作者簡介： 朱秦宇，女，漢族，江蘇蘇州人，本科在讀，研究方向：公共政策。

摘要：我國步入深度老齡社會，引發(fā)諸多社會問題，本文基于我國國情，從提高養(yǎng)老保險制度的持續(xù)性、擴充長期護理保險的覆蓋面、夯實老年教育基石以及推進(jìn)延遲退休制度的保障措施等四個路徑出發(fā)，為我國老齡化社會發(fā)展提供策略參考。

關(guān)鍵詞：積極老齡化；公共政策；路徑機制

截至2021年，我國65歲及以上老年人已達(dá)到全國人口的14.2%，已正式步入深度老齡社會。從馬克思主義辯證法的角度來看，社會老齡化不僅是挑戰(zhàn)，也是社會發(fā)展進(jìn)步的外化表現(xiàn)，甚至可以稱之為顯著成果。[1，2]老齡化帶來的問題與挑戰(zhàn)，本質(zhì)上是社會人口的年齡結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟社會的發(fā)展軌跡難以匹配導(dǎo)致的矛盾，而要緩解這一矛盾就需要依托公共政策和治理機制創(chuàng)新來加以調(diào)節(jié)和修正。目前，我國的積極老齡化雖然上升到國家戰(zhàn)略層面，但現(xiàn)有老齡化治理缺少立足中國國情的方案和具體的對策框架。

一、中國人口老齡化社會面臨的新挑戰(zhàn)

我國人口在2022年末出現(xiàn)了巨大的轉(zhuǎn)折點，首次出現(xiàn)了人口總量負(fù)增長。人口負(fù)增長狀況的出現(xiàn)往往伴隨著巨大的慣性，要想回歸正增長不僅難度大，而且回歸后的可持續(xù)性比較差?？v觀亞洲各國的人口社會發(fā)展，尚沒有僅通過鼓勵生育政策就跳出 “人口負(fù)增長”的先例。[3]目前 “高齡少子化”“老齡化難以逆轉(zhuǎn)性”和 “政策適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)”等現(xiàn)象已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的趨勢?；诖朔N背景，我們應(yīng)從全局的角度審視老齡化社會發(fā)展中面臨的新挑戰(zhàn)和新問題。

（一）養(yǎng)老金制度延續(xù)性與社會保障必要性之間的矛盾

人口老齡化引起的養(yǎng)老年金制度的延續(xù)性和社會保障必要性之間的矛盾成為我國老齡社會發(fā)展面對的第一大挑戰(zhàn)。

目前我國的養(yǎng)老保險制度過多依賴第一支柱養(yǎng)老金制度，第二、三支柱和企業(yè)養(yǎng)老金處于缺位的狀態(tài)，且稅收優(yōu)惠手段單一，國家負(fù)擔(dān)較重。當(dāng)前，我國養(yǎng)老金稅收繳納優(yōu)惠政策較為適合工作穩(wěn)定且收入可觀的群體，對其他人群的吸引力較弱。而目前我國的靈活就業(yè)人員超2億人，大規(guī)模的靈活就業(yè)群體對個人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠政策提出了更高的要求。[4]我國靈活就業(yè)人口可能只有少數(shù)群體能夠充分利用稅收優(yōu)惠足額繳納個人養(yǎng)老金，大部分參保的靈活就業(yè)人群無法每年足額繳納。我國現(xiàn)行個人養(yǎng)老金制度稅收優(yōu)惠額度無法結(jié)轉(zhuǎn)使用的規(guī)定，無疑會大大削弱廣大低收入和收入不穩(wěn)定群體利用稅收優(yōu)惠進(jìn)行儲蓄的動力。隨著老齡化程度的不斷加深，如果政策不加以調(diào)整，可能會重蹈韓國覆轍 （據(jù)韓國政府報告，預(yù)計韓國國民養(yǎng)老金在2039年前將陷入赤字，而資產(chǎn)準(zhǔn)備將在2055年前耗盡[5]）。如果說養(yǎng)老金制度的碎片化是我國養(yǎng)老金制度的重大挑戰(zhàn)之一，而另一大挑戰(zhàn)就是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金存在較大的地區(qū)差異。例如，2021年上海市城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金是貴州省的12.44倍。地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的不平衡不利于我國的養(yǎng)老保險制度良性發(fā)展。

（二）激增的護理需要與有限的看護資源之間的矛盾

人口老齡化帶來了老年人口平均壽命的增長，但沒有帶來老年健康人口數(shù)量的同等增長。隨著患病老年人數(shù)量的不斷增加，老年人的護理需求也在不斷攀升，而與此工作相匹配的中老年婦女人數(shù)卻在日益減少。

由于我國老年護理事業(yè)發(fā)展較晚且專業(yè)性欠佳，專業(yè)護工的稀缺導(dǎo)致越來越難以滿足老年人日益增長的高質(zhì)量護理需要。[6]同時，不菲的護理費用也將一部分需要護理的老年人拒之門外。目前，我國仍有較多老人難以支付護理費用；醫(yī)療資源嚴(yán)重緊缺，部分地區(qū)居家養(yǎng)老的缺位、康養(yǎng)機構(gòu)的稀缺和滯后已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了需護理老人的生活狀況。

（三）日益增長的精神需要與緩慢發(fā)展的老年教育之間的矛盾

隨著我國老齡化社會的發(fā)展，老年人在物質(zhì)生活得到較好滿足后，開始追求精神生活上的滿足?；ヂ?lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展讓虛擬世界成為老人的另一種精神寄托。調(diào)查顯示，截至2022年12月我國老年網(wǎng)民規(guī)模達(dá)1.53億。不少老年人日均上網(wǎng)超過4小時乃至6小時，“銀發(fā)低頭族”數(shù)量不斷增加。[7]從本質(zhì)上來看，這一現(xiàn)象是老年群體精神需要不斷增加的表現(xiàn)。而與老年人日益增長的精神需要形成鮮明對比的則是我國發(fā)展遲緩的老年教育。與其他同等經(jīng)濟水平國家相比，我國老年教育發(fā)展相對滯后，老年教育的觀念與形式也相對陳舊，仍停留于教學(xué)樂器、太極拳等陳舊項目，沒有與時俱進(jìn)充分挖掘當(dāng)代老年人的真實需求。老年教育存在城鄉(xiāng)間供需不平衡、教育質(zhì)量低、制度保障不完善不充分等問題，大部分農(nóng)村老年人甚至不知 “老年教育”是何物，[8]更沒有接受老年教育的意識?，F(xiàn)階段我國老年教育發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展水平難以適應(yīng)各個階段老年人的精神發(fā)展需要，存在極大的滯后性和非專業(yè)性。有關(guān)老年教育的公共政策尚未配套落實，不適應(yīng)我國目前深度老齡化社會的基本情況。

（四）勞動力老齡化與產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級之間的矛盾

與老齡社會相隨而來的是勞動力的老齡化，科技發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級將給老齡勞動力帶來巨大沖擊，能否適應(yīng)和如何適應(yīng)是老齡勞動力不得不面對的問題。

我國部分職業(yè)行業(yè)目前試行延遲退休政策，國家也大力鼓勵老年退休人口再就業(yè)，但是政策反響卻與預(yù)期存在一定差距。歸根結(jié)底，還是老齡勞動力質(zhì)量難以跟上勞動力市場的要求趨勢。大部分再就業(yè)老齡勞動力只能從事中低端行業(yè)工作，僅僅依靠簡單的體力勞動維持生計，不具備創(chuàng)新的能力，與目前產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級要求相距甚遠(yuǎn)。甚至部分再就業(yè)老人選擇再就業(yè)是因為基本養(yǎng)老保險和退休金難以滿足代際支持所需費用，是不得已就業(yè)。如何因勢利導(dǎo)運用好老齡勞動力市場這把 “雙刃劍”，不僅需要借鑒學(xué)習(xí)西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗，還需要因地制宜制定相關(guān)公共政策，加以指導(dǎo)和調(diào)試。

二、公共政策賦能的路徑機制研究

（一）延續(xù)養(yǎng)老保險制度持續(xù)性，健全多層次養(yǎng)老保障體系

黨的二十大報告明確：完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。實施個人養(yǎng)老金制度，有利于在基本養(yǎng)老保險和企業(yè)年金、職業(yè)年金基礎(chǔ)上再增加一份積累，讓老年生活更有保障、更有質(zhì)量?？v觀其他國家養(yǎng)老年金制度，都是通過建立 “強制與自愿相結(jié)合，國家、企業(yè)、個體相結(jié)合”的三支柱養(yǎng)老年金制度，較好地達(dá)到了國民養(yǎng)老保障的目標(biāo)。而當(dāng)前我國第二、三支柱養(yǎng)老年金與個人養(yǎng)老儲蓄處于缺位狀態(tài)，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險制度的超載，國家和企業(yè)不堪重負(fù)，養(yǎng)老保險制度難以可持續(xù)發(fā)展。[9]我國社會保障學(xué)會會長鄭功成強調(diào)指出，我國要建立高質(zhì)量的特色養(yǎng)老金制度體系，還需完成包括推進(jìn)法定養(yǎng)老金體系全國統(tǒng)一在內(nèi)的十大舉措。因此，未來在實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌目標(biāo)中，應(yīng)審慎確立基本養(yǎng)老保險標(biāo)準(zhǔn)，努力改善當(dāng)前制度碎片化和待遇差距大的問題，同時國家還須鼓勵個人進(jìn)行商業(yè)養(yǎng)老保險儲蓄，對個人進(jìn)行商業(yè)壽險投保、工會互助養(yǎng)老保險投保等給予一定程度的優(yōu)惠政策。在提升養(yǎng)老保險金增值保值能力、推動第三層次養(yǎng)老制度的發(fā)展時，要將市場機制與政府協(xié)調(diào)控制有機結(jié)合，鼓勵各大金融機構(gòu)運用多種方式了解居民的財務(wù)狀況、養(yǎng)老規(guī)劃、養(yǎng)老投資偏好與需求，并在此基礎(chǔ)上開發(fā)適應(yīng)不同群體多層次、個性化需求的個人養(yǎng)老金投資品種，以激發(fā)養(yǎng)老事業(yè)產(chǎn)業(yè)活力，完善我國多層次的養(yǎng)老保障體制。在大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老儲蓄保險的同時，也要著手開展養(yǎng)老金融教育的工作，普及基本養(yǎng)老保險制度的相關(guān)知識，使國民充分了解其功能定位、制度設(shè)計和經(jīng)辦流程等，通過養(yǎng)老金融推動養(yǎng)老保險全覆蓋，進(jìn)一步緩解基本養(yǎng)老保險制度中現(xiàn)收現(xiàn)付部分的財政負(fù)擔(dān)壓力，從而增強養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

（二）增強識別被保障人群精準(zhǔn)性，擴大長期護理保險覆蓋范圍

自2016年我國開展首批長期護理保險制度試點以來，已設(shè)立了49個試點地區(qū)，報銷水平可達(dá)70%，取得良好的社會反響。從別國的經(jīng)驗來看，長期護理保險主要覆蓋65歲以上老人和65歲以下患有一種老年疾病的人群。今后，政府應(yīng)充分考慮如何精準(zhǔn)識別被保障人群。

在改進(jìn)長期護理保險制度的同時，發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟的發(fā)展，提高資源的利用率。一是完善政策法規(guī)和頂層設(shè)計，倒逼保險投資機制的多元化、市場化。二是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對于開展長期護理保險業(yè)務(wù)的機構(gòu)，要明確其服務(wù)對象和服務(wù)目標(biāo)，保證目標(biāo)人群的被服務(wù)需要。政府同時出臺對于目標(biāo)群體的評估辦法，輔助并確保評估機構(gòu)對目標(biāo)群體提供精準(zhǔn)服務(wù)。三是努力探索規(guī)范的護理資金管理辦法，對資金支出與使用進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，保障資金利用效率和護理保險的真實覆蓋。在建立完善的長期護理保險制度以外，還需積極推行 “居家養(yǎng)老”模式，適當(dāng)效仿發(fā)達(dá)國家的社區(qū)居家養(yǎng)老模式的實現(xiàn)路徑，匯聚政府部門、企業(yè)與個人的三方合力，助推符合失能人員需要和家庭贍養(yǎng)需求的社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老模式的發(fā)展，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老服務(wù)供給機制，發(fā)展積極老齡化社會。

（三）夯實老年教育基石，推動老年人精神生活共同富裕

老年教育是我國貫徹終身學(xué)習(xí)體系的重要組成部分，發(fā)展老年教育不僅能滿足老年人日益增長的精神需要，也是幫助老年人學(xué)習(xí)職業(yè)技能、促進(jìn)老年人再就業(yè)的重要路徑。

《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》報告指出：創(chuàng)新發(fā)展老年教育是深入貫徹積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略以及促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步的一項重要舉措。要創(chuàng)新發(fā)展老年教育形式，深挖老年教育的內(nèi)涵，發(fā)揮老年教育在經(jīng)濟、政治、文化上的重要作用，制定政策法規(guī)保證老年人接受老年教育的權(quán)利，拓寬老年人參加老年教育的途徑，增強終身學(xué)習(xí)的意識，穩(wěn)步完成老年教育服務(wù)精準(zhǔn)供給，逐步實現(xiàn)老年人的精神生活共同富裕。

（四）激勵與保障延遲退休政策并舉，促進(jìn)老年人口再就業(yè)

“十四五”規(guī)劃明確指出要循序漸進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧，逐步延遲法定退休年齡，推動人力資源充分利用。規(guī)劃已明確我國未來延遲退休的發(fā)展要求。今后，我國延遲退休的方案政策將依據(jù)我國國情，結(jié)合各地實際情況、各年齡階段的職工情況和意愿逐步推進(jìn)，以緩解目前民眾對延遲退休的畏懼和排斥心理?？赏ㄟ^相關(guān)激勵保障措施來確定延遲退休的基本政策，以激勵個人主動延遲退休，緩解勞動力減少的壓力?；蚩蓮脑缙趯W(xué)者的 “工作中成功老化”的理論模型出發(fā)，積極探索與互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)相結(jié)合的 “智慧用老”新模式，以老年人的需求為出發(fā)點，聚焦 “以人為本”的思想，通過人性化、科學(xué)性的管理方式提高老年人對延遲退休的接受度和認(rèn)同度。

雙管齊下，多措并舉。加強頂層設(shè)計，將老年人力資源開發(fā)利用納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃之中，納入國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要之中，與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展、老齡社會政策緊密結(jié)合，制定老年人力資源開發(fā)中長期規(guī)劃，推動老年人再就業(yè)，將老有所為和老有所養(yǎng)巧妙結(jié)合起來，掃清老年人再就業(yè)道路上的困難，助力老年人口再就業(yè)。

三、結(jié)束語

未來，老齡化將是我國發(fā)展中要面對的一個嚴(yán)峻問題，既是機遇也是挑戰(zhàn)。我們要從積極老齡化的角度審慎看待未來可能面臨的問題，積極借鑒其他國家應(yīng)對老齡化的優(yōu)秀經(jīng)驗，走出一條具有中國特色的老齡化發(fā)展之路。

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