內(nèi)容摘要：近年來，地方人大協(xié)同立法呈現(xiàn)出協(xié)同主體迅速增加、協(xié)同領(lǐng)域不斷擴大、協(xié)同機制更加完善、協(xié)同效果初步顯現(xiàn)等特點。推進協(xié)同立法，必須堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導，必須堅持維護國家法制統(tǒng)一，必須堅持推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須堅持平等協(xié)商。遼寧在推動域內(nèi)外協(xié)同立法上有很大空間，一是積極推動東北三省一區(qū)協(xié)同立法；二是指導推動省內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法；三是引導推動設(shè)區(qū)的市與相鄰省（區(qū)）設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法；四是提早研究環(huán)渤海經(jīng)濟圈協(xié)同立法。

關(guān)鍵詞：地方人大；立法；協(xié)同立法；遼寧

2022年修改的地方組織法和2023年修改的立法法都明確規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市以及設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以開展協(xié)同立法，可以建立區(qū)域協(xié)同立法工作機制。至此，地方人大適應(yīng)新形勢新要求、探索實踐十年的創(chuàng)新做法，終于得到法律的確認，也為這一新的立法形式在更大范圍內(nèi)展開、更高質(zhì)量深化、更優(yōu)效果服務(wù)中國式現(xiàn)代化建設(shè)提供了法律依據(jù)。本文擬通過對地方人大協(xié)同立法現(xiàn)狀的觀察，概述協(xié)同立法應(yīng)遵循的基本原則，提出遼寧開展地方人大協(xié)同立法的路徑建議。

一、地方人大協(xié)同立法現(xiàn)狀

所謂地方人大協(xié)同立法，是指特定區(qū)域的同級人大之間，打破行政區(qū)域界限，在立法工作中加強溝通協(xié)商，建立較為穩(wěn)定的協(xié)作機制，共同推進某些立法項目的立法實踐。近十年地方人大協(xié)同立法的發(fā)展過程，呈現(xiàn)出以下明顯特征。

協(xié)同主體迅速增加。關(guān)于地方人大協(xié)同立法的起點，現(xiàn)在基本一致的觀點是始于2014年。2014年5月，蘇浙皖滬區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證會在上海舉行，邁出了地方人大區(qū)域立法協(xié)作的第一步。在此之后，三省一市人大法制委、常委會法工委就立法工作協(xié)同問題多次調(diào)研、交流，就形成區(qū)域地方立法協(xié)作長效機制、推動全面構(gòu)筑長三角地區(qū)良好的相對統(tǒng)一的區(qū)域法制環(huán)境、區(qū)域地方立法協(xié)作的重點領(lǐng)域和重點項目等內(nèi)容達成了初步共識。2018年6月，簽訂三省一市地方立法工作協(xié)議，推進長三角區(qū)域地方立法工作協(xié)同；加強地方立法規(guī)劃、年度立法計劃和具體立法項目協(xié)作，探索地方人大執(zhí)法檢查工作協(xié)作。京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，從2014年起，京津冀三地人大每年都舉辦協(xié)同立法工作座談會，圍繞建立完善協(xié)同立法工作機制、推進協(xié)同立法項目進行交流，取得了諸多實質(zhì)性成果，從立法層面保障重大國家戰(zhàn)略貫徹實施。在2019年之前，開展協(xié)同立法的地方人大基本就局限在這兩個區(qū)域，而在2019年之后，探索協(xié)同立法的地方人大數(shù)量驟然增加，立法主體由省級人大擴展到設(shè)區(qū)的市人大，出現(xiàn)了川渝助力建設(shè)成渝雙城經(jīng)濟圈、陜甘川聯(lián)手保護大熊貓、川滇瀘沽湖流域保護、珠三角九市、膠東經(jīng)濟圈、閩江流域七市、南京都市圈等等，立法主體涉及多省、一省內(nèi)多市、不同省的相關(guān)市。出現(xiàn)這種變化主要有三個原因：一是為解決發(fā)展不平衡、不充分問題，國家實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，有了對協(xié)同立法的客觀需求；二是2015年立法法修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市、自治州立法權(quán)（含4個不設(shè)區(qū)的市），立法主體大幅度增加，使協(xié)同立法大范圍展開成為可能；三是2019年9月，在省級人大立法工作交流會上，時任全國人大常委會委員長栗戰(zhàn)書強調(diào)，“抓好協(xié)同立法，依法保障和推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略落實落地”，正式肯定了地方人大的實踐創(chuàng)新，為地方人大協(xié)同立法注入了強大動力。

協(xié)同領(lǐng)域不斷擴大。長三角三省一市和京津冀地區(qū)的協(xié)同立法，最初都不約而同地指向生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，重點關(guān)注的是大氣和水污染防治。協(xié)同立法之所以首先在這方面破題，是因為大氣污染、水污染問題具有擴散性、流動性，難以通過“一地一治”的方式徹底解決，這也正是協(xié)同立法出現(xiàn)的重要原因。但是隨著實踐的深入和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施，需要作出相同或相近規(guī)范的事項越來越多，協(xié)同立法的領(lǐng)域必然會越來越廣。比如，京津冀地區(qū)已經(jīng)把交通一體化、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等問題作為協(xié)同立法的重點，加強聯(lián)合攻關(guān)；長三角地區(qū)已經(jīng)開始考慮在促進醫(yī)保聯(lián)通、信用建設(shè)等領(lǐng)域開展協(xié)作立法等。2023年長三角三省一市人大計劃圍繞法律援助、公共數(shù)據(jù)開放共享、傳染病防治、優(yōu)化營商環(huán)境等方面，開展法規(guī)的共同調(diào)研、協(xié)同修改工作，并已開始著手研究2023—2027年五年立法規(guī)劃，將圍繞長三角地區(qū)“科技創(chuàng)新共同體”“自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動發(fā)展”“統(tǒng)一大市場先行區(qū)建設(shè)”“生態(tài)環(huán)境共保共治”等重大事項，共同研究確定協(xié)同立法的項目。立法法修改后，對設(shè)區(qū)的市、自治州的立法權(quán)限作了擴大性調(diào)整，為地方人大在更多領(lǐng)域開展協(xié)同立法提供了更廣闊的空間。

協(xié)同機制更加完善。從2014年起，京津冀三地人大常委會堅持黨的領(lǐng)導，自覺增強協(xié)同意識，加強溝通協(xié)商，著力推動立法工作協(xié)同，制定了加強協(xié)同立法的制度辦法，完善法制工作機構(gòu)合作、重要立法項目工作協(xié)同、立法信息通報交流、立法干部合作培訓等機制，從立法層面保障重大國家戰(zhàn)略貫徹實施。通過了《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機構(gòu)聯(lián)系辦法》《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細則》等，對立法項目協(xié)同的目的、范圍、原則、內(nèi)容、程序、方式等進行了規(guī)范，實施緊密型立法協(xié)同，在頂層設(shè)計和制度安排上實現(xiàn)新的突破。同一時期，長三角地區(qū)三省一市人大協(xié)同立法機制也在逐步完善、不斷健全，每年召開一次年度例會，圍繞一個主題做交流，先后簽署了三省一市地方立法工作協(xié)議及《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大工作協(xié)作機制的協(xié)議》《關(guān)于深化長三角地區(qū)人大常委會地方立法工作協(xié)同的協(xié)議》等合作文件。

協(xié)同效果初步顯現(xiàn)。地方人大協(xié)同立法，可以在加強立法溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，貫徹優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體原則，實現(xiàn)立法成果共享，降低立法成本，提高立法質(zhì)量與效率，整合立法資源，彌補立法人才短缺的不足，最大限度地發(fā)揮協(xié)同推進優(yōu)勢。滬蘇浙皖人大先后協(xié)同制定《關(guān)于支持和保障長三角地區(qū)更高質(zhì)量一體化發(fā)展的決定》《關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定》《關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》《推進長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定》等4件法規(guī)性決定，有力保障和推動了長三角地區(qū)在這些領(lǐng)域的一體化高質(zhì)量發(fā)展，取得了明顯實施效果。在由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣組成的長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)內(nèi)，堅持“規(guī)劃一張圖、環(huán)保一把尺、市場一體化、治理一盤棋”，實行生態(tài)環(huán)境管理“三統(tǒng)一”制度，實現(xiàn)了由不同標準分割治理向共商、共建、共享轉(zhuǎn)變。常年處于劣Ⅴ類的元蕩湖水質(zhì)，已經(jīng)提前實現(xiàn)了2025年水質(zhì)功能目標；蘇州軌道交通11號線與上海軌道交通11號線已經(jīng)在昆山花橋站實現(xiàn)站內(nèi)換乘；三地所有辦事大廳、民生窗口涉及的3877個事項全部實現(xiàn)跨域通辦。

二、地方人大協(xié)同立法的基本原則

地方人大協(xié)同立法是地方立法的特殊形式。地方人大開展協(xié)同立法，既要遵循立法法等法律的一般規(guī)定，也要符合協(xié)同立法的特殊要求，工作中要堅持以下基本原則。

必須堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導是人大工作的最高政治原則，參與協(xié)同立法的相關(guān)人大常委會，必須堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導特別是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導，深刻領(lǐng)悟“兩個確立”的決定性意義，自覺增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢牢把握立法工作正確政治方向。協(xié)同立法工作中的重大問題、重大事項，要及時向本級黨委請示、報告，認真落實黨委的要求，并注重與相關(guān)方人大常委會的溝通銜接，確保相關(guān)方黨委意見統(tǒng)一于貫徹落實黨中央重大決策部署。

必須堅持維護國家法制統(tǒng)一。在立法內(nèi)容上，區(qū)域協(xié)同立的法不能同憲法、法律、行政法規(guī)等相抵觸，對法律、行政法規(guī)中的一些具體規(guī)定作出改變，必須取得國家的認可。在立法程序和權(quán)限上，區(qū)域協(xié)同立法須符合憲法、立法法和其他法律規(guī)定的地方立法權(quán)限，對國家法律保留的事項，只有在全國人大常委會明確授權(quán)的情況下，才可以進行協(xié)同立法。在立法效果上，區(qū)域協(xié)同立法要為完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系服務(wù)，切實維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威。

必須堅持推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)同立法要以服務(wù)國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為根本任務(wù)，體現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求，針對制約本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題，在保障和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上起到積極作用，真正做到務(wù)實、可行、管用。參與協(xié)同立法的各方面，都要樹立大局意識、長遠眼光，善于正確處理整體與局部、當前與長遠的關(guān)系。

必須堅持平等協(xié)商。協(xié)同立法是各立法主體一致的意思表示，需要達成共識。區(qū)域內(nèi)有關(guān)立法主體需根據(jù)本區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要，認真研究提出協(xié)同立法項目。同時，要與協(xié)同方積極磋商研究，加強對協(xié)同立法項目和內(nèi)容的溝通協(xié)調(diào)，平衡好各方利益關(guān)系，努力解決統(tǒng)一性和差異性問題，求得最大公約數(shù)。

三、遼寧開展地方人大協(xié)同立法的路徑選擇

遼寧開展地方人大協(xié)同立法，是貫徹落實習近平總書記關(guān)于東北振興重要講話和指示批示精神的實際行動，是認真執(zhí)行立法法相關(guān)規(guī)定的客觀要求和地方人大工作發(fā)展的必然趨勢，是主動服務(wù)全面振興新突破三年行動、譜寫中國式現(xiàn)代化遼寧篇章的現(xiàn)實需要。 遼寧省位于東北華北兩大經(jīng)濟區(qū)的結(jié)合部，既是東北振興的牽動性因素，也是環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展的重要力量，與京津冀地區(qū)和吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古都有密切聯(lián)系，需要在經(jīng)濟社會發(fā)展的諸多方面，以法治方式實現(xiàn)政策、標準的統(tǒng)一互認，提升區(qū)域整體競爭力。遼寧省人大常委會應(yīng)該主動擔當、超前謀劃、加強指導，把推進區(qū)域協(xié)同立法、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展作為一個重要課題加以研究，并盡快走向?qū)嵸|(zhì)化操作，由各自為戰(zhàn)、單打獨斗轉(zhuǎn)向協(xié)同作戰(zhàn)、聯(lián)合履職，為東北新時代全面振興提供有力的法治保障。

（一）積極推動東北三省一區(qū)協(xié)同立法

促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動東北全面振興取得新突破，是黨的二十大作出的重大戰(zhàn)略部署，對強國建設(shè)、民族復興意義重大。實現(xiàn)東北全面振興新突破，需要相關(guān)地方黨委政府共同努力，需要東北地區(qū)廣大人民不懈奮斗，需要地方人大的依法協(xié)同履職，為全面振興新突破提供法治保障。遼寧省人大常委會牢記習近平總書記2022年對遼寧提出的“在新時代東北振興上展現(xiàn)更大擔當和作為”的重要要求，認真落實遼寧省黨政代表團2023年5月赴吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古學習考察時與兩省一區(qū)達成的共識，在與兩省一區(qū)人大常委會深入溝通的基礎(chǔ)上，起草了《關(guān)于建立東北三省一區(qū)人大工作協(xié)作機制的框架協(xié)議（建議稿）》《東北三省一區(qū)人大常委會關(guān)于開展協(xié)同立法工作的框架協(xié)議（建議稿）》，并提出召開東北三省一區(qū)人大常委會工作座談會的建議，得到了兩省一區(qū)人大常委會的積極響應(yīng)，邁出了東北地區(qū)人大以協(xié)同立法為突破口建立全面工作協(xié)作機制的堅實一步。東北三省一區(qū)人大常委會應(yīng)深入學習領(lǐng)會習近平總書記2023年9月7日在新時代推動東北全面振興座談會上的重要講話精神，牢牢把握東北在維護國家“五大安全”中的重要使命，盡快商定協(xié)同立法計劃和具體項目以及協(xié)同方式和各方責任，爭取在2024年實現(xiàn)至少一部地方性法規(guī)同步出臺?？梢試@以下領(lǐng)域提出協(xié)同立法的優(yōu)先選項：一是履行維護國家生態(tài)安全、糧食安全政治使命，在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，開展黑土地保護、科爾沁沙地治理協(xié)同立法；二是著眼為各類經(jīng)營主體創(chuàng)造穩(wěn)定、透明、規(guī)范、可預期的法治環(huán)境，以加強監(jiān)督、推進誠信建設(shè)、人文環(huán)境建設(shè)等為重點，在營商環(huán)境建設(shè)方面開展協(xié)同立法；三是突出地域特色，以北國風光、抗聯(lián)精神等獨有資源為主要內(nèi)容，在發(fā)展壯大旅游產(chǎn)業(yè)方面開展協(xié)同立法。

（二）指導推動省內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法

為全面貫徹落實習近平總書記關(guān)于東北、遼寧振興發(fā)展的重要講話和指示精神，省委、省政府立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，在“十四五”規(guī)劃中提出發(fā)揮沈陽、大連“雙核”引領(lǐng)帶動作用，推進沈陽現(xiàn)代化都市圈、遼寧沿海經(jīng)濟帶、遼西融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略先導區(qū)、遼東綠色經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，加快構(gòu)建“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局。省第十三次黨代會對加快推進“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進行了全方位的部署安排。省內(nèi)有的區(qū)域已經(jīng)開始謀劃協(xié)同立法，2023年6月，沈陽、鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺市人大常委會和沈撫改革創(chuàng)新示范區(qū)相關(guān)負責同志，召開了沈陽現(xiàn)代化都市圈協(xié)同立法座談會，圍繞沈陽現(xiàn)代化都市圈協(xié)同立法進行了充分討論和深入交流。省人大常委會應(yīng)把推動相關(guān)設(shè)區(qū)的市開展協(xié)同立法作為落實“一圈一帶兩區(qū)”戰(zhàn)略實施的重要措施，加強指導、提前介入、強力推動，促使省內(nèi)設(shè)區(qū)的市在協(xié)同立法上實現(xiàn)突破。一是指導沈陽現(xiàn)代化都市圈各市圍繞環(huán)境保護、社會保障、交通一體化、人才培養(yǎng)和引進等方面，率先取得協(xié)同立法實質(zhì)性成果，在推動都市圈建設(shè)的同時為其他地區(qū)協(xié)同立法作出示范。二是指導沿海經(jīng)濟帶各市圍繞港口建設(shè)、海洋污染防治、近海海域開發(fā)保護等方面，盡快以協(xié)同立法方式實現(xiàn)制度規(guī)范的協(xié)調(diào)一致，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟。三是指導錦州、阜新、朝陽、葫蘆島等市從承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、對接華北、東北兩大經(jīng)濟區(qū)等方面入手，通過協(xié)同立法，形成融入京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的整體合力。四是指導鞍山、撫順、本溪、丹東、鐵嶺等市以推動建設(shè)遼東綠色經(jīng)濟區(qū)為目標開展協(xié)同立法。除此之外，還要指導有需要的市在流域生態(tài)保護、歷史文化保護等方面，探索協(xié)同立法實踐。

（三）引導推動設(shè)區(qū)的市與相鄰?。▍^(qū)）設(shè)區(qū)的市協(xié)同立法

2021年，渾江流域兩?。质　⑦|寧?。┧氖校ò咨绞小⑼ɑ?、本溪市、丹東市）開展協(xié)同立法，分別制定了各自的《渾江流域水環(huán)境保護條例》，在全國開創(chuàng)了設(shè)區(qū)市跨區(qū)域協(xié)同立法的先河，得到了全國人大常委會法工委的充分肯定。2023年3月，遼寧省鐵嶺市和吉林省四平市人大就遼河流域水生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護及水污染防治協(xié)同立法進行了座談交流。這些實踐探索表明，不在同一省級行政區(qū)、沒有共同上級的市級人大協(xié)同立法已經(jīng)走進地方人大立法實踐。遼寧省人大常委會應(yīng)從推動省委貫徹落實黨中央大政方針和決策部署角度，加強統(tǒng)籌研究，引導相關(guān)各市主動與相鄰的吉林省的通化、遼原、四平等地，內(nèi)蒙古自治區(qū)的通遼、赤峰等地，河北省的承德、秦皇島等地溝通聯(lián)系，在流域生態(tài)環(huán)境保護、荒漠化防治、通道建設(shè)等方面，尋求協(xié)同立法的可能性，在條件成熟的情況下盡早實施。

（四）提早研究環(huán)渤海經(jīng)濟圈協(xié)同立法

實現(xiàn)東北高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)振興，提升對內(nèi)對外開放合作水平是必由之路。近年來，受國際上灣區(qū)建設(shè)成功經(jīng)驗和粵港澳大灣區(qū)實踐的啟發(fā)，目前已經(jīng)有人提出建設(shè)遼寧與山東之間的海底通道、打造環(huán)渤海經(jīng)濟圈的構(gòu)想，遼寧與河北、天津、山東等地或?qū)⒚媾R重大發(fā)展機遇，進入一個新的發(fā)展階段。遼寧省人大常委會應(yīng)對此早做思考，把遼寧沿海經(jīng)濟帶放在構(gòu)建環(huán)渤海經(jīng)濟圈中去謀劃，密切關(guān)注國家戰(zhàn)略布局，加強與冀、津、魯人大業(yè)務(wù)聯(lián)系，為將來可能發(fā)展的環(huán)渤海經(jīng)濟圈協(xié)同立法奠定基礎(chǔ)。