摘要：當(dāng)前，政府正通過購買公共服務(wù)的方式將社會(huì)公共事務(wù)的管理權(quán)力部分轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，但社會(huì)組織的發(fā)展參差不齊，成為政府職能轉(zhuǎn)移過程中的制約瓶頸。本文旨在從三圈理論的視角分析社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移中的問題，并對政府應(yīng)如何構(gòu)建對社會(huì)組織的評(píng)估與引導(dǎo)規(guī)范體系提出建議。

關(guān)鍵詞：購買公共服務(wù)；三圈理論；社會(huì)組織；政府職能轉(zhuǎn)移

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出 “適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”后，政府需要大量簡政放權(quán)，為社會(huì)組織的發(fā)展騰出空間。但國內(nèi)社會(huì)組織還處于從 “官辦”“非官辦”向 “民辦”轉(zhuǎn)型的過渡階段，自治能力相當(dāng)有限，對自身活動(dòng)尚缺乏完整和長期的規(guī)劃 （王浦劬、萊斯特·M.薩拉蒙等，2010），[1]即使政府有意識(shí)放權(quán)，社會(huì)組織也還沒有足夠能力來承接相關(guān)服務(wù)和職能 （汪錦軍、張長東，2013）。[2]

一、問題的提出：政府購買社會(huì)組織公共服務(wù)的資金不少，但引導(dǎo)作用不足

自2013年到2014年底，瑞安市政府購買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目、補(bǔ)貼或以獎(jiǎng)代補(bǔ)超過100項(xiàng)，總金額超過4 000萬元，但其中真正能承擔(dān)政府職能轉(zhuǎn)移的優(yōu)秀社會(huì)組織并不多。

眾多研究從不同學(xué)術(shù)視野提出了社會(huì)組織發(fā)展的對策建議，如優(yōu)化制度環(huán)境、加大政府支持、加強(qiáng)自身建設(shè)等 （曾紅穎，2012；嚴(yán)振書，2010；夏建中，2011） [3，4，5]。綜觀國內(nèi)外關(guān)于社會(huì)組織的研究，一是社會(huì)組織與政府關(guān)系、困境和出路、管理體制創(chuàng)新方面的文獻(xiàn)較多；二是社會(huì)組織的評(píng)估管理的研究不多，且多是關(guān)于評(píng)估的手段和評(píng)估的指標(biāo)體系兩個(gè)方面，但在對社會(huì)組織的評(píng)估與扶植之間的互動(dòng)聯(lián)系方面較少關(guān)注。在政府對社會(huì)組織加大扶持力度的情況下，引導(dǎo)優(yōu)秀的社會(huì)組織脫穎而出、承接政府的相關(guān)職能轉(zhuǎn)移的研究就變得非常重要了。

二、理論基礎(chǔ)

（一）三圈理論

三圈理論由美國哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院的馬克·穆爾教授提出，并廣泛運(yùn)用于對公共政策的案例分析?！叭Α狈謩e代表公共價(jià)值、政策或項(xiàng)目的實(shí)施能力、利益相關(guān)者的支持。三圈理論認(rèn)為，成功的決策均基于價(jià)值圈、能力圈和支持圈三要素的考量和平衡，三圈的重疊區(qū)域是公共政策的最佳實(shí)施區(qū)域。

同理，社會(huì)組織和公共服務(wù)項(xiàng)目的良好運(yùn)行也離不開 “價(jià)值、能力、支持”三個(gè)要素的提升與良性互動(dòng)。

（二）三圈理論的分析框架

按照三圈理論的基本架構(gòu)，三圈相互形成的區(qū)域有7種類型[6]（詳見圖1）。

1.耐克區(qū) （V+C+S）：三圈重疊，有價(jià)值、能力、支持，放手去做。

2.夢想?yún)^(qū) （V）：價(jià)值圈獨(dú)立，有愿景，無能力、支持，停留在夢想。

3.空想?yún)^(qū) （C）：能力圈獨(dú)立，有能力，無價(jià)值、支持，停留在空想。

4.夢想實(shí)現(xiàn)區(qū) （V+C）：價(jià)值圈和能力圈重疊，有價(jià)值、能力，等待支持。

5.風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目區(qū) （V+S）：價(jià)值圈和支持圈重疊，有價(jià)值、支持，無能力，實(shí)施有風(fēng)險(xiǎn)。

6.別人的夢想?yún)^(qū) （S）：支持圈獨(dú)立，有支持，無價(jià)值、能力，支持者與決策者價(jià)值背離，屬于別人的夢想。

7.噩夢區(qū) （C+S）：能力圈和支持圈重疊，有能力、支持，無價(jià)值，實(shí)施會(huì)造成重大損失。

三、瑞安市社會(huì)組織概況

（一）瑞安市社會(huì)組織基本情況

截至2015年4月底，全市登記社會(huì)組織共1 210家，初步形成了門類較為齊全、城鄉(xiāng)分布較為廣泛、覆蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活主要領(lǐng)域的發(fā)展格局，積極作用與服務(wù)功能日趨顯現(xiàn)。

（二）瑞安市政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的情況

當(dāng)前瑞安市政府部門向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的方式有合同制、直接資助制、項(xiàng)目申請制三種，其中以合同制的監(jiān)督管理最嚴(yán)格，資金使用效率最高，本應(yīng)成為主流方式，但由于資金發(fā)放出處不同 （市財(cái)政局撥款、部門活動(dòng)經(jīng)費(fèi)），資金落實(shí)難于其他方式，進(jìn)而影響購買方式的普及度 （詳見表1）。

四、三圈理論視野下的瑞安市社會(huì)組織發(fā)展情況

（一）政府購買公共服務(wù)行為對社會(huì)組織的影響

瑞安市食品行業(yè)協(xié)會(huì)是瑞安民政局通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)—瑞安市社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)評(píng)出的唯一一家5A級(jí)社會(huì)組織，也是目前全市最規(guī)范的社會(huì)組織。

1.食品行業(yè)協(xié)會(huì)的 “三圈”狀態(tài)

價(jià)值圈：行業(yè)協(xié)會(huì)是政企溝通和綜合服務(wù)的平臺(tái)，為會(huì)員企業(yè)提供多元化的服務(wù)。

能力圈：運(yùn)作經(jīng)費(fèi)充足，福利待遇高，人員穩(wěn)定，項(xiàng)目管理能力強(qiáng)，運(yùn)作透明。

支持圈：相關(guān)部門評(píng)價(jià)高，企業(yè)會(huì)員增加，工作人員積極。

近年承擔(dān)的部分政府職能轉(zhuǎn)移工作有食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證年度預(yù)審核工作、食品安全協(xié)管員服務(wù)工作。

2.這兩項(xiàng)工作對食品行業(yè)協(xié)會(huì)的影響詳見表2、表3。

食品生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)許可證年度預(yù)審核工作是幫助政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化，受益方是協(xié)會(huì)主要支持者食品行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，項(xiàng)目做得越好，協(xié)會(huì)的 “三圈”都會(huì)提升 （詳見圖2）。

食品安全協(xié)管員服務(wù)工作由于發(fā)放資金的部門和收益的部門是兩個(gè)單位，兩者目標(biāo)不同，相關(guān)部門對協(xié)會(huì)工作的支持不能從支持圈反饋到能力圈。因而，該協(xié)會(huì)自身價(jià)值圈和支持圈雖然有所提升，但對能力圈的影響卻是負(fù)面的，項(xiàng)目有可能從 “耐克區(qū)”進(jìn)入 “風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目區(qū)” （詳見圖3）。

該案例顯示，政府購買公共服務(wù)的行為對社會(huì)組織的發(fā)展有直接影響，政府應(yīng)重視在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)時(shí)對社會(huì)組織的引導(dǎo)，只有讓更優(yōu)秀的社會(huì)組織成長起來，才能吸引更多的社會(huì)力量，使社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)。

（二）三圈理論分析框架下的政府購買公共服務(wù)行為

瑞安市政府向社會(huì)組織購買的公共服務(wù)中還存在如下問題。

1.服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系的缺失

由于服務(wù)評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系的缺失，政府部門向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，除了政績考核、公共服務(wù)多元化、更多的公共責(zé)任等目的以外，還有個(gè)別是為了財(cái)政預(yù)算達(dá)成預(yù)期，對效果、經(jīng)費(fèi)使用情況并不重視。

2.購買標(biāo)準(zhǔn)不夠清晰，購買程序規(guī)范程度低

溫州市政府雖出臺(tái)了轉(zhuǎn)移職能的方案和辦法，但瑞安市的三個(gè)目錄還未出臺(tái)。政府下放權(quán)力和轉(zhuǎn)移職能仍處于自發(fā)狀態(tài)，購買服務(wù)還在起步階段，社會(huì)組織生存空間狹窄，工作任務(wù)不穩(wěn)定，購買項(xiàng)目價(jià)格低、期限短，不利于協(xié)會(huì)長期發(fā)展。

3.政府責(zé)任模糊

由于對目前政府職能轉(zhuǎn)移后的政府部門責(zé)任不清晰，部分政府部門出于利益、責(zé)任、管理等方面考慮，不愿意真正放權(quán)，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展的空間非常有限。

（三）三圈理論分析框架下的瑞安市社會(huì)組織

缺乏對項(xiàng)目的監(jiān)督和評(píng)估是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)中存在的主要問題，合同制購買方式在監(jiān)督和評(píng)估上優(yōu)于其他方式，但以合同制的標(biāo)準(zhǔn)衡量，社會(huì)組織還存在能力不足。

1.內(nèi)部管理不規(guī)范

全市社會(huì)組織內(nèi)部治理章程執(zhí)行還不規(guī)范。由于缺乏明確的規(guī)定，會(huì)員代表大會(huì)的代表產(chǎn)生不民主、不規(guī)范，使會(huì)員代表大會(huì)功能和認(rèn)可度極大削弱；掛名理事多，履職意識(shí)差，參加理事會(huì)活動(dòng)者少。

2.人才不足，職業(yè)化程度低

全市社會(huì)組織從業(yè)人員較少，且福利待遇低，難以招引領(lǐng)軍人才。全市1 202家社會(huì)組織的工作人員基本不是專業(yè)人員，職業(yè)化程度低，工作業(yè)績難被認(rèn)可。

3.財(cái)務(wù)運(yùn)行困難，硬件條件較差

社會(huì)組織的資金除會(huì)員費(fèi)外，其他收入微乎其微，只能收取培訓(xùn)、咨詢費(fèi)維持生存。經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致內(nèi)部人員數(shù)量、穩(wěn)定性及待遇普遍不高，工作難開展，作用難體現(xiàn)。

4.社會(huì)組織內(nèi)部監(jiān)督力度較弱，透明度不夠

社會(huì)組織基本沒有設(shè)立監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。財(cái)務(wù)、審計(jì)、內(nèi)控制度規(guī)定不完善，缺乏必要的財(cái)務(wù)審計(jì)，存在違規(guī)使用票據(jù)和經(jīng)費(fèi)等問題，難以達(dá)到合同制購買要求。

五、對策建議

針對瑞安市社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀、問題及發(fā)展趨勢，提出如下對策與建議。

（一）盡快出臺(tái)相關(guān)政策，從制度上加以保障

研究出臺(tái)推進(jìn)社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移工作實(shí)施方案、政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移及購買服務(wù)目錄，建立購買服務(wù)長效機(jī)制并納入法定程序；政府職能部門提出委托授權(quán)服務(wù)的項(xiàng)目和價(jià)格，核定購買服務(wù)的資金額度，納入財(cái)政年度預(yù)算管理；建立以項(xiàng)目為導(dǎo)向的契約化管理模式，政府部門與承接主體以委托協(xié)議或購買服務(wù)合同的形式，明確轉(zhuǎn)移事項(xiàng)或購買服務(wù)的時(shí)間、范圍、內(nèi)容、要求、資金支付、違約責(zé)任等內(nèi)容，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（二）完善對社會(huì)組織的監(jiān)督、評(píng)估、引導(dǎo)體系

1.建立社會(huì)組織信息檔案平臺(tái)

政府加強(qiáng)對社會(huì)組織的監(jiān)督，在權(quán)威平臺(tái)公布社會(huì)組織相關(guān)信息，建立誠信制度，獎(jiǎng)罰分明，正確引導(dǎo)。

2.推進(jìn)社會(huì)組織的三圈提升

提高籌措資金、項(xiàng)目動(dòng)作、技術(shù)交流等方面能力；明確政府與社會(huì)組織之間的職能定位；提高自律性，推動(dòng)建立完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)；提高誠信度，健全信息披露制度和誠信獎(jiǎng)罰機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)組織增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任和公益意識(shí)；加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，逐步推行秘書長聘任制和培訓(xùn)合格上崗制度，探索建立持證上崗和職業(yè)經(jīng)理人制度，推動(dòng)人才隊(duì)伍優(yōu)化。

3.建立多元化、多層次、多措施的社會(huì)組織監(jiān)督管理體系

建立與信息披露、財(cái)稅扶持等相適應(yīng)的社會(huì)監(jiān)督體系，及時(shí)公開社會(huì)組織登記情況以及承接政府轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作情況，將群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督與法律手段等有機(jī)結(jié)合，依法規(guī)范管理。

4.完善對社會(huì)組織的考評(píng)、約束和激勵(lì)機(jī)制

制定科學(xué)可行的評(píng)估指標(biāo)，組建評(píng)估組織，探索第三方評(píng)估模式，將評(píng)估結(jié)果作為政府優(yōu)先購買服務(wù)依據(jù)，并根據(jù)項(xiàng)目完成情況追加獎(jiǎng)懲。

（三）完善對政府購買的公共服務(wù)項(xiàng)目的審核與績效評(píng)估

委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，對社會(huì)組織在項(xiàng)目承接前進(jìn)行資質(zhì)審核，在實(shí)施過程中跟蹤調(diào)查，在項(xiàng)目完成后要進(jìn)行第三方審計(jì)和社會(huì)績效評(píng)估并公開結(jié)果。完善項(xiàng)目績效考核機(jī)制，與資金分配、政府責(zé)任目標(biāo)考核等工作機(jī)制相聯(lián)系，確保項(xiàng)目質(zhì)量和效益。

（四）擴(kuò)大對社會(huì)組織的宣傳報(bào)道，吸引社會(huì)參與

政府要轉(zhuǎn)變思想，利用電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體宣傳社會(huì)組織，增強(qiáng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)，營造公益氛圍，使更多的人愿意參與其中，為社會(huì)組織的發(fā)展提供人才保障、社會(huì)輿論基礎(chǔ)。

六、結(jié)束語

社會(huì)組織的健康發(fā)展是多元化公共服務(wù)體系的重要組成部分，政府在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的過程中，應(yīng)明確自身角色與責(zé)任，加強(qiáng)對社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，通過強(qiáng)化評(píng)估與監(jiān)督，優(yōu)化購買公共服務(wù)項(xiàng)目中的政策引導(dǎo)與支持，促使其提升自身管理水平與服務(wù)能力，進(jìn)而向更加規(guī)范化和專業(yè)化發(fā)展。只有政府與社會(huì)組織之間形成良性互動(dòng)，才能有效推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，共同構(gòu)建和諧、高效的社會(huì)治理體系。

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