［摘要］行政機(jī)關(guān)所行使的變更、解除權(quán)既有民事法律規(guī)范下的法定解除權(quán)和因雙方協(xié)商一致的民事形成權(quán)，也有因行政法律規(guī)范授予的行政職權(quán)。因此，若行政機(jī)關(guān)因錯(cuò)誤行使權(quán)力（利）需要承擔(dān)賠償責(zé)任的，首先應(yīng)當(dāng)考察變更、解除權(quán)的來(lái)源依據(jù)，從而確定其賠償責(zé)任是因?qū)贤x務(wù)的違反產(chǎn)生的違約賠償責(zé)任，還是因違法行政承擔(dān)的行政賠償責(zé)任。當(dāng)行政優(yōu)益權(quán)與民事法定解除權(quán)存在競(jìng)合時(shí)，需要以客觀情形的轉(zhuǎn)變是否直接導(dǎo)致了公共利益需求發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分錯(cuò)誤行使權(quán)力（利）時(shí)需要承擔(dān)的行政或民事賠償責(zé)任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》重新界定了直接損失與預(yù)期利益之間的關(guān)系，通過(guò)擴(kuò)張解釋的方式將相對(duì)人所遭受的直接損失和必然可得的預(yù)期利益納入實(shí)際賠償范圍，發(fā)揮了行政賠償?shù)膽土P性功能并填補(bǔ)了損失的公平理念。在參照適用民事賠償規(guī)則時(shí)應(yīng)充分結(jié)合行政協(xié)議的雙重屬性，以實(shí)現(xiàn)公益與私益之間的平衡。因此，在具體規(guī)則適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)利益平衡原則和可預(yù)見(jiàn)原則，對(duì)行政賠償中的實(shí)際損失以協(xié)議簽訂時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算基準(zhǔn)，采取優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相對(duì)人的損失進(jìn)行認(rèn)定；在適用違約賠償規(guī)則時(shí)需考慮行政性和協(xié)議性的雙重屬性，參照適用民事法律規(guī)范，避免對(duì)協(xié)議目的達(dá)成和公共財(cái)政造成較大的負(fù)面影響。

［關(guān)鍵詞］行政協(xié)議；行政賠償；賠償規(guī)則；行政優(yōu)益權(quán)；違約責(zé)任

［中圖分類號(hào)］DF31" ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A" ［文章編號(hào)］2096-7349（2024）02-0096-16

一、問(wèn)題的提出

行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議是為了維護(hù)公共利益，保障協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)而享有的權(quán)力（利）。實(shí)踐中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議等相關(guān)規(guī)定不夠完善，出現(xiàn)了將行使優(yōu)益權(quán)的單方變更、解除權(quán)與約定的合同解除權(quán)、民事法律規(guī)范的法定解除權(quán)等混用的現(xiàn)象1，從而在賠償規(guī)則上造成了公私法規(guī)范適用的問(wèn)題。按照《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政協(xié)議司法解釋》）第16條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議的行為被視為行政行為。這一規(guī)定一定程度上忽視了變更、解除權(quán)的多重規(guī)范來(lái)源以及當(dāng)事人之間存在的合意行為［1］，將行政行為的合法性審查放在首位。這有可能使得相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使權(quán)力（利）后無(wú)法按照現(xiàn)有規(guī)則得到應(yīng)有賠償?！缎姓f(xié)議司法解釋》將變更、解除協(xié)議行為視為行政行為后，違法行政造成的行政損害賠償需要依照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)家賠償法”）對(duì)相對(duì)人進(jìn)行賠償。按照國(guó)家賠償法第36條第8款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)因行政侵權(quán)行為給相對(duì)人造成損失的，其賠償范圍僅包括直接損失。雖然《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政賠償司法解釋》）第29條明確了“直接損失”的范圍和財(cái)產(chǎn)損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)，但即使賠償也是按照國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)的低水平賠償，可能難以彌補(bǔ)行政相對(duì)人的預(yù)期利益［2］201。此外，關(guān)于行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的違約賠償標(biāo)準(zhǔn)也存在著較大爭(zhēng)議。當(dāng)事人之間有約定的，可以按照約定處理，如果當(dāng)事人沒(méi)有約定的，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政協(xié)議行為案件，依據(jù)國(guó)家賠償法承擔(dān)賠償責(zé)任而不能承擔(dān)違約責(zé)任，另有觀點(diǎn)則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人的訴請(qǐng)判決適用民事法律規(guī)范要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任，但考慮到國(guó)家財(cái)政的承受能力，對(duì)于一些涉及金額較大的PPP協(xié)議，承擔(dān)違約責(zé)任可能會(huì)給國(guó)家財(cái)政造成較大壓力［3］。

現(xiàn)行的行政協(xié)議賠償規(guī)則以充分保障協(xié)議目的和公共利益的實(shí)現(xiàn)為基礎(chǔ)，但也要充分考慮相對(duì)人的合法權(quán)益，且應(yīng)在具體規(guī)則上予以體現(xiàn)。如果行政協(xié)議賠償規(guī)則對(duì)相對(duì)人的權(quán)利保障不夠充分，相對(duì)人根本目的的實(shí)現(xiàn)則容易缺乏制度保障，對(duì)行政協(xié)議功能的發(fā)揮具有一定抑制作用。現(xiàn)行《行政協(xié)議司法解釋》對(duì)行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議的權(quán)力（權(quán)利）性質(zhì)、賠償責(zé)任性質(zhì)以及規(guī)則適用都存在可議空間，因此有必要進(jìn)一步厘清行政機(jī)關(guān)的賠償范圍，以引導(dǎo)其正確行使變更、解除權(quán)?；诖?，本文旨在分析行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的性質(zhì)與賠償范圍，對(duì)其中的權(quán)力（利）種類進(jìn)行類型化分析，探討現(xiàn)有賠償規(guī)則可以優(yōu)化的空間，最后對(duì)行政賠償與民事違約規(guī)則予以修正適用。

二、行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)之賠償責(zé)任的

爭(zhēng)議焦點(diǎn)及類型區(qū)分

行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的賠償責(zé)任性質(zhì)需要以變更、解除權(quán)性質(zhì)為前提，由于理論界和實(shí)務(wù)界都沒(méi)有對(duì)該權(quán)力（利）的來(lái)源達(dá)成共識(shí)，行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的賠償責(zé)任性質(zhì)和賠償范圍也存在較大爭(zhēng)議。

（一）行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)之賠償責(zé)任的性質(zhì)爭(zhēng)議

《行政協(xié)議司法解釋》中并未明確區(qū)分行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的各種類型，因此在賠償責(zé)任的性質(zhì)上也存在不同看法，主要有以下三種觀點(diǎn)：第一種是“行政賠償責(zé)任說(shuō)”。該觀點(diǎn)把行政機(jī)關(guān)的變更、解除協(xié)議行為視為行政行為，認(rèn)為不論權(quán)力（權(quán)利）來(lái)源于當(dāng)事人的約定還是行政法律規(guī)定，只要行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使就應(yīng)當(dāng)屬于怠于履行職責(zé)，歸因于行政機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致了協(xié)議目的不能實(shí)現(xiàn)，就算是雙方存在合意的空間，那也是利用柔性行為實(shí)現(xiàn)協(xié)議目的的手段，基于雙方地位不平等這一客觀事實(shí)，仍然需要行政訴訟等公法規(guī)則對(duì)其予以規(guī)范［4］。因此，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使變更、解除權(quán)的，在事后救濟(jì)階段需要對(duì)行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤行為確認(rèn)為違法，并利用行政賠償規(guī)則對(duì)行政機(jī)關(guān)予以懲戒，彌補(bǔ)相對(duì)人因此所遭受的損失。第二種觀點(diǎn)為“全面賠償責(zé)任說(shuō)”，其認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)是一種“客觀權(quán)力”，為了保障公共利益的優(yōu)先性，即便沒(méi)有立法授權(quán)和雙方當(dāng)事人的約定，當(dāng)公共利益因客觀需要而發(fā)生變化時(shí)，行政機(jī)關(guān)作為義務(wù)機(jī)關(guān)也必須對(duì)原有協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，這種“客觀權(quán)力”源于行政機(jī)關(guān)所自然享有的組織公共服務(wù)的權(quán)力，并不因雙方當(dāng)事人的意志而改變［5］。因此，當(dāng)行政機(jī)關(guān)的變更、解除行為存在過(guò)錯(cuò)并給相對(duì)人造成損失時(shí)，應(yīng)進(jìn)行全額賠償，以維護(hù)經(jīng)濟(jì)平衡，也就是維護(hù)相對(duì)人在簽訂協(xié)議時(shí)預(yù)計(jì)的成本與收益之間的平衡。這也正是相對(duì)人簽訂協(xié)議參與公私合作的關(guān)鍵因素。如果這種平衡被打破，行政機(jī)關(guān)則應(yīng)賠償直接損失和預(yù)期可得利益。第三種觀點(diǎn)為“混合責(zé)任說(shuō)”，其主張認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的變更、解除行為的責(zé)任性質(zhì)需要審查其來(lái)源是依據(jù)行政法律規(guī)范的授權(quán)還是雙方合同的具體約定，來(lái)源于不同的法律依據(jù)其法律屬性也不盡相同［6］。若行政機(jī)關(guān)基于行政法律規(guī)范的明確授權(quán)而享有單方變更權(quán)，基于“公權(quán)力不可讓渡原則”，行政機(jī)關(guān)所享有的單方變更權(quán)不能因協(xié)議的存在而減損，應(yīng)視其為行政優(yōu)益權(quán)的一種，在賠償規(guī)則上應(yīng)按照行政侵權(quán)行為要求其承擔(dān)行政賠償責(zé)任。而基于民事法律規(guī)范合意形成的變更、解除權(quán)，是協(xié)議雙方當(dāng)事人合意對(duì)各自的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行配置［7］，所以基于這類權(quán)利產(chǎn)生的賠償責(zé)任是對(duì)合意義務(wù)的違反而并非職責(zé)，應(yīng)優(yōu)先在合同的框架內(nèi)主張違約責(zé)任。

（二）行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)之賠償責(zé)任的范圍爭(zhēng)議

在具體的司法實(shí)踐中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)承擔(dān)的賠償范圍也存在不同裁判觀點(diǎn)，主要有行政賠償之直接損失、違約責(zé)任之預(yù)期利益兩種觀點(diǎn)。主張行政賠償之直接損失的觀點(diǎn)認(rèn)為，如果行政機(jī)關(guān)的變更、解除行為被認(rèn)定為行政侵權(quán)責(zé)任，需要在國(guó)家賠償責(zé)任下對(duì)相對(duì)人的直接損失進(jìn)行賠償。由于行政協(xié)議案件兼具行政性與合意性，其賠償責(zé)任實(shí)質(zhì)上是行政協(xié)議行為侵權(quán)的國(guó)家賠償責(zé)任與行政協(xié)議違約責(zé)任的法律競(jìng)合，除非法律法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定，否則行政機(jī)關(guān)一般不承擔(dān)違約責(zé)任，更不能判決行政機(jī)關(guān)既承擔(dān)行政賠償責(zé)任，又承擔(dān)協(xié)議違約責(zé)任，財(cái)產(chǎn)損害應(yīng)按照直接損失給予賠償1。所以，如果行政機(jī)關(guān)因不履行法定職責(zé)而給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用國(guó)家賠償法的規(guī)定，只有在國(guó)家賠償法沒(méi)有規(guī)定的情況下，才能夠適用民事法律規(guī)定2。

另有裁判觀點(diǎn)則認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在行使約定的變更、解除權(quán)時(shí)，需要承擔(dān)相對(duì)人因此遭受的預(yù)期利益損失，由于行政機(jī)關(guān)的變更、解除權(quán)可由雙方當(dāng)事人約定形成，因此在錯(cuò)誤行使權(quán)利時(shí)，屬于違反行政協(xié)議約定義務(wù)而產(chǎn)生的違約責(zé)任，而非侵權(quán)賠償責(zé)任3。行政協(xié)議所包含的法律關(guān)系并非完全為不平等主體間的非民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其中既有行政法律關(guān)系又有民事法律關(guān)系，這兩種關(guān)系既有重疊又相互獨(dú)立4。行政機(jī)關(guān)行使合同約定形成的變更、解除權(quán)所產(chǎn)生的賠償責(zé)任與行政違法所產(chǎn)生的行政賠償責(zé)任并不完全相同，相對(duì)人對(duì)因財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害要求得到損害賠償，不能因此類糾紛可追根溯源至行政行為就簡(jiǎn)單認(rèn)定其不屬于民事糾紛5。因此，在法律適用上可以優(yōu)先依據(jù)民事合同相關(guān)規(guī)定，訴請(qǐng)違約方承擔(dān)違約賠償責(zé)任，同時(shí)適用《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱“行政訴訟法”）第78條第1款等行政法律規(guī)范，保證協(xié)議相對(duì)人的合法權(quán)益6。雖然行政協(xié)議具有其公益性質(zhì)，但行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有的違約責(zé)任并不能因此而被免除7，需要考慮相對(duì)人的預(yù)期利益損失，不考慮守約方履行合同后可以獲得的利益的裁量方法亦是不可取的，這難免造成利益失衡，實(shí)質(zhì)上侵害了守約方的利益，保護(hù)了不誠(chéng)信的違約方的利益8。

（三）行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)的類型化區(qū)分

1.變更、解除權(quán)的性質(zhì)及責(zé)任性質(zhì)的區(qū)分

由上述裁判觀點(diǎn)可知，關(guān)于變更、解除權(quán)的賠償責(zé)任及范圍存在不同的理解，主要原因在于對(duì)行政機(jī)關(guān)所行使的變更、解除權(quán)這一權(quán)力（利）性質(zhì)存在不同的認(rèn)識(shí)。行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)所享有的主導(dǎo)性權(quán)力，其設(shè)立使得當(dāng)事人之間因此產(chǎn)生了具有行政法上的權(quán)利義務(wù)。行政機(jī)關(guān)需要充分利用這一管理權(quán)就協(xié)議內(nèi)容作出有利于公共利益的調(diào)整與修改，這是區(qū)別于民事合同最為根本的因素。并且從根源上來(lái)看，這一權(quán)力不是特別約定形成，而是來(lái)源于行政法的一般原則［8］95。行政優(yōu)益權(quán)的設(shè)立可能會(huì)在客觀上造成雙方當(dāng)事人地位的不平等，但是行政機(jī)關(guān)又必須擁有這一主導(dǎo)性權(quán)力來(lái)輔助其職責(zé)的履行。為了緩和這種緊張態(tài)勢(shì)，更好地達(dá)到協(xié)議目的，一方面需要通過(guò)設(shè)置嚴(yán)格的行政程序來(lái)規(guī)范行政優(yōu)益權(quán)的行使，另一方面也需要為當(dāng)事人創(chuàng)設(shè)協(xié)商合意的空間。也就是說(shuō)，除了要求行政機(jī)關(guān)在作出變更、解除行為時(shí)說(shuō)明理由、公開(kāi)公示、自我回避、教示等嚴(yán)格的程序性規(guī)范，還需在雙方當(dāng)事人協(xié)議訂立、履行以及糾紛處理等階段為雙方達(dá)成合意創(chuàng)設(shè)具體的權(quán)利。這不可避免地需要對(duì)行政、民事等部門法律規(guī)范進(jìn)行適用，《行政協(xié)議司法解釋》第27條因此也確立了“二元法律結(jié)構(gòu)”審理行政協(xié)議案件，即要求法院在審理行政協(xié)議案件時(shí)，不僅要解決行政權(quán)行使的合法性判斷問(wèn)題，還需要回答是否違反合意內(nèi)容以及違約責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。回到變更、解除權(quán)的設(shè)定中可以發(fā)現(xiàn)，其來(lái)源有多種渠道：一種是以專門授權(quán)條款和職權(quán)條款延伸兩種方式獲得的單方變更、解除權(quán)［9］，如《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條第2款規(guī)定，對(duì)相對(duì)人未按照合同規(guī)定的期限和條件開(kāi)發(fā)、利用土地的，行政機(jī)關(guān)可視情節(jié)給予行政處罰甚至收回土地使用權(quán)。從協(xié)議框架內(nèi)看，行政機(jī)關(guān)破壞了協(xié)議的合意性，并將原有的平等協(xié)商狀態(tài)轉(zhuǎn)換成高權(quán)不平等狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)由原來(lái)的公私協(xié)作治理的合作者變?yōu)楸O(jiān)管者。這看似是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)破壞了協(xié)議的穩(wěn)定性，違反了契約嚴(yán)守原則，但實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)承擔(dān)公共利益實(shí)現(xiàn)的行政管理職責(zé)的目的所在。正是因?yàn)樵诤献髦卫砥陂g行政機(jī)關(guān)對(duì)治理目的如何實(shí)現(xiàn)有著較為專業(yè)的判斷，如果相對(duì)人存在違背公私合作治理的意圖，那么行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，并不一概遵守有約必守原則1。因此，如果優(yōu)益權(quán)的行使存在瑕疵或行使錯(cuò)誤，基于控權(quán)論視角應(yīng)適用公法規(guī)范予以矯正，避免公權(quán)力借此不當(dāng)擴(kuò)張而減損相對(duì)人的合法權(quán)益。

另一種變更、解除權(quán)的設(shè)定來(lái)源于雙方當(dāng)事人基于協(xié)議約定形成的合同權(quán)利，雖然其在行政協(xié)議公法框架下形成，具有一定公法屬性，但是其形成屬于雙方協(xié)商一致的結(jié)果，此時(shí)行政機(jī)關(guān)已將行政職權(quán)通過(guò)協(xié)商合意形式轉(zhuǎn)化為協(xié)議的具體內(nèi)容，應(yīng)被視為合同形成的權(quán)利［10］，屬于上述內(nèi)容中為合意提供的創(chuàng)設(shè)性權(quán)利?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第37條規(guī)定，協(xié)議內(nèi)容變更應(yīng)當(dāng)在雙方當(dāng)事人協(xié)商一致的基礎(chǔ)上簽訂補(bǔ)充。行政機(jī)關(guān)基于此類合同權(quán)利的形成需要雙方協(xié)商一致，更多地體現(xiàn)為行政協(xié)議各方的合意性，應(yīng)當(dāng)尊重雙方當(dāng)事人的約定2。在此種權(quán)利下，雙方當(dāng)事人通過(guò)締結(jié)新的補(bǔ)充協(xié)議建立了主觀法律秩序，在不會(huì)對(duì)公共利益實(shí)現(xiàn)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p害的前提下，其所構(gòu)建的主觀法律秩序理應(yīng)得到維護(hù)，遵循契約嚴(yán)守原則。即便行政機(jī)關(guān)此時(shí)享有行政優(yōu)益權(quán)等公法權(quán)力，按照行政優(yōu)益權(quán)行使的比例原則要求，需要保障公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也需要盡可能避免給相對(duì)人造成不必要的侵害。因此，履職過(guò)程中出現(xiàn)的怠于履行、違約行為等，屬合同行為的，在司法審查路徑中應(yīng)當(dāng)優(yōu)先進(jìn)行合約性審查，由民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，在合同的框架內(nèi)承擔(dān)違約責(zé)任1。

此外，行政機(jī)關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)可能會(huì)與民事法定變更、解除權(quán)形成權(quán)利的競(jìng)合，即行政優(yōu)益權(quán)與《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱“民法典”）第563條所規(guī)定的法定解除權(quán)以及第533條所規(guī)定的情勢(shì)變更解除權(quán)形成競(jìng)合。在情勢(shì)變更解除權(quán)中，發(fā)生情勢(shì)變更是當(dāng)事人無(wú)法預(yù)見(jiàn)的，也不是由雙方行為所致，但繼續(xù)履行可能會(huì)給履行協(xié)議一方帶來(lái)明顯的不公。由于不能歸責(zé)于雙方當(dāng)事人，為避免雙方都蒙受不必要的損失，要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償或補(bǔ)償責(zé)任不符合損害賠償法的基本歸責(zé)原理，因此不會(huì)發(fā)生賠償責(zé)任［11］，在此不必贅述。分析民法典第563條的法定解除權(quán)可以發(fā)現(xiàn)，該適用情形主要有不可抗力、不履行、遲延履行、根本違約。行政優(yōu)益權(quán)的行使僅能以公共利益需求發(fā)生變化為前提，且需要審查其來(lái)源和行為后果。因此，就不可抗力原因造成的履行不能屬于客觀事實(shí)發(fā)生了改變而非公共利益發(fā)生了改變，例如在最高人民法院（2008）民二終91號(hào)案件中，因高溫干旱造成罕見(jiàn)枯水，鄱陽(yáng)湖水流大量流入長(zhǎng)江造成大幅度的水位下降，導(dǎo)致某公司采砂工作難以展開(kāi)而被迫停止作業(yè)。此種客觀情形發(fā)生急劇改變并非公共需求發(fā)生變化，因此行政機(jī)關(guān)在此類不可抗力案件中，不得行使行政優(yōu)益權(quán)變更、解除協(xié)議。如果客觀情況的改變是因公共利益所產(chǎn)生的，行政機(jī)關(guān)則享有行政優(yōu)益權(quán)，例如行政機(jī)關(guān)為了統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，調(diào)整和重新制定市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和城市整體規(guī)劃，因此對(duì)原協(xié)議的安置方式進(jìn)行變更。此種規(guī)劃變更的客觀情況與公共利益息息相關(guān)，行政機(jī)關(guān)自然也有行使行政優(yōu)益權(quán)而維護(hù)公共利益的職責(zé)。在相對(duì)人未履行和遲延履行案件中，也存在因相對(duì)人不履行具體的義務(wù)而導(dǎo)致協(xié)議目的不能完全實(shí)現(xiàn)，從而使得公共利益有受損風(fēng)險(xiǎn)的情況。這一風(fēng)險(xiǎn)行為的產(chǎn)生是違約行為所導(dǎo)致的，而不是外在的公共利益發(fā)生了新的需求變化，即使公共利益受損也是相對(duì)人的行為所導(dǎo)致的。那么在協(xié)議中未約定解除權(quán)時(shí)，如果是因相對(duì)人根本違約致協(xié)議目的不能實(shí)現(xiàn)的，行政機(jī)關(guān)可以優(yōu)先適用民事合同的法定解除權(quán)，請(qǐng)求相對(duì)人承擔(dān)違約責(zé)任2，而不是動(dòng)用單方變更、解除權(quán)，破壞協(xié)議的合意內(nèi)容。

2.變更、解除權(quán)的賠償范圍劃分

基于上述分析可知，行政機(jī)關(guān)行使變更、解除權(quán)會(huì)因權(quán)力（公利）性質(zhì)不同而承擔(dān)行政賠償責(zé)任或違約責(zé)任。行政賠償主要就人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)所遭受的損失進(jìn)行賠償，但在行政協(xié)議中則是以財(cái)產(chǎn)權(quán)為主?！缎姓r償司法解釋》根據(jù)行政賠償案件的自身特點(diǎn)并結(jié)合民事侵權(quán)賠償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，合理地確定了侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的直接損失。但基于各種現(xiàn)實(shí)因素，其并沒(méi)有把行政協(xié)議的預(yù)期利益明確納入賠償范圍中。不過(guò)，可以明確的是，行政賠償?shù)姆秶谙蛎袷沦r償靠攏，因此也存在將預(yù)期利益納入行政賠償?shù)目赡埽笪脑敿?xì)論述。

基于法定解除權(quán)和協(xié)商形成權(quán)所產(chǎn)生的違約責(zé)任賠償損失，根據(jù)行政訴訟法第78條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法變更、解除協(xié)議的，可以參照民法典第577條要求其承擔(dān)違約責(zé)任。并且民法典第584條明確了預(yù)期利益的賠付，以不得超過(guò)違約方訂立時(shí)預(yù)見(jiàn)或應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)的因違約產(chǎn)生的損失為限度。從這些規(guī)定可以看出，行政機(jī)關(guān)違法或違約變更、解除協(xié)議時(shí)，可以參照民事法律規(guī)范來(lái)確定賠償范圍，但這些規(guī)定并沒(méi)有清晰分類變更、解除行為的性質(zhì)，也沒(méi)有明確參照適用的具體限度。由于沒(méi)有對(duì)變更、解除行為進(jìn)行分類，違法行使行政優(yōu)益權(quán)也有可能進(jìn)入違約責(zé)任中。從協(xié)議視角看，雖然這一行為會(huì)造成行政賠償與違約責(zé)任的競(jìng)合，但將其認(rèn)定為違約責(zé)任可能會(huì)使得一些行政機(jī)關(guān)逃避合法性審查，從而使得一些錯(cuò)誤的行政行為難以得到違法判決的確認(rèn)。即使是在合法性的基礎(chǔ)上審查其合約性，基于法律適用的體系性，適用具體規(guī)則時(shí)也應(yīng)適用行政賠償法，而不是適用民事違約賠償規(guī)則。因此，不宜將違法行使行政優(yōu)益權(quán)視為違約責(zé)任且適用民事法律規(guī)范，將違法行政適用行政賠償規(guī)則更有利于規(guī)則與規(guī)則的承接，以避免適用邏輯的混亂。再者，在參照適用的具體限度上，是否能夠完全參照民事賠償規(guī)則也存在疑問(wèn)。由于行政協(xié)議的特性在于公益與私益的結(jié)合，在法益保護(hù)上要尋求二者之間的平衡，如果違約責(zé)任并不超出實(shí)際損失的30%，但對(duì)公共財(cái)政產(chǎn)生較大負(fù)擔(dān)，應(yīng)當(dāng)如何調(diào)適？這也是當(dāng)下參照適用民事法律規(guī)范的一個(gè)困境。因此，在賠償規(guī)則上參照適用民事法律規(guī)范在合法性上可以得到確定，但在具體適用限度上還應(yīng)當(dāng)予以明確。

三、行政協(xié)議現(xiàn)行賠償規(guī)則之規(guī)范闡釋

（一）行政賠償中將實(shí)際損失納入預(yù)期利益的可能性

行政機(jī)關(guān)因變更、解除行為違法而承擔(dān)行政賠償責(zé)任，主要目的是發(fā)揮行政賠償?shù)膿p失填補(bǔ)和預(yù)防違法兩個(gè)基本功能，從而起到預(yù)防違法行政的效果。在規(guī)則適用的整體性上，變更、解除行為作為行政行為時(shí)，應(yīng)按照國(guó)家賠償法等配套法規(guī)對(duì)其賠償確定法律上的正當(dāng)性［2］202?！缎姓r償司法解釋》第29條將利息與運(yùn)營(yíng)損失以及補(bǔ)償中應(yīng)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼一并納入直接損失范疇，對(duì)財(cái)產(chǎn)造成的其他實(shí)際損失均認(rèn)定為實(shí)際損失，并對(duì)違法征收房屋、征地案件要求賠償不得少于補(bǔ)償，從而充分保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益［12］。因此，適用行政賠償規(guī)則不僅能夠保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)當(dāng)事人的損失進(jìn)行實(shí)際填補(bǔ)，也從1994年的國(guó)家賠償財(cái)產(chǎn)損害采取的“撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)換成了與民事侵權(quán)責(zé)任一般標(biāo)準(zhǔn)一致的“填平損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。一般而言，擴(kuò)大直接損失范圍的同時(shí)也會(huì)提高違法行政的成本，從而倒逼行政機(jī)關(guān)在單方變更、解除協(xié)議之前作出科學(xué)的決策。除了金錢成本的提高，行政訴訟中對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的確認(rèn)是對(duì)行政機(jī)關(guān)違反依法行政原則的譴責(zé)，再加上社會(huì)輿論給行政機(jī)關(guān)帶來(lái)的政治負(fù)面影響，能發(fā)揮強(qiáng)有力的預(yù)防違法行政的功能［13］。隨著實(shí)際損失認(rèn)定范圍的不斷擴(kuò)大，協(xié)議中行政相對(duì)人的合法預(yù)期利益是否能夠包含在實(shí)際損失之中是當(dāng)下適用行政賠償?shù)年P(guān)鍵所在。

就實(shí)際損失而言，相對(duì)人預(yù)期必然可得的利益應(yīng)當(dāng)屬于行政賠償之范疇。《行政賠償司法解釋》第29條將“通過(guò)行政補(bǔ)償程序依法應(yīng)當(dāng)獲得的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等”納入了直接損失的范疇。此外，其也將存款、貸款以及現(xiàn)金的利息、機(jī)動(dòng)車運(yùn)營(yíng)期間的損失等納入直接損失的范疇。如果僅從“直接損失”的語(yǔ)義及性質(zhì)上看，上述損失并不能完全涵蓋其中。直接損失是已經(jīng)發(fā)生的客觀、實(shí)在的損失，因遭受不法侵害而使現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)必然減少或消滅，是既得利益的喪失或現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)的減少1。相對(duì)人在作出長(zhǎng)期性的經(jīng)營(yíng)行為時(shí)，其每個(gè)階段的經(jīng)營(yíng)都會(huì)有一個(gè)較為明確的預(yù)期，而行政機(jī)關(guān)一旦違法介入而導(dǎo)致其經(jīng)營(yíng)行為中斷，相對(duì)人在遭受違法行為后所造成的損失除了直接損失，還有必然可得利益和風(fēng)險(xiǎn)利益。倘若無(wú)行政侵權(quán)行為的發(fā)生，相對(duì)人所遭受的損失經(jīng)其正常經(jīng)營(yíng)依然可以獲得，并不依賴其他外在條件。此時(shí)，該利益則屬于預(yù)期必然可得利益，如上述《行政賠償司法解釋》第29條中指出的機(jī)動(dòng)車運(yùn)營(yíng)期間的損失就屬于此類必然可得利益。相對(duì)人的風(fēng)險(xiǎn)利益則可能因附條件或意外的介入因素而難以取得，就違法行為而言沒(méi)有直接的因果關(guān)系，屬于不確定發(fā)生的利益［14］。也就是說(shuō)，當(dāng)前的《行政賠償司法解釋》重新界定了直接損失與預(yù)期利益之間的關(guān)系，通過(guò)擴(kuò)張解釋的方式將相對(duì)人所遭受的直接損失和必然可得的預(yù)期利益納入實(shí)際賠償范圍中，符合國(guó)家賠償法維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的立法目的，發(fā)揮了行政賠償?shù)膽土P性功能和填補(bǔ)損失的作用。

行政機(jī)關(guān)在與相對(duì)人訂立協(xié)議時(shí)，相對(duì)人有理由相信行政機(jī)關(guān)是誠(chéng)信政府，也有這樣的合理期待，從規(guī)范政府行為和維護(hù)政府誠(chéng)信角度出發(fā)，相對(duì)人也可以請(qǐng)求賠償行政協(xié)議履行后可獲得利益的損失。相對(duì)人投入?yún)f(xié)議的目的是待協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)后能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，這是相對(duì)人主動(dòng)投入行政協(xié)議之主要原因所在。如果行政機(jī)關(guān)選擇了協(xié)議方式，就意味著合同行為與行政行為是競(jìng)爭(zhēng)與替代關(guān)系，兩種行為并行禁止。在一些國(guó)家的司法實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)享有公共利益解除權(quán)，但其行為性質(zhì)并不屬于行政行為，僅被視為一種聲明，對(duì)相對(duì)人不具有強(qiáng)制拘束力，二者之間引發(fā)的爭(zhēng)議并不適用“行為之訴”處理［15］，而是合同主體之間的權(quán)利義務(wù)的“關(guān)系之訴”。而且，當(dāng)行政機(jī)關(guān)基于公共利益作出改變決定時(shí)需考量相對(duì)人的信賴?yán)?，其適用規(guī)則也原則上等同于授益行政行為的撤銷與廢止中的情形［16］。也就是說(shuō)，其公法合同中對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法變更、解除行為的，可以類推適用違法行政行為撤銷之相關(guān)規(guī)定，相對(duì)人可以就因此遭受的損失請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)賠償，但以其信賴?yán)姹Ｗo(hù)為限，不得超過(guò)其在行政行為存在時(shí)所具有的利益值。

綜上，公權(quán)力主體不得以追求公共利益為由隨意變更先前所作決定，以避免相對(duì)人對(duì)于公權(quán)力行為的信賴落空，使其期待中的利益受損1。合法預(yù)期保護(hù)是現(xiàn)代行政法規(guī)范行政行為、保障行政相對(duì)人權(quán)益的必然要求，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)讓相對(duì)人完全知悉其行政行為的作出而使其清晰預(yù)知未來(lái)［17］。對(duì)于因自身過(guò)錯(cuò)造成的后果，除了相對(duì)人另有過(guò)錯(cuò)以及存在不可抗力等免責(zé)事由，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以全部賠償［18］。無(wú)論協(xié)議如何變更，原有協(xié)議所建立的財(cái)務(wù)平衡關(guān)系應(yīng)予以維持。行政機(jī)關(guān)以實(shí)現(xiàn)公共利益為職責(zé)，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有違實(shí)現(xiàn)公共利益情形時(shí)，其可以對(duì)原有協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，以保障公共利益實(shí)現(xiàn)。這種因外界因素打破協(xié)議安定性的行為容易使雙方當(dāng)事人的關(guān)系處于較為動(dòng)蕩的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)打破協(xié)議安定性后若處置不當(dāng)可能很難再覓得合作者［19］。因此，在力求實(shí)現(xiàn)公共利益的同時(shí)，相對(duì)人作為公共利益實(shí)現(xiàn)的輔助者也不應(yīng)遭受經(jīng)濟(jì)損失，行政機(jī)關(guān)需要平衡相對(duì)人的獲益和負(fù)擔(dān)，在預(yù)期收益與現(xiàn)實(shí)損失之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)［20］。

（二）民事賠償規(guī)則適用行政協(xié)議之范圍與程度

民法原理之所以能夠援用行政法領(lǐng)域，是因?yàn)樾姓ㄋ{(diào)整的特定關(guān)系或特定問(wèn)題與民法具有相似性，特別是在行政賠償與民事賠償中，援用民法原理可以使這些問(wèn)題得到較為妥善的處理［8］81?；诤弦庑纬傻淖兏?、解除權(quán)更多體現(xiàn)為雙方當(dāng)事人的平等與合意，《行政協(xié)議司法解釋》在第27條對(duì)參照適用民事法律規(guī)范以及民事合同相關(guān)規(guī)定予以確認(rèn)，并在第19條第2款給予了當(dāng)事人意思自治的空間，即可以按照雙方約定的違約金數(shù)額進(jìn)行賠付。但對(duì)于當(dāng)事人之間無(wú)約定的違約賠償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定，司法實(shí)踐中更傾向于適用國(guó)家賠償法的規(guī)定2。該傾向與行政訴訟的監(jiān)督行政目的密切相關(guān)。在單方高權(quán)行政中，行政撤銷訴訟可以有效審查行政行為的合法性，若行政行為不正當(dāng)使用，確認(rèn)其違法和撤銷其不當(dāng)行為相對(duì)于其他訴訟類型具有優(yōu)先性和排他性［21］，因此撤銷訴訟的可適用范圍較廣，以至于能夠適用于所有行政訴訟活動(dòng)中。而在當(dāng)下行政協(xié)議訴訟中，原有的單方高權(quán)意志轉(zhuǎn)化為雙方合意，原來(lái)以撤銷行政行為為主的行政訴訟難以完全解決行政協(xié)議的關(guān)系之訴。行政協(xié)議的違約責(zé)任主要由雙方法律行為下的違反約定義務(wù)所致，并非由單方侵權(quán)行為違反法定義務(wù)所致，相對(duì)人通過(guò)履行協(xié)議的方式獲得收益，并非在履行國(guó)家義務(wù)，因此在賠償標(biāo)準(zhǔn)上適用國(guó)家賠償法不符合協(xié)議雙方性、平等性的特點(diǎn)，僅以國(guó)家賠償責(zé)任代替民事責(zé)任或者混淆行政侵權(quán)責(zé)任與行政違約責(zé)任，則容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)以協(xié)議方式規(guī)避法定責(zé)任，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，不利于實(shí)現(xiàn)裁判結(jié)果的實(shí)質(zhì)公平［22］。

因此，當(dāng)雙方未約定違約責(zé)任時(shí)，應(yīng)著重考慮選擇何種法律規(guī)定能夠從實(shí)質(zhì)上化解行政協(xié)議糾紛。按照《行政協(xié)議司法解釋》第27條規(guī)定，行政協(xié)議案件的審理可以參照適用民事法律規(guī)范關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。但基于行政協(xié)議服務(wù)于公共利益這一目的，行政機(jī)關(guān)的行為以及雙方達(dá)成的合意受到公法對(duì)其的限制，并不能完全適用民事法律規(guī)范，在適用選擇上是“可以參照”而非“應(yīng)當(dāng)參照”。此時(shí)，需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是，什么情況下可以參照適用，以及參照適用應(yīng)當(dāng)基于行政協(xié)議的特性基于何種原則。筆者認(rèn)為，首先，行政協(xié)議準(zhǔn)用民事法律規(guī)范不能對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)范造成沖擊。行政協(xié)議之目的具有社會(huì)公益性，而民事合同側(cè)重于個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，二者具有本質(zhì)上的區(qū)別。這也就要求行政協(xié)議在準(zhǔn)用民事合同規(guī)范時(shí)要考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)以及社會(huì)的安定性。其次，準(zhǔn)用民事合同規(guī)范需要充分考慮相對(duì)人的權(quán)益能否得到實(shí)現(xiàn)。以契約形式進(jìn)行公私合作治理，客觀上形成了較為復(fù)雜的利益格局，相對(duì)人作為合作治理的主要參與者，在這一過(guò)程中若其利益分配未得到妥善解決，則容易導(dǎo)致合作治理的結(jié)果背離原有之意。此外，適用的民事合同規(guī)范能夠?qū)υ械男姓ㄒ?guī)范進(jìn)行補(bǔ)充，從而更好地發(fā)揮行政協(xié)議制度的作用。

基于上述三個(gè)原則，當(dāng)前行政法規(guī)范并沒(méi)有明確行政機(jī)關(guān)違約責(zé)任的賠償范圍?？陀^上來(lái)說(shuō)，相對(duì)人作為協(xié)議履行者在無(wú)過(guò)錯(cuò)的前提下，不應(yīng)蒙受行政機(jī)關(guān)違約造成的損失，適用民事賠償規(guī)則確定行政機(jī)關(guān)的賠償范圍能夠有序解決行政機(jī)關(guān)違約糾紛，對(duì)當(dāng)事人所造成的損失進(jìn)行填平補(bǔ)足，從而達(dá)到公平解決行政協(xié)議違約糾紛的目的。進(jìn)一步而言，當(dāng)審理行政協(xié)議案件時(shí)，如果恰好存在民事法律規(guī)范而行政法律規(guī)范存在制度供給不足，并且適用民事法律規(guī)范客觀上也確實(shí)能夠產(chǎn)生積極作用，此時(shí)對(duì)于法律適用者而言，彌補(bǔ)制度供給不足并實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議就成為法律適用者的義務(wù)之一［23］。若雙方對(duì)違約金沒(méi)有明確約定，行政機(jī)關(guān)違約時(shí)可按照民事法律規(guī)范對(duì)當(dāng)事人的預(yù)期利益進(jìn)行賠付，這能夠填補(bǔ)行政法規(guī)范的一些漏洞，同時(shí)也有利于制定有關(guān)行政違約的更為詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)以及行政法規(guī)范作用的完善都存在積極意義。另外，為了避免對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)范造成沖擊以及對(duì)公共利益造成損害，民事法律規(guī)范的適用仍需要以維護(hù)公法目的為基本遵循，以實(shí)現(xiàn)公益與私益的平衡，即需要評(píng)估約定的違約金、按照民事法律規(guī)范賠付的預(yù)期利益以及行政補(bǔ)償金三種賠償方式對(duì)公共財(cái)政所產(chǎn)生負(fù)擔(dān)的大小來(lái)選擇適用，如果補(bǔ)償金的數(shù)額低于違約金和預(yù)期利益的賠付，且違約金和預(yù)期利益會(huì)對(duì)公共財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)，則可以考慮行政賠償不低于補(bǔ)償?shù)脑瓌t，以應(yīng)獲得的補(bǔ)償金為限額替代違約金，在實(shí)現(xiàn)懲戒違法行為的同時(shí)，也是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的充分保障。

四、行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議之賠償規(guī)則的修正適用

（一）行政協(xié)議賠償?shù)睦砟钭裱?/p>

1.利益平衡原則

利益平衡原則旨在使各個(gè)主體之間的利益分配達(dá)到平衡狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)特定制度的目的。利益平衡原則要求行政協(xié)議處理好相對(duì)人、行政機(jī)關(guān)以及公共利益的關(guān)系。公共利益作為行政協(xié)議制度的首要實(shí)現(xiàn)價(jià)值，是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)相對(duì)人所需利益為基礎(chǔ)的，因此當(dāng)出現(xiàn)需要實(shí)現(xiàn)公共利益而需要犧牲相對(duì)人所需利益時(shí)，就需要考慮相對(duì)人犧牲的價(jià)值是否可以另尋替代性方案得到彌補(bǔ)，即在優(yōu)先維護(hù)公共利益的前提下要彌補(bǔ)相對(duì)人的損失［24］。在行政協(xié)議賠償糾紛中，若行政機(jī)關(guān)的行為已經(jīng)被確認(rèn)違法，對(duì)相對(duì)人所受損失的賠償需要以較高數(shù)額體現(xiàn)“懲戒”功能，糾正行政協(xié)議中的各類違法、違規(guī)操作以維護(hù)協(xié)議的合法性，又避免合法性審查過(guò)度擾亂協(xié)議的安定性，給各方利益造成損失，進(jìn)而引發(fā)行政協(xié)議法律關(guān)系的不穩(wěn)定和市場(chǎng)的不確定1。基于行政賠償?shù)墓δ?，利益平衡原則適用于行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使變更、解除權(quán)這一情形。行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使該權(quán)利，首先會(huì)對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成實(shí)際損失，行政機(jī)關(guān)因此需要承擔(dān)賠償責(zé)任。在這一環(huán)節(jié)，賠償所體現(xiàn)的不僅是對(duì)相對(duì)人所遭受侵害的彌補(bǔ)以及規(guī)則適用是否靈活及人性化，還反映出賠償制度的這一基本功能是否能夠發(fā)揮作用，也就是行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤行使權(quán)力的懲戒功能以及對(duì)類似行為的預(yù)防作用。因此，賠償標(biāo)準(zhǔn)是否合理對(duì)行政協(xié)議制度本身的價(jià)值實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，如果相對(duì)人可以獲得合理的賠償，那么首先行政賠償標(biāo)準(zhǔn)之合理性能夠予以體現(xiàn)，行政協(xié)議所體現(xiàn)的公私共贏的制度目的也能夠被保障，且說(shuō)明其發(fā)揮了懲戒功能和預(yù)防功能，能促使行政機(jī)關(guān)合法行政，提升相對(duì)人作為合作治理者的信心，進(jìn)而促進(jìn)行政協(xié)議法律關(guān)系的穩(wěn)定和市場(chǎng)的確定。由此可知，當(dāng)賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低時(shí)，其看似可以減少國(guó)家財(cái)政壓力，但實(shí)質(zhì)上可能不僅損害相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，還容易對(duì)行政機(jī)關(guān)的合法行政、市場(chǎng)的穩(wěn)定和行政協(xié)議制度本身的發(fā)展等造成負(fù)面影響。如此，當(dāng)保護(hù)相對(duì)人的利益與公共利益甚至國(guó)家利益相比，不會(huì)造成損害反而有促進(jìn)作用時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相對(duì)人的信賴?yán)嬗枰源胬m(xù)性保護(hù)。

2.可預(yù)見(jiàn)性原則

可預(yù)見(jiàn)性原則適用于行政機(jī)關(guān)的違約賠償責(zé)任中，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的違約行為予以懲罰且對(duì)相對(duì)人所遭受的經(jīng)濟(jì)損失予以填平，但更多的是對(duì)賠償?shù)念愋团c數(shù)額予以限制，禁止雙倍賠償?shù)瘸^(guò)填平損失或其他造成國(guó)家財(cái)政巨大壓力等顯失公平的賠償責(zé)任出現(xiàn)［25］。這與民法典對(duì)預(yù)期利益的賠償理念相契合。民法典584條規(guī)定，違約方給守約方造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償因違約所造成的損失，但不得超過(guò)違約方訂立合同時(shí)預(yù)見(jiàn)或應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)的違約損失。該條款以可預(yù)見(jiàn)性作為賠償范圍的限定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于預(yù)期利益的時(shí)間規(guī)定為“合同訂立時(shí)”而非“違約行為發(fā)生時(shí)”，以防止當(dāng)事人利益明顯失衡。由于雙方當(dāng)事人對(duì)權(quán)利義務(wù)形成合意是基于當(dāng)時(shí)所了解的情況而產(chǎn)生，如果把之后所產(chǎn)生的種種情況強(qiáng)加于違約方要求其承擔(dān)不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)所產(chǎn)生的賠償責(zé)任是不公平的［26］。就可預(yù)見(jiàn)的內(nèi)容而言，民法典第584條并未明確是否要求預(yù)見(jiàn)到損害的程度或數(shù)額，解釋上宜將預(yù)見(jiàn)的內(nèi)容確立為損害的類型而無(wú)須預(yù)見(jiàn)損害的程度1，但在實(shí)踐中有些受損方可能因需要承擔(dān)較為嚴(yán)格的“損害類型+損害額度”證明責(zé)任而難以實(shí)現(xiàn)損害賠償請(qǐng)求權(quán)2?？深A(yù)見(jiàn)性原則實(shí)際上是基于維護(hù)利益平衡而確立，該賠償額度不應(yīng)當(dāng)超出當(dāng)事人訂立協(xié)議時(shí)所能預(yù)見(jiàn)的范圍，此時(shí)如果要求守約方承擔(dān)嚴(yán)格的證明責(zé)任則加重了守約方的負(fù)擔(dān)［27］。因此，對(duì)于守約方而言，在證明責(zé)任上應(yīng)僅需要證明該預(yù)期利益的損失具有較大可能性產(chǎn)生即可。

（二）行政機(jī)關(guān)變更、解除協(xié)議之賠償路徑的優(yōu)化

由上述分析可知，行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤作出變更、解除行為，無(wú)論是承擔(dān)行政賠償責(zé)任還是違約損害賠償責(zé)任，最后的落腳點(diǎn)都是促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法履職，保障相對(duì)人的經(jīng)濟(jì)權(quán)益不受侵害，實(shí)現(xiàn)利益的平衡。因此，在確定行政機(jī)關(guān)違法行使變更、解除權(quán)的賠償責(zé)任后，其規(guī)則如何細(xì)化落地較為關(guān)鍵。

1.行政賠償中實(shí)際損失之認(rèn)定

實(shí)際損失的認(rèn)定包含損失數(shù)額的認(rèn)定以及證明責(zé)任的分配。就損失數(shù)額而言，其中還包含著賠償計(jì)算基準(zhǔn)和時(shí)間計(jì)算節(jié)點(diǎn)的選擇?，F(xiàn)行國(guó)家賠償法未對(duì)財(cái)產(chǎn)損害的計(jì)算基準(zhǔn)作出明確規(guī)定，《行政賠償司法解釋》第27條則規(guī)定以市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算基準(zhǔn)，司法實(shí)踐中也存在以市場(chǎng)價(jià)格作為數(shù)額認(rèn)定計(jì)算基準(zhǔn)的判例3。因此，在協(xié)議被認(rèn)定為有效的前提下，行政機(jī)關(guān)不得因自身的疏忽而將產(chǎn)生的不利后果轉(zhuǎn)移給相對(duì)人承擔(dān)4。采取客觀的市場(chǎng)計(jì)算基準(zhǔn)可以充分保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益。按照《行政賠償司法解釋》第29條規(guī)定，在確定實(shí)際損失時(shí)，要堅(jiān)持全面賠償和公平合理的理念，既要體現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行懲戒，也要確保賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益得到充分保障，賠償數(shù)額至少不低于補(bǔ)償可以獲得的權(quán)益，以體現(xiàn)賠償訴訟的懲戒性和對(duì)被侵權(quán)人的關(guān)愛(ài)與體恤1。在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)，如果雙方原有的利益平衡被打破，相對(duì)人已經(jīng)投入的財(cái)產(chǎn)未產(chǎn)生應(yīng)得效益，此時(shí)實(shí)際損失中包含財(cái)產(chǎn)的直接損失和必然可得利益的損失。對(duì)于財(cái)產(chǎn)損失的計(jì)算，理論上應(yīng)按照“原物價(jià)值-殘存價(jià)值=賠償金額”的計(jì)算邏輯。原物價(jià)值和殘存價(jià)值的計(jì)算基準(zhǔn)雖然確定了市場(chǎng)價(jià)格，但關(guān)于計(jì)算時(shí)間節(jié)點(diǎn)目前存在多種觀點(diǎn)，包括財(cái)產(chǎn)取得時(shí)的價(jià)值、行政行為作出時(shí)的價(jià)值、財(cái)產(chǎn)受損時(shí)的價(jià)值、作出賠償決定時(shí)以及判決決定作出時(shí)的價(jià)值等，每個(gè)行為節(jié)點(diǎn)都可能會(huì)因當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)波動(dòng)而產(chǎn)生巨大的價(jià)值起伏?！缎姓r償司法解釋》第27條第1款的前文雖然選擇了以損害發(fā)生時(shí)為計(jì)算節(jié)點(diǎn)，但其后文也明確可以選擇其他的計(jì)算節(jié)點(diǎn)來(lái)計(jì)算市場(chǎng)價(jià)格。司法實(shí)踐中，有不少裁判選擇以判決作出時(shí)的市場(chǎng)價(jià)作為計(jì)算節(jié)點(diǎn)2。或許是為了實(shí)質(zhì)性解決其中的糾紛，傾向于讓相對(duì)人獲得更多賠償數(shù)額的立場(chǎng)，也有學(xué)者認(rèn)為，在選擇計(jì)算節(jié)點(diǎn)時(shí)應(yīng)堅(jiān)持“有利于受害人”的原則［28］。雖說(shuō)“有利于受害人”原則在賠償時(shí)確實(shí)可以充分保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，但這并不屬于預(yù)期利益中的必然可得利益范疇。按照前文關(guān)于可得利益的闡述，預(yù)期利益是協(xié)議簽訂時(shí)當(dāng)事人依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格預(yù)見(jiàn)或應(yīng)當(dāng)可以預(yù)見(jiàn)的利益，如果市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)較大，已經(jīng)屬于超出了當(dāng)事人可以預(yù)見(jiàn)的范圍，屬于風(fēng)險(xiǎn)增益。因此，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)增益的保護(hù)，更多的是從實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的角度出發(fā)，其本身并不屬于必然的預(yù)期可得利益。

對(duì)于必然可得的預(yù)期利益證明責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)，行政訴訟法第38條采取了“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的證明原則。但在此基礎(chǔ)上，2018年最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第47條規(guī)定，原告如果因客觀原因難以舉證的，人民法院可以結(jié)合各項(xiàng)因素對(duì)具體損失進(jìn)行裁定。因此對(duì)于舉證責(zé)任而言，原則上應(yīng)當(dāng)由相對(duì)人對(duì)其損失承擔(dān)證明責(zé)任，但現(xiàn)行制度上更傾向于減輕原告一方的責(zé)任，采取優(yōu)勢(shì)證據(jù)證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)作為原告的相對(duì)人的損失進(jìn)行認(rèn)定，即因行政機(jī)關(guān)原因給相對(duì)人舉證造成困難且難以舉證證明實(shí)際損失的，法院也可以依據(jù)相對(duì)人所提供的初步證據(jù)作出不利于行政機(jī)關(guān)的損失認(rèn)定3。而且，就算相對(duì)人確實(shí)存在舉證困難，法院依照上述規(guī)定，依然可以酌情作出損失認(rèn)定1。結(jié)合現(xiàn)行規(guī)范和司法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，行政賠償?shù)淖C明責(zé)任及證明標(biāo)準(zhǔn)也充分保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益不受侵害以及對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行懲戒?！缎姓r償司法解釋》第11條雖然更傾向于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，但是也重申了法院仍然需要結(jié)合相關(guān)證據(jù)認(rèn)定損失，力求雙方之間的權(quán)益達(dá)到平衡狀態(tài)［29］。

2.違約責(zé)任的范圍與限制

行政協(xié)議違約責(zé)任承擔(dān)，從意思自治的角度來(lái)說(shuō)，指有約定的按照約定，約定的違約金過(guò)分高于造成的損失的，即超過(guò)造成損失的30%的2，當(dāng)事人可以請(qǐng)求人民法院或者仲裁機(jī)構(gòu)予以適當(dāng)減少，即以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，兼顧合同的履行情況、當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度以及預(yù)期利益等綜合因素，根據(jù)公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則予以衡量3。在沒(méi)有約定的情況下，若相對(duì)人因行政機(jī)關(guān)的違約行為喪失了協(xié)議中已約定的部分交換利益，難以順利達(dá)到簽訂協(xié)議的目的，其由于長(zhǎng)期無(wú)法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而遭受的經(jīng)濟(jì)損失是客觀存在的，此時(shí)相對(duì)人有權(quán)要求賠償因行政機(jī)關(guān)違約造成的經(jīng)濟(jì)損失4。因此，不應(yīng)根據(jù)國(guó)家賠償法確定賠償責(zé)任，而應(yīng)依照行政訴訟法第78條第1款承擔(dān)賠償責(zé)任。該規(guī)定借鑒了《中華人民共和國(guó)合同法》第107條關(guān)于違約責(zé)任的規(guī)定，實(shí)際上是將合同法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為了行政訴訟法律規(guī)范［32］。現(xiàn)行行政訴訟法第78條明確了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違約責(zé)任后，在未明確違約賠償?shù)姆秶鷷r(shí)，協(xié)議未約定違約責(zé)任并不能成為行政機(jī)關(guān)不承擔(dān)違約賠償責(zé)任的理由，行政機(jī)關(guān)不履行合同義務(wù)或者履行合同義務(wù)不符合約定的，可適用民事法律規(guī)范要求其在履行義務(wù)或者采取補(bǔ)救措施后，對(duì)方還有其他損失的，應(yīng)當(dāng)賠償損失5。從整體效果來(lái)看，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該承擔(dān)的賠償責(zé)任需要達(dá)到私法保護(hù)持平的狀態(tài)。

在確定具體數(shù)額時(shí)，應(yīng)從客觀實(shí)際和平衡雙方權(quán)利義務(wù)的角度考量，根據(jù)公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則，依據(jù)各方行為與損害結(jié)果之間有無(wú)因果關(guān)系以及在損害發(fā)生和結(jié)果中作用力的大小，確定行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的賠償責(zé)任6?？砂凑彰袷沦r償規(guī)則確定賠償方式和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，即預(yù)期利益的計(jì)算可以根據(jù)案件的具體情況采取差額法、類比法、估算法以及綜合裁量法等方法來(lái)確定守約方的可得利益。在確定損失賠償數(shù)額時(shí)，還應(yīng)適用合理預(yù)見(jiàn)規(guī)則、過(guò)失相抵規(guī)則、損益相抵規(guī)則等依法限制賠償數(shù)額7。關(guān)于具體的計(jì)算規(guī)則，《最高人民法院關(guān)于當(dāng)前形勢(shì)下審理民商事合同糾紛案件若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見(jiàn)》認(rèn)為該可得利益主要表現(xiàn)為生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)售等情況下的利潤(rùn)損失（第9條），其認(rèn)定公式是“可得利益=守約方主張的可得利益總額-違約方不可預(yù)見(jiàn)的損失-守約方未盡減損義務(wù)而擴(kuò)大的損失-守約方因違約所獲利益-守約方與有過(guò)失造成的損失-必要的交易成本”（第10條）。

但還需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，如前文所述，行政機(jī)關(guān)不能因其有實(shí)現(xiàn)公共利益的職責(zé)而免除違約責(zé)任的承擔(dān)，在責(zé)任認(rèn)定上也不能完全按照民事法律規(guī)范認(rèn)定，需要考慮行政性與合意性，因此違約責(zé)任中行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違約責(zé)任是必然的，但也不能因違約責(zé)任的承擔(dān)而對(duì)公共財(cái)政造成較大的負(fù)面影響，要在二者之間實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的平衡。不論是違約責(zé)任還是行政賠償，當(dāng)對(duì)公共財(cái)政造成較大負(fù)擔(dān)時(shí)，可以考慮賠償數(shù)額的轉(zhuǎn)化，即以行政補(bǔ)償應(yīng)賠償?shù)臄?shù)額為限額，保證相對(duì)人的損失能夠得到填平。

結(jié)" 語(yǔ)

行政機(jī)關(guān)在行使變更、解除權(quán)時(shí)，既需要嚴(yán)格遵守公法規(guī)范，在依法行政的前提下以協(xié)議行政的方式實(shí)現(xiàn)其管理職能，又要在協(xié)議的具體履行過(guò)程中以合作者的身份與相對(duì)人之間形成平等合意的內(nèi)容，不可在高權(quán)行為和合意行為之間隨意互換。這也正是貫穿行政協(xié)議整個(gè)過(guò)程的理念，即維護(hù)協(xié)議的合法性和安定性。行政機(jī)關(guān)行使基于公法規(guī)范直接授權(quán)的行政優(yōu)益權(quán)，需要優(yōu)先審查該行為是否符合上述規(guī)范，若不符合，則應(yīng)當(dāng)適用國(guó)家賠償法相關(guān)規(guī)定，以實(shí)際損失為賠償范圍盡可能地彌補(bǔ)相對(duì)人，實(shí)現(xiàn)公益與私益的平衡。若是行政機(jī)關(guān)行使基于民事法定解除權(quán)或合意產(chǎn)生的約定解除權(quán)，應(yīng)優(yōu)先審查該行為是否符合約定和法定，對(duì)于不符合約定和法定的行為應(yīng)結(jié)合協(xié)議的契約屬性和公益屬性確定賠償范圍，兼顧考慮公共財(cái)政和相對(duì)人的損失，必要時(shí)以行政補(bǔ)償數(shù)額為最高限額，對(duì)相對(duì)人的損失予以填平。

［參考文獻(xiàn)］

［1］ 閆爾寶.行政機(jī)關(guān)單方解約權(quán)的行使與救濟(jì)檢討：以最高人民法院司法解釋為分析對(duì)象［J］.行政法學(xué)研究，2020（5）：13-23.

［2］ 梁鳳云.行政協(xié)議司法解釋講義［M］.北京：人民法院出版社，2020.

［3］ 楊科雄.行政賠償訴訟實(shí)務(wù)精要［M］.北京：人民法院出版社，2023：92-93.

［4］ 王學(xué)輝.行政何以協(xié)議：一個(gè)概念的檢討與澄清［J］.求索，2018（2）：118-128.

［5］ 陳天昊.行政協(xié)議中的平等原則：比較法視角下民法、行政法交叉透視研究［J］.中外法學(xué)，2019（1）：248-279.

［6］ 賀馨宇.論P(yáng)PP合同中單方解除、變更權(quán)的法律屬性與控制機(jī)制［J］.法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)），2020（3）：159-168.

［7］ 郭一君，宣建新.合同權(quán)利在行政協(xié)議中的適用［J］.人民司法，2019（14）：97-101.

［8］ 余凌云.行政契約論［M］.3版.北京：清華大學(xué)出版社，2021.

［9］ 陳天昊.行政協(xié)議變更、解除制度的整合與完善［J］.中國(guó)法學(xué)，2022（1）：158-181.

［10］ 熊勇先.論行政機(jī)關(guān)變更、解除權(quán)的行使規(guī)則［J］.政治與法律，2020（12）：84-94.

［11］ 章程.論行政協(xié)議變更解除權(quán)的性質(zhì)與類型［J］.中外法學(xué)，2021（2）：465-483.

［12］ 于厚森，郭修江，楊科雄，等.《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》重點(diǎn)條文理解與適用［J］.中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2022（2）：25-36.

［13］ 蔣成旭.何以“懲戒”行政違法：行政賠償?shù)墓δ?、定位及其哲學(xué)基礎(chǔ)［J］.浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2021（5）：227-240.

［14］ 最高人民法院行政審判庭編著.最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定理解與適用［M］.北京：人民法院出版社，2022：494.

［15］ 閆爾寶.行政機(jī)關(guān)單方解約權(quán)的行使與救濟(jì)檢討：以最高人民法院司法解釋為分析對(duì)象［J］.行政法學(xué)研究，2020（5）：13-23.

［16］ 劉飛.信賴保護(hù)原則的行政法意義：以授益行為的撤銷與廢止為基點(diǎn)的考察［J］.法學(xué)研究，2010（6）：3-19.

［17］ 黃學(xué)賢.行政法中合法預(yù)期保護(hù)的理論研究與實(shí)踐發(fā)展［J］.政治與法律，2016（9）：83-97.

［18］ 楊解君.法國(guó)行政合同［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009：138.

［19］ 陳天昊.法國(guó)PPP糾紛解決機(jī)制：在協(xié)議合法性與協(xié)議安定性之間［J］.中國(guó)法律評(píng)論，2018（4）：197-204.

［20］ 李穎軼.優(yōu)益權(quán)的另一面：論法國(guó)行政合同相對(duì)人保護(hù)制度［J］.蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2020（2）：87-93.

［21］ 熊勇先.論行政撤銷訴訟中心主義及其緩和［J］.政治與法律，2013（6）：70-77.

［22］ 耿寶建，殷勤.行政協(xié)議的判定與協(xié)議類行政案件的審理理念［J］.法律適用，2018（17）：124-135.

［23］ 王貴松.民法規(guī)范在行政法中的適用［J］.法學(xué)家，2012（4）：40-53.

［24］ 黃祥青，鄭少華.利益平衡與司法公正［M］.上海：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2011：172.

［25］ 楊科雄.行政賠償訴訟實(shí)務(wù)精要［M］.北京：人民法院出版社，2023：95.

［26］ 韓世遠(yuǎn).合同法總論［M］.4版.北京：法律出版社，2018：796.

［27］ 郝麗燕.違約可得利益損失賠償?shù)拇_定標(biāo)準(zhǔn)［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2016（2）：48-66.

［28］ 石佑啟，劉嗣元，朱最新，等.國(guó)家賠償法新論［M］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2010：260.

［29］ 杜儀方.我國(guó)財(cái)產(chǎn)損害行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的司法適用及其展開(kāi)［J］.政法論叢，2023（6）：39-47.

［30］ 梁鳳云.行政協(xié)議案件適用合同法的問(wèn)題［J］.中國(guó)法律評(píng)論，2017（1）：51-55.