內(nèi)容摘要：1979年，地方組織法頒布實施，各省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會和人民政府獲得地方立法權(quán)，本文通過對東中西三個省份——廣東、江西、甘肅的公民立法參與機(jī)制調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，三省在40余年的地方立法進(jìn)程中，公民參與機(jī)制得以創(chuàng)新發(fā)展，既在制度框架層面逐漸成熟完善，也在實際運(yùn)作中形成了一系列規(guī)范性做法，并演化出一些獨(dú)具特色的立法參與案例，逐步擴(kuò)大了公民參與渠道，提高了科學(xué)立法、民主立法的水平。

關(guān)鍵詞：地方立法；公民參與；制度構(gòu)建；實際運(yùn)作；特色案例

一、改革開放以來三省省級地方立法發(fā)展的總體情況

自擁有地方立法權(quán)以來，廣東、江西、甘肅三省省級人大和政府都在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下結(jié)合地方實際情況制定了一系列地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，成為推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。筆者在中國法律檢索系統(tǒng)搜集相關(guān)資料的基礎(chǔ)上，首先對三省省級地方立法的總體情況做簡要介紹。

（一）不同階段立法數(shù)量的變化

從地方立法的總量上來看，截至2024年1月10日，廣東省人大（含常委會）共計發(fā)布936部地方性法規(guī)，其中，378部現(xiàn)行有效，255部失效，290部已被修改，1部尚未試行，12部部分失效；而廣東省人民政府發(fā)布的地方政府規(guī)章共有912部，現(xiàn)行有效的275部，失效的544部，已被修改的79部，尚未生效的3部，部分失效的11部。江西省人大（含常委會）共計發(fā)布727部省級地方性法規(guī)，其中，256部現(xiàn)行有效，155部失效，311部已被修改，2部尚未生效，3部部分失效；江西省人民政府發(fā)布的地方政府規(guī)章共461部，現(xiàn)行有效的175部，失效的164部，已被修改的105部，尚未施行的2部，部分失效的15部。甘肅省人大（含常委會）共計發(fā)布739部省級地方性法規(guī)，其中，284部現(xiàn)行有效，274部失效，178部已被修改，3部部分失效；甘肅省人民政府發(fā)布的地方政府規(guī)章共417部，現(xiàn)行有效的144部，失效的236部，已被修改的33部，部分失效的4部（見表1）。

分時間階段來看，廣東省人大（含常委會）在1980—1992年間發(fā)布地方性法規(guī)49部，1993—2002年發(fā)布276部，2003—2012年發(fā)布239部，2013—2022年發(fā)布333部，2023年發(fā)布24部；而廣東省人民政府在1980—1992年間發(fā)布地方政府規(guī)章220部，1993—2002年發(fā)布315部，2003—2012年發(fā)布103部，2013—2022年發(fā)布192部，2023年發(fā)布10部。江西省人大（含常委會）在1980—1992年間發(fā)布地方性法規(guī)48部，1993—2002年發(fā)布242部，2003—2012年發(fā)布171部，2013—2022年發(fā)布239部，2023年發(fā)布25部；而江西省人民政府在1980—1992年間發(fā)布地方政府規(guī)章23部，1993—2002年發(fā)布180部，2003—2012年發(fā)布103部，2013—2022年發(fā)布135部，2023年發(fā)布12部。甘肅省人大（含常委會）在1980—1992年間發(fā)布地方性法規(guī)49部，1993—2002年發(fā)布259部，2003—2012年發(fā)布250部，2013—2022年發(fā)布212部，2023年發(fā)布21部；而甘肅省人民政府在1980—1992年間發(fā)布地方政府規(guī)章76部，1993—2002年發(fā)布135部，2003—2012年發(fā)布105部，2013—2022年發(fā)布85部，2023年發(fā)布9部（見表2）。

改革開放以來，三省人大及其常委會、省人民政府在地方立法方面發(fā)揮了重要作用，制定了大量地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，構(gòu)成了中國特色社會主義法律體系的有機(jī)組成部分，為地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了立法保障。例如，廣東省十二屆人大常委會在2013—2017年共審議通過地方性法規(guī)、決定78件，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市法規(guī)、決定62件，批準(zhǔn)民族自治縣單行條例3件，其中，在重點領(lǐng)域立法方面制定商事登記條例，推行“三證合一”登記制度，激發(fā)市場活力，制定促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化條例，修改自主創(chuàng)新促進(jìn)條例，建立以企業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新制度等[1]。

從地方立法的歷史發(fā)展來看，地方政府規(guī)章在地方立法中所占比重逐漸降低，但是迄今為止依然發(fā)揮著重要作用。從1979年地方開始設(shè)立省級人大常委會到1992年黨的十四大召開，各省地方立法中，廣東、江西、甘肅三省地方政府規(guī)章所占的比例分別為81.8%、32.4%、60.8%，而到2013—2022年最近十年的地方立法行為中，廣東、江西、甘肅三省地方政府規(guī)章所占的比例分別為36.6%、36.1%、28.6%，三省人民政府制定政府規(guī)章的立法行為都明顯少于同省人大及其常委會制定地方性法規(guī)的立法行為，但政府規(guī)章在目前的地方法律體系中依然占有重要位置，在現(xiàn)行有效的地方立法中，廣東、江西、甘肅三省的政府規(guī)章依然占到42.1%、40.6%、33.6%。

不同省份地方立法的能力和側(cè)重點存在一些差異。無論從立法總數(shù)還是分階段來看，廣東省人大和人民政府的立法數(shù)量最多，立法能力相對較強(qiáng)，而甘肅省人大和人民政府在立法數(shù)量方面則相對最少，江西省居中。當(dāng)然，對立法能力的評價指標(biāo)是多方面的，不能僅僅從立法數(shù)量上來單一定論。從立法內(nèi)容來看，通過法規(guī)類別的比較發(fā)現(xiàn)，三省都共同關(guān)注貫徹落實憲法、推進(jìn)法制工作和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)方面的立法工作，但在40余年的地方立法進(jìn)程中，各省立法的重點也存在地區(qū)差異，例如，廣東省在優(yōu)化營商環(huán)境、規(guī)范市場行為、推進(jìn)科技創(chuàng)新方面形成很多地方性法規(guī)和政府規(guī)章，江西省則在農(nóng)業(yè)、水利方面立法較多，甘肅省在土地、林業(yè)和水利方面形成較多成果。

（二）地方立法的結(jié)構(gòu)變化

從地方立法結(jié)構(gòu)變化來看，隨著中國特色社會主義法律體系的逐步完善，三省實施性立法的比重逐漸增多，但先行性立法在增強(qiáng)地方立法特色、解決地方發(fā)展問題方面依然占據(jù)重要地位。例如，截至 2018年7月，廣東省人大及其常委會共制定的先行性、自主性法規(guī)約占所制定法規(guī)總數(shù)的40% ，而前30年，這一比例更大，從 1979 年至 2008 年，廣東先行性、試驗性、自主性法規(guī)共236 項，占所制定法規(guī)總數(shù) 496 項的47.7% ，其中 2008 年仍然有效的 389 項法規(guī)中，屬于先行性、試驗性、自主性的有192 項，占49.4%[2]。廣東省曾被評價為“地方性立法數(shù)量為全國最多，屬于先行性、試驗性、自主性的立法超過總數(shù)的一半”[3]。當(dāng)然，江西、甘肅兩省也制定了一些既具有地方特色又對全國立法產(chǎn)生積極影響的先行性立法，如1994年制定的《江西省義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)籌措和使用管理辦法》、1999 年制定的《江西省反竊電辦法》、2003年制定的《江西省預(yù)防職務(wù)犯罪條例》等都在全國范圍內(nèi)引起較大反響，而“甘肅省自主性立法主要有計劃生育條例、禁止賭博條例等”[4]。但2011年全國人大常委會工作報告宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，意味著在國家層面，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會以及生態(tài)文明建設(shè)方面各環(huán)節(jié)都進(jìn)入有法可依的階段，貫徹落實國家法律的實施性立法成為地方立法的重要內(nèi)容，自主性立法、先行性立法的空間減少。

二、省級地方立法中的公民參與：制度建構(gòu)與實際運(yùn)作

科學(xué)立法、民主立法、依法立法是我國推進(jìn)立法工作始終堅持的重要原則，而公民參與立法是實現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法和依法立法的重要方式。40余年的實踐中，廣東、江西、甘肅三省不僅在制度層面完善了公民參與的相關(guān)機(jī)制，而且在實際運(yùn)作中暢通了公民參與地方立法的渠道，擴(kuò)展了公民參與方式，提高了公民參與水平。

（一）制度建設(shè)

廣東、江西、甘肅三省立法機(jī)關(guān)在立法實踐中都搭建了促進(jìn)公民參與的制度框架，以規(guī)范性文件的方式保障公民參與立法的途徑和方式，確立了諸如法規(guī)草案公開征求意見、立法座談、立法論證、立法聽證等多種參與機(jī)制，且在立法全過程都設(shè)置了參與渠道，公民可以在法規(guī)項目立項、草案起草、審議、評估等各環(huán)節(jié)參與立法活動提建議。可以說，三省立法機(jī)關(guān)都在制度建設(shè)方面從無到有、建章立制、逐步完善，但比較而言，廣東省關(guān)于公民參與的規(guī)范性文件最多。

“廣東省人大常委會自20世紀(jì)90年代初期開始探索和實踐公眾參與立法的途徑和方式，從最初通過各地級以上市人大常委會組織座談會聽取意見，到通過報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體公開征求公眾意見，再到運(yùn)用論證會、聽證會等形式有重點地聽取公眾意見，經(jīng)歷了從無到有、由點到面、及時規(guī)范、逐步完善的過程，基本形成了較為完善的法規(guī)征求公眾意見的工作機(jī)制，并逐步制度化?！盵5]表3以廣東省十二屆人大常委會為例，梳理了五年內(nèi)出臺的、促進(jìn)公民參與的文件規(guī)定（見表3）。

按照立法進(jìn)程，廣東省有關(guān)公民參與的規(guī)范性文件基本覆蓋立法各環(huán)節(jié)。第一，確保立法全過程公開，在保障公民知情權(quán)的前提下促進(jìn)公民參與。例如《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法公開工作規(guī)定》明確，制定省級地方性法規(guī)的全過程必須公開，立法規(guī)劃草案、立法計劃草案、法規(guī)草案要公開征求意見，而且要及時反饋信息處理情況。第二，要在立法準(zhǔn)備階段保障公民的立法建議權(quán)。如1998年頒布的《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)規(guī)定》中第六條明確“一切國家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、社會組織、公民都可以向省人民代表大會常務(wù)委員會提出制定地方性法規(guī)的建議和意見”。2008年通過的《廣東省地方性法規(guī)立項工作規(guī)定（試行）》再次確認(rèn)，“本省行政區(qū)域內(nèi)的一切國家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織、公民都可以提出制定、修改地方性法規(guī)的立法建議項目”。第三，頒布諸多規(guī)范性文件以保障公民可通過各種參與機(jī)制參與到立法進(jìn)程中，省人大常委會對于立法論證、立法公開、立法聽證等機(jī)制均出臺相應(yīng)的工作規(guī)定進(jìn)行專門細(xì)化。例如，《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法論證工作規(guī)定》明確在立項、起草和審議中可以按照規(guī)定的程序邀請專家、學(xué)者、實務(wù)工作者和人大代表對立法中涉及的重大問題、專業(yè)性問題進(jìn)行論述并證明，也規(guī)范了立法論證的方式和程序。第四，在充分發(fā)揮區(qū)域高校優(yōu)勢、發(fā)揮“外腦”作用方面出臺專門文件。如《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法咨詢專家工作規(guī)定》《廣東省人大常委會第三方立法后評估報告研究處理辦法》《廣東省人大常委會地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地工作規(guī)定》等，其中《地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地工作規(guī)定》提出組建“九基地、一聯(lián)盟、四中心”，探索人大主導(dǎo)、社會參與立法新機(jī)制，即“廣東省人大常委會與廣州地區(qū)的中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、暨南大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)、廣州大學(xué)和粵東西北地區(qū)的廣東海洋大學(xué)、嘉應(yīng)學(xué)院、韓山師范學(xué)院、韶關(guān)學(xué)院九所高校合作組建廣東省地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地，九基地同時成立以中山大學(xué)為理事長單位的廣東省地方立法研究高校聯(lián)盟，與省法學(xué)會、省工商聯(lián)、省律師協(xié)會、省青年聯(lián)合會合作組建廣東省立法社會參與和評估中心。這些新平臺可以參與起草、論證、評估、修改、征求意見的整個過程，如立法基地可以起草法規(guī)草案專家意見稿、對法規(guī)草案提出修改意見、開展立法論證、表決前評估、地方立法理論研究等”[6]。第五，允許公民旁聽立法會議，推進(jìn)立法會議公開化。2002年出臺《公民旁聽廣東省人民代表大會常務(wù)委員會會議試行辦法》《關(guān)于公民旁聽廣東省人大常委會會議工作實施意見》，規(guī)定公民可以旁聽省人大常委會會議，明確了旁聽的主體條件、申請程序、行使建議權(quán)的方式等。第六，在立法評估階段廣泛聽取意見。如2013年出臺的《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》明確，立法評估包括法規(guī)案表決前評估和立法后評估，第六條規(guī)定表決前評估通過召開座談會、論證會、咨詢會等方式聽取各方意見，第十三條規(guī)定立法后評估要向社會公開，通過聽取匯報、召開座談會、實地考察、專家咨詢、專題調(diào)研、問卷調(diào)查等方式，廣泛聽取社會各方面意見。第七，在備案審查方面形成專門規(guī)定?！稄V東省人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》第九條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民都可以向省人大常委會書面提出進(jìn)行審查的建議，第十一條規(guī)定，對文件進(jìn)行審查時，可以征求有關(guān)部門、地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地、地方立法評估中心、地方立法研究機(jī)構(gòu)和人大代表、立法咨詢專家等意見，也可以組織有關(guān)單位和人員召開論證會，廣泛聽取各方面意見。

與廣東省相比，江西、甘肅兩省立法機(jī)關(guān)在公民參與方面的規(guī)范性文件數(shù)量較少，規(guī)范化水平有待提高，但在制度框架方面也已經(jīng)基本覆蓋了以上幾個重要方面，例如保障法規(guī)草案公開征求意見、立法聽證、立法座談、立法聯(lián)系點等幾種主要的參與機(jī)制，在立法全過程都設(shè)置了參與渠道，在推進(jìn)專家學(xué)者參與立法進(jìn)程，進(jìn)行委托立法、第三方評估等方面都頒布了相關(guān)制度規(guī)定。

以1998—2012年為例，江西省人大常委會先后頒布了《江西省立法聽證規(guī)則》（2001年）、《江西省地方性法規(guī)制定工作程序》（2007年）、《江西省制定地方性法規(guī)協(xié)調(diào)制度》（2007年）、《江西省地方性法規(guī)質(zhì)量評價辦法》（2007年）、《立法顧問工作制度》（2008年）、《江西省人民代表大會法制委員會和常務(wù)委員會法制工作委員會地方性法規(guī)質(zhì)量評價工程規(guī)程》（2011年）、《江西省人民代表大會常務(wù)委員會地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定》（2011年）、《立法專家?guī)旃芾碇贫取罚?013年），在這些制度中，都為公民參與預(yù)留了空間渠道。

甘肅省在促進(jìn)公民參與地方立法方面也形成了一系列規(guī)范性文件，“建立立法過程中的公民旁聽制度、公開征求意見制度、建立地方立法聯(lián)系點制度、聘請立法顧問制度、重要法規(guī)草案公布制度、座談會、論證會制度以及嘗試性地舉行立法聽證等”[7]。例如，2001年省九屆人大四次會議通過的《甘肅省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)則》規(guī)定，審議法規(guī)案應(yīng)當(dāng)充分聽取各方面意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會、書面征詢等方式，關(guān)系公民、法人和其他組織重要權(quán)益的法規(guī)案，應(yīng)采取多種形式，廣泛征求社會各方面意見。此后2007年省十屆人大常委會第三十一次會議對立法程序規(guī)則作出修訂，規(guī)定公民個人可以提出立法建議項目，審議法規(guī)案時，常委會立法顧問和立法聯(lián)系點負(fù)責(zé)人可以列席會議，對涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會等方面的重要立法事項，可以委托大專院校、社會團(tuán)體或者公民起草。在規(guī)范立法聽證會方面，甘肅省人大在2004年頒布《甘肅省人大常委會立法聽證規(guī)則（草案）》，是我國在立法聽證方面繼山東之后的第二部專門地方性法規(guī)，其以更高的法律效力回答了誰有權(quán)提出舉行立法聽證以及在哪個階段舉行較為適宜、哪些內(nèi)容應(yīng)當(dāng)舉行立法聽證會、聽證會召開前應(yīng)當(dāng)做哪些準(zhǔn)備、聽證會舉行的基本程序、關(guān)心聽證會的其他公民意見如何反映、聽證報告的內(nèi)容和處理意見等問題[8]。

（二）實際運(yùn)作

本文以法規(guī)草案公開征求意見、立法聽證會這兩種參與機(jī)制為例，對廣東、江西、甘肅三省公民參與立法進(jìn)程的實際運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行梳理。

從法規(guī)草案公開征求意見來看，廣東省人大常委會從1997年開始，嘗試將與公民利益相關(guān)的法規(guī)草案公開征求意見，先后有《廣東省燃?xì)夤芾項l例》《廣東省物業(yè)管理條例》 《廣東省旅游管理條例》等近十部法規(guī)草案公開登報征求意見，“2000年開始在廣東省人大網(wǎng)站和南方網(wǎng)網(wǎng)站公開征求意見，2009年建立立法網(wǎng)，將所有的法規(guī)草案、修改稿全部發(fā)在網(wǎng)上征求意見，并提供相關(guān)背景資料，開通與常委會委員、人大代表和立法顧問的互動平臺，2000年到2010年，共有96項法規(guī)草案全文在網(wǎng)上公布，上網(wǎng)征求意見的總次數(shù)約200次，公眾平均每次提出意見80～120條，平均每項法規(guī)約有20～30條意見被采納”[9]。

江西省的法規(guī)草案公開征求意見正式起步于2008年，此前省人大就《江西省人口與計劃生育條例》《江西省道路交通安全違法行為罰款具體執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》《江西省實施〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉辦法》等法規(guī)草案通過電視等方式公開征求過意見，但并未實現(xiàn)常態(tài)化。2008年，江西省人大常委會主任會議決定，凡是列入常委會審議的法規(guī)草案原則上都應(yīng)予以公開，廣泛征求社會公眾意見，并形成了較為規(guī)范的步驟，即制訂工作方案、發(fā)布公告、公眾發(fā)表意見和建議、收集和整理公眾意見、對公眾意見進(jìn)行分析研究。在信息時代，充分利用電子網(wǎng)絡(luò)收集意見，2009年在江西人大新聞網(wǎng)首頁的顯著位置設(shè)立“立法征求意見”平臺，鏈接大江網(wǎng)江西人大論壇的“立法征求意見”欄目，在收集到公眾意見后，按照“尊重多數(shù)、保護(hù)少數(shù)、能夠采納的盡量采納”的原則進(jìn)行取舍[10]。

甘肅省則在九屆人大期間（1998—2002年），就《甘肅省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法（草案）》《甘肅省發(fā)展私營個體經(jīng)濟(jì)條例（草案）》《甘肅省獎勵和保護(hù)維護(hù)社會治安見義勇為人員條例（草案）》《甘肅省實施〈中華人民共和國防沙治沙法〉辦法（草案）》通過報紙公開征求意見。省十屆人大期間（2003—2007年）頒布了法規(guī)草案向社會公開公示的具體實施辦法，并就《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例（草案）》等法規(guī)草案通過新聞媒體向社會公開征求意見，之后逐步走向常態(tài)正規(guī)化。

從立法聽證方面來看，其在地方立法中涉及的領(lǐng)域比較廣，從廣東、江西、甘肅三省的聽證會舉辦情況來看，聽證內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)管理與市場秩序維護(hù)、社區(qū)治理、教育與權(quán)益保護(hù)、道路交通安全、環(huán)境治理等方面。當(dāng)然，各個地方立法機(jī)關(guān)在發(fā)展立法聽證這一參與機(jī)制方面也程度不一，據(jù)資料顯示（見表4），廣東省人大1999年首次召開立法聽證會，在三個省份中起步最早也次數(shù)最多，共計6次。與之相比，江西省人大組織過4次聽證會，甘肅省人大組織過2次。從時間發(fā)展來看，立法聽證會自世紀(jì)之交在國內(nèi)開始使用后，2015年之前在舉辦頻次上有逐漸增多的趨勢，但2015年之后則相對減緩，三省中最近一次立法聽證會是廣東省人大在2018年就《廣東省社會信用條例》舉行的，之后三省都沒有組織過，這和全國范圍內(nèi)的趨勢大致相當(dāng)，“不少地方人大在舉行首次立法聽證會后，其后的三四年內(nèi)基本上未再舉行，不少地方人大立法聽證似乎陷入了某種‘參與困境’”[11]。

綜合比較來看，廣東、江西、甘肅三省公民參與在類型渠道方面有較多共同點，但也因各省實際情況不同而略有差異（見表5）。例如，在專家咨詢、專家論證、委托立法、第三方評估等促進(jìn)專家學(xué)者參與方面，廣東省依托其較多的高校資源和法律專家儲備優(yōu)勢，在充分利用社會資源的基礎(chǔ)上進(jìn)一步整合，組建公民參與的新平臺，促進(jìn)立法智庫的建設(shè)，公民參與的廣度和深度不斷增加，“外腦”參與地方立法的作用逐步凸顯。2013至2018年9月，九基地和四中心共承擔(dān)《廣東省社會力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》《廣東省電梯使用安全條例》等17項地方性法規(guī)專家建議稿起草任務(wù)，參與立法論證和征求意見百余次，先后就19項法規(guī)獨(dú)立開展表決前評估，就4項法規(guī)開展立法后評估，開展法規(guī)全面清理1次。

三、省級地方立法中的公民參與：特色案例分析

廣東、江西、甘肅三省在推進(jìn)公民參與地方立法的進(jìn)程中，形成了一些極具特色的案例，并在全國范圍內(nèi)引起較大反響，接下來通過案例分析呈現(xiàn)三省公民參與的相關(guān)特征。

（一）廣東?。菏状瘟⒎犠C會

1999年，廣東省人大常委會首次舉辦立法聽證會，在全國首開立法聽證先河。此次聽證會是就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例（修訂草案）》廣泛聽取意見建議，該條例曾于1993年公布實施，但施行中逐步顯露問題，6年后省人大常委會決定對其進(jìn)行修訂。

在研究究竟采用座談會、論證會還是聽證會方式聽取意見這一問題時，廣東省人大認(rèn)為，論證會和座談會一般是一些專家學(xué)者、法律人士參加，涉及范圍較小，尤其論證會比較注重為現(xiàn)有法規(guī)條文提供理論和實踐支持，而立法聽證會則能對法規(guī)條文提出個人看法，融入了民主性和公平公正性，在綜合考慮后，省人大決定選擇聽證會這一比較正式、更加公開透明的方式。在確定舉行立法聽證會后，廣東省人大先在省委機(jī)關(guān)報上發(fā)布聽證會公告，明確時間、地點和會議內(nèi)容、參加人員的基本要求、報名方法和人數(shù)等，然后開始接受報名，確定參加人員后，提供法規(guī)文本及其相關(guān)資料[12]。此次聽證會引起新華社等眾多新聞媒體廣泛報道，社會層面踴躍報名，最終有20名聽證會參加者、40多名旁聽者參與會議并展開激烈討論，會后整理形成的47頁聽證報告書提交省人大常委會會議，省第九屆人大常委會第十二次會議在審議通過該條例時采納了聽證會的不少建議，例如，重新界定必須招標(biāo)的建設(shè)工程范圍、評標(biāo)采用記名方式等意見[13]。

1996年通過的行政處罰法規(guī)定了有關(guān)聽證的內(nèi)容，但作為一種立法聽證的參與機(jī)制，1999年廣東省的建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例立法聽證會還是全國范圍內(nèi)的首次，其后，2000年立法法以法律的形式確立了聽證會這一程序，之后各省級人大常委會開始在立法程序中探索采用聽證會制度。尤其值得一提的是，首次立法聽證形成了一些立法聽證的程序和規(guī)則，如一般守則、聽證人與主持人、聽證參加人等，廣東省人大常委會為這次聽證會制定的7部程序規(guī)則，也成為國內(nèi)在立法聽證領(lǐng)域的第一部規(guī)范性制度安排。截至目前，絕大多數(shù)省級人大常委會已經(jīng)頒布制定了更為詳細(xì)的立法聽證工作規(guī)定。

（二）江西?。骸叭舜罅⒎ㄔ谶M(jìn)行”欄目

2015年，江西省人大常委會在省內(nèi)主流媒體開設(shè)“人大立法在進(jìn)行”欄目，全景式報道立法過程，吸引公民關(guān)注并參與地方立法進(jìn)程。該節(jié)目一般選取關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢、社會民眾較為關(guān)心或者利益爭論較大的法規(guī)進(jìn)行重點報道。例如，2015年選取江西省學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例、2016年追蹤江西省大氣污染防治條例立法項目、2017年聚焦設(shè)區(qū)的市地方立法工作、2018年報道河長制湖長制立法進(jìn)展，2019年選擇江西省生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例立法工作等。

以2015年“人大立法在進(jìn)行”對江西省學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理條例的報道為例，該節(jié)目一方面充分利用媒體優(yōu)勢，對立法進(jìn)程中的社會熱點問題或重要階段進(jìn)行集中追蹤報道，廣泛推進(jìn)立法公開，調(diào)動公民立法參與熱情，一方面及時開通欄目互動，便利公民對法規(guī)草案中的重難點問題廣泛討論，提出意見建議[14]。

與其他媒體形式相比，專欄節(jié)目能全程追蹤立法過程，聚焦立法重要階段，解讀立法難點重點問題，以更接地氣的方式便利公民了解立法背后故事，提高公民立法參與積極性，而且用通俗易懂的語言更加方便公民理解法規(guī)條例的立法背景、目的原則、爭議內(nèi)容，幫助公民在理解的基礎(chǔ)上提出合理化建議。同時欄目互動能夠激發(fā)社會范圍內(nèi)的廣泛關(guān)注和熱烈討論，吸引民眾更加積極地參與到立法進(jìn)程中來。

（三）甘肅?。毫⒎?lián)系點的首創(chuàng)之地

2002年7月，臨洮縣人大常委會被確立為甘肅省人大常委會法工委首批地方立法聯(lián)系點，2015年7月被確立為全國人大常委會法工委首批基層立法聯(lián)系點，2016年5月被確立為定西市人大常委會法工委基層聯(lián)系點，2019年2月被確立為省人大常委會法工委學(xué)習(xí)宣傳和貫徹實施憲法聯(lián)系點。

根據(jù)《甘肅省人大常委會地方立法聯(lián)系點工作制度》的規(guī)定，地方立法聯(lián)系點的主要工作分為七個方面，一是對法律草案、行政法規(guī)草案提出意見建議，二是對立法規(guī)劃草案和立法計劃草案提出意見建議，三是對地方立法項目提出意見建議，四是及時發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)執(zhí)行中遇到的問題，五是對地方法規(guī)實施中的問題提出意見建議，六是參與省人大立法課題研究，七是對人民群眾提出的立法建議和要求及時進(jìn)行反映[15]。

在促進(jìn)公民參與方面，甘肅省臨洮縣基層立法聯(lián)系點建立兩聯(lián)系制度，使全過程人民民主立法更接地氣。甘肅省搭建了縣人大常委會主導(dǎo)、基層立法聯(lián)絡(luò)點有效延伸、立法聯(lián)絡(luò)員和專業(yè)人士緊密配合，信息采集點無縫銜接的金字塔式工作機(jī)制，依托18個人大代表之家、97個人大代表工作室、36個立法聯(lián)絡(luò)點和104名立法聯(lián)絡(luò)員，書面征求、基層調(diào)研、面對面座談及傾聽利益各方、弱勢群體、專業(yè)人士意見[16]。

在工作模式上，甘肅省在臨洮縣等幾個縣級人大常委會建立立法聯(lián)系點，開展常態(tài)化法規(guī)草案征求意見工作，所提意見建議直接送達(dá)省人大常委會法工委，把省級立法活動與基層實際情況聯(lián)系起來，讓立法過程走進(jìn)尋常百姓家。據(jù)資料統(tǒng)計，臨洮縣立法聯(lián)系點20年來累計參與甘肅省330多部地方性法規(guī)的意見征求工作，向法工委提供了2000多條意見、建議[17]。

臨洮縣是立法聯(lián)系點首創(chuàng)基地，從建章立制入手，在全國范圍內(nèi)做了很多創(chuàng)造性、建設(shè)性工作，目前甘肅省有立法權(quán)的12個地級市，2個自治州和7個自治縣人大常委會都建立了基層立法聯(lián)系點，總數(shù)達(dá)到352個，實現(xiàn)了立法聯(lián)系點的全覆蓋。

四、三省地方立法公民參與發(fā)展的簡要比較

比較來看，三省在促進(jìn)公民立法參與方面都形成了制度框架，并取得了一定績效。首先，在參與方式方面，廣東、江西、甘肅三省都在推進(jìn)法規(guī)草案公開征求意見、立法座談會、立法論證會、立法聽證會、立法聯(lián)系點等方面規(guī)范了公民參與的程序、方式與途徑。其次，從參與方向上來說，既夯實了立法機(jī)關(guān)到社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)民眾中主動征求公民意見的“走出去”機(jī)構(gòu)，也搭建了社會團(tuán)體、企事業(yè)單位、社區(qū)民眾向立法機(jī)關(guān)提意見建議的“引進(jìn)來”平臺，實現(xiàn)了地方立法中公民參與和立法機(jī)關(guān)征集的雙向協(xié)調(diào)互動。最后，從立法過程來看，在法規(guī)立項、法規(guī)草案擬定、審議、修改、立法后評估完善的整個過程中都設(shè)置了公民參與渠道，公民可以完整參與立法準(zhǔn)備階段、立法程序階段和立法完善階段，以點帶面、點面結(jié)合、形式多樣地參與立法活動。

在共同性之外，三省在公民立法參與方式的發(fā)展偏重上略有差異。以立法聽證會為例，廣東省舉辦的次數(shù)最多，而江西和甘肅則非常少，這種差異的形成主要源于各地立法資源不同。從三省人大官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)來看，2022年廣東省人大常委會辦公廳部門支出預(yù)算為26117.74 萬元，同年江西省人大常委會辦公廳部門支出預(yù)算為10290.29萬元，甘肅省人大常委會辦公廳部門支出預(yù)算為1.17億元，從數(shù)據(jù)比較來看，廣東省人大經(jīng)費(fèi)是江西、甘肅的兩倍。而組織立法聽證會具有較為嚴(yán)格和正式的程序，主要為“立法聽證的決定、立法聽證機(jī)構(gòu)的確定、立法聽證準(zhǔn)備、立法聽證公告、選擇聽證陳述人、通知聽證陳述人、立法聽證舉行、立法聽證記錄、立法聽證報告”[18]，這些舉辦程序需要場地支持、人員調(diào)動、媒體報道等，要花銷一定的經(jīng)費(fèi)，對于辦公經(jīng)費(fèi)不是很充足的地方立法機(jī)關(guān)來說，顯然不是最經(jīng)濟(jì)的選擇。

當(dāng)然，除了經(jīng)濟(jì)資源，廣東省還具備法律專業(yè)優(yōu)勢。三省之中，廣東省在其省域內(nèi)擁有最多的高校和法律研究機(jī)構(gòu)，擁有最多的專家學(xué)者和法律人士，具有最雄厚的智慧支持力量。立法聽證會的陳述人一般是普通公民需要申請，也可以邀請有關(guān)專家組織，陳述人一般要在規(guī)定的時間內(nèi)完成發(fā)言，可以詢問證人、回答其他陳述人的問題，有的也要圍繞相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行辯論，立法聽證陳述人往往需具有一定的法律知識或者行業(yè)經(jīng)驗，對聽證內(nèi)容比較關(guān)注了解，從這個方面來看，廣東省具有相對較大的優(yōu)勢。

除了立法資源優(yōu)勢外，廣東省的立法聽證會相對較多，也與其本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有關(guān)。立法聽證一般適用于法規(guī)條文內(nèi)容中存在重大意見分歧或者涉及利益關(guān)系重大調(diào)整的，尤其對公民、法人或組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在較大影響的。而廣東省是我國改革開放的先行區(qū)，其排頭兵的位置自然導(dǎo)致它在發(fā)展中率先遇到一些重大關(guān)系調(diào)整問題。例如，1999年舉辦《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理條例》聽證會的重要原因就是要改變建設(shè)工程領(lǐng)域計劃經(jīng)濟(jì)時期留下的條塊分割狀態(tài)，探索建立建筑市場的新秩序。也就是說，從舉辦立法聽證會的需求度來看，廣東省也是最高的。

在共同性、差異性之外，三省地方立法機(jī)關(guān)也在結(jié)合本省情況的基礎(chǔ)上發(fā)展出了一些具有特色的參與方式。例如，廣東省在征求公眾意見、吸收公眾直接參與法案起草與修改、推行立法論證和立法評估、嘗試辯論機(jī)制引入立法聽證、組織公民旁聽立法會議等方面屢屢創(chuàng)新[19]。此外，廣東依托地域高校優(yōu)勢與法學(xué)專家等人才優(yōu)勢，組建“九基地、一聯(lián)盟、四中心”機(jī)制，推進(jìn)專業(yè)力量全面參與地方立法進(jìn)程。甘肅省則在全國范圍內(nèi)建立首個立法聯(lián)系點，無論是制度建設(shè)還是隊伍建設(shè)，無論是征求意見的方式方法還是提出意見建議的數(shù)量、質(zhì)量都具有示范輻射帶動作用。江西省則利用“人大立法在進(jìn)行”欄目，拉近立法機(jī)關(guān)與公民距離，推進(jìn)民主立法進(jìn)程，并把立法參與和法治教育結(jié)合起來，增強(qiáng)公民參與的熱情，提高立法參與的能力。

所謂法無定法，貴在得法，廣東、江西、甘肅三省在推進(jìn)公民參與機(jī)制發(fā)展方面都進(jìn)行了探索，其中既有民主立法、科學(xué)立法的基本邏輯，又有因地制宜量體裁衣的創(chuàng)新摸索，在全面深化改革中各省立法機(jī)關(guān)既可以發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢，又可以交流互鑒。

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[9]資料參見廣東省人大常委會法工委.完善立法公眾參與機(jī)制的實踐和建議[M]//本書編寫組.公眾參與立法——理論與實踐，北京：人民法院出版社，2010：42.

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[14]參見郭宏鵬.江西開設(shè)“人大立法在進(jìn)行”欄目[OL].中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c1269/201505/23883adaccc74e809e1e0c16374afc0f.shtml，最后訪問：2022-10-28.

[16]統(tǒng)計資料來源于劉映菊在中國法學(xué)會立法學(xué)研究會、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院組織的“立法聯(lián)系人民：基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會上的發(fā)言。

[17]資料來源于李高協(xié)在中國法學(xué)會立法學(xué)研究會、中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院組織的“立法聯(lián)系人民：基層立法聯(lián)系點的實踐與理論”研討會上的發(fā)言。

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