［摘 要］立法活動(dòng)作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，攸關(guān)一國(guó)法治建設(shè)與社會(huì)民眾福祉，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注其中蘊(yùn)含的制度理性。2023年修改實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》可以作為最佳例證。立足于制度理性的規(guī)范闡釋角度，其主要體現(xiàn)為立法者日益重視立法體系的合憲性與合法性、關(guān)注立法機(jī)制的整體性與協(xié)同性、發(fā)揮立法活動(dòng)的實(shí)效性與建構(gòu)性。然而，立法活動(dòng)的制度理性不能僅僅停留在抽象的規(guī)范文本，應(yīng)當(dāng)將其置于鮮活生動(dòng)的實(shí)踐圖式之中。據(jù)此，從實(shí)現(xiàn)制度理性的目的出發(fā)，立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)充分結(jié)合本土制度實(shí)踐，準(zhǔn)確把握合憲性與合法性審查的“不抵觸”判斷標(biāo)準(zhǔn)，在既有的規(guī)范框架內(nèi)，進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)同立法和備案審查銜接聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，實(shí)質(zhì)性地促成立法與改革之間關(guān)系的平衡與優(yōu)化。因此，立法活動(dòng)所欲實(shí)現(xiàn)的制度理性既非單一向度，亦非朝夕之功，而是不斷流轉(zhuǎn)往返于工具理性和價(jià)值理性，最終經(jīng)由規(guī)范與實(shí)踐的良性交互而達(dá)至二者的有機(jī)統(tǒng)合。

［關(guān)鍵詞］立法活動(dòng)；制度理性；立法法；規(guī)范闡釋；實(shí)踐圖式

［中圖分類號(hào)］D901" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］2096-7349（2024）02-0112-12

一、引言：基于立法活動(dòng)的制度理性考量

2023年3月13日，十四屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱“立法法”）的決定，修訂后的立法法自2023年3月15日起施行。此次針對(duì)立法法的第二次修改，距離首次修改已逾七載，為何修改、如何修改和修改什么等重要議題引發(fā)了學(xué)界的熱切關(guān)注［1］。仔細(xì)梳理和對(duì)比修訂前和修訂后的立法法的文本內(nèi)容之后，能夠窺見此次修改具有鮮明的內(nèi)容針對(duì)性，推陳出新地吸收了新時(shí)代黨和國(guó)家的一些重要政法論述，充分彰顯了立法法與時(shí)俱進(jìn)、開拓創(chuàng)新的發(fā)展面貌，以期更好地助力于國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。申言之，立法理論的體系化、立法活動(dòng)的理性化與立法技術(shù)的精細(xì)化，對(duì)中國(guó)式立法現(xiàn)代化的穩(wěn)步推進(jìn)具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

立法法作為調(diào)整和約束國(guó)家立法權(quán)的重要法律，在積極應(yīng)對(duì)新形勢(shì)和解決新問題的作用發(fā)揮上則顯得尤為突出。我國(guó)立法機(jī)關(guān)工作人員在對(duì)立法法首次修改后五周年的地方立法實(shí)施情況進(jìn)行回顧時(shí)，著重提出當(dāng)前地方立法存在體制機(jī)制不夠明確、實(shí)際效果不夠明顯和規(guī)范程序不夠完善等問題［2］。地方立法與中央立法之間存在的混雜抵牾情況不乏多見，不同區(qū)域之間的立法技術(shù)和立法質(zhì)量參差不齊，且易造成各自為政、各立山頭等現(xiàn)實(shí)弊病［3］。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和深化改革的全面推進(jìn)，修訂前的立法法原本具有的制度理性正在悄然地發(fā)生某種變化，甚至可能與改革發(fā)展之間形成了某種不可逾越的時(shí)空鴻溝。一旦這種鴻溝無法通過法律解釋和法律適用進(jìn)行填補(bǔ)續(xù)造，那么就只能訴諸花費(fèi)更多人力和物力成本的法律修改活動(dòng)［4］。從本質(zhì)上而言，修訂前的立法法制度理性的缺失，既可以表現(xiàn)為基本原則和具體規(guī)則內(nèi)容的不完善，也可以表現(xiàn)為立法權(quán)力配置的空白或者越位，還可以表現(xiàn)為立法技術(shù)的落后和立法程序的疏漏等。鑒于此，本文以此次立法法修改為例，從一般意義上理解和把握立法者對(duì)現(xiàn)行規(guī)范文本的制度理性考量，這也是此次修法活動(dòng)中頗為值得關(guān)注的深層含義。在符合形式理性與工具理性的基本前提下，通過對(duì)立法活動(dòng)的制度理性進(jìn)行細(xì)致的規(guī)范闡釋，有助于全面理解立法者的真實(shí)意圖，充分發(fā)揮立法對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的調(diào)整觀照，進(jìn)而概括和勾勒國(guó)家立法活動(dòng)中制度理性的鮮活實(shí)踐圖式。

二、立法活動(dòng)中制度理性的規(guī)范闡釋

從整體內(nèi)容上看，新修訂的立法法共計(jì)列舉了30余處修改痕跡，基本覆蓋了舊版立法法的全部章節(jié)內(nèi)容，既有針對(duì)指導(dǎo)思想和基本原則等內(nèi)容的補(bǔ)充完善，也有針對(duì)立法權(quán)限、立法程序和改革授權(quán)決定等內(nèi)容的新增修訂，同時(shí)還增設(shè)了區(qū)域協(xié)同立法和備案審查銜接聯(lián)動(dòng)等具體工作機(jī)制，全面且深刻地揭示了此次修法工作的重要態(tài)度：基本原則與具體規(guī)則保持同步更新，體系框架和運(yùn)行機(jī)制更為系統(tǒng)全面。

（一）重視立法體系的合憲性與合法性

立法權(quán)是國(guó)家權(quán)力體系中利益配置的“本源”，在橫向?qū)用骟w現(xiàn)為人大立法權(quán)和行政立法權(quán)，在縱向?qū)用鎰t體現(xiàn)為中央立法權(quán)和地方立法權(quán)。立法權(quán)能夠表現(xiàn)為這些不同的樣態(tài)，與《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱“憲法”）明確規(guī)定的政權(quán)組織形式和國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的意義關(guān)聯(lián)甚為密切。由于憲法地位的特殊性，其對(duì)立法權(quán)限、立法程序等問題僅作原則性的規(guī)定，具體的條文細(xì)化留給了立法法等普通法律。憲法是立法法的基礎(chǔ)依據(jù)，立法法是憲法的內(nèi)容延伸，因此在某種意義上可將立法法理解為動(dòng)態(tài)的憲法［5］?；诖?，新修訂的立法法第5條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)符合憲法的規(guī)定、原則和精神”。這意味著國(guó)家立法活動(dòng)不僅應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，而且必須符合憲法本身的具體規(guī)定及其內(nèi)在蘊(yùn)涵的價(jià)值精神。這種變化揭示出立法者意圖擴(kuò)大憲法對(duì)于立法權(quán)具有的基礎(chǔ)調(diào)控作用，使得立法權(quán)的運(yùn)行更符合憲法的原則涵攝和規(guī)則約束。自2017年黨的十九大召開以來，自上而下開展的合憲性審查工作取得了相當(dāng)不俗的成就。新修訂的立法法延續(xù)這一工作要求，對(duì)第33條作出相應(yīng)修改，即列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案進(jìn)行統(tǒng)一審議后，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)匯報(bào)法律案涉及的合憲性問題或者在審議報(bào)告中予以說明。這種變化是結(jié)合黨的十九大報(bào)告和2018年憲法修改內(nèi)容作出的同步更新，其核心意旨是將合憲性審查機(jī)制引入立法法文本之中，深化合憲性審查之于立法體系和立法活動(dòng)的影響作用［6］。

除了強(qiáng)調(diào)立法的合憲性審查，新修訂的立法法非常重視立法體系的合法性問題。例如，其以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)思想，重申“建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”的總體立法觀。又如，在“其他規(guī)定”部分增加一條，將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的基本原則正式寫入文本，并且增加“編纂法典”的立法形式，為我國(guó)的法典化改革進(jìn)程提供切實(shí)有效的規(guī)范依據(jù)。前述關(guān)于立法的合法性要求，主要是從法律規(guī)范的形式層面予以補(bǔ)強(qiáng)，新修訂的立法法吸收結(jié)合了新時(shí)代黨和國(guó)家建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的思路，將堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主作為民主立法的新要求，而且將尊重和保障人權(quán)、保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義以及積極融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀等重要條款內(nèi)容一并納入規(guī)范文本之中，強(qiáng)化在立法體系中彰顯和弘揚(yáng)憲法核心價(jià)值和社會(huì)主流價(jià)值觀念［7］。如此一來，立法的傳統(tǒng)工具屬性被適當(dāng)削弱，而立法活動(dòng)內(nèi)涵的民主思想、權(quán)利觀念和公正價(jià)值得到了更高水準(zhǔn)的升華［8］。相較而言，原版立法法的視野目光至多停留在法律規(guī)范的形式合法性，新修訂的立法法則通過擴(kuò)大立法的民主參與程度、提高立法的科學(xué)性和社會(huì)可接受性，以及筑牢社會(huì)價(jià)值共識(shí)等方面，保證立法體系具備應(yīng)有的實(shí)質(zhì)合法性。

（二）關(guān)注立法機(jī)制的整體性與協(xié)同性

黨的二十大報(bào)告明確指出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統(tǒng)籌立改廢釋纂，增強(qiáng)立法系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性?！保?］這一重要論述在新修訂的立法法中得到有力印證?；谡w與部分的關(guān)系維度，立法活動(dòng)作為國(guó)家治理體系的一個(gè)重要組成部分，不能脫離國(guó)家的整體治理語境。但是，這不影響立法本身也是一個(gè)要素明確、構(gòu)造有序的整體。那么，作為整體的立法不能被割裂觀之，需要形成統(tǒng)一完備、權(quán)威高效的規(guī)范體系和程序機(jī)制。對(duì)此，新修訂的立法法通過吸收黨的二十大報(bào)告相關(guān)內(nèi)容，明確要求立法機(jī)關(guān)在編制立法規(guī)劃、立法計(jì)劃和確定立法項(xiàng)目的過程中，必須增強(qiáng)立法的整體性和協(xié)同性。這一新增內(nèi)容是針對(duì)一些地方立法和部門立法僅關(guān)注自身利益，人為地忽視國(guó)家立法的大局觀和整體觀，容易陷入地方保護(hù)主義和部門山頭主義的利益困局，從而影響憲法法律權(quán)威。新修訂的立法法提出立法應(yīng)當(dāng)恪守整體性和協(xié)同性有其現(xiàn)實(shí)緣由，即我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在未來的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)需要積極應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)問題。因此，黨和國(guó)家非常重視不同區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，在建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的過程中堅(jiān)持貫徹落實(shí)新時(shí)代的新發(fā)展理念，始終強(qiáng)調(diào)強(qiáng)有力的法治保障對(duì)于良好營(yíng)商環(huán)境建構(gòu)的重要促進(jìn)作用。

鑒于此，新修訂的立法法增加了地方性法規(guī)的區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，肯定和賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)和設(shè)區(qū)的市、自治州人大及其常委會(huì)根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，協(xié)同制定地方性法規(guī)的權(quán)力。這一新增內(nèi)容既是對(duì)立法的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出的積極有效回應(yīng)，也是關(guān)注和加強(qiáng)立法機(jī)制的整體性與協(xié)同性，促進(jìn)不同區(qū)域和不同層級(jí)立法機(jī)關(guān)的交流溝通，減少相同或者相近立法工作的重疊沖突，有助于節(jié)約立法成本和縮短立法周期［10］。新修訂的立法法還針對(duì)備案審查機(jī)制作了相應(yīng)的補(bǔ)充，明確備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這一新增內(nèi)容能夠進(jìn)一步提高立法備案審查機(jī)制的工作效率，減少備案審查工作遲滯不前和程序空轉(zhuǎn)等現(xiàn)象。此外，新修訂的立法法正式納入監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)限及其備案審查機(jī)制，這是吸收了憲法、監(jiān)察法等相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)填補(bǔ)原版立法法滯后造成的空白闕如。

（三）發(fā)揮立法活動(dòng)的實(shí)效性與建構(gòu)性

“法律是溝通國(guó)家和社會(huì)、政治秩序和民間秩序、政策性規(guī)則和關(guān)系規(guī)則的橋梁和中介?！保?1］那么，產(chǎn)生法律的立法活動(dòng)更是如此。此次修改立法法的初衷是更好地適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力的變化與發(fā)展。在邁向現(xiàn)代化的國(guó)家治理進(jìn)程中，往往需要通過立法活動(dòng)調(diào)適權(quán)力結(jié)構(gòu)，確認(rèn)權(quán)力體系的合法性，以相對(duì)正式的制度確認(rèn)方式為正處變遷中的改革實(shí)踐提供符合民主意愿的法律依據(jù)，從而使一些復(fù)雜的社會(huì)建設(shè)工程發(fā)生能動(dòng)的轉(zhuǎn)型［12］。換言之，通過立法活動(dòng)引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障政府改革，是處于治理轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)作出的理性選擇。前述關(guān)于立法與改革之間關(guān)系的處理態(tài)度，在新修訂的立法法中也得到明確認(rèn)可。

新修訂的立法法著眼于發(fā)揮立法活動(dòng)的實(shí)效性，將憲法、監(jiān)察法等國(guó)家法律，黨的十九大報(bào)告、二十大報(bào)告等政策文件中涉及立法權(quán)、立法機(jī)制和立法活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行及時(shí)的轉(zhuǎn)化吸收，始終保持與頂層制度設(shè)計(jì)的同頻共振。此外，新修訂的立法法在備案審查機(jī)制中補(bǔ)充、完善了主動(dòng)審查和專項(xiàng)審查兩種模式，全國(guó)人大專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)和國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)皆可對(duì)報(bào)送備案的立法文件進(jìn)行主動(dòng)審查，并且可以根據(jù)需要進(jìn)行專項(xiàng)審查。這一修訂對(duì)于立法活動(dòng)的實(shí)效性而言確有裨益，提高了備案審查工作的積極性和主動(dòng)性，以便全面查漏補(bǔ)缺、及時(shí)解決問題，能預(yù)見性地克服立法對(duì)改革可能產(chǎn)生的不利因素［13］。新修訂的立法法尤為突出立法活動(dòng)的建構(gòu)性，多次提及“根據(jù)改革發(fā)展的需要”“根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要”“根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”等，為立法機(jī)關(guān)留有一定的自主性空間，特別是參照全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)暫?；蛘邥簳r(shí)調(diào)整法律適用的內(nèi)容規(guī)定，增加國(guó)務(wù)院有權(quán)就其制定的行政法規(guī)暫?；蛘邥簳r(shí)調(diào)整適用。這一新增條文是為了增強(qiáng)立法規(guī)范的適應(yīng)性，更契合授權(quán)改革試點(diǎn)工作的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。與之相關(guān)的是，新修訂的立法法在延續(xù)原版立法法關(guān)于地方立法主體擴(kuò)容的基礎(chǔ)上，在制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的事項(xiàng)范圍方面增加了“基層社會(huì)治理”的內(nèi)容，這同樣也是考慮到現(xiàn)階段我國(guó)地方社會(huì)治理面臨的諸多新問題、新形勢(shì)和新要求，進(jìn)一步強(qiáng)化地方立法解決新問題的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

綜上所述，新修訂的立法法中的制度理性考量是較為明顯的，同樣也是確有必要的。合憲性與合法性是立法體系安身立命的基礎(chǔ)，唯有如此才能夠保持客觀法秩序的穩(wěn)定，確保法律執(zhí)行、法律解釋和法律適用等實(shí)施活動(dòng)的連續(xù)一致。整體性和協(xié)同性是立法機(jī)制有序運(yùn)轉(zhuǎn)的結(jié)構(gòu)要求，處于新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，迫切需要區(qū)域協(xié)同立法和備案審查銜接聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制提供積極助力。實(shí)效性和建構(gòu)性是立法活動(dòng)面向?qū)嵺`的目標(biāo)與歸宿，新時(shí)代立法必須以社會(huì)問題為導(dǎo)向、回應(yīng)契合改革實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。目前新修訂的立法法已經(jīng)審議通過，有必要借助于規(guī)范闡釋的方式對(duì)其內(nèi)涵的制度理性進(jìn)行客觀敘述，并且將其置于鮮活的實(shí)踐圖式，否則難以發(fā)揮其應(yīng)有的效用。

三、立法活動(dòng)中制度理性的實(shí)踐圖式

近代以降，人類社會(huì)政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，歸根結(jié)底就是制度理性培育養(yǎng)成和更新迭代的連續(xù)過程。不同形式的制度構(gòu)成了人們?cè)谡魏徒?jīng)濟(jì)等領(lǐng)域開展互動(dòng)活動(dòng)的有效激勵(lì)［14］，時(shí)至今日，世界各國(guó)愈發(fā)渴求更為優(yōu)良的制度安排，追求政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等制度的理性考量，已然成了一切應(yīng)受尊重的政治的風(fēng)格標(biāo)準(zhǔn)［15］。就整體內(nèi)容而言，新修訂的立法法確實(shí)符合現(xiàn)代立法制度的理性要求，當(dāng)然某些關(guān)鍵要點(diǎn)尚待進(jìn)一步挖掘完善，而這也是在立法活動(dòng)中發(fā)揮制度理性功能所應(yīng)重視和遵循的法治細(xì)節(jié)。

（一）明確合憲性審查與合法性審查的判斷標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于立法的合法性審查，在法律文本中通常表述為“上位法優(yōu)于下位法”“下位法只能在上位法規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)具體細(xì)化，且不得與之相抵觸”。但是，由于新修訂的立法法明確區(qū)分“合憲性問題”與“合法性問題”，那么這里所謂的“上位法”不包括憲法，合憲性審查不能埋沒在合法性審查中。也有學(xué)者將其總結(jié)為“合法不一定合憲，違法也不一定違憲”［16］。目前我國(guó)立法中的合法性審查制度主要包括事前批準(zhǔn)、事后撤銷、備案審查、行政訴訟和行政復(fù)議中的附帶性審查等方式。與合憲性審查相較而言，除了審查內(nèi)容的本質(zhì)差異，合法性審查中的事前批準(zhǔn)、事后撤銷和備案審查制度與前者并無太多不同。二者的顯著區(qū)別在于行政訴訟和行政復(fù)議的附帶性審查制度，此時(shí)的合法性審查側(cè)重于結(jié)合個(gè)案爭(zhēng)議進(jìn)行規(guī)范性文件的“具體審查”，而非前述三種制度的“抽象審查”。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的法律規(guī)定，無論是立法的合憲性審查還是合法性審查，“不抵觸”構(gòu)成二者通用的判斷標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，這一判斷標(biāo)準(zhǔn)適用于不同法律位階的規(guī)范之間［17］。法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為：“法律秩序由兩個(gè)不同的部分組成，一方面是人的行為規(guī)則，另一方面則是規(guī)定如何創(chuàng)立、生成，簡(jiǎn)言之，產(chǎn)生這些行為規(guī)則的規(guī)則。”［18］哈特將這兩種規(guī)則稱為初級(jí)規(guī)則和次級(jí)規(guī)則［19］。根據(jù)這一分類標(biāo)準(zhǔn)，在立法的合憲性審查中，法律法規(guī)和規(guī)章等下位法調(diào)整的對(duì)象是人們具體的行為活動(dòng)，可視為初級(jí)規(guī)則；憲法作為上位法不調(diào)整下位法所調(diào)整的具體行為，而是調(diào)整下位法本身，則可視為次級(jí)規(guī)則。也就是說，即便是下位法調(diào)整的行為與上位法無涉，也有可能構(gòu)成違憲。此時(shí)，下位法“不抵觸”上位法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)規(guī)范的不同表現(xiàn)形式來確定效力位階的高低［20］。法律法規(guī)和規(guī)章的表現(xiàn)形式不同，對(duì)應(yīng)著不同的授權(quán)關(guān)系和授權(quán)范圍，在憲法和立法之間以授權(quán)關(guān)系和授權(quán)范圍確定效力位階，亦可作為下位法“不抵觸”上位法的判斷標(biāo)準(zhǔn)，是一種典型的形式淵源理論［21］。

可是，法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論顯然難以提供足夠完滿的學(xué)理解釋。其直接緣由是我國(guó)合憲性審查中“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)的適用是在承認(rèn)下位法有效的前提下，主要解決與上位法內(nèi)容是否兼容的問題，與法規(guī)范層級(jí)結(jié)論理論強(qiáng)調(diào)的“上位法是下位法的效力根據(jù)”這一結(jié)論相去甚遠(yuǎn)［22］。在立法的合法性審查中，適用“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)遵循一條默示推定規(guī)則：制定主體的層級(jí)關(guān)系提供了規(guī)范效力位階的判斷標(biāo)準(zhǔn)，立法機(jī)關(guān)衡量“法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)—規(guī)章”規(guī)范位階高低的標(biāo)準(zhǔn)，主要是其制定機(jī)關(guān)的級(jí)別高低。這一規(guī)則與傳統(tǒng)法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論非常相似，皆為強(qiáng)調(diào)立法規(guī)范的表現(xiàn)形式不同對(duì)應(yīng)著不同的授權(quán)關(guān)系與授權(quán)范圍，下位法不得逾越上位法設(shè)定的授權(quán)條件，否則直接影響其規(guī)范效力［23］。但是，除了在形式上考察不同規(guī)范制定機(jī)關(guān)的級(jí)別高低，目前我國(guó)的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，下位法抵觸上位法的本質(zhì)“是法律規(guī)范內(nèi)容的不一致”，由此產(chǎn)生法律上的否定評(píng)價(jià)結(jié)論；下位法與上位法內(nèi)容上的不一致，導(dǎo)致不同位階規(guī)范的效力抵消和遞減，甚至可能出現(xiàn)下位法架空和規(guī)避上位法的嚴(yán)重情形［24］。

因此，我國(guó)合法性審查中的“不抵觸”標(biāo)準(zhǔn)基本沿循“形式+內(nèi)容”的雙重審查模式，而且更為側(cè)重審查下位法對(duì)上位法精神、原則和規(guī)則等內(nèi)容的“抵觸”。也有學(xué)者將合法性審查中的“抵觸”分為直接抵觸和間接抵觸［25］。就目前來看，針對(duì)上下位階立法的評(píng)價(jià)沖突，立法機(jī)關(guān)通常采取以上位法的立法目的作為下位法是否存在“抵觸”情形的判斷標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)“上有政策下有對(duì)策的能動(dòng)性立法”“下位法虛置上位法授權(quán)造成的立法逃逸”等立法作為的合法性控制［26］。新修訂的立法法突出了立法的合憲性審查與合法性審查，可是對(duì)于“不抵觸”判斷標(biāo)準(zhǔn)的適用問題仍舊缺乏明確規(guī)定。

為此，從制度理性的角度出發(fā)，針對(duì)立法的合憲性審查與合法性審查中“不抵觸”判斷標(biāo)準(zhǔn)的解釋和建構(gòu)，應(yīng)當(dāng)積極著眼于我國(guó)業(yè)已長(zhǎng)成的制度框架和內(nèi)在機(jī)理，批判性地吸收對(duì)待域外學(xué)理和立法經(jīng)驗(yàn)，不可盲目移植和刻意求同［27］。對(duì)立法的合憲性審查而言，引介于域外的法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論具有一定的參考價(jià)值，能夠從憲法規(guī)范的形式優(yōu)先地位提供效力位階的判斷標(biāo)準(zhǔn)，可是不同國(guó)家的合憲性審查實(shí)踐往往存在明顯差別?？偟膩碚f，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界在借鑒法規(guī)范層級(jí)結(jié)構(gòu)理論解釋合憲性審查的“不抵觸”判斷標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意形式標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)的合理界分［28］。對(duì)于立法的合法性審查而言，制度設(shè)計(jì)的本土化色彩則更為明顯。下位法抵觸上位法的情形甄別和處理結(jié)果，與其他國(guó)家的立法實(shí)踐皆有所不同。例如，對(duì)于抵觸上位法的下位法，德國(guó)的實(shí)踐做法是宣布其自始無效［29］。而我國(guó)的實(shí)踐做法完全不同，是經(jīng)法定的有權(quán)機(jī)關(guān)審查確認(rèn)后，依法作出撤銷決定，自撤銷之日起無效。故而，從不同的歷史土壤中孕育生出的制度果實(shí)，也許會(huì)長(zhǎng)成截然相反的風(fēng)格樣態(tài)，乃至于無法被模仿或復(fù)刻。

（二）完善區(qū)域協(xié)同立法和備案審查聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制

新修訂的立法法明確寫入了區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制和備案審查聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制等內(nèi)容，是對(duì)近年來我國(guó)地方立法實(shí)踐和備案審查工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。但是，與此同時(shí)需要深思追問的一個(gè)問題是：此次立法法的修訂應(yīng)當(dāng)如何將這些經(jīng)驗(yàn)邏輯順利轉(zhuǎn)化為制度邏輯，使之符合立法的制度理性要求？

一則，我國(guó)區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制的具體應(yīng)用并不多見，尚且處于起步發(fā)展的初級(jí)階段，主要是以京津冀、長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)等三個(gè)區(qū)域發(fā)展合作區(qū)域?yàn)榈湫痛恚渌胤降膮^(qū)域協(xié)同立法大多停留在“試點(diǎn)探索”1。尤其是不同法域的立法機(jī)關(guān)簽訂的立法協(xié)議，很大程度上突破了傳統(tǒng)的立法絕對(duì)主義，使得跨行政區(qū)劃的立法者開始從競(jìng)爭(zhēng)邁向合作，從一種相對(duì)封閉的區(qū)域法治邁向開放程度更高的整體法治［30］。盡管現(xiàn)階段開展的區(qū)域協(xié)同立法已經(jīng)獲得了一些政策文件的承認(rèn)，可是這些“發(fā)展規(guī)劃”并非以正式的立法程序制定的法律規(guī)范，在引導(dǎo)規(guī)范區(qū)域協(xié)同立法的過程中至多發(fā)揮前立法程序的事實(shí)規(guī)制效果。

故而，不同法域的立法機(jī)關(guān)在考慮建立區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制之前，應(yīng)當(dāng)充分客觀地評(píng)估本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，明確厘定協(xié)同立法事項(xiàng)的性質(zhì)和范圍，包括哪些屬于賦權(quán)立法事項(xiàng)、哪些屬于授權(quán)立法事項(xiàng)，以及哪些事項(xiàng)屬于協(xié)同立法者的法定管轄范圍。在進(jìn)一步明確區(qū)域協(xié)同立法的建構(gòu)依據(jù)、權(quán)限范圍、事項(xiàng)屬性和立法程序等基本要求之后，還需要完善相關(guān)的配套性措施。比如，有必要建立中央層面立法與地方協(xié)同立法的雙向互動(dòng)機(jī)制，即在相關(guān)的立法條件成熟時(shí)，全國(guó)人大及其常委會(huì)針對(duì)跨區(qū)域公共治理事務(wù)的整體布局，參考現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的框架，加快制定一部“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展基本法”，在中央立法的統(tǒng)一指導(dǎo)下，為區(qū)域協(xié)同立法提供規(guī)范依據(jù)的精準(zhǔn)化供給［31］。同時(shí)，應(yīng)重視區(qū)域協(xié)同立法的事后評(píng)估工作。由于目前各地施行的法治評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)程度的區(qū)域特色，高度分割的立法評(píng)估機(jī)制與跨行政區(qū)域的整體法治實(shí)踐之間可能存在無法彌合的串聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)區(qū)域協(xié)同立法的效果評(píng)估，可以考慮由共同上級(jí)機(jī)關(guān)牽頭主持，吸納專家學(xué)者、選舉民眾代表、聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，通過聽證會(huì)和論證會(huì)等形式開展綜合評(píng)估，根據(jù)兼具民主性和專業(yè)性的評(píng)估結(jié)論進(jìn)行科學(xué)的分級(jí)分類處理，建立適配的正向激勵(lì)機(jī)制、限期整改機(jī)制和問責(zé)追責(zé)機(jī)制。

二則，新修訂的立法法寫入了“建立備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制”的內(nèi)容規(guī)定，可是對(duì)于什么是備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其組織機(jī)構(gòu)及運(yùn)行程序的表現(xiàn)形式和制度內(nèi)容是什么，并未作出明確規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行憲法、監(jiān)督法等法律規(guī)范，我國(guó)針對(duì)不同性質(zhì)和效力的規(guī)范性文件，一共建立了五套備案審查機(jī)制［32］。根據(jù)近五年來（2018—2022年）全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于備案審查工作情況的報(bào)告，除了五個(gè)享有法定備案審查權(quán)的機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)、司法部、最高人民法院和最高人民檢察院亦被納入備案審查機(jī)關(guān)范圍。因此，備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)當(dāng)全面涵蓋黨和國(guó)家開展備案審查的組織結(jié)構(gòu)，有機(jī)整合來自執(zhí)政黨、國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)等多元治理資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法活動(dòng)的合法性控制［33］。遺憾的是，新修訂的立法法對(duì)于備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制實(shí)施未予設(shè)置相應(yīng)的程序內(nèi)容，僅僅針對(duì)無權(quán)處理的審查要求或者審查建議，備案審查機(jī)關(guān)“及時(shí)移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理”，未提供相應(yīng)的制度保障。這容易影響備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行效果。

可見，從制度理性的角度出發(fā)，新修訂的立法法對(duì)備案審查聯(lián)動(dòng)銜接機(jī)制的內(nèi)容規(guī)定稍顯簡(jiǎn)略，在具體實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)盡快完善備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的保障機(jī)制［34］，或者采取更為便宜的實(shí)施方案，即對(duì)現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)容進(jìn)行修訂完善，使之可為現(xiàn)階段的國(guó)家立法工作參照適用，以便促成黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律備案審查銜接機(jī)制的一致性和連續(xù)性。保證備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)行有效，在未來的實(shí)踐中需要重點(diǎn)考察以下幾個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)：首先，厘清備案審查機(jī)關(guān)的分工協(xié)作，關(guān)注組織責(zé)任與機(jī)構(gòu)定位、職權(quán)配置要素之間的匹配性與契合性，根據(jù)不同機(jī)關(guān)的組織屬性和職能分工，設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任類型和履責(zé)方式［35］；其次，構(gòu)建備案審查機(jī)關(guān)之間文書移送和工作流轉(zhuǎn)的“局域網(wǎng)”，嘗試借助人工智能技術(shù)和數(shù)字治理理念，將數(shù)智治理與備案審查融合對(duì)接，提高備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的信息化和數(shù)字化水平；再次，在執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等多元審查機(jī)關(guān)內(nèi)部，建立各種各樣的組織考核機(jī)制，借由正向激勵(lì)與負(fù)向壓力、有利獎(jiǎng)勵(lì)和不利懲罰的合力作用，實(shí)現(xiàn)備案審查工作的量化考核；最后，對(duì)于履職不到位或者違反法定程序要求造成嚴(yán)重后果的情形，應(yīng)當(dāng)追究相關(guān)備案審查機(jī)關(guān)及其主管責(zé)任人員的法律責(zé)任和紀(jì)律處分，必須建立制度化的追責(zé)問責(zé)機(jī)制，才能進(jìn)一步強(qiáng)化備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制的剛性約束作用，保障備案審查工作取得較為理想的制度實(shí)效。

（三）促進(jìn)立法與改革關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡與結(jié)構(gòu)優(yōu)化

新修訂的立法法比較重視立法與改革之間的邏輯關(guān)聯(lián)，在“總則”部分增加了一條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)改革開放需要，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革和在改革下完善法治相統(tǒng)一，引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障相關(guān)改革，發(fā)揮法治在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用?！边@一條文基本概括出了立法與改革之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，是針對(duì)近年來處理立法與改革關(guān)系策略選擇的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和原則提煉。

典型表現(xiàn)之一是針對(duì)2015年修訂的立法法新增的全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)暫?；蛘邥簳r(shí)調(diào)整法律適用之內(nèi)容規(guī)定，此次修訂刪除了特定事項(xiàng)的修飾前綴“行政管理等領(lǐng)域”，擴(kuò)大了全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)改革試點(diǎn)的事項(xiàng)范圍。同時(shí)，在這一條文中新增一款內(nèi)容，即全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的某項(xiàng)改革試點(diǎn)授權(quán)決定，其所涉及的特定事項(xiàng)在經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)證明之后，要么由全國(guó)人大及其常委會(huì)及時(shí)修改法律，要么全國(guó)人大及其常委會(huì)延長(zhǎng)授權(quán)期限，又或者恢復(fù)適用法律有關(guān)規(guī)定。這一條文內(nèi)容的修改及新增是對(duì)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)等工作的立法回應(yīng)。由于當(dāng)時(shí)全國(guó)人大常委會(huì)作出的改革試點(diǎn)授權(quán)決定超出了立法法關(guān)于“行政管理領(lǐng)域等”的事項(xiàng)限定條件，在法律文本上缺乏直接或者可解釋的規(guī)范依據(jù)，故而有學(xué)者將其稱為“憲制改革試驗(yàn)”，并且指出監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)遵循“重大改革于法有據(jù)”原則［36］。在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作完成后，全國(guó)人大及其常委會(huì)通過修改憲法和制定監(jiān)察法，承認(rèn)了監(jiān)察委員會(huì)的憲制正當(dāng)性和機(jī)構(gòu)合法性?？墒牵瑢?duì)于監(jiān)察體制改革試點(diǎn)決定的實(shí)施和轉(zhuǎn)化，原來的立法法顯然力有不逮。因此，新修訂的立法法選擇放寬全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)改革的特定事項(xiàng)范圍，同時(shí)針對(duì)改革授權(quán)決定的立法轉(zhuǎn)化機(jī)制、期限延長(zhǎng)等內(nèi)容作出明確規(guī)定［37］。

典型表現(xiàn)之二是新修訂的立法法新增了國(guó)務(wù)院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，有權(quán)決定行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，在一定期限和規(guī)范范圍內(nèi)作出改革試點(diǎn)的授權(quán)決定。其實(shí)，這一新增條文亦是對(duì)類似于《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意在北京市暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章規(guī)定的批復(fù)》等改革實(shí)踐的立法回應(yīng)。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院有權(quán)作出改革試點(diǎn)的授權(quán)決定，并非此次修法首創(chuàng)。2017年修改的《行政法規(guī)制定程序條例》第35條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院可以根據(jù)全面深化改革、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，決定在一定期限內(nèi)在部分地區(qū)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定?！笨紤]到當(dāng)前我國(guó)改革試點(diǎn)過程中國(guó)務(wù)院授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)暫停或者暫時(shí)停止其行政法規(guī)、規(guī)章部分規(guī)定適用的實(shí)踐仍存在，立法者將行政法規(guī)已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容上升為新修訂的立法法條文，為這些改革舉措提供充足且權(quán)威的法律依據(jù)。

囿于文章主旨和篇幅，筆者僅選取前述第一則典型表現(xiàn)。新修訂的立法法著眼于全國(guó)人大及其常委會(huì)作出改革授權(quán)決定的事項(xiàng)范圍和轉(zhuǎn)換機(jī)制等內(nèi)容加以補(bǔ)充限定，確實(shí)能夠有效回應(yīng)改革授權(quán)實(shí)踐的合法性與正當(dāng)性問題。然而，其仍然未能直接觸及改革授權(quán)實(shí)踐的核心問題：全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的改革授權(quán)決定能否取代法律？［38］例如，2021年6月10日通過的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》中關(guān)于浦東新區(qū)法規(guī)的制定要求是“遵守憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則”，其中的“憲法規(guī)定”“法律和行政法規(guī)基本原則”本就屬于傳統(tǒng)意義上的不確定法律概念，也就意味著國(guó)家立法機(jī)關(guān)為浦東新區(qū)法規(guī)的制定留存了相對(duì)寬松的發(fā)揮空間。但是，這種立法“留白”可能產(chǎn)生“以決定取代法律”的效果意義，恐有違反法律優(yōu)先原則之虞［39］。新修訂的立法法已經(jīng)關(guān)注到這一潛在風(fēng)險(xiǎn)，在“附則”部分增加了一條：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)作出有關(guān)法律問題的決定，適用本法的有關(guān)規(guī)定?！逼湓噲D將改革授權(quán)決定的制定納入立法法的調(diào)整范圍，在制定程序等方面保持“決定”與“法律”的一致性。這些制度設(shè)計(jì)在邏輯上似乎能夠自圓其說，但是一味地強(qiáng)調(diào)限制改革授權(quán)決定的制定程序等形式內(nèi)容，非但難以從根本上解決改革授權(quán)決定的屬性定位問題，而且還可能影響改革授權(quán)決定的先行先試、靈活便捷之目的效果。

為此，從制度理性的角度出發(fā)，全國(guó)人大及其常委會(huì)作出的改革授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)兼顧法治原則和適應(yīng)改革需要，不能脫離既有的規(guī)范控制和制度約束［40］。筆者認(rèn)為，較為合理的一種法治方案是：立法機(jī)關(guān)在適用新修訂的立法法第16條第2款“就特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限和規(guī)定范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”作出決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“以法律的形式”作為該款適用的限定條件。此種實(shí)踐舉措既能夠滿足法律優(yōu)先原則，也能夠避免將改革授權(quán)決定籠統(tǒng)地歸入立法，從而限縮其本應(yīng)具有的適應(yīng)改革、相對(duì)靈活的基本特征。如此一來，突出強(qiáng)調(diào)“以法律的形式”引導(dǎo)和順應(yīng)改革發(fā)展的需要，而非采取“有關(guān)法律問題的決定”的模糊表述，使之符合立法的形式理性和實(shí)踐理性，防止法律保留原則蛻化為一種相對(duì)狹隘的“立法者保留”。

四、結(jié)語：立法之路行遠(yuǎn)彌堅(jiān)

立法活動(dòng)中的制度理性，在本質(zhì)上是通過建立與之適配的制度安排與運(yùn)行機(jī)制，保證整個(gè)法律體系運(yùn)行的連續(xù)性與有效性。隨著現(xiàn)代立法理論和立法技術(shù)的不斷精進(jìn)，促使立法活動(dòng)在形式理性、工具理性的意義上更加完善，并且深化了立法者對(duì)于制度理性的理解。以立法法這樣一部重要法律的修改實(shí)踐為引子，本文僅僅只是做出一個(gè)嘗試，即借助于傳統(tǒng)的規(guī)范闡釋路徑，圍繞合憲性與合法性、整體性與協(xié)同性、實(shí)效性和建構(gòu)性三個(gè)方面內(nèi)容，細(xì)致且深刻地揭示出立法活動(dòng)中制度理性的要素考量。其目的不在于窮盡此次修法工作的方方面面，篇幅和能力亦不足以支撐這一構(gòu)想。與其僅在形式上關(guān)注修法前后的文本變化，倒不如透過“事物的本質(zhì)”探求立法者的核心意圖。

前文所謂之“探求”不可避免地具有一定的主觀色彩，因而筆者較為慎重地將本文結(jié)論概括歸納為“守正創(chuàng)新、任重道遠(yuǎn)”。前者是針對(duì)此次立法法修改的邏輯理性和形式理性而言，在認(rèn)知邏輯層面仍舊重視立法的合法性與合憲性控制，同時(shí)也完善了全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院作出改革授權(quán)決定等內(nèi)容；在規(guī)范形式層面仍舊重視立法的工具屬性，同時(shí)也新增了尊重和保障人權(quán)、促進(jìn)社會(huì)公平正義等價(jià)值條款。至于后者，則是針對(duì)立法法修改的實(shí)踐理性而言，本次修改的立法法堅(jiān)持旗幟鮮明地回應(yīng)現(xiàn)實(shí)關(guān)切，增設(shè)了區(qū)域協(xié)同立法和備案審查銜接聯(lián)動(dòng)等工作機(jī)制，可是未予設(shè)置具體可行的程序內(nèi)容和保障機(jī)制，這可能導(dǎo)致其在實(shí)踐中能否得到有效實(shí)施存在一些不確定性和異變因素。由是觀之，立法活動(dòng)所欲實(shí)現(xiàn)的制度理性既非單一向度［41］，亦非朝夕之功，立法者的目光視野不斷流轉(zhuǎn)往返于工具理性和價(jià)值理性，最終經(jīng)由規(guī)范與實(shí)踐的良性交互而達(dá)至二者的有機(jī)統(tǒng)合。

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