摘 要：文章以無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館單套制歸檔為例，梳理單套制發(fā)展的政策背景，介紹該館在單套制的試點(diǎn)與發(fā)展上取得的成效，即順利打通城建檔案在線歸檔通道、建設(shè)一體化管理平臺(tái)，積極配合市委市政府?dāng)?shù)字政府建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。但單套制發(fā)展仍然面臨困境，如范圍有限、支撐不足、協(xié)作不力等，為此提出了擴(kuò)大范圍、健全制度、優(yōu)化設(shè)計(jì)及加強(qiáng)合作等建議，從而豐富“單套制”管理實(shí)踐，提高單套制檔案管理水平。

關(guān)鍵詞：?jiǎn)翁字?；電子文件；電子檔案；歸檔；城建檔案

隨著城市化進(jìn)程的加速，城建檔案的數(shù)量和種類不斷增加，傳統(tǒng)的檔案管理方式已經(jīng)難以滿足現(xiàn)代化城市管理的需求。為了更好地適應(yīng)信息化時(shí)代的發(fā)展需求，城建檔案單套制管理逐漸成為國(guó)內(nèi)外檔案管理領(lǐng)域關(guān)注的熱點(diǎn)。近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列檔案管理法規(guī)和政策，明確了電子檔案的法律效力，對(duì)電子檔案管理提出了規(guī)范化要求?！丁笆奈濉比珖?guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出，要大力推進(jìn)電子文件單套制歸檔。[1]隨后，各地陸續(xù)開(kāi)展電子檔案單套制接收管理試點(diǎn)工作，就目前的實(shí)踐情況來(lái)看，積極推行單套制管理模式已經(jīng)取得了各方共識(shí)。[2]這一管理模式的實(shí)施，對(duì)于提升城建檔案管理水平、保護(hù)城市建設(shè)檔案資源具有重要意義。無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館高度重視數(shù)字檔案管理工作，通過(guò)前期調(diào)研謀劃、后期積極試點(diǎn)，建設(shè)一體化管理平臺(tái)，打通城建檔案在線歸檔通道，有力配合了市委市政府建設(shè)數(shù)字政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。本文以無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館為例，梳理該館單套制工作實(shí)踐，并對(duì)如何豐富單套制管理實(shí)踐進(jìn)行思考。

1 單套制的嘗試與推廣

1.1 打通在線歸檔通道

自2020年起，無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館在省內(nèi)率先打通城建檔案在線歸檔接收通道，以堅(jiān)守全流程管理和前端控制為原則，規(guī)范城建檔案在線歸檔流程與管理。截至目前，全市已實(shí)現(xiàn)城建檔案在線歸檔項(xiàng)目15個(gè)，完成在線接收項(xiàng)目13個(gè)，數(shù)據(jù)總量119.52G，案卷1325卷，文檔157917頁(yè)。城建檔案的在線歸檔范圍涵蓋了項(xiàng)目施工前到項(xiàng)目竣工完成驗(yàn)收的各類資料、圖紙、證書、報(bào)告等，實(shí)行隨時(shí)歸檔，文檔資料一經(jīng)產(chǎn)生可即刻遞交上傳。相關(guān)審核人員通過(guò)在線審核，將符合規(guī)范和要求的電子文件組成案卷歸檔，形成電子檔案。同時(shí)，線上辦理的各種格式的電子文件轉(zhuǎn)換為可在線驗(yàn)證的、包含電子簽名及簽章信息的PDF版式文件。這種即時(shí)上傳歸檔的方式和PDF格式文檔能有效防止電子文件的損壞與更改，保證電子文件的真實(shí)與完整。

1.2 構(gòu)建城建檔案一體化管理平臺(tái)

2020年初，無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館根據(jù)無(wú)錫地區(qū)城建檔案工作實(shí)際，開(kāi)發(fā)了無(wú)錫市建設(shè)工程電子文件在線報(bào)建系統(tǒng)。同時(shí)于當(dāng)年將“無(wú)錫市城建檔案立體化管理平臺(tái)”成功接入“無(wú)錫市建設(shè)工程審批管理系統(tǒng)”（簡(jiǎn)稱“工改系統(tǒng)”），實(shí)現(xiàn)兩平臺(tái)內(nèi)容統(tǒng)一和資源共享。當(dāng)年10月起，借助無(wú)錫市大數(shù)據(jù)局電子證照系統(tǒng)正式實(shí)施電子證照（“建設(shè)工程檔案驗(yàn)收意見(jiàn)書”“建設(shè)工程檔案接收憑證”）在無(wú)錫范圍內(nèi)的發(fā)放，電子證照全面取代原有紙質(zhì)證照。截至2023年11月，共發(fā)放在線接收項(xiàng)目電子證照15張，其他非在線接收項(xiàng)目自2020年8月起也全部啟用電子證照，節(jié)省了因簽字蓋章等內(nèi)部管理流程所需的一至兩個(gè)工作日辦事時(shí)間，極大便利了辦事企業(yè)。[3]

1.3 開(kāi)展試點(diǎn)應(yīng)用與推廣

為確保試點(diǎn)管理的有效性，無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館明確了建設(shè)工程竣工檔案先行開(kāi)展試點(diǎn)應(yīng)用，成熟后再全面推廣的工作思路。2020年12月，建設(shè)工程竣工檔案單套制歸檔試點(diǎn)項(xiàng)目“無(wú)錫市職業(yè)技術(shù)學(xué)院太湖校區(qū)工程竣工檔案”順利進(jìn)館，成為建設(shè)工程竣工檔案單套制歸檔試點(diǎn)工作以來(lái)接收的首個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目分為6個(gè)單體，數(shù)據(jù)總量24.2G，案卷164卷，文檔17832頁(yè)。單套制的實(shí)行使得工程相關(guān)單位的人力、物力和財(cái)力都得到了顯著節(jié)約，工作效率也得到了明顯提升。至2021年7月，全館共完成了3個(gè)試點(diǎn)建設(shè)工程項(xiàng)目的竣工檔案在線接收工作，分別是無(wú)錫市職業(yè)技術(shù)學(xué)院太湖校區(qū)建設(shè)工程、無(wú)錫市水務(wù)集團(tuán)有限公司無(wú)錫市太湖新城污水處理廠提標(biāo)改造工程和無(wú)錫市旭恒房地產(chǎn)有限公司XDG-2018-10號(hào)地塊開(kāi)發(fā)項(xiàng)目4、5#樓。以上工程檔案單套制管理實(shí)踐為后續(xù)推廣提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2 單套制工作面臨的困境

2.1 單套制推行范圍有限

電子檔案單套制推廣是一個(gè)不斷探索的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程中仍面臨著不少困難。比如，建設(shè)工程項(xiàng)目涉及部門多，周期長(zhǎng)，工期緊湊，人員變動(dòng)頻繁，致使檔案單套制管理難度大，建設(shè)單位不愿意費(fèi)人費(fèi)時(shí)來(lái)嘗試推行，更愿意用成熟的傳統(tǒng)模式管理移交。所以試點(diǎn)工作也只有小部分項(xiàng)目如市政工程、學(xué)校、廠房項(xiàng)目愿意參與，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)全覆蓋。即便是試點(diǎn)的工程竣工檔案也尚未實(shí)現(xiàn)全周期的“單套”接收管理。由此可見(jiàn)，單套制推行范圍有限，全面推廣任重而道遠(yuǎn)。

2.2單套制管理支撐不足

大量原始電子文件的產(chǎn)生使得單套制管理的需求日益突出，各單位推行單套制管理需要相應(yīng)的政策制度、標(biāo)準(zhǔn)辦法、基礎(chǔ)設(shè)施、相關(guān)技術(shù)和人員等支持。但是目前城市建設(shè)檔案館在相關(guān)方面的支撐明顯不足。比如單套制管理的制度標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，明顯滯后于數(shù)字化實(shí)踐。雖然國(guó)家層面頒布了一系列法律法規(guī)、建設(shè)工程檔案管理標(biāo)準(zhǔn)，為城建檔案單套制管理提供了一定依據(jù)，但是目前省、市層面相關(guān)管理制度仍有所欠缺，缺乏全面推廣的堅(jiān)定態(tài)度與統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，難以滿足城建檔案單套制管理的現(xiàn)實(shí)需求。無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館在單套制管理中的支持資金較少，導(dǎo)致相關(guān)設(shè)備、技術(shù)等無(wú)法滿足單套制全面推廣使用需求，并且針對(duì)電子檔案的安全保障等方面舉措不足。實(shí)際工作中仍然存在著諸多妨礙單套制推行的因素，若不及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，將會(huì)成為檔案單套制管理的障礙。

2.3 安全體系建設(shè)有待加強(qiáng)

盡管城建檔案單套制工作取得了一定的成績(jī)，但安全方面的困境和挑戰(zhàn)也不容忽視。目前最迫切需要解決的是電子檔案的數(shù)據(jù)安全性和檔案真實(shí)性問(wèn)題。一方面，作為數(shù)字資源，電子檔案本身存在安全風(fēng)險(xiǎn)。電子檔案具有非人工識(shí)讀性、對(duì)系統(tǒng)設(shè)備的依賴性等特征，隨著技術(shù)的發(fā)展和系統(tǒng)、設(shè)備的不斷更新迭代，其可讀性也會(huì)受到一定影響。病毒侵入、黑客攻擊都會(huì)給電子檔案帶來(lái)巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，城建檔案單位對(duì)于保障電子檔案安全的設(shè)施和技術(shù)投入不足，沒(méi)有形成安全管理體系，缺乏全面的安全策略和規(guī)劃，使得安全體系的建設(shè)存在片面性和不完整性。安全技術(shù)的滯后則使得檔案的數(shù)字化和電子化安全存在較大風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了單套制檔案管理的深入開(kāi)展。

2.4 檔案部門與其他部門協(xié)作合作不足

城建檔案單套制的電子文件管理是一項(xiàng)極其煩瑣的系統(tǒng)性項(xiàng)目，需要城市建設(shè)檔案館與建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等單位和部門的共同配合和協(xié)作，但城建檔案部門與其他部門之間的職能背景、管理要求及工作需求不同，極易造成彼此協(xié)作中目標(biāo)脫節(jié)，影響參與積極性。尤其是檔案單套制對(duì)計(jì)算機(jī)等設(shè)備和信息技術(shù)的依賴性很強(qiáng)，導(dǎo)致單位管理成本較高，容易造成各主體單位參與單套制管理的動(dòng)力不足和協(xié)作欠缺，使得檔案部門在發(fā)展單套制管理模式上缺乏必要的支持，導(dǎo)致單套制始終處于初級(jí)發(fā)展階段。[4]

3 新時(shí)期檔案單套制推進(jìn)建議

3.1 擴(kuò)大范圍：開(kāi)展多部門試點(diǎn)與推廣

在實(shí)施電子文件和電子檔案單套制管理的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)考慮各地的信息化應(yīng)用水平以及政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的差異性，優(yōu)先選擇條件較好的地區(qū)、行業(yè)和部門推動(dòng)試點(diǎn)工作。如杭州市城市建設(shè)檔案館于2020年5月啟動(dòng)建設(shè)電子檔案單套制歸檔管理試點(diǎn)工作，選取“華東院杭州三墩基地改復(fù)建工程”項(xiàng)目，圍繞工程檔案接收方式、接收標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、“四性”檢測(cè)以及接收平臺(tái)建設(shè)完善四個(gè)方面開(kāi)展探索研究，為電子文件單套歸檔和電子檔案單套管理提供了技術(shù)與實(shí)踐支撐。目前，無(wú)錫市城市建設(shè)檔案館通過(guò)建設(shè)工程項(xiàng)目竣工檔案的電子文件單套制管理，梳理歸檔文件材料的相關(guān)管理環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，打通了設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位的信息壁壘，使得檔案管理工作貫穿建設(shè)工程文件材料的產(chǎn)生、變更、施工、保管、利用的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)工程文件材料的全過(guò)程收集與管理。下一階段的工作重點(diǎn)是在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，從城建檔案向綜合檔案擴(kuò)展，向政府部門、廣大企事業(yè)單位進(jìn)行試點(diǎn)宣傳，增加單套制的覆蓋領(lǐng)域，持續(xù)深化電子檔案單套制的管理運(yùn)用實(shí)踐，全方位提升檔案管理的質(zhì)量。

3.2 健全制度：實(shí)現(xiàn)單套制管理縱橫貫通

現(xiàn)階段，雖然我國(guó)出臺(tái)了一系列標(biāo)準(zhǔn)文件，對(duì)電子文件的法律地位進(jìn)行了明確，但是相關(guān)支撐性文件仍然不足，一些行業(yè)對(duì)電子檔案單套制的管理模式存有疑慮。一方面，各地應(yīng)根據(jù)檔案工作實(shí)際情況加強(qiáng)地方性制度和法規(guī)的配套建設(shè)，優(yōu)化實(shí)施電子檔案單套制管理的政策環(huán)境，特別是各地政府應(yīng)牽頭出臺(tái)相關(guān)電子檔案單套制管理辦法，對(duì)歸檔的業(yè)務(wù)流程以及歸檔管理工作進(jìn)行規(guī)范化指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督。例如福建省檔案局、省檔案館、省檔案學(xué)會(huì)、省標(biāo)準(zhǔn)化研究院等單位共同編制的《工程建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔一體化管理技術(shù)要求》自2023年1月27日起實(shí)施，該標(biāo)準(zhǔn)按照檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92-2022），結(jié)合工程建設(shè)項(xiàng)目檔案管理要求和福建省檔案部門探索總結(jié)的“三包兩結(jié)構(gòu)一體化”電子檔案規(guī)范管理模式，立足全省工程建設(shè)項(xiàng)目檔案信息化實(shí)踐，明確了工程建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔一體化的基本原則和基本流程，提出了項(xiàng)目電子文件處理、歸檔、管理的技術(shù)要求，以及歸檔格式、數(shù)據(jù)包結(jié)構(gòu)和元數(shù)據(jù)規(guī)范，為工程建設(shè)項(xiàng)目電子文件單套歸檔與電子檔案單套管理提供了可復(fù)制推廣的技術(shù)方案和可落地見(jiàn)效的應(yīng)用場(chǎng)景，具有較強(qiáng)的可操作性。

另一方面，制度的健全是一個(gè)不斷優(yōu)化和改進(jìn)的過(guò)程。城建檔案單套制檔案接收管理工作需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，加強(qiáng)制度的持續(xù)優(yōu)化?？梢酝ㄟ^(guò)經(jīng)驗(yàn)交流、定期評(píng)估、問(wèn)題分析等方式，找出制度存在的不足和問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行完善，不斷適應(yīng)新形勢(shì)下的工作需求、提高管理水平。[5]

3.3 優(yōu)化設(shè)計(jì)：確保電子檔案真實(shí)可靠

為了確保電子檔案安全可靠，建議以單套制歸檔為目標(biāo)，加強(qiáng)與電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，在新流程中加入電子簽名、上傳區(qū)塊鏈環(huán)節(jié)，從簡(jiǎn)化操作手續(xù)、保障電子檔案真實(shí)性角度設(shè)計(jì)技術(shù)方案。

目前，常用電子文件防篡改技術(shù)包括文件固化、哈希值校驗(yàn)、數(shù)字簽名、可信時(shí)間戳和區(qū)塊鏈技術(shù)。其中區(qū)塊鏈技術(shù)并不是單一技術(shù)，而是一個(gè)用于多方協(xié)作的分布式基礎(chǔ)架構(gòu)，可以同時(shí)融入數(shù)據(jù)防篡改技術(shù)，同時(shí)區(qū)塊鏈技術(shù)作為一種計(jì)算范式，它具有數(shù)據(jù)存儲(chǔ)去中心化、不可篡改和可追溯性等特點(diǎn)，完全符合電子檔案的“四性”檢驗(yàn)，以實(shí)現(xiàn)電子文件歸檔和電子檔案管理的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。[6]因此，上述試點(diǎn)項(xiàng)目組最終采用了數(shù)字簽名和區(qū)塊鏈技術(shù)，通過(guò)規(guī)范化的程序和科學(xué)化的方法，鑒定簽名人的身份，強(qiáng)調(diào)簽名人對(duì)電子文件內(nèi)容的認(rèn)可，還能驗(yàn)證出文件的原文在傳輸過(guò)程中有無(wú)變動(dòng)，然后通過(guò)區(qū)塊鏈技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，從而確保歸檔、接收和長(zhǎng)期保存等關(guān)鍵環(huán)節(jié)電子檔案內(nèi)容的真實(shí)性、完整性和責(zé)任人的不可抵賴性。

3.4 加強(qiáng)合作：落實(shí)電子文件協(xié)同管理

單套制電子檔案管理是一個(gè)系統(tǒng)性的項(xiàng)目，涉及的參與者主要包括政府、業(yè)務(wù)、管理和技術(shù)四個(gè)層面。只有各方面緊密協(xié)作和共同努力，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的效果。首先，需要以目標(biāo)協(xié)同為基礎(chǔ)，優(yōu)化協(xié)作關(guān)系，明確將“推動(dòng)電子文件管理模式的改革，加速國(guó)家電子政務(wù)的發(fā)展步伐”作為電子文件單套制管理的起點(diǎn)和終點(diǎn)。其次，需要以功能協(xié)同為基礎(chǔ)，發(fā)揮主體效能，推進(jìn)制度協(xié)同、業(yè)務(wù)與管理協(xié)同和技術(shù)協(xié)同。應(yīng)當(dāng)在所有相關(guān)的參與者中構(gòu)建一個(gè)職責(zé)劃分明確且能有效配合的系統(tǒng)，從而增進(jìn)團(tuán)隊(duì)協(xié)作精神，進(jìn)而提升整個(gè)團(tuán)隊(duì)的運(yùn)行效能。財(cái)政部門應(yīng)更多地關(guān)注電子文件單套制管理工作，對(duì)那些滿足標(biāo)準(zhǔn)、已獲得許可的管理項(xiàng)目，給予相應(yīng)資助，進(jìn)一步促進(jìn)業(yè)務(wù)部門和檔案管理部門電子檔案單套制管理項(xiàng)目的實(shí)施。

4 結(jié) 語(yǔ)

電子檔案單套制管理順應(yīng)了數(shù)字時(shí)代的發(fā)展，為解決電子文件與電子檔案管理問(wèn)題提供科學(xué)可行的解決路徑。無(wú)錫市城建檔案部門試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了初步成效，未來(lái)有望擴(kuò)大范圍，讓電子文件與電子檔案單套制管理得到進(jìn)一步運(yùn)用。而當(dāng)前實(shí)踐過(guò)程中面臨的種種困境表明，單套制的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，它是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要法律、政策、人員、技術(shù)等多個(gè)要素的保障，需要各級(jí)地方政府的支持及多部門間的通力合作。正因如此，新時(shí)期的檔案工作者們既要與時(shí)俱進(jìn)，改變傳統(tǒng)的檔案管理思維，還要勇于開(kāi)拓創(chuàng)新，積極投身電子文件與電子檔案單套制管理實(shí)踐。

注釋與參考文獻(xiàn)

[1]中辦國(guó)辦印發(fā)《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》[EB/OL].[2024-02-21]. https：//www. saac.gov.cn/daj/toutiao/202106/ecca2de5bce44a0eb5 5c890762868683.shtml.

[2]黃琳.單套制電子文件管理模式的辨析與思考[J].檔案與建設(shè)，2020（11）：27-30.

[3]無(wú)錫市召開(kāi)2020年城建檔案工作座談會(huì)[J].檔案與建設(shè)，2020（10）：95.

[4]桂美銳.電子檔案“單套制”管理的多元主體協(xié)同機(jī)制[J].檔案管理，2019（1）：18-21.

[5]王紅敏，謝志成.建設(shè)項(xiàng)目電子文件歸檔和電子檔案管理試點(diǎn)研究[J].中國(guó)檔案，2021（3）：68-69.

[6]曾洪周.電子文件單套制管理的思考[J].黑龍江檔案，2021（2）：18-19.

（責(zé)任編輯：孫 潔 李 婧）