相融合，很多功能還需完善，在2023年開展新一輪經濟責任審計工作時未使用審計信息化軟件，審計流程未實現(xiàn)線上操作?，F(xiàn)階段，審計部取得了學校財務系統(tǒng)的數(shù)據查詢權限，在經濟責任審計過程中能夠聯(lián)網查詢會計賬目。但由于沒有連通校內其他數(shù)據，全校各部門的信息未形成完整、統(tǒng)一的信息平臺，存在信息孤島，實現(xiàn)大數(shù)據審計還存在一定難度。

（六）經濟責任審計評價指標體系不夠科學、完善

Z大學雖然探索構建了經濟責任審計評價的指標，但仍較為淺顯，對在經濟責任審計實際工作中的問題考慮還不夠周全。在審計報告中呈現(xiàn)經濟責任審計評價指標的清單，雖然能在一定程度上直觀反映經濟責任履行情況，但是在現(xiàn)階段工作中審計評價指標與審計評價意見還難以做到完整統(tǒng)一。審計評價意見過分依賴于審計人員的專業(yè)勝任能力和經驗，難以對被審計對象作出科學、全面、客觀的審計評價，直接影響到審計工作的效率和質量。

（七）經濟責任審計整改仍需加強

審計整改一直是經濟責任審計工作的薄弱環(huán)節(jié)，整改不及時、應付式整改甚至不整改的現(xiàn)象時有發(fā)生。由于學校和被審計單位對整改重視不夠，對審計發(fā)現(xiàn)的問題往往在書面上承諾會整改，卻沒有切實的整改措施，不觸及實質，只是浮于表面，蜻蜓點水，造成屢審屢犯。

四、新時代高校經濟責任審計的優(yōu)化路徑

（一）按照經濟責任審計對象實行分類管理

根據領導干部所在單位的資金規(guī)模、工作職能、廉政風險和以往接受審計情況等，將審計項目劃分為“必審”“抽審”“不審”三個類型[10]。對資金收支總量大、權力集中、資源密集、風險高的重點單位、關鍵崗位實行任中與離任必審，其他部門、崗位再根據所掌握的資金規(guī)模、管理權限的支配程度、近年單位接受審計情況在“抽審”“不審”中權衡。實行審計項目分類管理，使有限的審計資源能夠更加聚焦重點，進而實現(xiàn)在一個任職周期對全校各二級單位的全覆蓋，有利于抓住深層次的問題同時兼顧全面性，達到經濟責任審計目的。凡審必嚴，審深審透，切實發(fā)揮經濟責任審計利劍作用，形成常態(tài)化的監(jiān)督震懾。

（二）加強審計隊伍建設

高校應優(yōu)化和提高審計人員能力素質，通過以審代訓、以老帶新、業(yè)務培訓等渠道，夯實內部審計人員的專業(yè)能力。要加強內部審計人員的實戰(zhàn)鍛煉，加大參與審計項目的深度、廣度，引導內部審計人員在實踐中總結經驗，領悟、運用新政策、新要求，提高發(fā)現(xiàn)問題和分析問題的能力，主動思考解決問題的新方法。要優(yōu)化審計隊伍知識結構，經濟責任審計是一種綜合性的審計類型，根據項目需要，可以吸納招標采購、信息技術、工程造價、教育管理等方面的專業(yè)人才進入審計組，這樣在實際工作中能夠取長補短，確保審計項目的高效開展。

（三）加強委托審計質量管控

中央審計委員會辦公室、審計署《關于進一步規(guī)范經濟責任審計工作有關事項的通知》（中審辦發(fā)〔2021〕5號）明確規(guī)定“遇有審計力量不足、相關專業(yè)技能受到限制等情形時，在嚴格項目管理、強化質量控制的前提下，可以從社會中介機構、科研機構、高等院校以及其他企事業(yè)單位等組織中，聘請具有與審計事項相關專業(yè)知識的人員參加審計工作，或者提供專業(yè)技術支持，但不得將經濟責任審計項目整體委托其他組織獨立實施?！辫b于經濟責任審計的政治功能和高校性質的特殊性，外部社會審計力量存在不熟悉高校內部環(huán)境和運行機制的問題，審計溝通也存在一定困難，審計結果和審計效率難以保證，也影響到審計的嚴肅性、權威性和保密性，故經濟責任審計工作不應全權委托于外部審計力量實施。高校應明確聘請外部審計力量的角色定位，將聘請會計師事務所實施經濟責任審計工作作為協(xié)助力量，并從招標評審、人員選派嚴格把關，確保具有與審計項目相匹配資質和專業(yè)技術能力過硬的審計人員參加審計項目[11]。同時本校內部審計人員要全程參與，牢牢把握審計的方向，并做好溝通聯(lián)絡的紐帶，防范審計風險，保障審計質量。

（四）加大任中審計力度

高校應建立健全任中審計制度，有計劃地開展任中審計，做好經濟責任審計中長期規(guī)劃，提高審計的時效性。審計部門要與人事、組織部門充分交流和協(xié)調，結合學校領導干部任職情況，合理確定任中重點審計對象。對于負責經濟業(yè)務復雜、廉政風險高發(fā)的關鍵崗位領導干部要在任期內進行重點審計；對問題多發(fā)、群眾關注度高的崗位及其他重點崗位可結合具體情況在任期中增加對領導干部或所在單位的審計頻次，強化經濟責任審計的日常監(jiān)管作用。

（五）多維度運用審計結果

經濟責任審計結果應在多部門多維度有效運用。內部審計部門應加強對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改跟蹤監(jiān)督工作，督促整改措施落實到位，切實起到審計查錯糾弊、完善單位內部管理的作用。經濟責任審計結果應列為干部檔案的重要內容，在干部調整、考核中，作為評價領導干部任職能力、遵紀守法情況的重要依據。對于審計中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀線索，要及時向紀檢部門移送，追究相關人員的責任，起到震懾作用[12]。同時，及時公布審計整改情況，組織專門人員定期對審計發(fā)現(xiàn)問題分類梳理，及時向校領導匯報，作為領導決策和完善高校管理體制的參考。

（六）創(chuàng)新經濟責任審計整改工作方式

高校應建立健全經濟責任審計整改長效機制，強化審計整改情況的公開、公示。堅決執(zhí)行“三不放過”原則并適時開展整改“回頭看”，對發(fā)現(xiàn)的性質惡劣的問題要進行嚴肅問責，短期內無法完全整改的問題被審計單位要亮明態(tài)度并落實措施，對體制根源上存在的問題要從建章立制、改革體制缺陷上提出應對措施。要建立被審計單位審計整改情況主動公開機制，結合審計部門對審計整改匯總情況的公示，使經濟責任審計的整改工作置于公眾監(jiān)督之下，倒逼提高整改效率。同時提倡即審即改，邊審邊改，在審計過程中就審計發(fā)現(xiàn)的問題及時與被審計單位溝通，鼓勵被審計單位在審計截止前主動及時整改，并在審計報告中體現(xiàn)整改情況，提高被審計單位整改的積極性。

（七）加強信息化審計和大數(shù)據審計

利用現(xiàn)代化的信息技術手段，搭建審計信息系統(tǒng)，實現(xiàn)聯(lián)網審計、數(shù)據式審計是審計工作發(fā)展的大勢所趨。在數(shù)據互通的審計環(huán)境下，經濟責任審計能夠對經濟活動實現(xiàn)實時跟蹤，強化風險預判，及時發(fā)現(xiàn)權力運行中存在的問題。為此，高校信息中心應加強信息化建設，將全校各部門的信息統(tǒng)一起來建設信息平臺，為大數(shù)據審計實施創(chuàng)造條件。同時應結合自身特點，加快構建“業(yè)審融合”的審計信息系統(tǒng)，培養(yǎng)審計人員的信息化和數(shù)據式審計操作能力，從而實現(xiàn)經濟責任審計全流程信息化管理，提高審計效率。

（八）完善高校經濟責任審計評價體系

根據不同的審計對象、部門及崗位性質，綜合考慮工作績效、貢獻度，有效結合財務指標與非財務指標，制定有針對性的評價指標體系，能更好發(fā)揮經濟責任審計的評價鑒證職能。首先，應綜合考慮崗位職責、決策機制等因素，準確界定領導干部的權力范圍和經濟責任，作為領導干部考核評價和經濟責任審計的依據。再者，根據高校實際情況，基于領導經濟責任內容、職責權力，堅持“定量指標和定性指標相結合”原則，設計完整、科學、操作性強的經濟責任審計評價的指標體系，科學評價學校各單位負責人的經濟責任履行情況，提高其管理能力和水平[13]。

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［作者簡介：喬傳萍，高級會計師，碩士研究生，長期從事財務、資產、審計管理實踐和理論研究工作。］

（責編：賈偉）