摘 要：法典化是消解環(huán)境保護(hù)法破碎化、法條競(jìng)合沖突等問(wèn)題的一條可靠路徑，也是推進(jìn)“五位一體”中生態(tài)文明建設(shè)法治化的必由之路。法典化思潮是環(huán)境法典化的思想前提與基礎(chǔ)，環(huán)境法治的日趨層成熟、國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)關(guān)注、環(huán)境法體系化經(jīng)驗(yàn)的基本形成是環(huán)境法典化的制度基礎(chǔ)，現(xiàn)階段應(yīng)以匯編型法典為目標(biāo)，對(duì)標(biāo)法治中國(guó)建設(shè)劃定的環(huán)境法治建設(shè)總目標(biāo)，實(shí)行先易后難策略，以環(huán)境法的體系化為突破口，理順各個(gè)單行法律之間的位階與關(guān)系，以《環(huán)境保護(hù)法》為主體，通過(guò)立、改、廢、釋等立法方法，借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)，逐步推進(jìn)環(huán)境法的法典化。環(huán)境法典化不是對(duì)固有的環(huán)境法律體系的縫補(bǔ)，也不是對(duì)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的照搬照抄，而是在堅(jiān)持中國(guó)式現(xiàn)代化道路下，適應(yīng)中國(guó)式現(xiàn)代化變革發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：路徑依賴；適度法典化；綜合立法；“雙法源”立法模式

一、問(wèn)題的提出

黨的二十大報(bào)告指出，要“全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化”[1]這是走中國(guó)式現(xiàn)代化道路的題中之義，也是完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的應(yīng)有要求，更是“堅(jiān)持全面依法治國(guó)、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”工作部署的預(yù)期成效和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)[2]。近年來(lái)，在法典化作為多個(gè)部門法建設(shè)目標(biāo)的背景下[3]，環(huán)境法領(lǐng)域深刻踐行“努力建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”的生態(tài)文明觀，當(dāng)前如何實(shí)現(xiàn)環(huán)境法典化及其立法路徑，已經(jīng)成為學(xué)界廣泛關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

環(huán)境法是指調(diào)整人與自然環(huán)境之間關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，是保障生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的重要法律手段。制定中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境法法典，也有利于推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化綠色升級(jí)，實(shí)現(xiàn)“更綠色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、更良好的生態(tài)環(huán)境、更高的生活水平”這一價(jià)值延伸，進(jìn)而滿足人民對(duì)美好生活的需要，更好地建設(shè)美麗中國(guó)。因此， 對(duì)環(huán)境法法典化的模式的選擇不可不察。

黨的十八大以來(lái)以習(xí)近平同志為核心的黨中央全面加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)，將生態(tài)文明建設(shè)置于重要戰(zhàn)略地位[4]?，F(xiàn)如今以1979年通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和《森林法（試行）》為標(biāo)志，迄今為止已經(jīng)發(fā)展成為擁有專門性法律36部、行政法規(guī)150多件（生態(tài)環(huán)境部適用的為32件）、部門規(guī)章約250件（生態(tài)環(huán)境部制定的為84件）、司法解釋及司法政策文件50多件、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)2200多件的規(guī)模體系[5]。體系如此龐大、內(nèi)容如此冗雜的環(huán)境法立法規(guī)模，表明環(huán)境法在調(diào)整具體領(lǐng)域時(shí)與其他部門法存在較大差異，故環(huán)境法的立法路徑和法典化模式也應(yīng)當(dāng)有別于現(xiàn)存的《民法典》和其他傳統(tǒng)部門的未來(lái)法典。隨著我國(guó)環(huán)境立法不斷完善，形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以各類單行法為主體的環(huán)境法律體系。然而，這種體系也存在一些問(wèn)題，如立法分散、重復(fù)、缺失、沖突等，影響了環(huán)境法法律的統(tǒng)一性、系統(tǒng)性和有效性。為了解決這些問(wèn)題，提高環(huán)境法法律的適用性和操作性，促進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我國(guó)開(kāi)始探討編纂環(huán)境法法典的可能性和必要性。我國(guó)對(duì)環(huán)境法法典化的討論始于2003年，在第一階段《環(huán)境保護(hù)法》修改的討論中，放棄了法典化方案[6]。2017年呂忠梅教授向全國(guó)人大提交《環(huán)境法典》的立法建議[7]，環(huán)境法法典化的議題得到了新一輪的重新關(guān)注。目前，學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)環(huán)境法立法體系化應(yīng)采取“適度法典化”的模式達(dá)成了基本共識(shí)[8]。

世界范圍內(nèi)，各國(guó)根據(jù)自己的國(guó)情和法律傳統(tǒng)，對(duì)環(huán)境法的立法主要有兩種模式，一種是以日本為代表的高度集中的綜合立法模式，另一種是以瑞典為代表的適度集中的“雙法源”立法模式，即“基本法+單行法”并行的立法模式。立法統(tǒng)合是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法法治系統(tǒng)化的前提，統(tǒng)合立法模式與分散立法模式并非絕對(duì)的排斥關(guān)系，兩者之間存在相容性[9]。兩種模式各有優(yōu)劣，關(guān)鍵在于是否契合本國(guó)環(huán)境法治的實(shí)際，能否有效推動(dòng)環(huán)境治理現(xiàn)代化。近年來(lái)，兩種模式也在不斷融合創(chuàng)新，尋求優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的途徑。

鑒于此，本文擬著重討論環(huán)境法法典化的立法途徑選擇問(wèn)題，通過(guò)分析對(duì)比分析環(huán)境法綜合立法與“雙法源”的立法模式的經(jīng)驗(yàn)，梳理辨析各國(guó)環(huán)境法立法路徑的合理性和必要性，探討中國(guó)環(huán)境法立法體系化的模式抉擇和路徑探索，分析我國(guó)環(huán)境法典化的制度困因，提出適合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段的環(huán)境法法典的多元立法路徑，為環(huán)境法法典化提供理論支持和指導(dǎo)。

二、法典化的立法模式分析

環(huán)境法法典是指將所有或絕大部分環(huán)境法規(guī)范整合成一部結(jié)構(gòu)完整、體系嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)容全面、邏輯清晰的綜合性立法，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法立法體系化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的重要方式[10]。環(huán)境法法典化的立法模式主要包括兩類，一類是綜合立法的法典化模式，如我國(guó)的《民法典》、美國(guó)《統(tǒng)一商法典》等都是單一的法典化立法模式，另一類是“雙法源”的立法模式，例如我國(guó)的《民法總則》《民法通則》等。當(dāng)前在環(huán)境法領(lǐng)域是選擇一蹴而就直接制定一部統(tǒng)一的“環(huán)境法法典”，還是先制定“環(huán)境法保護(hù)總則”“環(huán)境法保護(hù)通則”等，最后再制定一部統(tǒng)一的《生態(tài)環(huán)境法典》的立法模式，尚存在不同的看法。從目前我國(guó)環(huán)境法的立法體系和規(guī)模來(lái)看，已經(jīng)形成了以生態(tài)文明觀為指引的環(huán)境法立法體系3.0[11]，因此，環(huán)境法典是在我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法立法體系和立法基礎(chǔ)上對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立法、規(guī)范加以系統(tǒng)化的編纂與統(tǒng)合，而非在當(dāng)前的環(huán)境法法律體系之外另起爐灶[12]。對(duì)此有必要從我國(guó)的本土環(huán)境法立法構(gòu)造出發(fā)，并借鑒國(guó)外的立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)環(huán)境法法典編纂的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行審視。

（一）綜合立法的法典化立法模式

綜合立法模式是指將同一領(lǐng)域或者相近領(lǐng)域的多部法律規(guī)范統(tǒng)合成為一部綜合性的法律立法模式。自改革開(kāi)放以來(lái)，“立改廢”三個(gè)方面被我國(guó)長(zhǎng)期當(dāng)作立法活動(dòng)的三大方面，但隨著立法內(nèi)容與方式的發(fā)展，近年來(lái)立法活動(dòng)被分為了“立改廢釋纂”五個(gè)方面。但無(wú)論如何發(fā)展，“立改廢”始終處于立法活動(dòng)的基礎(chǔ)地位[13]。在“立”的方面，我國(guó)逐步建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的“四梁八柱”，目前已經(jīng)基本形成了生態(tài)環(huán)保法律體系，而且與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律規(guī)范仍在持續(xù)增加[14]。在“改”的方面， 融合可持續(xù)發(fā)展理念、生態(tài)文明觀和人與自然和諧共生的現(xiàn)代化是當(dāng)前環(huán)境法立法的修改方向。在“廢”的方面，我國(guó)的環(huán)境保護(hù)緊跟發(fā)展階段，廢除了大量不合時(shí)宜的法律、法規(guī)和相關(guān)規(guī)范。在“釋”的層面，我國(guó)出臺(tái)了大量的有關(guān)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的司法解釋，如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返取?/p>

在成文法的世界里，法典作為體系協(xié)調(diào)、邏輯自洽和規(guī)則完備的立法文本，代表著部門法發(fā)展的理性成就，法典的問(wèn)世也自然成為部門法發(fā)展的里程碑?；诶硐胫髁x的立法觀念和理性建構(gòu)主義的法治進(jìn)路，法典化儼然成為一項(xiàng)必然、必要且必為的法治工程，成為法律職業(yè)共同體的共識(shí)性?shī)^斗目標(biāo)[15]。得益于我國(guó)前期的科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法工作，為我國(guó)的環(huán)境法法典的編纂作了良好的準(zhǔn)備工作，為以后我國(guó)環(huán)境法法典化創(chuàng)造了必要條件?！懊穹ǖ錇槠渌I(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作”[16]，行政法、經(jīng)濟(jì)法、勞動(dòng)法等其他部門法領(lǐng)域的法典化工作也就進(jìn)入了準(zhǔn)備階段，我國(guó)的法治已經(jīng)進(jìn)入到法典化的新階段。在環(huán)境法領(lǐng)域通過(guò)法典化的立法路徑，實(shí)現(xiàn)適度法典化已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)[17]，但在綜合立法的法典化立法的模式和路徑上至少要關(guān)注幾個(gè)制度與現(xiàn)實(shí)方面的問(wèn)題：

第一，環(huán)境法法典的編纂應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)時(shí)代性、人民性。一是環(huán)境法法典的編纂過(guò)程中要緊跟國(guó)際環(huán)境新形勢(shì)，考慮對(duì)“應(yīng)對(duì)氣候變化”單獨(dú)成編，推動(dòng)能源清潔低碳安全高效利用，深入推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通等領(lǐng)域低碳轉(zhuǎn)型，以立法的形式保障碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[18]。二是保障人民利益原則的嵌入，在國(guó)家治理體系現(xiàn)代化過(guò)程中，推動(dòng)生態(tài)文明體制整體性改革、生態(tài)文明建設(shè)全面展開(kāi)、生態(tài)環(huán)境全過(guò)程控制、生態(tài)環(huán)境治理多元化體系，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的“大環(huán)?！惫ぷ鞲窬諿19]。我國(guó)的環(huán)境法法典應(yīng)當(dāng)是一部以人民為中心、維護(hù)人民權(quán)益、保障人民利益，體現(xiàn)“人民性”的生態(tài)環(huán)境法典，雖然我國(guó)的環(huán)境法立法越來(lái)越重視民主協(xié)商和社會(huì)參與，譬如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》就對(duì)信息公開(kāi)和公眾參與作了較為全面的規(guī)定[20]，但是公民的環(huán)境權(quán)利大多停留于宣示性或口號(hào)性的權(quán)利，沒(méi)有真正成為一項(xiàng)可操作、可救濟(jì)的法律權(quán)利[21]。因此環(huán)境法法典編纂過(guò)程中要考慮制定更多相關(guān)的條款來(lái)保障公民參與環(huán)境保護(hù)和治理，將保障人民利益原則地嵌入到法典的條款中，切實(shí)保障公民的環(huán)境權(quán)利。三是環(huán)境法法典應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化，以生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)為指導(dǎo)原則，以實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)為基本目標(biāo)，以人與自然和諧相處為美好愿望。

第二，綜合法典化立法路徑面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。盡管在過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)里，世界范圍內(nèi)許多國(guó)家都討論了環(huán)境法法典的編纂可能性，并在一些國(guó)家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了法典化，但這一立法路徑依然面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。以德國(guó)為例，曾經(jīng)兩次編纂環(huán)境法法典并推出四版草案，但卻未能成功落地。這可能是因?yàn)榄h(huán)境法法典編纂涉及復(fù)雜的利益關(guān)系和政治博弈，導(dǎo)致了立法過(guò)程的拖延和阻礙[22]。類似地，巴西于1981年頒布的環(huán)境法典（“Código Florestal”），雖然成功落地，但在實(shí)施過(guò)程中也面臨了各種問(wèn)題，削弱了環(huán)境法法典的實(shí)際效果[23]。綜合來(lái)看，各國(guó)有制定環(huán)境法法典的傳統(tǒng)，但像英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家也未曾制定環(huán)境法法典，而德國(guó)、巴西等國(guó)家即使有意制定環(huán)境法法典，或未成功落地，或?qū)嵤┦茏?，其失敗的原因以及背后的立法?guī)律值得深究。

第三，法典編纂的本土條件是否適時(shí)。法律是有機(jī)生成的產(chǎn)物，法典編纂也是一個(gè)時(shí)機(jī)的問(wèn)題， 在具備條件和能力的時(shí)候才能編纂法典。法典編纂應(yīng)在內(nèi)容上具備完整性，在形式上應(yīng)具備語(yǔ)言的嚴(yán)密精確，保障最大范圍內(nèi)的確定性以及法在適用上的安全性[24]。一部完整的環(huán)境法法典涵蓋了環(huán)境保護(hù)、污染防治、自然資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)保護(hù)、能源節(jié)約、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化、環(huán)境糾紛解決程序等多個(gè)方面，但是目前我國(guó)在“應(yīng)對(duì)氣候變化”“糾紛解決程序”等方面有所欠缺，此時(shí)是否完全具備編纂法典的條件還有待商榷。一言以蔽之，法典編纂要平衡和協(xié)調(diào)各方利益，確保法典在實(shí)質(zhì)上保障人民利益，在形式上緊跟國(guó)際環(huán)境新形勢(shì)。確保在環(huán)境法法典的指導(dǎo)下，環(huán)境法規(guī)范的有效執(zhí)行。

（二）“雙法源”的法典化立法模式

世界范圍內(nèi)，各國(guó)依據(jù)本土的情況，采取了綜合立法和“基本法+單行法”兩種方式。綜合立法模式上文已經(jīng)進(jìn)行了論述，“基本法+單行法”模式是制定一部統(tǒng)攝整個(gè)環(huán)境法領(lǐng)域的基本法，在此部法律中對(duì)主要理念、基本原則、基本制度、調(diào)整手段等一般性內(nèi)容做出規(guī)定，基本法之外的環(huán)境單行法主要規(guī)定具體事宜，但各環(huán)境法單行法應(yīng)以環(huán)境基本法為共同遵循。兩種模式各有優(yōu)劣，關(guān)鍵在于是否契合本國(guó)環(huán)境法治的實(shí)際，能否有效推動(dòng)環(huán)境法的發(fā)展。更重要的是能否實(shí)現(xiàn)通過(guò)環(huán)境立法體系化促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)[25]。

雙法源的立法模式即“基本法+單行法模式”，在保留《環(huán)境保護(hù)法》的基礎(chǔ)上，編纂《生態(tài)環(huán)境法典》，實(shí)現(xiàn)環(huán)境立法體系的優(yōu)化和協(xié)調(diào)。而法國(guó)正是采用了該種模式，法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，在開(kāi)展法典化工作之初便明確法典化將要采用的模式，并澄清法典化工作的權(quán)限范圍、內(nèi)容和原則，可大大推動(dòng)法典化工作的順利開(kāi)展和法典化的最終完成。同時(shí)，確定對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定的整合，以及革新工作的比重和其中的重點(diǎn)，是法典化工作需要考慮的關(guān)鍵問(wèn)題[26]。環(huán)境法法典分幾步走，仿照《民法典》的立法路徑，沿著通則——總則——環(huán)境法法典的路徑進(jìn)行立法，升級(jí)版的老制度和新生成的制度一起，共同構(gòu)建了完善的生態(tài)文明法律制度體系。

從當(dāng)前的國(guó)際趨勢(shì)來(lái)看，不同國(guó)家在完善環(huán)境立法體系的過(guò)程中，也在不斷探索創(chuàng)新。“基本法+單行法”模式與綜合立法的模式正在逐步融合，各國(guó)都在實(shí)踐中尋找兩種模式優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的途徑。一方面，一些采取“基本法+單行法”模式的國(guó)家，通過(guò)加強(qiáng)基本法的統(tǒng)攝力彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)分散帶來(lái)的弊端，尤其是確立環(huán)境法的可持續(xù)發(fā)展目的價(jià)值，建立分層次的價(jià)值體系，維系環(huán)境法規(guī)范的理念統(tǒng)一、原則統(tǒng)一和制度統(tǒng)一。如美國(guó)、日本等國(guó)家都有較為完善的環(huán)境基本法和多部環(huán)境單行法。另一方面，一些采取法典化的國(guó)家，也創(chuàng)造了“適度化”的法典編纂模式，以實(shí)用主義理性和對(duì)實(shí)質(zhì)正義的追求改革“形式合理化”法典編纂模式，推動(dòng)法典化理論與實(shí)踐的轉(zhuǎn)向。如瑞典、哈薩克斯坦等國(guó)家都制定了較為開(kāi)放、靈活、創(chuàng)新的環(huán)境法典。此外，還有一些國(guó)家的環(huán)境法法典雖有“法典”之名，實(shí)際上起著基本法的作用。如菲律賓在環(huán)境法法典之外，還有水法典、漁業(yè)法典、森林改革法典等多部法典，而環(huán)境法法典在整個(gè)環(huán)境法體系中起著提綱挈領(lǐng)的作用。

雖然國(guó)際上的雙法源的立法體例在數(shù)量上已經(jīng)相當(dāng)豐富，在內(nèi)容要素和層次結(jié)構(gòu)上也有其優(yōu)點(diǎn)，但是仍然存在各種問(wèn)題，如各法律之間的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性不足；各法之間缺乏連貫性與銜接性等問(wèn)題，雙法源立法模式本身固有的缺陷制約了環(huán)境法立法體系化的水平和效果。

三、環(huán)境法法典化的制度困因

（一）環(huán)境法治保障體系破碎化

立法體系方面，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法法律體系不夠完善、不夠協(xié)調(diào)、不夠統(tǒng)一，存在重復(fù)立法、空白立法、沖突立法等問(wèn)題，導(dǎo)致環(huán)境法法律規(guī)范的適用性和效力受到影響[27]。環(huán)境法體系不定型，缺乏統(tǒng)一的價(jià)值取向和基本原則，導(dǎo)致環(huán)境法之間缺乏融貫性和協(xié)調(diào)性。環(huán)境法法源廣泛，涉及黨政聯(lián)合規(guī)范性文件、行政規(guī)章、地方性法規(guī)等多種形式，導(dǎo)致環(huán)境法之間存在沖突和重復(fù)，難以區(qū)分適用范圍和優(yōu)先順序。環(huán)境法律關(guān)系多重牽連，涉及國(guó)家、社會(huì)、公民、企業(yè)等多種主體和利益，導(dǎo)致環(huán)境法之間存在沖突和平衡，難以界定責(zé)任和義務(wù)。

環(huán)境法律責(zé)任制度復(fù)合性，涉及行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任等多種形式，導(dǎo)致環(huán)境法之間存在銜接和補(bǔ)充，難以實(shí)現(xiàn)有效懲戒和預(yù)防。環(huán)境法法典邊界模糊，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域，導(dǎo)致環(huán)境法與其他領(lǐng)域法之間存在交叉和重疊，難以確定適用范圍和協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)環(huán)境法法律體系的破碎化與碎片化，阻礙了環(huán)境法法律規(guī)范的系統(tǒng)化和統(tǒng)一，增加了環(huán)境立法和司法的復(fù)雜性和難度。

（二）環(huán)境法立法程序抽象化

環(huán)境法的立法程序是環(huán)境法立法質(zhì)量的重要保障，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法法治目標(biāo)的必要手段。故應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、民主性、公開(kāi)性、協(xié)調(diào)性等原則，充分調(diào)查研究、征求意見(jiàn)、論證評(píng)估、協(xié)商協(xié)調(diào)，確保環(huán)境法立法的合理性和有效性。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法立法程序主要遵循《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《部門規(guī)章制定程序條例》等有關(guān)規(guī)定，以及《環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定程序辦法》等部門內(nèi)部規(guī)范。但立法程序方面，從現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法規(guī)制定程序辦法》來(lái)看，環(huán)境法立法程序的規(guī)范程度和透明度存在缺陷，且仍然不夠民主，并缺乏充分的社會(huì)參與和專業(yè)咨詢，導(dǎo)致環(huán)境法立法質(zhì)量不高，難以反映社會(huì)各方面的利益和訴求。立法項(xiàng)目安排不夠科學(xué)，缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致部分重要和緊迫的環(huán)境問(wèn)題缺乏及時(shí)有效的法律規(guī)制。立法調(diào)研不夠深入，缺乏對(duì)環(huán)境問(wèn)題的系統(tǒng)分析和對(duì)立法影響的全面評(píng)估，導(dǎo)致部分環(huán)境立法缺乏充分的事實(shí)依據(jù)和理論支撐。立法征求意見(jiàn)不夠廣泛，缺乏有效的社會(huì)參與渠道和機(jī)制，導(dǎo)致部分環(huán)境立法忽視了公眾、企業(yè)和地方等利益相關(guān)者的訴求和建議[28]。立法協(xié)商協(xié)調(diào)不夠有效，缺乏解決跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域等利益沖突和矛盾的制度安排，導(dǎo)致部分環(huán)境法立法難以形成廣泛共識(shí)和高效決策。

（三）環(huán)境法立法內(nèi)容脫節(jié)

我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境法立法的內(nèi)容沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)，缺乏對(duì)生態(tài)文明理念和價(jià)值的深入貫徹和落實(shí)，缺乏對(duì)新型環(huán)境問(wèn)題和挑戰(zhàn)的及時(shí)應(yīng)對(duì)和預(yù)防，缺乏對(duì)環(huán)境權(quán)利和責(zé)任的明確界定和保障[29]。第一，缺乏對(duì)生態(tài)文明理念和價(jià)值的深入貫徹落實(shí)，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》雖然規(guī)定了保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，但沒(méi)有明確生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、原則和制度安排，也沒(méi)有體現(xiàn)生態(tài)文明思想的核心內(nèi)容[30]，如人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是生命共同體等。第二，缺乏對(duì)新型環(huán)境問(wèn)題和挑戰(zhàn)的及時(shí)應(yīng)對(duì)和預(yù)防。例如，環(huán)境法立法沒(méi)有及時(shí)跟上氣候變化、生物多樣性、海洋污染、核安全、固體廢物管理等領(lǐng)域的發(fā)展變化，沒(méi)有制定相應(yīng)的法律法規(guī)或者及時(shí)修改完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，導(dǎo)致這些領(lǐng)域的法律制度不健全或者不適應(yīng)實(shí)際需要[31]。第三，缺乏對(duì)環(huán)境權(quán)利和責(zé)任的明確界定和保障。我國(guó)環(huán)境法立法沒(méi)有明確公民、法人和其他組織在環(huán)境保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)，沒(méi)有規(guī)定環(huán)境損害賠償?shù)脑瓌t、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，沒(méi)有建立有效的公眾參與機(jī)制和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。上述問(wèn)題的存在，影響了環(huán)境法法律規(guī)范的創(chuàng)新性和有效性，限制了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程和水平。

四、構(gòu)建多元適度的本土化環(huán)境法典

我國(guó)環(huán)境法立法經(jīng)過(guò)了四十多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了以《憲法》為根本依據(jù)，《環(huán)境保護(hù)法》為總章程[32]，各類專門性環(huán)境保護(hù)單行法為主干支撐，各類行政規(guī)章、地方性規(guī)章、規(guī)范性文件為補(bǔ)充內(nèi)容的環(huán)境立法體系。但目前的環(huán)境法立法呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)，在當(dāng)前的環(huán)境法立法框架內(nèi)存在立法膨脹、規(guī)范沖突、權(quán)利擴(kuò)張等問(wèn)題，容易導(dǎo)致環(huán)境治理脫離法治軌道。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的立法基礎(chǔ)和體系，“適度法典化”更加契合當(dāng)前環(huán)境法發(fā)展現(xiàn)狀。具體來(lái)講就是，在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，采用體系化的編纂手段，以編纂?yún)R編型、實(shí)質(zhì)性“適度”的環(huán)境法典，從而實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的守正與創(chuàng)新[33]。

（一）建構(gòu)系統(tǒng)化的環(huán)境法典法治保障體系

建構(gòu)系統(tǒng)化的環(huán)境法法治保障體系是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和人與自然和諧共生的重要舉措。在環(huán)境法典化的過(guò)程中要“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展[34]。為此，我們必須堅(jiān)持以習(xí)近平法治思想為指導(dǎo)，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

一是完善生態(tài)環(huán)境立法。要堅(jiān)持立法先行，以法典化加快推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重要領(lǐng)域立法，全面加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。要堅(jiān)持環(huán)境法立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律，法典化編纂完成后可以以司法解釋的形式應(yīng)對(duì)出現(xiàn)的新情況。要堅(jiān)持立法與執(zhí)法相協(xié)調(diào)，做到執(zhí)法依據(jù)充分、執(zhí)法措施合理、執(zhí)法效果顯著。要堅(jiān)持立法與司法相配合，做到司法解釋及時(shí)、司法裁判公正、司法監(jiān)督有效。

二是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境執(zhí)法。要堅(jiān)持執(zhí)法為民，加強(qiáng)對(duì)污染源的監(jiān)管和處罰，維護(hù)人民群眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。要堅(jiān)持依法執(zhí)權(quán)，規(guī)范行政執(zhí)法行為和程序，提高行政執(zhí)法效率和水平。要堅(jiān)持全面執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府和部門履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督檢查，推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”的監(jiān)管方式。要堅(jiān)持協(xié)同執(zhí)法，加強(qiáng)部門間和地區(qū)間的溝通協(xié)作，形成執(zhí)法合力。

三是完善生態(tài)環(huán)境司法。要堅(jiān)持司法公正，提高審理生態(tài)環(huán)境案件的專業(yè)化水平和質(zhì)量效率，維護(hù)社會(huì)公平正義。要堅(jiān)持司法創(chuàng)新，積極探索適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的審判方式和方法，如環(huán)境公益訴訟、環(huán)境損害賠償訴訟、環(huán)境資源審判等。通過(guò)環(huán)境法法典化，整合匯總環(huán)境保護(hù)的司法判例，確保環(huán)境保護(hù)法律系統(tǒng)的連續(xù)性。

（二）完善科學(xué)、民主、有效的環(huán)境法立法程序

環(huán)境法法典化的目的在于強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)法律制度的權(quán)威性和有效性，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的有序開(kāi)展。環(huán)境法典化應(yīng)當(dāng)是程序正義與實(shí)質(zhì)正義的雙重勝利。環(huán)境法的實(shí)質(zhì)正義性自不必說(shuō)，環(huán)境法法典化的程序正義是指在環(huán)境法法典化過(guò)程中，必須保證程序的公正、透明和公開(kāi)[35]。第一，環(huán)境法的立法程序要具有科學(xué)性，在進(jìn)行環(huán)境法立法時(shí)一方面要以生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)為目標(biāo)，另一方面要以當(dāng)前的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐為依據(jù)，并能夠依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化與調(diào)整，確保環(huán)境法法律制度的科學(xué)性。第二，建立公眾參與機(jī)制，拓寬環(huán)境立法征求意見(jiàn)渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)、媒體等平臺(tái)，確保環(huán)境立法程序的充分民主。第三，要加強(qiáng)環(huán)境立法調(diào)研論證工作，運(yùn)用多種方法和手段收集信息和數(shù)據(jù)，開(kāi)展系統(tǒng)性、專業(yè)性、前瞻性的分析和評(píng)估，提高環(huán)境立法的有效。環(huán)境法典化的程序必須符合科學(xué)、民主和有效的要求，即環(huán)境立法要確保立法程序的公開(kāi)、公正、公平、及時(shí)和有效，以確保能夠建立符合中國(guó)式現(xiàn)代化、符合公平公正和綠色理念的環(huán)境法法典。

（三）將“中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀”與立法相融

《環(huán)境保護(hù)法》是保障生態(tài)文明建設(shè)的重要法律基礎(chǔ)，減污降碳、綠色低碳發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的基本要求。中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，立法是非常關(guān)鍵的。通過(guò)提高《環(huán)境保護(hù)法》基本地位，并適時(shí)增補(bǔ)減污降碳協(xié)同增效、綠色低碳發(fā)展等相關(guān)內(nèi)容，將生態(tài)文明觀貫穿于立法全過(guò)程[36]。環(huán)境友好型消費(fèi)和清潔生產(chǎn)是可持續(xù)發(fā)展的基本策略之一，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色發(fā)展則是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的有效途徑。因此對(duì)引導(dǎo)建立綠色市場(chǎng)和實(shí)施資源節(jié)約政策尤為必要。一是要發(fā)揮無(wú)形的手的作用，在立法時(shí)通過(guò)稅收、價(jià)格、補(bǔ)貼等手段引導(dǎo)資源節(jié)約和環(huán)境友好型消費(fèi)行為，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)施清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推動(dòng)綠色市場(chǎng)的建立與發(fā)展。二是將“中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀”寫(xiě)進(jìn)環(huán)境法法典。保護(hù)環(huán)境是國(guó)家的基本國(guó)策，也是“保護(hù)環(huán)境”這一行為的法律定位，因此未來(lái)在制定環(huán)境法法典時(shí)將“中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀”融入其中符合時(shí)代性，能夠確保立法的與時(shí)俱進(jìn)。

五、結(jié)論

法典化是環(huán)境保護(hù)法發(fā)展的必由之路，可以解決環(huán)境保護(hù)法破碎化和法條競(jìng)合沖突等問(wèn)題。環(huán)境法典化的思潮是環(huán)境法法典化的思想前提和基礎(chǔ)，環(huán)境法法治體系的日趨成熟，國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的持續(xù)關(guān)注以及環(huán)境法體系化經(jīng)驗(yàn)的基本形成，為環(huán)境法法典化提供了制度基礎(chǔ)。目前應(yīng)以匯編型法典為目標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)先易后難的策略，通過(guò)立、改、廢、釋等立法方法推進(jìn)環(huán)境法法典化。環(huán)境法法典化是中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法治化的必由之路，是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治建設(shè)總目標(biāo)的重要舉措。對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行總結(jié)與歸納，建立匯編型的法典，理順現(xiàn)有環(huán)境法框架內(nèi)各個(gè)單行法律之間的位階與關(guān)系，實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化法律規(guī)范框架的系統(tǒng)化和體系化。在環(huán)境法立法實(shí)現(xiàn)體系化后，在立法框架內(nèi)進(jìn)一步完成環(huán)境立法程序的科學(xué)、民主和有效。將“中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)文明觀”與立法相融，提高“綠色概念”的立法定位，提升環(huán)境法治建設(shè)水平，實(shí)現(xiàn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法治化的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。

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