作者簡介： 寇玉慧，女，漢族，河南禹州人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理。

摘要：在中國持續(xù)深化改革背景下，將公共管理學知識本土化成為學科建設(shè)和發(fā)展的重點，目的是發(fā)現(xiàn)中國在公共管理領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，構(gòu)建適合中國國情的公共管理體系。本文通過研究中國公共管理學的發(fā)展與歷史過程，分析行政管理學和公共管理學的概念及其兩者相異之處，確定公共管理學的屬性，將公共管理學科的研究方向轉(zhuǎn)為解決中國公共管理問題的研究。

關(guān)鍵詞：本土化；公共管理；發(fā)展；概念；屬性

一、研究中國公共管理發(fā)展的意義

每個國家都有自己的歷史、習俗、文化，將學科本土化能夠產(chǎn)生1+1>2的效果，即一種知識本土化運用一個國家，就會產(chǎn)生理論指導實踐、實踐充實理論的結(jié)果。

第一，研究中國公共管理學發(fā)展的意義在于明確學科研究方向，有助于根植我國基本國情探索符合自身要求的公共管理模式；有助于推動中國公共管理研究的系統(tǒng)化、本土化，改變國內(nèi)唯西方公共管理理論馬首是瞻的局面，引導國內(nèi)學術(shù)界研究中國問題，形成中國學派；有助于正確對待西方公共管理理論與實踐，為中國公共管理科學發(fā)展和運用奠定夯實的學理基礎(chǔ)。第二，有助于總結(jié)提煉中國公共管理發(fā)展規(guī)律，堅持行之有效、科學合理的方法，進一步發(fā)揮體制優(yōu)勢，同時按照公共管理的一般要求興利除弊，不斷改革創(chuàng)新，使其在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生和推動國家治理水平及治理體系現(xiàn)代化方面發(fā)揮更大的作用。第三，有助于培養(yǎng)和增強研究者的歷史責任感和學術(shù)使命感。學者應(yīng)具備活躍的思維水準、較強的創(chuàng)新意識，學習過程中保持揚棄和批判的學術(shù)精神，始終保持一種學習西方文化是為了完善本國的理論的責任感。理論必須對現(xiàn)實進行概括、抽象，以理論特有的方式表達對現(xiàn)實深沉的觀照，努力將理論服務(wù)于本國現(xiàn)代化建設(shè)。

二、中國公共管理的前身：行政管理學

公共管理學是為滿足我國發(fā)展需求而出現(xiàn)的理論。從行政管理學到公共管理學的演進經(jīng)歷了行政管理學的出現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)行政管理學在實踐中的不足到公共管理學的誕生幾個時期。

（一）行政管理學概念引進

中國引入行政管理學科是改革開放的結(jié)果。改革開放后，國家治理的方方面面都需要理論型、專業(yè)型管理人才。1979年3月30日，鄧小平同志指出：“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現(xiàn)在需要趕快補課?！盵1]1988年10月13日，中國管理學會在北京正式成立，標志著行政學作為獨立學科已經(jīng)獲得公認，也標志著中國行政管理學的恢復(fù)和重建工作基本完成。行政管理的名稱經(jīng)歷過爭議，有部分學者稱其為行政學，部分學者稱其為行政管理，部分學者稱其為行政科學，等等。名稱爭論的主要問題在于英文 “Public Administration”的翻譯問題，并未對學科研究產(chǎn)生較大影響。隨后經(jīng)過國內(nèi)行政管理學術(shù)界的勤懇研究，行政管理學趨于穩(wěn)定，學術(shù)分支豐富，最后學術(shù)界給行政管理定義為：國家行政機關(guān)行使國家權(quán)力，依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

（二）發(fā)現(xiàn)行政管理學的不足

隨著行政管理學的發(fā)展，學科身份得到廣泛認可，爭議聲音不復(fù)存在。但是隨之而來的是學術(shù)的缺乏活力，不能超越原有的知識框架體系研究新的知識領(lǐng)域。自身理論供給與現(xiàn)實情況匹配程度不一致，對其他交叉學科研究程度不夠，不能以多學科思維透視中國行政管理最本質(zhì)內(nèi)容。除了行政管理學理論的研究方法單一和落后外，理論脫離實踐傾向嚴重。實踐需要理論作為基礎(chǔ)，但實踐同樣推動理論的創(chuàng)新發(fā)展。隨著我國改革的持續(xù)深入推進，社會各界都發(fā)現(xiàn)，社會及非營利部門的功能及作用越發(fā)重要，不可或缺，然而行政管理學的研究管理主體是政府機關(guān)，其管理屬性帶有政治性、強制性、階級性，并不適合非營利部門和社會團體，如民間社團、人民社團、事業(yè)單位、社區(qū)組織等。學術(shù)界及政府機關(guān)等迫切需要一種全新的理論指導。

（三）從行政管理學到公共管理學

從國內(nèi)發(fā)展來看，1996年到1997年，國務(wù)院學位委員會組織修訂了我國研究生專業(yè)目錄，[2]其中行政管理學的改動非常大，目錄中設(shè)置了公共管理一級學科，放置于管理學目錄下，強調(diào)了公共管理的管理性，并將行政管理學放置在公共管理學二級學科中。如果只是更改目錄也不會有太大影響，但隨后在國內(nèi)學科帶頭人的呼吁下，國內(nèi)部分高校開始了第一屆公共管理碩士的招生，標志著公共管理學正式出現(xiàn)在大眾的視野里，并開始廣泛研究。行政管理學改革為公共管理學具有非常重大的現(xiàn)實意義。我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的行政管理體制和管理方式雖幾經(jīng)改革卻沒有得到有效改變，一些表面上的弊端如部門林立、機構(gòu)臃腫、層次繁多、人浮于事、副職虛職過多等現(xiàn)象未能得到明顯的解決。[3]事實證明，深化改革需要整個政府的治理水平提升和治理體系改革，需要有新的理論出現(xiàn)，需要一批具有專業(yè)意識和專業(yè)技能的管理隊伍，公共管理正好滿足我國改革發(fā)展。

從國外發(fā)展來看，國外新公共管理的思潮興起，新公共管理思潮遍布世界各地，學科改進之風吹入中國，隨后多本新公共管理學的教材引入中國，國外新公共管理思想的發(fā)展和引進進一步促進了我國公共管理思潮的發(fā)展，為公共管理學科起了良好的鋪墊。

三、行政管理與公共管理的不同

公共管理學作為管理學的一級學科，管理的屬性最為突出，公共管理二級學科包含行政管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、教育經(jīng)濟與管理、民族地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理等，公共管理目錄中將各個種類管理主體研究都包含在內(nèi)。行政管理作為公共管理的前身，兩者的不同體現(xiàn)在管理目的、詞語語義、管理主體、管理客體等方面。

（一）公共管理的定義

國內(nèi)學術(shù)界對于公共管理主要有以下幾種權(quán)威性定義：公共組織以及其他組織推進社會全體協(xié)調(diào)發(fā)展、增進社會共同利益實現(xiàn)，通過制度創(chuàng)新和手段創(chuàng)新對社會公共事務(wù)進行調(diào)節(jié)。[4]以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實現(xiàn)和增進公共利益，廣泛運用公私領(lǐng)域提供的各種方法和方式，在公眾參與、參加及制約下對社會公共事務(wù)所實施的管理活動。[5]雖然用詞不同，但是都強調(diào)了公共管理主體的多樣性包含除政府之外的非營利組織，其管理目的是將公共利益最大化，更加強調(diào)政府要成為服務(wù)型政府，而非統(tǒng)治型，強調(diào)管理屬性的公共性與公益性。學術(shù)界認為王樂夫?qū)补芾淼亩x較為全面準確：公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務(wù)施加管理的社會活動。[6]公共管理的價值在于公共利益和公共福祉，而行政管理主要是依法管理國家事務(wù)、社會公共事務(wù)和行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動。

（二）語義不同

公共管理與行政管理的語義不同體現(xiàn)在兩個方面。一方面，在漢語和英語的詞語意義中，行政具有很強的強制性質(zhì)，是別人下達政策后自己去執(zhí)行的活動行為，而管理在于自身對于所做的事情有自己的思考方法并為之負責；另一方面，在管理內(nèi)容中，行政一般指以政府為代表的行使國家權(quán)力的機關(guān)，如行政機關(guān)、行政管理部門等，行政通常與法律、政策、規(guī)劃、監(jiān)管、協(xié)調(diào)等有關(guān)，管理則是指通過計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等手段，來實現(xiàn)目標的活動過程，管理更側(cè)重于自身的內(nèi)部資源的整合和激勵，自己對本身要做的事有一個合理的規(guī)劃與控制，并為之負責的活動，將公務(wù)員從消極的行政者轉(zhuǎn)向積極的管理者。

（三）主體不同

在中國實行計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的不同背景下，行政管理與公共管理的管理主體區(qū)別更加明顯。行政管理主要是狹義的政府，不包括司法、立法機關(guān)，其主體更不包含沒有執(zhí)法權(quán)的非營利組織、民辦組織。行政管理為依法使用法律賦予的權(quán)力強制性達到維護社會安定和管理內(nèi)部事務(wù)的活動。而公共管理關(guān)注外部公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給，關(guān)注公共利益的最大化，把公共管理與民眾福祉緊密地聯(lián)系在一起，其管理主體具有多元性，不再局限于政府，外延至更加廣泛的公共部門。

（四）客體不同

行政管理學采用二分法，將公共事務(wù)與私人事務(wù)、公共物品和私人物品相分離，把自己的管理客體定位于社會公共事務(wù)與自身內(nèi)部事務(wù)管理，暗含的意思是單個個體、經(jīng)濟組織和社會組織內(nèi)部的事務(wù)政府不應(yīng)介入，而其他經(jīng)濟主體也不應(yīng)參與到行政管理中。但在兩分法之間還存在許多半公半私的物品，對這些物品并非單純的政府力量或者單純的社會力量能夠完全提供管理。而公共管理主體由行政部門擴展到整個政權(quán)機構(gòu)，由公共權(quán)力機關(guān)擴展到非政府公共組織，突破了長期以來對公共物品與私人物品、公共事務(wù)與私人事務(wù)之間的二分法。無論是個人、社會、非營利機關(guān)和政府都應(yīng)該以最大化公共利益為目的進行管理活動。

四、中國公共管理面臨問題與解決路徑

社會學科是從具體事物中提取抽象化概念，并確定適用于普遍事物的一般規(guī)律。但是普遍性和特殊性存在辯證關(guān)系，我們要從特殊規(guī)律看出普遍事物，更應(yīng)該從普遍規(guī)律看見特殊事物。美國研究的公共管理就是研究普遍問題，而中國的公共管理就是從其中發(fā)現(xiàn)對我國合適的學術(shù)理論，發(fā)現(xiàn)中國問題，解決中國問題。

（一）中國公共管理研究面臨的問題

學術(shù)西方化，缺乏實用性。缺乏本土知識結(jié)構(gòu)建造，市面學術(shù)拼湊西方主要是美國的理論，以美國的做法和他國的實踐為標準，沒有積累中國改革與發(fā)展的思路與對策。學術(shù)中分析中國事件與中國體制較少，分析中國公共管理體制的優(yōu)劣材料不足，學術(shù)理論關(guān)于管理人員該如何運用專業(yè)工具分析事件、處理事件的知識研究尚有進步空間。學術(shù)缺乏自洽性，簡單地將私人部門的管理拼接至公共部門，并未形成有機體系，使管理者缺乏系統(tǒng)的管理理論工具。

管理知識和管理技巧缺失。公共管理的屬性包含公共性和工藝性，但是中國公共管理目前較為缺乏這兩種屬性。公共性缺失表現(xiàn)為公共管理人員對于公共組織角色與職能定位的錯位、管理動機與目的的扭曲、公益和服務(wù)意識的淡?。还に囆缘娜笔П憩F(xiàn)為公共組織管理體制、管理方式和管理技巧比較落后，經(jīng)驗主義成分比較高，科學性比較低。

（二）解決路徑

將公共管理本土化，培養(yǎng)中國化公共管理學科人才。將外國學術(shù)中國化，并不是不學習外國先進文化，而是更要深耕前沿知識、深耕前沿領(lǐng)域，通過閱讀相關(guān)文獻、參加學術(shù)研討會等，建立中國化的學術(shù)框架與體系：在將外國學術(shù)中國化的過程中，需要建立中國化的學術(shù)框架，以便更好地理解和應(yīng)用外國學術(shù)，可以通過借鑒中國現(xiàn)有的學術(shù)研究成果來實現(xiàn)。構(gòu)建符合中國國情的管理體制，我國走的是中國特色社會主義道路，其基本的政治制度就是人民代表大會制度，一定程度上說明我國的制度體系與公共管理的公共性不謀而合，在將學術(shù)運用實踐時將公共管理學術(shù)中以最大化公共利益為目標整合公務(wù)員體制，優(yōu)化執(zhí)政效率。

實踐中要建立一種知識型、整合型的公共管理格局。通過培訓、繼續(xù)教育等手段不斷提高管理人員公共性與工藝性的理論知識儲備，在理論付諸實踐過程中探究提高管理過程公共性工藝性的途徑。社會治理主體—政府、社會、市場、公民的力量是整合的，形成有分工有合作的管理格局。公共利益主導的實質(zhì)就是人民本位，公共管理機關(guān)應(yīng)始終以最廣大人民群眾的經(jīng)濟、政治、文化利益為行動的最高標準，以不斷滿足人民群眾不斷增長的對公共物品和公共服務(wù)的需求為努力方向。

五、結(jié)束語

當今世界的競爭，是理論知識的競爭，是人才的競爭。中國學者要將學科理論本土化的理念深植于心中，以中國國情和體制為理論立足點，構(gòu)建中國公共管理學科體系，為公共管理人員提供更完善、更豐富、更適當?shù)睦碚摴ぞ?，以此解決管理中產(chǎn)生的各種問題。管理人員要加強對公共管理公共性理論知識的學習，以最大化公共利益為管理價值目標。在實踐過程中，杜絕經(jīng)驗主義，不斷培養(yǎng)和學習管理技巧，提高管理的工藝性。

參考文獻：

[1] 陳衛(wèi)紅.《政治學》的特征及其教學對策[J].求實，2001（S1）：77.

[2] 曾峻.中國特色社會主義行政管理：研究回顧與評析[J].上海行政學院學報，2010，11（01）：47-55.

[3] 吳德培.反對官僚主義 不斷深化改革[J].求實，1988（02）：30-33.

[4] 孟慶海.利益沖突與公共管理制度創(chuàng)新[D].鄭州：鄭州大學， 2004.

[5] 汪輝勇.公共價值略論[J].湖南財經(jīng)高等專科學校學報，2009， 25（04）：14-16.

[6] 曹國麗.論公共權(quán)力的制約與公共責任的實現(xiàn)[D].長春：吉林大學，2004.