內(nèi)容摘要：隨著基礎(chǔ)性法律概念的提出，圍繞立法實踐的新的立場和范式逐漸展開?；A(chǔ)性法律概念基于立法視域從“部門立法”到“領(lǐng)域立法”、國家治理體系發(fā)展的現(xiàn)實需要、中國式現(xiàn)代化治理理念和實踐創(chuàng)新的背景產(chǎn)生?；A(chǔ)性法律是規(guī)范相關(guān)領(lǐng)域根本問題的法律，多采取高度體系化、總分結(jié)構(gòu)的內(nèi)容分布體系；蘊含的法律價值具有全面性；形成的話語體系具有自主性。與基本法律等相關(guān)概念相比，基礎(chǔ)性法律體系更具創(chuàng)新性、完備性，蘊含的法律價值更具引導性，調(diào)整范圍更具廣泛性。不過，由于基礎(chǔ)性法律立法樣本的數(shù)量和概念的初始性還不足以使其成為穩(wěn)定、普遍的法律概念，對其范疇體系、知識體系和理論體系以及帶來的法律體系融貫性問題都需要提前思考研判。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)性法律；基本法律；領(lǐng)域立法

一、問題的提出

法律是治國之重器，良法乃善治之前提。黨的十八大以來，我國立法事業(yè)取得了舉世矚目的成就，立法數(shù)量和質(zhì)量得到了雙躍升。

近年，隨著作為新概念的“基礎(chǔ)性法律”逐步提出，圍繞立法實踐的新的立場和范式逐漸展開。2017年12月22日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議發(fā)布的《全國人民代表大會教育科學文化衛(wèi)生委員會關(guān)于〈中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法（草案）〉的說明》中提出：“《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》是衛(wèi)生與健康領(lǐng)域第一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律……”這是目前公開的、首次提到“基礎(chǔ)性法律”表述的法律文件。此外，在其他法律文件和重要講話中也多次出現(xiàn)基礎(chǔ)性法律概念。

無論從學理角度還是實踐角度來看，目前所有法律分類中，都沒有出現(xiàn)基礎(chǔ)性法律這個概念。伴隨大范圍、高頻率使用基礎(chǔ)性法律概念，就衍生出一些不得不考慮的問題：基礎(chǔ)性法律概念產(chǎn)生的時代背景是什么？表現(xiàn)形式是什么？與其他法律是什么關(guān)系？與其他法律是否會形成位階沖突？如果發(fā)生沖突，該如何適用？基于對這些問題的思考，為厘清相關(guān)概念區(qū)別、服務(wù)立法工作，本文著力從基礎(chǔ)性法律產(chǎn)生的時代背景、概念界定、比較分析等方面進行探討，為基礎(chǔ)性法律概念的發(fā)展做一些初步研究。

二、基礎(chǔ)性法律概念的背景

（一）立法視域從“部門立法”到“領(lǐng)域立法”

經(jīng)過新中國成立以來70多年，尤其是改革開放40多年的發(fā)展，我國立法不僅形成了中國特色社會主義法律體系，而且推動構(gòu)建了中國特色社會主義法治體系。隨著我國在各個領(lǐng)域的快速發(fā)展和不斷取得歷史性成就，正逐漸從借鑒他國立法經(jīng)驗的學習者角色轉(zhuǎn)化為主動創(chuàng)造立法經(jīng)驗的先行者角色，逐步推動中國開拓性地先行創(chuàng)制制度規(guī)范。立法機制也從之前的完善部門立法正在逐步轉(zhuǎn)向充實相應領(lǐng)域立法，致力在本土創(chuàng)造制度資源，為域外提供經(jīng)驗支撐。

2011年全國人大常委會工作報告宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。從體系結(jié)構(gòu)來看，法律體系在宏觀層面形成了以憲法為統(tǒng)帥、以七個部門和三個層次為框架的法律體系結(jié)構(gòu)。七個法律部門劃分標準清晰，三個層次的法律規(guī)范效力等級明確。由此，在橫向和縱向?qū)用嫘纬闪恕捌呷汀钡乃涂蚣芙Y(jié)構(gòu)。隨著時代趨向多元化發(fā)展，法律不再單純以部門法形式出現(xiàn)，一些法律開始更多呈現(xiàn)跨部門法的立法形勢?？缃绲姆尚枰珙I(lǐng)域的體系予以回應，因此，“領(lǐng)域立法”這一創(chuàng)新實踐為部門立法尋找到了解決立法分類問題的新機遇。

《全國人大常委會2016年度立法工作計劃》提出“加快重點領(lǐng)域立法”，這是首次提出“領(lǐng)域立法”?！度珖舜蟪Ｎ瘯?017年度立法工作計劃》提出“加強重點領(lǐng)域立法”“突出重點領(lǐng)域的立法項目”，《全國人大常委會2019年度立法工作計劃》提出“加強重點領(lǐng)域立法”。從“加快”到“加強”的背后，實質(zhì)上體現(xiàn)的是從關(guān)注立法速度到重視立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變。

《全國人大常委會2020年度立法工作計劃》提出，“做好國家重大戰(zhàn)略法治保障工作，加強重要領(lǐng)域立法”。這也是立法工作從“重點領(lǐng)域”到“重要領(lǐng)域”的轉(zhuǎn)變?！度珖舜蟪Ｎ瘯?021年度立法工作計劃》提出“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法工作”，并為加快補齊相關(guān)領(lǐng)域法律短板弱項，對重要領(lǐng)域立法進行了細化，指出“積極推進國家安全、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生、生物安全、生態(tài)文明、防范風險、涉外法治等重要領(lǐng)域立法”?！度珖舜蟪Ｎ瘯?023年度立法工作計劃》要求，“研究啟動條件成熟的相關(guān)領(lǐng)域法典編纂工作”“向各方面廣泛征集立法項目，突出重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，做好科學論證評估工作”“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治，運用立改廢釋纂等立法形式，注重法律之間的銜接協(xié)調(diào)，探索體系化工作新方式”。黨的二十大報告也提出：“加強重點領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，統(tǒng)籌推進國內(nèi)法治和涉外法治?！雹龠@些變化都標志著從過去關(guān)注法律部門的立法開始轉(zhuǎn)向注重相關(guān)領(lǐng)域的立法。

“領(lǐng)域立法”實際上是指出了未來立法的方向?；A(chǔ)性法律概念的產(chǎn)生正是立法實踐從部門立法向領(lǐng)域立法立場靠攏，其實質(zhì)是為了建立更穩(wěn)定的、爭議較少的共識規(guī)則，其所調(diào)整的社會關(guān)系更具體、內(nèi)容更基礎(chǔ)、作用更穩(wěn)固?；A(chǔ)性法律的這些目標，在一定程度上契合了當前立法發(fā)展的現(xiàn)實需求，這一趨勢逐漸推動立法轉(zhuǎn)向一種新范式。

（二）國家治理體系發(fā)展的現(xiàn)實需要

在全球化進程中，中國自改革開放以來，已經(jīng)從國際體系的邊緣位置進入舞臺中央，逐漸在全球經(jīng)濟政治新秩序領(lǐng)域開始主動設(shè)置議題，取得話語權(quán)。在這一背景下，從立法視域來看，不可避免地會同一些西方國家面臨立法遭遇戰(zhàn)。

在這一國際背景下，立法不能只局限于關(guān)注基本問題，而要回歸黨領(lǐng)導立法的初心，擔當起探索立法推進完善國家治理基礎(chǔ)方案的實踐使命。尤其在面臨全球化進程加劇、太空開發(fā)利用、全球環(huán)境污染、地球氣候變化等一大批全球性公共問題，科技快速發(fā)展進程中產(chǎn)生的如人工智能應用、科技倫理等超越既有認知的現(xiàn)實棘手問題時，新時代立法工作應站在這些前沿領(lǐng)域研究的理論制高點，提出反映國際共識的立法思路，繼續(xù)為深度治理提供立法方案，為全球治理提供中國思路。

基礎(chǔ)性法律概念的提出，意味著國家治理模式的轉(zhuǎn)換。以民法典為代表的系列基礎(chǔ)性法律所蘊含的治理理念在新時代構(gòu)建了一體化的治理機制，打破了部門立法提供的多方共治的法律前提，推動治理制度體系更加具有統(tǒng)率性，更加趨向公正化與精細化，為國家治理現(xiàn)代化奠定制度基石。

（三）中國式現(xiàn)代化治理理念和實踐創(chuàng)新

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國人民在傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化的基礎(chǔ)上，探索形成了具有中國特色的原創(chuàng)性法治文明，創(chuàng)造了具有中國法治實踐特色的法治實踐經(jīng)驗，為新時代立法提供了鮮活經(jīng)驗。

黨的二十大確立了新時代新征程的使命任務(wù)：全面建成社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興?！爸袊浆F(xiàn)代化”是一個原創(chuàng)性命題，“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色”。在制度建設(shè)層面，中國式現(xiàn)代化蘊含社會主義國家法治建設(shè)的內(nèi)在需求，是對法治文明新形態(tài)的創(chuàng)新探索。實現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化離不開立法層面的守正創(chuàng)新。守正，就是遵循規(guī)律、追求真理，堅持正確的立法方向。創(chuàng)新，就是有所創(chuàng)造，破舊立新?；A(chǔ)性法律是在守正基礎(chǔ)上，根據(jù)既有法律體系需要而形成的“統(tǒng)籌”型立法導向，也是在中國式現(xiàn)代化建設(shè)進程中有創(chuàng)新性的“自主”型立法導向?；A(chǔ)性法律概念作為在中國特色社會主義法律體系中出現(xiàn)的創(chuàng)新性概念，在守正創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，對立法的內(nèi)容、理念、體系、結(jié)構(gòu)等既有所繼承也有創(chuàng)新發(fā)展，是對中國特色社會主義法律體系一脈相承而又與時俱進地堅持馬克思主義法治理念的生動寫照，具有獨特鮮明的實踐品質(zhì)。

在以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的進程中，在繼續(xù)關(guān)注基礎(chǔ)領(lǐng)域、根本問題導向的同時，基礎(chǔ)性立法是推進中國式法治現(xiàn)代化的重要制度舉措。

三、基礎(chǔ)性法律的概念界定和結(jié)構(gòu)特征

（一）概念界定

基礎(chǔ)性法律概念是研究基礎(chǔ)性法律的邏輯起點。“基礎(chǔ)性法律”是“法律”的子概念。在探討基礎(chǔ)性法律概念時，“基礎(chǔ)”是一個繞不過去的問題?！掇o海（第七版）》將“基礎(chǔ)”解釋為“事物發(fā)展的起點或根本”。從對“基礎(chǔ)”的定義來看，基礎(chǔ)性法律應該是規(guī)范相關(guān)領(lǐng)域根本問題的法律。

由此，我們可以從法律制定主體，法律調(diào)整的社會關(guān)系特征，法律制度在國家和社會生活中是否具有全局的、普遍的、長遠的、根本的規(guī)范意義等方面，探索基礎(chǔ)性法律的立法理論依據(jù)和實踐樣態(tài)。

（二）結(jié)構(gòu)特征

從法律的形式標準和實質(zhì)標準來看，基礎(chǔ)性法律是我國法律淵源中的法律，可以從三種角度研究基礎(chǔ)性法律，即以立法結(jié)構(gòu)形式為表征的立法結(jié)構(gòu)學，以立法的價值問題為重心的立法哲學，以立法話語體系為重心的立法話語學。

1.基礎(chǔ)性法律的形式特征

（1）存在形式

目前，現(xiàn)行法律中還沒有出現(xiàn)“基礎(chǔ)性法律”的表述，基礎(chǔ)性法律的應用主要出現(xiàn)在立法說明、議案審議結(jié)果報告和其他相關(guān)文件中②。

法典形式并不一定是基礎(chǔ)性法律的載體?；A(chǔ)性法律不一定非要法典化，依照目前的立法實踐來看，基礎(chǔ)性法律基本上還是采取高度體系化、總分結(jié)構(gòu)的內(nèi)容分布體系。

（2）通過主體

憲法第六十二條規(guī)定，全國人大制定基本法律。立法法第七條規(guī)定了國家立法權(quán)限，從該條內(nèi)容來看，并未對“基本法律”和“法律”的性質(zhì)和地位作出區(qū)分。從“基礎(chǔ)性”的判斷來看，基礎(chǔ)性法律應該由全國人民代表大會制定。

但是，根據(jù)當前基礎(chǔ)性立法實踐來看，海洋環(huán)境保護法③、基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法④等作為基礎(chǔ)性法律，是由全國人大常委會通過的，而同樣作為基礎(chǔ)性法律的民法典是由全國人大通過的。以是否對國家政治、經(jīng)濟和社會生活中重要和宏觀事項作出規(guī)范為標準，全國人大作為立法主體制定的法律中，有不少顯然是不屬于“基礎(chǔ)性法律”的。可見，同基本法律一樣，作為立法主體的全國人大并不是某部法律成為“基礎(chǔ)性法律”的充分條件。

2.基礎(chǔ)性法律蘊含的法律價值具有全面性

立法價值關(guān)注立法是否滿足公民和社會的需要，解決的是“立法應該是什么樣的”問題。就凝聚價值共識而言，我國立法追求公平、正義、民主、自由、可持續(xù)發(fā)展的全人類共同價值，核心在于堅持立法對人本主義的堅守和追求。我國社會的人本主義內(nèi)涵植根于中華傳統(tǒng)民本主義思想基礎(chǔ)，是對馬克思主義“人民觀”的繼承與發(fā)展，其要義在于主張執(zhí)政黨需要代表最廣大人民的根本利益。因此，立法需要從價值層面，更加關(guān)注是否能夠堅持以人民為中心，實現(xiàn)人民對美好生活的向往。

基礎(chǔ)性法律蘊含的價值不僅是該法的基本原則和規(guī)則，也是所有法律規(guī)范應當遵循的基本原則，其所包含的基本價值可適用于整個法律領(lǐng)域。對于基礎(chǔ)性法律而言，應該囊括最為基礎(chǔ)的立法價值，如公平、正義、秩序、效率、穩(wěn)定、自由、人權(quán)、安全等價值追求。同時，關(guān)注廣大人民群眾的根本利益是基礎(chǔ)性法律制定過程中的根本原則之一，這一原則為基礎(chǔ)性法律的法律效果與社會效果的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)，也賦予中國特色社會主義法律體系鮮明的中國特色、時代特色。基礎(chǔ)性法律以“人民至上”的價值取向，保障國家治理能夠“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現(xiàn)人民共同意志，維護人民合法權(quán)益”。

3.基礎(chǔ)性法律話語體系具有自主性

習近平總書記在主持中共中央政治局第三十次集體學習時強調(diào)，“要加快構(gòu)建中國話語和中國敘事體系，用中國理論闡釋中國實踐，用中國實踐升華中國理論，打造融通中外的新概念、新范疇、新表述，更加充分、更加鮮明地展現(xiàn)中國故事及其背后的思想力量和精神力量”。當前，國際話語權(quán)主導地位仍由西方發(fā)達國家把控，構(gòu)建中國話語體系任重道遠。習近平總書記的重要講話，將構(gòu)建中國話語體系擺在突出位置，為中國話語體系建設(shè)指明了方向。

在此背景下，具有中國特色的基礎(chǔ)性法律須建構(gòu)自主的知識體系和具有中國特色的話語體系。經(jīng)過立法實踐的探索發(fā)展，基礎(chǔ)性法律在諸多方面都體現(xiàn)了中國社會主義特色，并逐步開始形成自主話語體系。具體而言，基礎(chǔ)性法律蘊含的話語體系引領(lǐng)著從實踐到話語的升華和從話語到實踐的轉(zhuǎn)化環(huán)節(jié)，以實踐和話語的雙向互動暢通不同話語之間的阻塞，由此為推動中國特色社會主義法治話語體系建設(shè)增添生命活力、創(chuàng)新動力和實踐偉力。

尤其以民法典為代表的基礎(chǔ)性法律，夯實了立法理論和立法實踐的文化根基，凝練總結(jié)現(xiàn)代化發(fā)展的中國經(jīng)驗，形成了系列立法理論和實踐的標識性概念、整體性框架、創(chuàng)新性理論、科學性范式和恰當性方法，推動法治話語體系建設(shè)由立法自信轉(zhuǎn)向法治自信。

四、基礎(chǔ)性法律與相關(guān)概念區(qū)別

（一）基礎(chǔ)性法律和基本法律的區(qū)別

當“基礎(chǔ)性法律”概念產(chǎn)生并適用之后，自然會產(chǎn)生一個問題，它和“基本法律”是什么關(guān)系？由于在理論上存在著內(nèi)涵的不確定性，在實踐中存在法律類型的模糊性，導致對基礎(chǔ)性法律概念的研究還存在不足。要正確認識基礎(chǔ)性法律，有必要對基本法律概念及其相互關(guān)系進行深入辨析。

1979年6月26日，彭真同志在五屆全國人大第二次會議上作《關(guān)于七個法律草案的說明》時，提出“刑法是國家的基本法之一”⑤，這是第一次使用“基本法”一詞。從內(nèi)容來看，草案說明提到的“基本法”實際就是立法法規(guī)定的“基本法律”。1981年12月7日，楊尚昆同志向五屆全國人大第四次會議作的常委會工作報告中兩處提到“基本法律”，“當前經(jīng)濟立法的重點，除了一些基本性的法律、法規(guī)外，是圍繞經(jīng)濟調(diào)整和體制改革來進行，以保障調(diào)整任務(wù)的順利實現(xiàn)，鞏固經(jīng)濟改革的成果”“民事訴訟法是我國重要的基本法律”?？梢钥闯觯敃r全國人大常委會已經(jīng)意識到，需要將“基本法律”作為區(qū)分立法層次的重要概念固化下來。1982年憲法將狹義的法律分為 “基本法律”和“基本法律以外的其他法律”。根據(jù)憲法第六十二條和第六十七條的規(guī)定，全國人大的立法權(quán)主要表現(xiàn)為制定和修改基本法律；全國人大常委會的立法權(quán)既包括制定和修改除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律，還包括對全國人大制定的法律進行部分補充和修改。但由于憲法和立法法沒有對“基本法律”“其他基本法律”與“其他法律”進行界分⑥，因此，“基本法律”的內(nèi)涵一直都存有爭議。

2000年全國人大制定立法法，沿襲了憲法對“基本法律”的規(guī)定，此后，立法法的兩次修改都沒有涉及如何區(qū)分“基本法律”和“非基本法律”的問題。但是，全國人大常委會法工委出版的立法法釋義對基本法律從法律性質(zhì)和規(guī)范內(nèi)容兩個角度進行了解釋，“基本法律通常是對某一類社會關(guān)系進行調(diào)整和規(guī)范，涉及的事項有的是公民的基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，有的是國家經(jīng)濟和社會生活中某一方面的基本關(guān)系，有的是國家政治生活的基本制度，有的事關(guān)國家主權(quán)等，這些法律在國家和社會生活中具有全局的、長遠的、普遍的和根本的規(guī)范意義”⑦。據(jù)此可見，“基本法律”在國家的政治、經(jīng)濟和社會生活中，在社會主義法律體系中都占有特別重要的位置。

區(qū)別基礎(chǔ)性法律和基本法律等相關(guān)概念，是基于維持憲法體制的需要。那么，與基本法律概念相比，基礎(chǔ)性法律具有哪些特色呢？

1.基礎(chǔ)性法律體系更具創(chuàng)新性、完備性

基礎(chǔ)性法律的體系所蘊含的立法技術(shù)無法當然地適用于其他法律，還需要考慮其他法律是否需要采取高度體系化的結(jié)構(gòu)和抽象邏輯。以民法典為例，其采用七編制體例。第一編總則統(tǒng)領(lǐng)各分編；物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承五編并列，以完整保護民事主體的各項權(quán)利；將侵權(quán)責任編置于最后，作為民事權(quán)利救濟規(guī)范。七編制的編纂模式是在借鑒大陸法系國家民法典編纂經(jīng)驗基礎(chǔ)上針對我國實踐現(xiàn)狀和現(xiàn)實需要進行的體例創(chuàng)新，這是我國民法典對世界民事立法的重大貢獻。再以網(wǎng)絡(luò)安全法為例，網(wǎng)絡(luò)安全法是我國網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)性和綜合性法律，共七章七十九條，內(nèi)容不僅涉及網(wǎng)絡(luò)安全，還涉及數(shù)據(jù)安全和個人信息保護，為中國網(wǎng)絡(luò)安全保護和網(wǎng)絡(luò)空間治理確立了基本框架，是指引網(wǎng)信事業(yè)沿著健康安全軌道運行的指南針。

2.基礎(chǔ)性法律蘊含的法律價值更具引導性

基礎(chǔ)性法律確立的法律價值，既是法的基本精神的體現(xiàn)，更是其他法律具有科學性、合理性和現(xiàn)代性的保障?；A(chǔ)性立法的基本價值是通過基礎(chǔ)性法律所確立的基本原則、基本規(guī)則體現(xiàn)出來的。其他法律規(guī)范在制定、解釋過程中，都應當以基礎(chǔ)性法律蘊含的基本價值為依循。以數(shù)據(jù)安全法為例，作為國家安全法律體系的組成部分，其內(nèi)容既符合總體國家安全觀的要求，又注重提供數(shù)據(jù)安全制度供給，還側(cè)重避免過度介入應由其他法律規(guī)制的領(lǐng)域。因此，數(shù)據(jù)安全法在法律說明中，將該法定位為“數(shù)據(jù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律”，重點是確立數(shù)據(jù)安全保護管理各項基本制度，為數(shù)據(jù)領(lǐng)域配套制度提供了制定的依據(jù)。

3.基礎(chǔ)性法律調(diào)整范圍更具廣泛性

基于上述特征，基礎(chǔ)性法律所具有的“穩(wěn)長遠”的定調(diào)，決定了調(diào)整范圍往往會更廣泛。例如，作為基礎(chǔ)性法律的民法典，所調(diào)整的社會關(guān)系并不局限于平等主體的人身與財產(chǎn)關(guān)系，還涉及調(diào)整國家權(quán)力與民事權(quán)利的關(guān)系、個人利益與自然生態(tài)利益的關(guān)系。相對于基本法律，基礎(chǔ)性法律的基本概念、價值和規(guī)則可適用于整個法律領(lǐng)域。

（二）基礎(chǔ)性法律的位階和適用

基礎(chǔ)性法律和其他類型法律相比，是否具有優(yōu)先適用性，這一問題目前尚未引起普遍關(guān)注。思考這一問題的出發(fā)點，以及解決這一問題的關(guān)鍵，主要是基于法律適用規(guī)則。立法法規(guī)定了三類法律適用規(guī)則：上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法和新法優(yōu)于舊法。其中，對于“上位法優(yōu)于下位法”“新法優(yōu)于舊法”的原則，按照已有的法律效力沖突理論都可以較為圓滿地解決，并不需要引入新的理論和推論。

但是，鑒于基礎(chǔ)性法律的特性，是否適用立法法中“特別法優(yōu)于一般法”的規(guī)定（立法法第一百零三條中規(guī)定的“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定”），是我們要認真思考的問題。

基礎(chǔ)性法律具有綜合性和全域性，非基礎(chǔ)性法律具有特殊性，多是針對具體領(lǐng)域的專門立法。因此，對于基礎(chǔ)性法律而言，非基礎(chǔ)性法律即為特別規(guī)定。在這種情形下，如果依然按照“特別法優(yōu)于一般法”的適用規(guī)則，就會導致在法律適用中基礎(chǔ)性法律的規(guī)定被非基礎(chǔ)性法律的規(guī)則取代，從而影響基礎(chǔ)性法律的權(quán)威性。

五、結(jié)語：基礎(chǔ)性法律概念的問題和發(fā)展

基礎(chǔ)性法律概念的提出，展現(xiàn)了新時代立法主流價值之間的層次和秩序結(jié)構(gòu)。在推進全面依法治國的時代背景下，清晰、準確、嚴謹?shù)亟缍ɑA(chǔ)性法律概念，對于發(fā)展、完善中國特色社會主義法律體系具有一定程度的指導意義。

當前，基礎(chǔ)性立法樣本的數(shù)量和基礎(chǔ)性法律概念的初始性還不足以使基礎(chǔ)性法律成為穩(wěn)定、普遍的法律概念?；谀壳暗母拍铌U釋方式，基礎(chǔ)性法律如果成為法律概念，很大可能也是借鑒從“文件用語”到“法律用語”的模式，類似于“根本法”概念的發(fā)展路徑。

值得進一步重視的是，盡管基礎(chǔ)性法律樣本在逐步增加，但是學術(shù)界和實務(wù)界對基礎(chǔ)性法律的研究和思考還是比較匱乏。基礎(chǔ)性法律的范疇體系、知識體系和理論體系應該包括哪些內(nèi)容，基礎(chǔ)性法律概念帶來的法律體系融貫性問題如法律位階、法律適用等，都需要提前思考研判。

注釋

①《習近平著作選讀（第1卷）》，人民出版社，2023，第189頁。

②第一，立法說明中的體現(xiàn)。如2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上第十二屆全國人大常委會副委員長李建國關(guān)于《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》的說明：“監(jiān)察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律?！?020年5月22日，第十三屆全國人民代表大會第三次會議上關(guān)于《中華人民共和國民法典（草案）》的說明指出：“民法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是民事領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，它規(guī)范各類民事主體的各種人身關(guān)系和財產(chǎn)關(guān)系，涉及社會和經(jīng)濟生活的方方面面，被稱為‘社會生活的百科全書’。”2020年5月28日，十三屆全國人大三次會議通過《中華人民共和國民法典》，這是新中國第一部以“法典”命名的法律，是新時代我國社會主義法治建設(shè)的重大成果。第二，議案審議結(jié)果報告中的體現(xiàn)。如《全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會關(guān)于第十三屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》中指出：“史貴祿等30名代表、云南代表團（第23號、第51號議案）提出，能源問題關(guān)系國家安全、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護，我國目前尚未制定出臺能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，有關(guān)單行法無法解決國家能源安全的法律保障不充分、能源利用與環(huán)境保護有效協(xié)調(diào)滯后、能源綜合監(jiān)管措施缺乏等深層次問題，建議制定能源法?！钡谌?，其他相關(guān)文件中的體現(xiàn)。如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中提出：“營造公平競爭的市場環(huán)境、高效廉潔的政務(wù)環(huán)境、公正透明的法律政策環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境。統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，制定外資基礎(chǔ)性法律，保護外資企業(yè)合法權(quán)益?！?/p>

③根據(jù)2013年12月28日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉等七部法律的決定》第一次修正，根據(jù)2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國海洋環(huán)境保護法〉的決定》第二次修正，根據(jù)2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議《關(guān)于修改〈中華人民共和國會計法〉等十一部法律的決定》第三次修正。

④第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議于2019年12月28日通過。

⑤彭真：《論新中國的政法工作》，中央文獻出版社，1992，第16頁。

⑥2000年，在立法法的制定過程中，有意見提出，應當對“基本法律”的范圍作出具體的列舉，以便于各方面更好地理解和執(zhí)行。立法機關(guān)經(jīng)過反復研究，多數(shù)意見認為，現(xiàn)在正處于改革開放的關(guān)鍵時期，許多社會關(guān)系還沒有完全定型，將“基本法律”的事項進行一一列舉存在許多實際困難。因此，立法法仍然沿用憲法的有關(guān)規(guī)定，對“基本法律”的事項不一一列舉。

⑦喬曉陽主編：《lt;中華人民共和國立法法gt;導讀與釋義》，中國民主法制出版社，2015，第69頁。