摘要：地方政府專項(xiàng)債券作為積極財(cái)政政策發(fā)力的重要工具，在支持重大項(xiàng)目建設(shè)、補(bǔ)短板、保民生等方面發(fā)揮著日益重要的作用。但專項(xiàng)債券在我國總體上仍屬于新生事物，為提高專項(xiàng)債券資金使用效益，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，促使專項(xiàng)債券資金的使用效果符合預(yù)期，對其開展績效評價工作是十分必要的?；诖?，文章分析了地方專項(xiàng)債券資金績效管理存在的主要缺陷，并提出了優(yōu)化改進(jìn)措施。

關(guān)鍵詞：地方政府專項(xiàng)債券績效管理問題改進(jìn)措施

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-049-02

一、引言

按照“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，2015年新預(yù)算法賦予省一級地方政府依法適度舉債權(quán)限。專項(xiàng)債券作為地方政府重要的財(cái)政工具，是地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重要資金來源，為重大項(xiàng)目順利開展提供了財(cái)力保障。地方政府專項(xiàng)債券應(yīng)投向有一定收益的公益性項(xiàng)目，要求融資需求與項(xiàng)目收益能夠?qū)崿F(xiàn)平衡，廣泛應(yīng)用在交通、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及保障性安居工程等領(lǐng)域。然而隨著債券發(fā)行規(guī)模的擴(kuò)大，債券資金管理問題逐漸顯現(xiàn)。為進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府專項(xiàng)債券管理，2021年財(cái)政部發(fā)布《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2021〕61號），圍繞專項(xiàng)債券資金的績效評估、目標(biāo)管理、運(yùn)行監(jiān)控等內(nèi)容做出具體規(guī)定[1]。如何更加高效地使用專項(xiàng)債券資金，使專項(xiàng)資金發(fā)揮惠民生、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用，成為地方政府當(dāng)下和今后面臨的重大任務(wù)。

二、地方專項(xiàng)債券資金績效管理存在的主要缺陷分析

（一）專項(xiàng)資金項(xiàng)目相關(guān)環(huán)節(jié)績效目標(biāo)未達(dá)到影響整體績效

規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制要求，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后省級政府方可適度舉債，市縣政府確需舉借債務(wù)的由省政府代為舉借，逐級轉(zhuǎn)貸。由此造成省級政府成為專項(xiàng)債券的發(fā)行主體，市縣級政府成為項(xiàng)目實(shí)際管理和資金使用主體。由于專項(xiàng)債券的發(fā)行主體和使用主體不一致，省級主管部門的工作重心集中于專項(xiàng)資金的申報(bào)、評審、分配上，將績效管理視為常規(guī)工作，一旦其中任意一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，勢必會對債券資金使用效率造成影響。例如債券項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分導(dǎo)致未能通過無法實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求，或者項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段出現(xiàn)了落地難，出現(xiàn)“資金等項(xiàng)目”問題，或者是項(xiàng)目運(yùn)營期間缺乏對市場動態(tài)的調(diào)研論證，致使項(xiàng)目虧損乃至引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。

（二）事先績效評估不充分

地方政府專項(xiàng)債券本著“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，圍繞項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營將項(xiàng)目預(yù)期收益與債券償還風(fēng)險具體掛鉤，因此，對項(xiàng)目的事前績效評估尤為重要。但為加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度，在一定程度上出現(xiàn)事前績效評估不充分，項(xiàng)目前期謀劃儲備不足，項(xiàng)目成熟度不夠的情況。比如，對項(xiàng)目立項(xiàng)、用地、規(guī)劃、環(huán)評等前期工作進(jìn)度研判出現(xiàn)偏差，項(xiàng)目規(guī)劃過于簡單，對項(xiàng)目投入經(jīng)濟(jì)性、未來產(chǎn)生的收益和風(fēng)險評估深度不足，實(shí)際項(xiàng)目建設(shè)資金需求與發(fā)債規(guī)模不匹配等問題。

（三）績效評價信息化程度不高

信息時代背景下，各地方政府開始推廣應(yīng)用信息管理系統(tǒng)。但是針對專項(xiàng)債券績效管理信息化建設(shè)仍然滯后。各部門都是通過自主招標(biāo)采購的方式選擇信息化軟件，造成績效信息收集困難的局面。加之部分地方政府在進(jìn)行項(xiàng)目信息披露時未分清主次，導(dǎo)致項(xiàng)目關(guān)鍵信息缺失，影響債券整體績效[2]。

（四）績效評價所需信息在不同部門中的共享程度不足

地方專項(xiàng)債券資金績效管理工作需要發(fā)債主體與各級部門相互配合，基層項(xiàng)目從申報(bào)到發(fā)行再到實(shí)施需要經(jīng)過縣、市、省多個層級的過濾審核。不同行業(yè)的主管部門需要充分收集相關(guān)信息以開展績效評價工作，而部門之間共享理念不足、共享標(biāo)準(zhǔn)不同、信息安全風(fēng)險等問題的存在直接阻礙了專項(xiàng)債券資金績效管理工作的優(yōu)化與開展。

（五）債券“發(fā)、管、用”及績效全過程評價不到位

專項(xiàng)債券從發(fā)行到管理，再到資金使用，涉及多方利益主體，績效評價能夠幫助地方政府快速發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目存在風(fēng)險并及時采取調(diào)整措施進(jìn)行規(guī)避。但就現(xiàn)實(shí)情況來看，由于專項(xiàng)債券項(xiàng)目周期相對較長，其量化標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)控難度均要遠(yuǎn)高于一般項(xiàng)目，地方政府往往不能夠?qū)ｍ?xiàng)債券資金的使用效果做出及時的、合理的評價，種種因素制約著績效管理工作的開展。

三、地方政府債券資金績效管理的相關(guān)改進(jìn)措施

（一）重視相關(guān)環(huán)節(jié)的績效目標(biāo)完成以促進(jìn)整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

對于地方政府而言，績效目標(biāo)應(yīng)充分反映專項(xiàng)債券資金在限定期限內(nèi)達(dá)成的產(chǎn)出和效果，是績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)。在績效目標(biāo)的編制上要盡可能做到科學(xué)合理，從根本上保證項(xiàng)目順利開展。

一是強(qiáng)化事前績效評估。財(cái)政部門要依照《地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目資金績效管理辦法》規(guī)定，要求項(xiàng)目建設(shè)主管部門將事前績效評估作為項(xiàng)目進(jìn)入專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫的必備條件。區(qū)別于一般性項(xiàng)目的事前績效評估，重點(diǎn)判斷項(xiàng)目類型是否屬于專項(xiàng)債券支持的范圍，專項(xiàng)債券在國家層面既有明確的適用領(lǐng)域和基本要求，也有清晰的禁止性清單，只有符合這些基本條件的項(xiàng)目才允許發(fā)行專項(xiàng)債券。重點(diǎn)分析融資結(jié)構(gòu)與來源是否可行，只有具有合理的融資結(jié)構(gòu)、可靠的資金來源、足額的資金保障，才能確保項(xiàng)目的成功，專項(xiàng)債券資金不應(yīng)作為項(xiàng)目的唯一來源。

二是做好項(xiàng)目預(yù)測規(guī)劃。專項(xiàng)債券項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期收益與融資的自平衡，這是專項(xiàng)債券項(xiàng)目運(yùn)作的基本邏輯。因此對于項(xiàng)目主體而言，對項(xiàng)目未來產(chǎn)生的收益和風(fēng)險進(jìn)行客觀評估，合理預(yù)測運(yùn)營收益，科學(xué)編制項(xiàng)目平衡方案十分重要。要對項(xiàng)目收入、成本進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測，分析項(xiàng)目預(yù)期收益與專項(xiàng)債券規(guī)模之間的匹配程度。評估償債風(fēng)險是否可控，償債計(jì)劃安排是否明確，項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的各類風(fēng)險是否做到全面識別，是否以扣除風(fēng)險因素后的實(shí)際償債能力作為融資收益平衡的測算依據(jù)，有沒有相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)對措施。

三是合理設(shè)置績效目標(biāo)?？冃繕?biāo)在專項(xiàng)債券資金績效管理中處于核心地位，原則上績效目標(biāo)一旦設(shè)置不得隨意更改。地方政府應(yīng)與各級主管部門等聯(lián)合起來，將績效目標(biāo)設(shè)置作為專項(xiàng)債券資金安排的前置條件，全面梳理項(xiàng)目的關(guān)鍵指標(biāo)，科學(xué)分析評估項(xiàng)目的預(yù)期產(chǎn)出，以及經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益等，可增加設(shè)置項(xiàng)目進(jìn)度指標(biāo)，特別要關(guān)注發(fā)債主體的償債能力、專項(xiàng)債券的多項(xiàng)風(fēng)險因素，從而提升專項(xiàng)債券項(xiàng)目策劃精準(zhǔn)度，促進(jìn)整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）建立完善的專項(xiàng)債券資金績效評價機(jī)制

各級財(cái)政部門作為所屬地區(qū)專項(xiàng)債券資金的管理責(zé)任主體，需建立科學(xué)合理的績效評價機(jī)制，從而將績效管理的價值充分發(fā)揮。

一是明確資金績效評價內(nèi)容及方法。當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)形勢下，地方專項(xiàng)債券規(guī)模仍然呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，地方政府需要落實(shí)專項(xiàng)債券資金全過程績效管理。從評價內(nèi)容上看，債券發(fā)行前評估項(xiàng)目是否合理、融資渠道是否合規(guī)、實(shí)施方案是否可行等，資金使用過程中主要關(guān)注使用進(jìn)度，與績效目標(biāo)的差距、債務(wù)償還風(fēng)控措施等，項(xiàng)目執(zhí)行末期對債券發(fā)行的效益進(jìn)行綜合評價。從評價方法上看，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的具體情況，在比較法、公眾評判法、最低成本法等多種方法中選擇一種及以上予以評價。

二是科學(xué)設(shè)定績效考核指標(biāo)。地方專項(xiàng)債券的績效管理不同于一般項(xiàng)目，依照管理辦法，地方政府需綜合分析各要素，盡可能地使用量化績效指標(biāo)，并合理配比指標(biāo)權(quán)重，將績效考核與指標(biāo)分配相結(jié)合，設(shè)置4個一級指標(biāo)（決策、管理、產(chǎn)出、效益），17個二級指標(biāo)。此外績效指標(biāo)也要根據(jù)項(xiàng)目推進(jìn)的實(shí)際情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以推動地方專項(xiàng)債券資金績效評價工作有序開展。

三是引入第三方參與績效評價。出于財(cái)政支出公平和效率的現(xiàn)實(shí)需求，引入以會計(jì)師事務(wù)所為代表的第三方機(jī)構(gòu)，是財(cái)政改革創(chuàng)新的重大舉措。其固有的獨(dú)立、客觀的特點(diǎn)有助于提升專項(xiàng)債券績效管理的科學(xué)性。鑒于當(dāng)前市場環(huán)境下第三方機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量參差不齊，一方面地方政府應(yīng)出臺相應(yīng)管理規(guī)定以規(guī)范相應(yīng)的工作流程，另一方面第三方機(jī)構(gòu)自身要加強(qiáng)專項(xiàng)債券績效評價管理相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，旨在推進(jìn)專項(xiàng)債券和績效管理一體化。[3]

（三）提升績效評價信息化水平

一是加強(qiáng)績效信息化投入。地方人民政府可以與相關(guān)財(cái)務(wù)軟件開發(fā)商深入合作，將專項(xiàng)資金績效管理以流程圖的方式記錄到軟件中，并將計(jì)劃、實(shí)施、評估及結(jié)果反饋等流程全面的網(wǎng)絡(luò)化和標(biāo)準(zhǔn)化，避免出現(xiàn)人為主觀意志的干擾。同時將財(cái)務(wù)專項(xiàng)資金績效管理平臺與其他系統(tǒng)端口整合，實(shí)現(xiàn)負(fù)債資本、債券等全生命周期的數(shù)字化管理，為績效評估提供必要的支持。

二是建立項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。專項(xiàng)債券資金要嚴(yán)格落實(shí)專款專用的要求，地方政府可在現(xiàn)有債務(wù)管理系統(tǒng)上設(shè)立分支，將所有使用專項(xiàng)債券資金的項(xiàng)目進(jìn)行整合，構(gòu)建專項(xiàng)債券項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，依照項(xiàng)目領(lǐng)域、地區(qū)、收益率等不同維度進(jìn)行分類。要分行業(yè)、分類別、分項(xiàng)目掌握項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營、資產(chǎn)管理、收入等相關(guān)情況，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目績效一體化管理。

三是落實(shí)專項(xiàng)債券穿透式檢測。專項(xiàng)債券從項(xiàng)目申報(bào)到組織發(fā)行，整個過程涉及主體涵蓋省、市縣財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)、第三方機(jī)構(gòu)等，資金流向透明度相對較低。為切實(shí)提升績效管理信息化水平，地方政府應(yīng)靈活運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，建立地方專項(xiàng)債券項(xiàng)目穿透式監(jiān)測平臺，通過實(shí)時動態(tài)監(jiān)管項(xiàng)目的建設(shè)和資金流通各環(huán)節(jié)，以“無形的手”確保償債風(fēng)險始終處于可控水平。

（四）強(qiáng)化信息交流與共享，促進(jìn)相關(guān)單位合理開展評價工作

一是建立專項(xiàng)債券工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制。以往專項(xiàng)債券工作大多由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，其余部門積極配合，而隨著“資金跟著項(xiàng)目走”觀念的逐漸深入，地方政府應(yīng)牽頭成立債券管理領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各成員單位及分工內(nèi)容。在不同環(huán)節(jié)加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動，確保資金安全有效。債券項(xiàng)目在申報(bào)階段發(fā)改部門應(yīng)加強(qiáng)審核把關(guān)；評審階段要與上級財(cái)政、發(fā)改部門積極對接，并依照要求督促債券發(fā)行主體完善評審資料；項(xiàng)目實(shí)施階段由財(cái)政、發(fā)改及行業(yè)主管部門共同指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)單位做好項(xiàng)目推進(jìn)與資產(chǎn)收入管理等工作；績效評價階段由財(cái)政部門設(shè)立績效指標(biāo)框架，將績效考核結(jié)果與債券額度分配相掛鉤，實(shí)現(xiàn)績效管理提質(zhì)增效。

二是加強(qiáng)各部門、項(xiàng)目單位之間的溝通。對因客觀原因（宏觀環(huán)境惡化、行業(yè)需求變動、利率政策變化等）造成的建設(shè)內(nèi)容、債券資金使用等存在異議的，要及時向省級主管部門書面報(bào)告調(diào)整，不能僅從建設(shè)內(nèi)容判定項(xiàng)目是否達(dá)標(biāo)，還應(yīng)綜合考慮項(xiàng)目績效目標(biāo)完成情況，避免債券資金使用風(fēng)險和浪費(fèi)問題的發(fā)生。

（五）立足于項(xiàng)目全周期的監(jiān)管與評價

地方政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對專項(xiàng)債券資金使用的全周期管理，以切實(shí)規(guī)避風(fēng)險、提升債券資金的利用率。

一是強(qiáng)化債券資金管理各環(huán)節(jié)主體責(zé)任。從省財(cái)政到地方財(cái)政、地方發(fā)改、項(xiàng)目主管部門、建設(shè)單位、運(yùn)營單位層層負(fù)擔(dān)起債券發(fā)行、限額下達(dá)、資金撥付、項(xiàng)目跟蹤、資金使用、基本建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營、收益償還等具體責(zé)任。從全周期的角度出發(fā)，堅(jiān)持資金跟著項(xiàng)目走的原則，從項(xiàng)目立項(xiàng)開始到最后形成資產(chǎn)和償還債務(wù)各個環(huán)節(jié)，全流程監(jiān)管地方專項(xiàng)債券資金的發(fā)行和使用，防止資金閑置、浪費(fèi)，甚至被挪作他用。

二是進(jìn)一步健全債券跟蹤監(jiān)管機(jī)制。地方政府應(yīng)當(dāng)借助債務(wù)管理機(jī)制，采取穿透式監(jiān)測的方式對專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，全面監(jiān)測項(xiàng)目概況、預(yù)期收益與項(xiàng)目融資平衡等項(xiàng)目準(zhǔn)備情況，重點(diǎn)監(jiān)測項(xiàng)目運(yùn)營招投標(biāo)、建設(shè)資金分年度安排、建設(shè)進(jìn)度、實(shí)物工作量等項(xiàng)目建設(shè)情況，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營涉及的財(cái)務(wù)收支核算等運(yùn)營情況和專項(xiàng)收入繳庫、還本付息等收入情況，從而有效落實(shí)針對專項(xiàng)債券資金的全周期管理機(jī)制。

三是嚴(yán)肅查處債券資金使用違法違規(guī)行為。事后評價監(jiān)督是績效管理的最后環(huán)節(jié)，地方政府要將監(jiān)督納入專項(xiàng)債券發(fā)行和使用的全過程。財(cái)政部門要將專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度和績效評價成果應(yīng)用到債券限額分配上，制定激勵懲罰措施，對于債券資金使用效率較高的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)增加特別債券和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。對管理不善甚至違法違規(guī)的地區(qū)，適當(dāng)減少專項(xiàng)債券數(shù)量，追回違法資金[4]。

四、結(jié)語

國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展涵蓋多方面的內(nèi)容，地方專項(xiàng)債券的發(fā)行為市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、保障性住房、生態(tài)環(huán)保、鄉(xiāng)村振興、醫(yī)療衛(wèi)生和民生工程等各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)提供了不可或缺的財(cái)政保障，在國民經(jīng)濟(jì)的跨周期調(diào)節(jié)中發(fā)揮了重要作用。由于地方專項(xiàng)債券起步較晚，資金在使用管理過程中或多或少存在一些問題，容易影響項(xiàng)目推進(jìn)乃至地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此地方政府需結(jié)合專項(xiàng)債券發(fā)行、償還特點(diǎn)，堅(jiān)持“舉債必問效、無效必問責(zé)”原則，進(jìn)一步完善績效管理制度，增強(qiáng)績效意識，動態(tài)監(jiān)控債券資金的管理、使用，并將績效評價結(jié)果合理運(yùn)用到專項(xiàng)資金的分配上，發(fā)揮績效管理的約束和激勵作用，促進(jìn)專項(xiàng)債券資金的合理配置。

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（作者單位：秦皇島市撫寧區(qū)財(cái)政局河北秦皇島066000）

（責(zé)編：若佳）