內(nèi)容摘要：新修改的立法法第八十三條增加的“區(qū)域協(xié)同立法”是跨區(qū)域合作立法的依據(jù)，是從“政府立法協(xié)作”“人大協(xié)同立法”到“區(qū)域協(xié)同立法”動態(tài)變化中的經(jīng)驗總結(jié)。區(qū)域協(xié)同立法相對地方單個立法，既有地方橫向立法的空間改變，也有立法主體、立法事項以及實施范圍的授權(quán)疆域改變，形成多樣化的地方法規(guī)體系?；趪曳ㄖ频慕y(tǒng)一，有必要對區(qū)域協(xié)同立法的適用范圍進(jìn)行規(guī)范闡釋，從“備案審查”“法規(guī)清理”兩方面進(jìn)行憲法監(jiān)督，從“共同治理需求”“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”的角度對協(xié)同立法事項進(jìn)行雙重限制。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)同立法；合憲性審查；憲法內(nèi)涵

一、問題的提出

新修訂的立法法增加“區(qū)域協(xié)同立法”條款，規(guī)定“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施”。以國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施為主線，“區(qū)域協(xié)同立法”在法制資源整合、區(qū)域利益協(xié)調(diào)以及社會統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)指向中發(fā)揮著重大作用①。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)要求地方橫向合作，突破行政區(qū)劃的限制，跨行政區(qū)進(jìn)行協(xié)同立法，這使得各區(qū)域在國家立法與地方立法之間試圖尋求憲制下“區(qū)域協(xié)同立法”的合法形式。2022年地方組織法及2023年立法法解決了“區(qū)域協(xié)同立法”的合法性問題，但并不意味著合憲性問題得到解決。立法法為何將區(qū)域協(xié)同立法主體限制在省一級以及設(shè)區(qū)的市一級的人大及其常委會？突破行政區(qū)劃的橫向立法合作機(jī)制是否對我國單一制的國家機(jī)構(gòu)形式產(chǎn)生沖擊？協(xié)同制定的地方性法規(guī)是否位階更高，造成地方間的法律沖突如何解決？授權(quán)協(xié)同立法的事項及區(qū)域范圍該如何界定？這些合憲性問題需要進(jìn)一步的探索與分析。

理論界早期對于區(qū)域協(xié)同立法的研究集中于未有明確法律依據(jù)下區(qū)域協(xié)同立法合法性問題以及個別區(qū)域協(xié)同立法實踐的不足與改進(jìn)②。2022年修訂地方組織法首次將“區(qū)域協(xié)同立法”寫入法律后，理論界便投向?qū)^(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力空間、運(yùn)行模式、工作機(jī)制以及功能定位等方面的研究③。地方組織法與立法法提供建構(gòu)性的授權(quán)條款為地方間因共同利益產(chǎn)生的共治需求提供了制度供給?，F(xiàn)有法釋義角度的理論研究與實踐齊頭并進(jìn)，區(qū)域協(xié)同立法成為立法領(lǐng)域的新浪潮，并有欣欣向榮的勢頭。需要注意的是，早在2015年立法法修改擴(kuò)充設(shè)區(qū)的市作為地方性法規(guī)的制定主體之時，有學(xué)者就考慮到立法主體增加會帶來的立法質(zhì)量下降、強(qiáng)化地方保護(hù)主義以及加劇法規(guī)范之間沖突的問題④；也有學(xué)者指出央地事權(quán)分野并未做到界限清晰，學(xué)界理論難以成為地方立法實踐指導(dǎo)的隱憂⑤。質(zhì)疑的聲音甚至快要掩蓋擴(kuò)張地方立法權(quán)“是民主的要求，是自治的表現(xiàn)”⑥的本質(zhì)。區(qū)域協(xié)同立法的條款是地方立法主體擴(kuò)容之后的接續(xù)，設(shè)定新的橫向地方立法合作，必須考慮該條對憲法第五條“維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”帶來的挑戰(zhàn)。區(qū)域協(xié)同立法是否具有正當(dāng)性？它是否突破國家現(xiàn)有“一元兩級多層次”的立法體制？如何進(jìn)行合憲性控制才能預(yù)防不同立法之間的沖突？本文梳理憲法規(guī)范的法制統(tǒng)一脈絡(luò)，擬從立法法第八十三條“區(qū)域協(xié)同立法”的術(shù)語嬗變及立法布局變化入手，在理論研究與實踐經(jīng)驗的交融中闡釋區(qū)域協(xié)同立法的憲法規(guī)范內(nèi)涵，并從合憲性審查的角度建立區(qū)域協(xié)同立法的憲法約束機(jī)制。

二、“區(qū)域協(xié)同立法”術(shù)語的嬗變

區(qū)域協(xié)同立法源自國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從政策實施到各地經(jīng)驗再到國家法律，體現(xiàn)了動態(tài)功能化的嬗變過程。

（一）倡導(dǎo)性協(xié)同：“政府立法協(xié)作”

“區(qū)域協(xié)同立法”的法律術(shù)語演變過程中，最早并沒有明確的規(guī)范用語，相關(guān)概念的產(chǎn)生主要是基于政策的推動。具體來說，新中國成立以來至改革開放初期，國家堅持東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展，西部、中部以及東部長期處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡的狀態(tài)。第九個五年計劃期間，開始探索區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，肯認(rèn)區(qū)域不均衡發(fā)展戰(zhàn)略的同時，著手建構(gòu)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃。2003年10月，黨的十六屆三中全會提出推動西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地崛起等政策，促進(jìn)形成東中西部優(yōu)勢互補(bǔ)格局。東中西部進(jìn)行整體上的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)，這為跨行政區(qū)域的政府合作提供了政策支持，但不同地方的事務(wù)需求各有側(cè)重，因資源稟賦形成的共同事務(wù)難免展開博弈，因而區(qū)域合作的利益平衡機(jī)制亟待產(chǎn)生。

最早的區(qū)域協(xié)同立法實踐采用的是“政府立法協(xié)作”的術(shù)語。2006年7月，黑吉遼三省就落實科學(xué)發(fā)展觀、振興東北老工業(yè)基地之共識，三省政府法制辦簽署《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》。三方采取緊密型、半緊密型以及分散型三種立法模式，在鼓勵和保障非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)誠信社會、應(yīng)對突發(fā)公共事件、國家機(jī)構(gòu)和編制管理以及行政執(zhí)法監(jiān)督五個方面開展立法協(xié)作⑦。明確了政府作為跨區(qū)域立法協(xié)作的主體，并未提及人大層面?！罢⒎▍f(xié)作”與“框架協(xié)議”并用使得該法律文件更像是地方政府間基于誠實守信而形成的臨時性協(xié)商文件，尚沒有成為具有實質(zhì)意義的立法依據(jù)功能?！罢⒎▍f(xié)作”更多的是倡導(dǎo)性、宣示性，是地方政府為尋求自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行的合作立法手段探尋。此外，該框架協(xié)議缺少具體的實施性機(jī)制以及約束地方的責(zé)任機(jī)制，立法協(xié)作目的的落實實際依靠政府自身的“理性”，具有一定的局限性。但這是現(xiàn)有“區(qū)域協(xié)同立法”最初啟動的表現(xiàn)形式，是在全國范圍內(nèi)重要的立法合作嘗試與創(chuàng)新。

（二）先試性協(xié)同：“人大協(xié)同立法”

2007年10月，黨的十七大報告提出“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”的科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“突破行政區(qū)劃界限”“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)生產(chǎn)要素跨區(qū)域合理流動”⑧。2012年11月，黨的十八大報告進(jìn)一步指出科學(xué)發(fā)展觀是黨必須長期堅持的指導(dǎo)思想，提出“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模與布局”“充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢”⑨。黨的十七大、十八大提出發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢的戰(zhàn)略部署，并從區(qū)域利益協(xié)調(diào)以及互補(bǔ)的角度提出未來國家戰(zhàn)略發(fā)展方向，“突破行政區(qū)劃界限”的表述為后期“區(qū)域協(xié)同立法”的各地跨區(qū)域立法協(xié)同實踐提供了政策遵循。在此基礎(chǔ)上，京津冀探索區(qū)域協(xié)同立法的技術(shù)協(xié)同取得突破。2015年京津冀三省市人大常委會制發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》確立三方人大立法聯(lián)席會議制度，后陸續(xù)有《京津冀人大立法項目協(xié)同辦法》《京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法》以及《京津冀人大立法項目協(xié)同實施細(xì)則》制發(fā)，以確立三方協(xié)同立法的法制工作機(jī)構(gòu)密切合作、立法規(guī)劃對接、立法信息互通、重點(diǎn)立法共商、協(xié)同立法成果轉(zhuǎn)化、交叉?zhèn)浒笇彶橐约胺ㄒ?guī)清理常態(tài)化等若干項機(jī)制，構(gòu)建京津冀協(xié)同立法的基本框架。不過，此時“區(qū)域協(xié)同立法”的合法性問題尚未解決，國家政策目標(biāo)難以成為區(qū)域協(xié)同立法的上位法支撐。

京津冀在探索“區(qū)域協(xié)同立法”的過程中使用了“人大協(xié)同立法”的術(shù)語?！叭舜蟆敝复絽f(xié)同主體，在人大層次開展位階效力等級更高的地方性法規(guī)方面的協(xié)同。“協(xié)同立法”相對“立法協(xié)作”而言，“協(xié)同”顯然具備更加豐富的意蘊(yùn)?！皡f(xié)同”內(nèi)含“協(xié)商”“協(xié)調(diào)”以及“協(xié)和”三重意思⑩，“協(xié)商”為前期指明方向，“協(xié)調(diào)”為中期共同發(fā)力，“協(xié)和”為后期目標(biāo)實現(xiàn)。也就是說，“人大”作為“協(xié)同立法”主體，構(gòu)建中央立法與地方立法的互動機(jī)制，追求三省市區(qū)域內(nèi)立法資源的優(yōu)化與平衡，推動其疏解北京非首都功能的“協(xié)和”目標(biāo)達(dá)成。

另外，自2014年以來， 京津冀三地的省級政府法制部門在政府協(xié)同立法方面也開展了有益的交流與互鑒11。區(qū)分東三省以人民政府作為協(xié)作立法主體，以“框架協(xié)議”約束參與者的模式，京津冀采取的是以省級人大作為協(xié)同立法主體的模式，該模式下的省市政府僅作為被動參與者。例如，2018年通過的《京津冀人大法制機(jī)構(gòu)工作辦法》規(guī)定，“對（人大）確定的協(xié)同立法項目，京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)要推動本地政府有關(guān)部門、人大有關(guān)專門委員會和常委會工作機(jī)構(gòu)在調(diào)研、論證、修改等環(huán)節(jié)，與其他兩方協(xié)調(diào)推進(jìn)工作”12。并且三地協(xié)商一致下的協(xié)同立法設(shè)計為省際協(xié)同立法提供規(guī)范意義上的依據(jù)，也具有現(xiàn)行憲制下相對可行的實施機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制?？梢哉f，京津冀協(xié)同立法模式突破了東三省政府協(xié)作立法僅能依靠“理性”的桎梏 ，首創(chuàng)人大主導(dǎo)、政府協(xié)調(diào)的協(xié)同立法角色與分工。這實際是在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施下，符合政治體制與立法法要求的改革性立法模式，經(jīng)實踐檢驗后被證實是科學(xué)有效的。需要注意的是，具有先行先試意義的京津冀人大協(xié)同立法實踐仍缺乏上位法的約束機(jī)制。

（三）實質(zhì)性協(xié)同：“區(qū)域協(xié)同立法”

2017年10月，黨的十九大報告將“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”放入新發(fā)展理念，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制”，為后續(xù)實踐提出效用與功能的雙重要求13。據(jù)此，“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“提升區(qū)域合作層次和水平，支持省際交界地區(qū)探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機(jī)制”。同時，2018年憲法序言修改將“科學(xué)發(fā)展觀”與“新發(fā)展理念”囊括其中，使其“明確包含了地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容”14。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國家發(fā)展戰(zhàn)略被憲法序言內(nèi)涵所涵蓋，區(qū)域協(xié)同立法作為其有效工具便不能一直處于倡導(dǎo)性與先試性的狀態(tài)。為此，立法法與地方組織法共同構(gòu)建了實質(zhì)性區(qū)域協(xié)同立法機(jī)制，為省級及設(shè)區(qū)的市級人大及常委會協(xié)同制定地方性法規(guī)提供具有強(qiáng)制力、約束力、可執(zhí)行的法律依據(jù)。

區(qū)域協(xié)同立法的合法性問題解決后，各地方不再以“框架協(xié)議”等形式約束協(xié)同立法者，直接在本地方立法法中增加“區(qū)域協(xié)同立法”的相關(guān)規(guī)定。比如2023年7月28日施行的《北京市制定地方性法規(guī)條例》增加第七十條“市人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展需要，與天津市、河北省人民代表大會及其常務(wù)委員會建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，協(xié)同地方性法規(guī)制定及其他立法相關(guān)工作”。同樣，2023年8月1日施行的《河北省地方立法條例》新增“協(xié)同立法”作為第八章，該章共有五條，分別從協(xié)同立法主體、原則、事項、工作機(jī)制、立法權(quán)限五方面作出規(guī)定。除北京與河北外，還有山東、甘肅、山西、上海四地的地方立法條例中均有增加“協(xié)同立法”的相關(guān)規(guī)定。

各地方立法條例中均采用“區(qū)域協(xié)同立法”的術(shù)語，相對倡導(dǎo)性協(xié)同與先試性協(xié)同的立法實踐，不再強(qiáng)調(diào)“政府”或“人大”作為協(xié)同主體，統(tǒng)一采用立法法第八十三條規(guī)定的“省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會及其常務(wù)委員會”?！皡^(qū)域”主要是指協(xié)同立法主體所在的行政區(qū)域空間的鏈接。從實踐中看，有的直接指定固定區(qū)域，比如北京市的協(xié)同立法主體直接指向天津市與河北?。挥械脑谥赶蚬潭▍^(qū)域之外，規(guī)定可以與“周邊”協(xié)同立法者組成“區(qū)域”，比如河北省可以根據(jù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，“與北京市、天津市及周邊省、自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會開展協(xié)同立法”15；有的直接規(guī)定與“有關(guān)”協(xié)同立法主體共同組成“區(qū)域”，比如山東省根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，“可以會同有關(guān)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制”16。無論是固定區(qū)域、周邊區(qū)域還是有關(guān)區(qū)域均強(qiáng)調(diào)協(xié)同立法者之間要有一定的關(guān)聯(lián)性，可以是地理、經(jīng)濟(jì)、文化、資源等方面的聯(lián)系?！皡f(xié)同”在“協(xié)商”“協(xié)調(diào)”以及“協(xié)和”三重意思的基礎(chǔ)上，有了更加具體的實施機(jī)制，包括前期立法規(guī)劃計劃協(xié)同，中期法規(guī)聯(lián)合起草、信息共享共通，后期也可以對不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、重大政策調(diào)整的地方性法規(guī)進(jìn)行清理17?！傲⒎ā眱H指向地方性法規(guī)，這意味著政府間的立法協(xié)作合法性尚未得到法律意義上的肯認(rèn)，其在地方人大主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)者的角色與分工將進(jìn)一步確認(rèn)。區(qū)域協(xié)同立法的國家法律依據(jù)使其實施框架得到規(guī)范性確認(rèn)，倡導(dǎo)性協(xié)同及先試性協(xié)同階段的經(jīng)驗也可指導(dǎo)未有協(xié)同立法實踐地方的具體工作，區(qū)域協(xié)同立法正式走向?qū)嵸|(zhì)性協(xié)同階段。

三、“區(qū)域協(xié)同立法”的新立法布局

（一）區(qū)域協(xié)同立法的空間改變

1.“有關(guān)區(qū)域”與溢出效應(yīng)

區(qū)域協(xié)同立法帶來的“空間改變”可從立法法第八十三條中“有關(guān)區(qū)域”得以直觀表述。地方間協(xié)同制定的地方性法規(guī)可在“有關(guān)區(qū)域”實施，對此最直接的解釋即“進(jìn)行協(xié)同立法的人大及其常委會的共同區(qū)域”18。也就是說，一部地方性法規(guī)可超出一個行政區(qū)域的適用范圍進(jìn)而對多行政區(qū)域產(chǎn)生法律效力。有學(xué)者認(rèn)為這不僅“在單一制國家結(jié)構(gòu)形式上面臨困境”，也“引發(fā)了人民代表大會制度的內(nèi)在緊張關(guān)系”19，此種擔(dān)憂不無道理。我國憲法第三條第四款內(nèi)含中央與地方的互動關(guān)系，即中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方促進(jìn)“地方的主動性、積極性”的發(fā)揮，“地方的積極性、主動性”發(fā)揮也是為了維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。行政區(qū)域的劃分便是央地縱向關(guān)系的具體體現(xiàn)，它為中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方提供便利，也為人民代表大會制度的運(yùn)行劃定邊界。但是，區(qū)域協(xié)同立法使得地方性的法律規(guī)范或者某些條款具有溢出效應(yīng)，可以在多省、市的行政區(qū)域范圍內(nèi)同時發(fā)生作用。從形式上看，這似乎突破了行政區(qū)劃的藩籬，地方立法機(jī)關(guān)試圖橫向鏈接，構(gòu)建中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的合作關(guān)系，如此難免讓人擔(dān)憂地方立法機(jī)關(guān)聯(lián)合“自立山頭”，出現(xiàn)脫離中央縱向監(jiān)督約束的勢頭。

2.地方立法權(quán)力的分化與組合

區(qū)域協(xié)同立法并不意味著地方性法規(guī)的適用范圍突破了行政區(qū)劃的限制，實際是地方立法權(quán)力的重新分化與組合。或者說，區(qū)域協(xié)同立法并不會打破我國的行政區(qū)劃空間，而是在地方立法領(lǐng)域作出了空間改變。過去的地方性法規(guī)僅在本行政區(qū)域內(nèi)有效，但地方間就區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展達(dá)成區(qū)域協(xié)同立法意向后，共同事務(wù)的治理需求對協(xié)同立法者地方法律規(guī)范一致性提出要求。簡單來說，同步的執(zhí)法依據(jù)會促使各地執(zhí)法效果達(dá)成一致，有助于各地方共同利益的維護(hù)。這就使得各地方以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為共同目標(biāo)，在立法上“照顧”區(qū)域內(nèi)成員的共同利益，在本地方實施其他地方成員已有的或者類似的地方法律規(guī)范或者相關(guān)條款，如此地方法律規(guī)范的效力便具有跨省或者跨市的空間改變。問題是多個地方法律規(guī)范一致或類似的目標(biāo)是如何達(dá)成的？或者說地方立法權(quán)力的分化與組合是如何進(jìn)行的？這需要從協(xié)同立法實踐中找尋答案。

2022年3月12日施行的地方組織法首次對區(qū)域協(xié)同立法的主體、立法事項及工作機(jī)制作出規(guī)定，以此為節(jié)點(diǎn)，之后實施的區(qū)域協(xié)同立法實踐均可認(rèn)為是有實質(zhì)的上位法約束機(jī)制。該階段的協(xié)同立法實踐可分省際及省內(nèi)兩個層次分析。

（1）省際協(xié)同立法的實現(xiàn)方式及立法權(quán)力變化

京津冀與長三角作為區(qū)域協(xié)同立法的先行者，其在協(xié)同立法領(lǐng)域的做法在全國具有代表性；陜甘川三省協(xié)同立法為立法法出臺后的最新實踐。三者可大致勾勒當(dāng)前省際協(xié)同立法的具體框架。

從立法權(quán)限看，各省均有單獨(dú)制定野生動物保護(hù)、文化保護(hù)或者社會保障的立法權(quán)限，但某些地方事務(wù)兼具多地方的共同利益，或者某些事務(wù)由國家政策指導(dǎo)，需要多地方共同管理。例如，《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立大熊貓國家公園的批復(fù)》指出，“四川省、陜西省、甘肅省人民政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，密切協(xié)作配合，落實工作責(zé)任，全面加強(qiáng)大熊貓野生種群及其棲息地的保護(hù)恢復(fù)，積極穩(wěn)妥有序推進(jìn)國家公園建設(shè)”?！懊芮袇f(xié)作配合”并不是要求三省在大熊貓保護(hù)的共同事務(wù)上“步調(diào)一致”，而是三省均可結(jié)合各自地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理區(qū)位、資源稟賦等因素，揚(yáng)長補(bǔ)短地制定地方立法完成共同事務(wù)的管理。由此，三省份地方立法“組合”完成了大熊貓國家公園的協(xié)同保護(hù)管理任務(wù)。

從立法主體來看，省際協(xié)同立法并沒有創(chuàng)造新的立法主體，僅是多個省級地方人大及常委會就協(xié)同立法合意分別通過各自地方的立法。例如陜甘川的大熊貓國家公園協(xié)同保護(hù)管理，陜西省、甘肅省、四川省人大常委會分別通過了各自的相關(guān)規(guī)定20。在“一元兩級多層次”的國家立法體制下，中央與地方的兩級關(guān)系之間，沒有多個地方組成的“區(qū)域”概念。省級行政區(qū)劃形成的邊界作為最大的地方空間，跨行政區(qū)劃的共同事務(wù)便沒有合適的立法主體，需要“分化”至區(qū)域內(nèi)的多個地方立法主體，以形成對共同事務(wù)涉及區(qū)域的覆蓋。

（2）省內(nèi)協(xié)同立法的實現(xiàn)方式及立法權(quán)力變化

省內(nèi)協(xié)同立法實踐選取三種不同的樣態(tài)，包括同省的市之間協(xié)同立法、不同省的市協(xié)同立法以及省與市協(xié)同立法。

從立法實施范圍來看，協(xié)同立法主體所在行政區(qū)域的聯(lián)合構(gòu)成區(qū)域協(xié)同立法的實施邊界，且各市的地方性法規(guī)均在各市發(fā)生效力，產(chǎn)生跨區(qū)域效力的條款通過三市地方立法共同規(guī)定得以實現(xiàn)。例如《馬鞍山市關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》第十四條、《南京市關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》第十五條以及《鎮(zhèn)江市關(guān)于加強(qiáng)長江江豚保護(hù)的決定》第十五條基本相同，通過相同條款對三個設(shè)區(qū)的市產(chǎn)生同等效力。也就是說，區(qū)域協(xié)同立法并未構(gòu)建全新的立法形態(tài)。具體而言，區(qū)域協(xié)同立法以共同事務(wù)治理為基礎(chǔ)，通過地方立法權(quán)力的組合與分化達(dá)成地方立法空間的改變，最終使得一部法律規(guī)范或者地方條款可以在本地方以外的空間發(fā)生效力。

不過，國家機(jī)關(guān)要遵守憲法的最基礎(chǔ)表現(xiàn)即“是尊重憲法確定的國家機(jī)關(guān)權(quán)力清單”21。也就是說，國家機(jī)關(guān)不可為憲法無授權(quán)之事項。從地方性法規(guī)的制定權(quán)限來看，憲法第一百條并未明確地方協(xié)同制定地方性法規(guī)的可行性。這么看來，立法機(jī)關(guān)的橫向協(xié)同是否逾越“法無授權(quán)不可為”的原則？區(qū)域協(xié)同立法帶來的“空間改變”可否為憲法所支持？這是區(qū)域協(xié)同立法發(fā)展亟需解決的根本問題。

（二）區(qū)域協(xié)同立法的位階考量

區(qū)域協(xié)同立法位階等級的確認(rèn)是為解決地方法律規(guī)范沖突的問題。如果區(qū)域協(xié)同立法的位階等級高，基于“上位法優(yōu)先于下位法”的原則，普通地方性法規(guī)不僅要承認(rèn)其在法律規(guī)范沖突中優(yōu)先適用的效力，還要以不抵觸上位法為原則進(jìn)行審查與清理。

1.區(qū)域協(xié)同立法位階等級模糊

一般來說，法律規(guī)范的位階高低可以通過其制定機(jī)關(guān)的法律地位對比來明確。區(qū)域協(xié)同立法的合法性確認(rèn)后，目前存在四種不同的地方性法規(guī)，即省級地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)、省際協(xié)同制定的地方性法規(guī)以及設(shè)區(qū)的市際協(xié)同制定的地方性法規(guī)。省級地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)制定主體地位在國家機(jī)關(guān)體系中有明顯的高低之分，可清晰確定兩者的上下位階關(guān)系。區(qū)域協(xié)同制定的地方性法規(guī)的加入明顯對地方這種界限分明的位階體系產(chǎn)生沖擊，其位階地位尚未有安身之所，主要體現(xiàn)為區(qū)域協(xié)同立法的制定主體地位不明，無法產(chǎn)生明顯的法律規(guī)范位階對比。具體而言，區(qū)域協(xié)同地方性法規(guī)的制定主體可以是省級人大及常委會聯(lián)合，也可以是設(shè)區(qū)的市及人大及常委會聯(lián)合。那么，多個地方的省級人大及常委會作為制定主體，其法律地位是否高于單個地方省級人大及常委會？

從憲法學(xué)的角度分析，中央與地方的立法權(quán)限劃分并不會因為多個地方聯(lián)合而產(chǎn)生不同，不論再多的地方聯(lián)合，其立法權(quán)限及調(diào)整對象是不會發(fā)生變化的。另外，立法主體的聯(lián)合并沒有“量變產(chǎn)生質(zhì)變”的結(jié)果，再多的設(shè)區(qū)的市人大及常委會制定的地方性法規(guī)，在位階上也不會與省級地方性法規(guī)“平起平坐”。從這個角度來看，區(qū)域協(xié)同立法與普通地方立法的位階是一致的。

2.區(qū)域協(xié)同立法實踐中的高位階傾向

立法法第八十三條實施后，新修訂的地方立法條例均傾向于區(qū)域協(xié)同立法的高位階，這從地方立法條例修改增加法規(guī)清理的相關(guān)規(guī)定中體現(xiàn)出來。截至2023年8月，共有6個地方的地方立法條例結(jié)合立法法第八十三條作出調(diào)整，這些地方立法條例在增加區(qū)域協(xié)同立法規(guī)定之外，均有新增法規(guī)清理的相關(guān)規(guī)定。例如，《甘肅省地方立法條例》新增第六十六條規(guī)定，“地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)適時進(jìn)行清理”；《河北省地方立法條例》新增第八十五條規(guī)定，“因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、重大政策調(diào)整，地方性法規(guī)存在明顯不適應(yīng)情形的”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地方性法規(guī)清理；山東、山西、北京及上海的地方立法條例均新增“為了維護(hù)法制統(tǒng)一和適應(yīng)改革發(fā)展需要”進(jìn)行法規(guī)清理的規(guī)定22。

無論是“適時”“明顯不適應(yīng)”，還是“適應(yīng)改革發(fā)展需要”的地方法規(guī)清理，均是在考慮國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實施下的地方性立法配套情況。具體而言，區(qū)域協(xié)同立法作為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的實施工具，其維護(hù)區(qū)域公共利益的定位具有國家政策支持下的優(yōu)位。那么，從維護(hù)國家法制統(tǒng)一的角度來說，代表地方最大利益的一般地方立法便需要適時作出調(diào)整，這是符合比例原則要求的恰當(dāng)做法。區(qū)域協(xié)同立法相對一般立法而言，代表著更廣泛區(qū)域、更多人民群眾的立法共識，可作為上位法相對下位法的重要識別標(biāo)準(zhǔn)。不過，因此認(rèn)定區(qū)域協(xié)同立法具有法理學(xué)角度的高位階還是太過草率，其法律位階確認(rèn)顯然需要更多的考量。

3.區(qū)域協(xié)同立法的高位階定位

中共中央印發(fā)的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》指出：“建立健全區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，加強(qiáng)全國人大常委會對跨區(qū)域地方立法的統(tǒng)一指導(dǎo)。”相對普通地方立法而言，區(qū)域協(xié)同立法具有事實上的高位階。有學(xué)者認(rèn)為區(qū)域協(xié)同立法為多地方共同協(xié)商的結(jié)果，從“信賴?yán)姹Ｗo(hù)的原則和增進(jìn)區(qū)域地方政府互信”的角度來說，區(qū)域協(xié)同立法也應(yīng)該在法律沖突中具有“更強(qiáng)的約束力”23。除此之外，區(qū)域協(xié)同立法事實上的高位階還可以從以下四點(diǎn)加以考量。第一，區(qū)域協(xié)同立法與地方單獨(dú)立法產(chǎn)生沖突的可能性較大，這與兩者針對同一社會關(guān)系或者事項制定法律規(guī)范立足地方最大利益與區(qū)域共同利益的站位點(diǎn)不同有關(guān)系，這就需要一方以相對等級較高的姿態(tài)出現(xiàn)，以避免區(qū)域法律規(guī)范沖突失序。第二，區(qū)域協(xié)同立法著重解決跨行政區(qū)域的管理難題，棄傳統(tǒng)“分治”而采“整合”的治理思路，這對于“分治”產(chǎn)生的全新問題是一種更好的解決思路。舉例來看，四川省和云南省共治瀘沽湖，“一湖兩治”加上川滇兩省瀘沽湖發(fā)展規(guī)劃、保護(hù)措施和有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不完全統(tǒng)一，導(dǎo)致瀘沽湖管理保護(hù)出現(xiàn)災(zāi)害防護(hù)、污染治理方面的新問題，亟需通過兩省協(xié)同立法予以保障24。第三，區(qū)域協(xié)同立法的制定程序相對復(fù)雜。區(qū)域協(xié)同制定的地方性法規(guī)在制定程序環(huán)節(jié)上與普通地方性法規(guī)無異，但每個環(huán)節(jié)有著與其他聯(lián)合立法主體協(xié)商的要求，包括立法計劃、聯(lián)合起草、重點(diǎn)內(nèi)容協(xié)商等。第四，區(qū)域協(xié)同立法具有維護(hù)區(qū)域公共利益的屬性，其事項范圍以“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”為目標(biāo)，其適用范圍拓展至“有關(guān)區(qū)域”。

總的來說，實踐與理論均傾向于區(qū)域協(xié)同立法的法律效力具有優(yōu)先地位。那么，現(xiàn)行憲制下應(yīng)如何保持區(qū)域協(xié)同立法與地方立法體系的融洽關(guān)系，又能實現(xiàn)其促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)呢？這實際是對區(qū)域協(xié)同立法的憲法監(jiān)督提出了現(xiàn)實要求。

（三）區(qū)域協(xié)同立法的授權(quán)疆域

廣義來說，區(qū)域協(xié)同立法的權(quán)力來源于立法法第八十三條的授予，如此授權(quán)條款通常會伴隨一定的范圍限制。從法條內(nèi)容來看，協(xié)同制定的規(guī)范性文件形式限定為地方性法規(guī)，這就將立法主體限定為省級以及設(shè)區(qū)的市級人大及其常委會；立法事項限定為立法法第八十一、八十二條所規(guī)定的執(zhí)行性立法事項、事務(wù)性立法事項以及實驗性立法事項；適用范圍限定為本地方行政區(qū)域。不過，區(qū)域協(xié)同制定的地方性法規(guī)是以區(qū)域間共同事務(wù)治理為基礎(chǔ)的現(xiàn)實需要下產(chǎn)生的，不能與立法法授權(quán)一般地方性法規(guī)的權(quán)限等同，其授權(quán)疆域需要在地方性法規(guī)本身所形成的立法主體、立法事項以及適用范圍規(guī)制的基礎(chǔ)上再作考量。

第一，協(xié)同立法主體不包括人民政府。區(qū)域協(xié)同立法與一般地方立法的立法主體一致，均為省級及設(shè)區(qū)的市級人大及常委會。不過有學(xué)者提出可“賦予省一級以及設(shè)區(qū)的市一級協(xié)同制定地方性政府規(guī)章的權(quán)力”25，從而擴(kuò)容協(xié)同立法的主體，形成“規(guī)章”之間的協(xié)同。但是，2015年立法法修改將設(shè)區(qū)的市人大及其常委會擴(kuò)充為地方性法規(guī)的立法主體。就賦權(quán)權(quán)限來說，限制之前較大的市立法權(quán)限，放開了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限26。如此“放”與“收”之間，體現(xiàn)的是國家對于地方立法主體擴(kuò)容后失序的擔(dān)憂。通過長期的國家法治建設(shè)，設(shè)區(qū)的市作為立法主體的能力逐漸被肯定，2023年立法法修改也擴(kuò)充“基層治理”作為其立法權(quán)限。如此經(jīng)驗同樣可適用于區(qū)域協(xié)同立法的構(gòu)建中。不可否認(rèn)，地方政府間的協(xié)同立法行為自2006年開始一直保留至今，也多有成果。但立法上放開需要省一級以及設(shè)區(qū)的市一級人大及其常委會熟練掌握協(xié)同立法技術(shù)后再作考量，否則協(xié)同立法本身作為立法領(lǐng)域的新形態(tài)，多主體、多層級的協(xié)同立法規(guī)范的產(chǎn)生勢必產(chǎn)生立法資源不夠、質(zhì)量不足、位階沖突等失序亂象。

第二，協(xié)同立法事項范圍的有限性。基于區(qū)域內(nèi)資源稟賦的統(tǒng)一性形成可協(xié)同利益，各地方都會爭取自身利益最大化，進(jìn)而協(xié)同內(nèi)部的成員之間會產(chǎn)生利益沖突，而且，各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況使得各地可能產(chǎn)生利益分化，對共同利益并非產(chǎn)生相同需求。由此，利益均衡便有跡可循，而法律作為協(xié)調(diào)利益沖突的有力工具，此時便有發(fā)揮作用的空間。不過，協(xié)同立法的共同事務(wù)首先要建構(gòu)在立法法賦予地方可制定地方性法規(guī)的執(zhí)行性、事務(wù)性、實驗性三類事項的基礎(chǔ)上，再者，并不是有共同治理的需要都可協(xié)同立法，還要考慮“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”。地方作為區(qū)域的個體，需要對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的公益事項作出首要考慮，這是合情合理的。需要注意的是，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”的具體內(nèi)涵是需要進(jìn)一步明確的。

第三，協(xié)同立法適用范圍的擴(kuò)大是必然的。一般來講，各地方制定的法律規(guī)范在各自行政區(qū)域內(nèi)發(fā)揮作用，超出行政區(qū)域不產(chǎn)生法律效力。但也要注意到某些“地方性事務(wù)”并非單行政區(qū)域立法所能妥善解決，不少地方事務(wù)也具有天然的跨行政區(qū)域的特點(diǎn)，譬如河流管理、大氣污染治理等事項，這并非人為設(shè)定制度便可將其局限在行政區(qū)域內(nèi)的。而且，此類事物可能在某區(qū)域內(nèi)具有同質(zhì)性，由國家一般化的立法可能無法觸及根本問題，立法周期的長期性也會產(chǎn)生“遠(yuǎn)水不解近渴”的問題。由此，從地方立法結(jié)合本地方實際情況的角度來講，尋求地方間共同事務(wù)治理需求，在各自地方實施相同的或者類似的法律規(guī)范可作上策?？缧姓^(qū)域的共同事務(wù)是區(qū)域協(xié)同立法要解決的主要問題，適用范圍的擴(kuò)大也是其必然具有的特點(diǎn)，如此立法法第八十三條規(guī)定區(qū)域協(xié)同立法可在“有關(guān)區(qū)域”實施也就不難解釋了。

相對一般地方立法的授權(quán)疆域而言，區(qū)域協(xié)同立法的主體未作改變，適用范圍的擴(kuò)大也被立法法第八十三條所涵蓋，綜合協(xié)同立法事項的邊界劃分以及區(qū)域與地方的利益位階判斷，有必要對“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”展開合憲性的內(nèi)涵闡釋。

四、“區(qū)域協(xié)同立法”的合憲性控制

（一）央地關(guān)系：支持與控制

1.支持：地方主動性、積極性的發(fā)揮

地方要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮積極性與主動性。如何發(fā)揮主動性與積極性才能在尊重中央“最終決定者”的基礎(chǔ)上扮演好地方“主動參與者”27的理想角色呢？地方間的橫向合作是個可以參考的思路。不過憲法是否允許單一制體制下的地方間合作呢？答案是肯定的。我國是單一制國家，維護(hù)法制統(tǒng)一是一項重要的憲法原則。例如民族自治地方、經(jīng)濟(jì)特區(qū)以及特別行政區(qū)等“地方”的建立，在適應(yīng)國情的基礎(chǔ)上，也符合國家“集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”的根本任務(wù)。也就是說，在不損害中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，地方完全可以為適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略，突破行政區(qū)劃作出發(fā)展性的細(xì)微調(diào)整，這可視為地方的主動性、積極性的發(fā)揮。就如有學(xué)者提出，未來的“行政區(qū)劃研究需融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，支撐國家重要發(fā)展戰(zhàn)略”28。所以說，區(qū)域協(xié)同立法實為國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下地方探求橫向合作以發(fā)揮主動性、積極性的產(chǎn)物，在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，可被憲法序言中“新發(fā)展理念”“根本制度依據(jù)”“根本任務(wù)依據(jù)”以及“職權(quán)職責(zé)依據(jù)”所支持29。

2.限制：維護(hù)國家法制統(tǒng)一

地方主動性、積極性的發(fā)揮要有限制，即必須維護(hù)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。憲法第五條第二款規(guī)定，“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)”，“區(qū)域協(xié)同”為國家政策所引導(dǎo)，“立法”還是要遵從國家法制統(tǒng)一。需要注意以下三點(diǎn)，第一，區(qū)域協(xié)同立法不得與憲法相抵觸。具體而言，“區(qū)域”的設(shè)定需要有理有據(jù)，不得以設(shè)定“區(qū)域”之名行地方分割之實，侵害國家主權(quán)與領(lǐng)土完整；區(qū)域協(xié)同立法要維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)體制，不得破壞公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)并存的基本經(jīng)濟(jì)制度；立法事項不得突破央地立法事權(quán)的分野，不得突破國家“一元兩級多層次”的立法體制。第二， 區(qū)域協(xié)同立法不得與上位法相抵觸。包括不與上位法立法目的相抵觸；不超出自身立法權(quán)限；不違反立法程序；不違法設(shè)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)；不違法變通等內(nèi)容。第三，區(qū)域協(xié)同立法要符合區(qū)域內(nèi)各地方的具體情況和實際需要。區(qū)域協(xié)同立法以共同事務(wù)的管理作為基礎(chǔ)，追求區(qū)域內(nèi)的有效治理。也就是說，需要在維護(hù)整體法秩序統(tǒng)一的情況下，制定具有地方特色的、有效的法規(guī)?？偟膩碚f，應(yīng)充分理解“國家法制統(tǒng)一”的內(nèi)涵，做到“統(tǒng)一”而“不同一”，這對于區(qū)域協(xié)同立法的發(fā)展具有重大意義。

（二）憲法監(jiān)督：“備案審查”與“法規(guī)清理”

區(qū)域協(xié)同立法的最終成果是協(xié)同立法者均可適用的地方性法規(guī)。從其地方立法的本質(zhì)上來說，基于立法法和《法規(guī)司法解釋備案審查工作辦法》對其進(jìn)行合法性以及合理性的備案審查是其融入地方立法體系的應(yīng)有之義。另外，區(qū)域協(xié)同立法可能在地方立法的基礎(chǔ)上重復(fù)甚至是修改，這就不免產(chǎn)生兩者法律沖突的問題，需要在考慮位階效力的基礎(chǔ)上開展法規(guī)清理工作。

1.備案審查：“交叉”與“共同”

區(qū)域協(xié)同立法增加了地方法律體系內(nèi)部不統(tǒng)一的風(fēng)險。具體而言，雖然在協(xié)同立法的過程中各地立法機(jī)關(guān)通過協(xié)商溝通平衡彼此利益并達(dá)成立法合意，但最后的法律文本還是由各地的立法機(jī)關(guān)按照各自程序自行審議通過。受保護(hù)本地區(qū)最大利益的影響，不能保證最終立法結(jié)果與各地達(dá)成的立法合意一致。因此，有必要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同立法的備案審查。

關(guān)于區(qū)域協(xié)同立法的備案審查，有學(xué)者主張建立交叉?zhèn)浒笝C(jī)制， 即“區(qū)域內(nèi)地方立法在各自制定完成后要向區(qū)域內(nèi)其他地方的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，其他地方立法機(jī)關(guān)可以進(jìn)行協(xié)調(diào)性的審查，當(dāng)發(fā)現(xiàn)該地方立法有可能損害本地利益或影響整個區(qū)域共同利益時，可以就此提出立法協(xié)調(diào)要求并進(jìn)行協(xié)商處理的制度”30。也有學(xué)者主張建立共同備案機(jī)制，即“通過協(xié)同立法方式制定的地方性法規(guī)，由開展協(xié)同立法的省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會共同報送全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案”31。交叉?zhèn)浒笇彶榈膬?yōu)勢在于其可在向上級立法機(jī)關(guān)備案前，及時糾正不適應(yīng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的條款，共同備案審查的優(yōu)勢在于備案后保障上級立法機(jī)關(guān)及時準(zhǔn)確地掌握地方區(qū)域協(xié)同立法動態(tài)以及促成地方間的相互約束機(jī)制。交叉?zhèn)浒笇彶橹塾趥浒盖暗膮f(xié)同立法者相互糾錯，共同備案審查著眼于備案后上級立法機(jī)關(guān)的動態(tài)掌控，兩者在時間上不沖突，又各有優(yōu)勢，實踐中不妨將兩者銜接。具體而言，備案前的交叉?zhèn)浒笇彶轭愃啤巴篱g互查作業(yè)”，指出錯誤，及時改正，不具有強(qiáng)制約束力；備案后的共同備案審查類似“老師批改作業(yè)”，出現(xiàn)問題，可能要面臨接受書面審查意見修改或廢止的后果，具有強(qiáng)制約束力。無論是交叉?zhèn)浒笇彶檫€是共同備案審查，均是為了維護(hù)區(qū)域共同利益，這也是兩者可共存并銜接的重要原因。

2.法規(guī)清理：“事前”與“事后”

備案審查只能解決不同行政區(qū)域的最終立法成果與立法合意的沖突，而無法解決一行政區(qū)域內(nèi)區(qū)域協(xié)同立法與原有的其他法律規(guī)范之間的沖突。隨著區(qū)域協(xié)同立法的不斷推進(jìn)，區(qū)域協(xié)同立法與既有的地方性法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的沖突只增不減，不利于區(qū)域協(xié)同立法發(fā)展以及國家法制統(tǒng)一進(jìn)程。因此，有必要建立動態(tài)法規(guī)清理機(jī)制，及時清理與區(qū)域協(xié)同立法相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章，確保區(qū)域內(nèi)法律規(guī)范的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

以區(qū)域協(xié)同立法的開展為時間點(diǎn)，在立法協(xié)作展開前，各地可以先進(jìn)行地方立法事前清理，等到通過協(xié)同立法成果后，則開展事后協(xié)同清理工作。32法規(guī)的事前及事后清理為區(qū)域內(nèi)法律體系的協(xié)調(diào)一致加上雙重保險，也進(jìn)一步增強(qiáng)了區(qū)域協(xié)同立法成果的約束力和適用效力。區(qū)域協(xié)同立法作為新事物，與之相配套的法規(guī)清理機(jī)制也處在探索階段，需要及時對已有的地方區(qū)域立法清理工作的經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)，使之一般化、規(guī)范化，助力區(qū)域協(xié)同立法的健康運(yùn)行。區(qū)域協(xié)同立法的法規(guī)清理具有很強(qiáng)的需求驅(qū)動性33，其清理的對象除了同一行政區(qū)域內(nèi)的法律規(guī)范，還包括阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的以地方利益為導(dǎo)向制定的區(qū)域間立法。各地區(qū)域協(xié)同立法的法規(guī)清理并不統(tǒng)一，可通過出臺區(qū)域協(xié)同立法法規(guī)動態(tài)清理辦法以明確清理實施機(jī)構(gòu)，明晰清理對象與標(biāo)準(zhǔn)，確定清理方式以及規(guī)范清理程序。在清理過程中，各地應(yīng)及時溝通區(qū)域協(xié)同立法清理情況，相互反饋和監(jiān)督。通過該清理機(jī)制，保持對區(qū)域協(xié)同立法的動態(tài)跟蹤，并及時處理清理過程中的規(guī)則沖突問題，同時平衡各地利益，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）事項范圍：雙重限制與來源

1.一般地方立法事項范圍基礎(chǔ)上的雙重限制

（1）第一層限制：共同治理的需要

地方性法規(guī)可規(guī)定的立法事項既有地方立法事項，又有不同上位法相抵觸前提下的央地共管立法事項。區(qū)域協(xié)同制定地方性法規(guī)的事項范圍受共同治理需求的限制，僅包括部分地方性法規(guī)立法事項。具體來說，一是部分地方立法事項可進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、基層治理四項地方性事務(wù)。二是部分央地共管立法事項也可進(jìn)行區(qū)域協(xié)同立法，環(huán)境污染治理事項具有天然的跨區(qū)域性，我國環(huán)境保護(hù)法第二十條規(guī)定跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞需要國家建立聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。地方也對“生態(tài)文明建設(shè)”具有立法權(quán)限。那么，對于環(huán)境污染治理事項，可以是地方執(zhí)行上位法的執(zhí)行性立法事項，也可以是本就屬于地方性事務(wù)的事務(wù)性立法事項。共同治理的需求限制建立在央地立法權(quán)限劃分的基礎(chǔ)上。

（2）第二層限制：區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要

中央與地方立法權(quán)限劃分一直是學(xué)界難題，現(xiàn)有“重要程度+影響范圍”的比較成熟的央地立法權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，難以解釋跨區(qū)域問題解決本應(yīng)國家立法，實踐中地方立法居多的境況，該劃分標(biāo)準(zhǔn)“并不是完全貼合中國的立法實踐”34。為此，立法法第八十三條增加“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”作為協(xié)同立法事項限制，如此規(guī)定顯然是考慮我國現(xiàn)有京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域協(xié)同發(fā)展的實踐，優(yōu)先就國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略整體進(jìn)行協(xié)同立法，這其實是在表明“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”優(yōu)先于“共同治理的需求”。

從整體與部分的關(guān)系角度解釋，區(qū)域內(nèi)各地方對于共同利益的視角展開是不一樣的，“協(xié)同立法”也不是指嚴(yán)格意義上的“齊步走”。區(qū)域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展總目標(biāo)確認(rèn)的情況下，區(qū)域內(nèi)地方應(yīng)就各地人大立法項目未來規(guī)劃達(dá)成一致意見?？紤]區(qū)域各個地方的發(fā)展水平不一，允許共同事務(wù)主要涉及的地方以及發(fā)展較好的地方因“共同治理的需要”以及相同的“發(fā)展眼光”先行協(xié)同立法，再對于其他地方以“長板補(bǔ)短板”的方式，傾斜資源提升其發(fā)展定位，先行立法以提供示范文本，如此做法均是為達(dá)成區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終目標(biāo)。舉例而言，京津冀區(qū)域除歷史上的長期聯(lián)系外，整體為疏解北京的非首都功能為目標(biāo)，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”即是區(qū)域目標(biāo)達(dá)成的需要。如果三方本欲協(xié)同立法，但一方實難認(rèn)同其他兩方達(dá)成的合意，這時，需要有一定的資源傾斜使得發(fā)展較差的一方逐步提高其發(fā)展定位（如河北雄安新區(qū)的建設(shè)），這可避免某些立法事項成為區(qū)域內(nèi)單方或者部分地方的“一廂情愿”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要在推動國家政策實施的角度上對協(xié)同立法范圍進(jìn)行了二次限縮。

2.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展事項的來源

“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”的協(xié)同立法事項限制實際為區(qū)域協(xié)同立法增添“一抹中央督導(dǎo)的色彩”35。總結(jié)實踐經(jīng)驗可知，“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要”或者說區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)一般由中央或者地方間的共同上級來確定，可以通過“政策綱要”或者“會議紀(jì)要”的形式表現(xiàn)出來。政策綱要主要是指國家通過制定區(qū)域發(fā)展綱要的形式確定區(qū)域未來協(xié)調(diào)發(fā)展的重要領(lǐng)域。比如2015年6月，中共中央、國務(wù)院頒布的《京津冀協(xié)同發(fā)展綱要》指出，從疏解北京的非首都功能出發(fā)，京津冀協(xié)同發(fā)展重點(diǎn)領(lǐng)域為交通、環(huán)境產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)環(huán)境保護(hù)三個領(lǐng)域，這為京津冀未來協(xié)同立法指明了方向。會議紀(jì)要主要是指區(qū)域共同上級國家機(jī)關(guān)針對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展召開會議形成的指導(dǎo)記錄。比如2023年3月20日至4月19日，新疆烏克昌片區(qū)、南疆片區(qū)、東疆片區(qū)以及北疆片區(qū)陸續(xù)召開全區(qū)高質(zhì)量發(fā)展會議，自治區(qū)黨委對四大片區(qū)未來發(fā)展均有不同的協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)，包括烏克昌片區(qū)解決“烏昌石”區(qū)域大氣污染問題，南疆片區(qū)要打造區(qū)域性全域旅游高地，東疆片區(qū)推動解決區(qū)域性缺水問題，北疆片區(qū)促進(jìn)口岸經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動發(fā)展。36

結(jié)語

立法法第八十三條與地方組織法第十條、四十九條配套，為區(qū)域協(xié)同立法提供了合法性依據(jù)。從推動國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略角度來看，區(qū)域協(xié)同立法尚處于未完善的狀態(tài)，這與其理論研究尚淺與實踐多靠成功經(jīng)驗不無關(guān)系。區(qū)域協(xié)同立法作為立法領(lǐng)域的新興形態(tài)，實際操作上的工作機(jī)制、運(yùn)行模式研究仍需進(jìn)行，法律性質(zhì)、功能定位的研究也不能忽視。以憲法解釋立法法第八十三條“區(qū)域協(xié)同立法”內(nèi)涵，實際乃制度設(shè)計層面疏通堵點(diǎn)，從而加深地方制度自信，保障其在國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中的規(guī)范地位。

注釋

①溫澤彬、周大然：《論區(qū)域協(xié)同立法功能定位及其實現(xiàn)》，《求是學(xué)刊》2023年第2期，第108-116頁。

②焦洪昌、席志文：《京津冀人大協(xié)同立法的路徑》，《法學(xué)》2016年第3期，第40-48頁；陳光：《“大立法”思維下區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)的困境與反思》，《湖湘論壇》2017年第3期，第127-133頁；王子正：《東北地區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期，第40-43頁；余?。骸洞髿馕廴局卫碇袇^(qū)域協(xié)同立法的問題》，《環(huán)境保護(hù)》2018年第19期，第28-33頁。

③溫澤彬、周大然：《論區(qū)域協(xié)同立法功能定位及其實現(xiàn)》，《求是學(xué)刊》2023年第2期，第108-116頁；朱最新：《區(qū)域協(xié)同立法的運(yùn)行模式與制度保障》，《政法論叢》2022年第4期，第141-150頁；程慶棟：《區(qū)域協(xié)同立法層級關(guān)系困境的疏解》，《法學(xué)》2022年第10期，第32-44頁。

④王建學(xué)：《論地方性法規(guī)制定權(quán)的平等分配》，《當(dāng)代法學(xué)》2017年第2期，第3-11頁。

⑤謝桂山、白利寅：《設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的制度邏輯、現(xiàn)實困境與法治完善路徑》，《法學(xué)論壇》2017年第3期，第37-43頁。

⑥李少文：《地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2016年第2期，第63-73頁。

⑦王子正：《東北地區(qū)立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第1期，第40-43頁。

⑧胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗》，《人民日報》2007年10月16日。

⑨胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月18日。

⑩賀海仁：《我國區(qū)域協(xié)同立法的實踐樣態(tài)及其法理思考》，《法律適用》2020年第21期，第69-78頁。

11孟慶瑜：《論京津冀協(xié)同發(fā)展的立法保障》，《學(xué)習(xí)與探索》2017年第10期，第54-64頁。

12《〈京津冀人大法制工作機(jī)構(gòu)聯(lián)系辦法〉原則通過》，天津人大網(wǎng)，https：//www.tjrd.gov.cn/lfjj/system/2017/09/18/030009159.shtml，訪問日期：2023年8月23日。

13習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。

1419劉松山：《區(qū)域協(xié)同立法的憲法法律問題》，《中國法律評論》2019年第4期，第62-75頁。

15《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈河北省地方立法條例〉的決定》規(guī)定，“省人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的需要，與北京市、天津市及周邊省、自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會開展協(xié)同立法，推進(jìn)解決改革發(fā)展中的共性問題、關(guān)聯(lián)問題”。

16《山東省地方立法條例》第七十七條規(guī)定，“省人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，可以會同有關(guān)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會建立區(qū)域協(xié)同立法工作機(jī)制，協(xié)同制定地方性法規(guī)，在本行政區(qū)域或者有關(guān)區(qū)域內(nèi)實施”。

17《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改lt;河北省地方立法條例gt;的決定》規(guī)定：有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行地方性法規(guī)清理……（三）因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、重大政策調(diào)整，地方性法規(guī)存在明顯不適應(yīng)情形的……”

18劉松山：《對〈立法法（修正草案）〉的審思：從七個重點(diǎn)問題展開》，《交大法學(xué)》2023年第2期，第20-30頁。

20分別為《甘肅省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》《陜西省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》以及《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)大熊貓國家公園協(xié)同保護(hù)管理的決定》。

21童之偉：《“法無授權(quán)不可為”的憲法學(xué)展開》，《中外法學(xué)》2018年第3期，第570-587頁。

22參見《山東省地方立法條例》第九十一條；《山西省地方立法條例》第九十三條；《北京市制定地方性法規(guī)條例》第六十三條；《上海市制定地方性法規(guī)條例》第八十二條。

2331劉小妹：《法律體系形式結(jié)構(gòu)的立法法規(guī)范》，《法學(xué)雜志》2022年第6期，第85-101頁。

24《〈四川省瀘沽湖保護(hù)條例（草案）〉提請審議 川滇再攜手 協(xié)同立法共護(hù)瀘沽湖》，四川省人民政府網(wǎng)，https：//www.sc.gov.cn/10462/10778/10876/2023/5/24/975e284f7a164c" 98a2e6fd4a8228c4d5.shtml，訪問日期：2023年9月16日。

25黃蘭松：《區(qū)域協(xié)同立法的實踐路徑與規(guī)范建構(gòu)》，《地方立法研究》2023年第2期，第18-38頁。

26伊士國：《論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)擴(kuò)容的風(fēng)險及其防控》，《政法論叢》2017年第4期，第103-110頁。

27張震：《依憲完善行政區(qū)劃調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系及其構(gòu)建》，《政治與法律》2023年第3期，第98-111頁。

28孟貴、王開泳、王甫園等：《中國行政區(qū)劃研究30年：進(jìn)展、啟示與展望》，《地理科學(xué)進(jìn)展》2023年第5期，第982-997頁。

29張震：《區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的憲法邏輯與制度完善建議》，《法學(xué)雜志》2022年第3期，第28-40頁。

30王春業(yè)：《自組織理論視角下的區(qū)域立法協(xié)作》，《法商研究》2015年第6期，第3-12頁。

32王保民、王珺：《區(qū)域協(xié)同立法的工作機(jī)制及其優(yōu)化》，《地方立法研究》2023年第3期，第37-53頁。

33劉風(fēng)景：《需求驅(qū)動下的地方性法規(guī)清理機(jī)制》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)（漢文版）》2018年第6期，第83-87頁。

34劉雁鵬：《中央與地方立法權(quán)限劃分：標(biāo)準(zhǔn)、反思與改進(jìn)》，《河北法學(xué)》2019年第3期，第20-28頁。

35周澤夏：《區(qū)域協(xié)同立法：定位、特色與價值》，《河北法學(xué)》2021年第11期，第85-99頁。

36《風(fēng)起四片區(qū) 發(fā)展春潮涌——新疆高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)場會述評》，天山網(wǎng)，https：//www.ts.cn/xwzx/szxw/202304/t20230422_12986330.shtml，訪問日期：2023年7月13日。