[摘要]民生渠是1928年西北旱災(zāi)期間晉綏實力派在華洋義賑會的幫助下修建的水利工程，也是近代綏遠(yuǎn)規(guī)模最大的工程，其政策定位與投入力度，隨著南京國民政府國家政權(quán)建設(shè)的逐步加強(qiáng)而產(chǎn)生變化。北伐后，在西北旱災(zāi)的背景下，晉綏實力派借與華洋義賑會合作之機(jī)，實施建設(shè)救災(zāi)，國民政府尚無力插手義賑團(tuán)體對地方勢力的資源投入。中原大戰(zhàn)勝利后，國民政府統(tǒng)一全國建設(shè)與水利事業(yè)，在民生渠工程如何發(fā)揮效用的問題上引發(fā)爭論。國民政府公開宣布民生渠失敗，實際借由此事打壓晉綏實力派，同時成功將華洋義賑會排擠出大型公共建設(shè)領(lǐng)域。但中央政府對西北社會的建設(shè)思路并不能適用，又限于時局與政局的桎梏，無法填補地方治理與政權(quán)建設(shè)的真空。從民生渠工程及其糾紛的案例，可以一窺國民政府以國家行政權(quán)力作用于地方政治結(jié)構(gòu)與社會組織資源的基本面貌與成效。

[關(guān)鍵詞]南京國民政府；綏遠(yuǎn)；民生渠工程；華洋義賑會；國家政權(quán)建設(shè)

[中圖分類號]K26 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A" [文章編號]0583-0214（2024）04-0072-14

基金項目：中國人民大學(xué)研究生科學(xué)研究基金項目“民國時期的‘西技東漸’：中西治河技術(shù)的選擇及輿論轉(zhuǎn)變”（22XNH107）。

國家政權(quán)建設(shè)一直是民國史研究的重要議題，學(xué)界目前對南京國民政府“國家政權(quán)建設(shè)”的討論已積累了許多成果，依據(jù)國家政權(quán)建設(shè)驅(qū)動力的不同，主要形成了兩種看法。第一種看法認(rèn)為20世紀(jì)中國國家權(quán)力的擴(kuò)張源于“外界的強(qiáng)求”，而非出于自發(fā)。杜贊奇以此討論國家政權(quán)擴(kuò)張對中國鄉(xiāng)村社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，指出了國家對社會資源的榨取以及對文化網(wǎng)絡(luò)的破壞。彭慕蘭則注意到國家作為“服務(wù)提供者”，通過調(diào)配資源和服務(wù)，對新舊使命和不同地區(qū)差別對待［參見杜贊奇著，王福明譯：《文化、權(quán)力與國家：1900—1942年的華北農(nóng)村·前言》，南京：江蘇人民出版社2010年版，第4頁；彭慕蘭著，馬俊亞譯：《腹地的構(gòu)建——華北內(nèi)地的國家、社會和經(jīng)濟(jì)（1853—1937）·導(dǎo)言》，上海：上海人民出版社2017年版，第45～46頁。］。有觀點將前二者的解釋體系視為社會變遷中的一體兩面，即追尋現(xiàn)代國家進(jìn)程中對資源的汲取與分配［溫程：《“趨新”亦需兼顧“本土”：重審海外漢學(xué)視域下的近代鄉(xiāng)村研究——兼及西方兩種解釋體系的理論缺陷與現(xiàn)實困境》，《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》2020年第1期，第7～16頁。］。亦有學(xué)者參照中西歷史語境，關(guān)注近代中國“行政權(quán)力支配一切”的本質(zhì)特點［關(guān)于這一觀點的相關(guān)評述參見：李發(fā)根：《創(chuàng)新還是延續(xù)：“內(nèi)卷化”理論的中國本土溯源》，《史學(xué)理論研究》2017年第3期，第61～69、159頁；《“國家政權(quán)建設(shè)”與中國近代鄉(xiāng)村史研究省思》，《近代史研究》2019年第1期，第150～157頁。］，上述反思均就國家對社會資源的支配力達(dá)成共識。第二種看法則認(rèn)為1932—1937年間南京國民政府作為一個全國性政權(quán)，有完善自身的驅(qū)動力。有關(guān)國民政府淮河治理與國家建設(shè)的研究中已顯示出了這一點［戴維·艾倫·佩茲著，姜智芹譯：《工程國家：民國時期（1927—1937）的淮河治理及國家建設(shè)·前言》，南京：江蘇人民出版社2011年版，第1頁。］。因此，學(xué)者倡導(dǎo)應(yīng)該特別關(guān)注南京國民政府“整合中央政府權(quán)力、加強(qiáng)國家對社會控制、完善現(xiàn)代國家機(jī)器的努力”［劉文楠：《南京國民政府的國家政權(quán)建設(shè)——史學(xué)界對1932—1937年民國政治史的研究述評》，《南京大學(xué)學(xué)報》2014年第6期，第115～130、156～157頁。］。

以上觀點實則都聚焦于探討近代中國國家政權(quán)建設(shè)的獨有路徑，國家行政力量或稱國家政治思維下所制定的國家政策，都在其中扮演了極為重要的角色，凸顯著集權(quán)國家與近代政治結(jié)構(gòu)雙重影響下的特點［例如從政治秩序角度討論民國時期的國家政權(quán)建設(shè)，可參見：龔詠梅：《現(xiàn)代國家建設(shè)的制度秩序兼論中國早期現(xiàn)代化進(jìn)程中的權(quán)力與社會：1927—1937》，長春：吉林人民出版社2004年版；馬俊亞：《被犧牲的“局部”：淮北社會生態(tài)變遷研究（1680—1949）》，北京：北京大學(xué)出版社2011年版。］。關(guān)于這個問題，已有研究關(guān)注到國家政策演變對腹地的“犧牲”，在彭氏對“黃運”問題的討論中，亦有學(xué)者提出應(yīng)格外注意地方政治結(jié)構(gòu)對國家政策推行的影響［馬俊亞：《國家服務(wù)調(diào)配與地區(qū)性社會生態(tài)的演變——評彭慕蘭著〈腹地的構(gòu)建——華北內(nèi)地的國家、社會和經(jīng)濟(jì)（1853—1937）〉》，《歷史研究》2005年第3期，第3～18頁。］。南京國民政府為實現(xiàn)權(quán)力整合而與各軍事實力派之間斡旋，這一實踐過程及其困境值得深入討論。

建設(shè)大型水利工程是一項重要的國家職能，在王朝時代如此，在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)問題上，亦有延續(xù)這項職能的必要性，已有多項研究成果揭示出了這一命題。而賑濟(jì)、工程與政權(quán)建設(shè)問題的交織，加上國際力量與非政府組織的介入，使得這一命題在諸多民國時期歷史特有的底色之上更加呈現(xiàn)出了豐富的張力。其中，有學(xué)者注意到這一時期國民政府與華洋義賑救災(zāi)總會之間關(guān)系的變化，并以其合作實施的“建設(shè)救災(zāi)”工程項目為切入點，予以關(guān)注，指出總會與地方政府在中英文獻(xiàn)記載中所扮演的角色存在差異［例如學(xué)界已注意到民國時期中國荒政出現(xiàn)的轉(zhuǎn)折與發(fā)展（參見夏明方：《民國時期的自然災(zāi)害與鄉(xiāng)村社會》，北京：中華書局2000年版，第4～6頁；安特利亞·揚庫：《國際人道主義在中國：從20世紀(jì)初的災(zāi)賑談起》，《史學(xué)月刊》2014年第4期，第17～18頁）。其中，國民政府與華洋義賑救災(zāi)總會的關(guān)系呈現(xiàn)出了更為復(fù)雜的面貌[參見魏丕信：《軍閥和國民黨時期陜西省的灌溉工程與政治》，《法國漢學(xué)》叢書編輯委員會編：《法國漢學(xué)》第9輯，北京：中華書局2004年版，第268～368頁；李明珠著，石濤、李軍、馬國英譯：《華北的饑荒：國家、市場與環(huán)境蛻化（1690—1949）》，北京：人民出版社2016年版，第420頁]。對華洋義賑會與國民政府關(guān)系的討論可參見：黎安友：《中國華洋義賑救災(zāi)總會史》（Andrew James Nathan，A History of the China International Famine Relief Commission），劍橋（馬薩諸塞州）：哈佛大學(xué)出版社1965年版；非了：《民國軍閥的饑荒救濟(jì)》（Pierre Fuller，F(xiàn)amine Relief in Warlord China），劍橋（馬薩諸塞州）：哈佛大學(xué)出版社2019年版；黃文德：《非政府組織與國際合作在中國——華洋義賑會之研究》，臺北：秀威資訊科技股份有限公司2006年版。］，從南京國民政府國家政權(quán)建設(shè)及其博弈關(guān)系的角度，仍有進(jìn)一步探討的空間。綏遠(yuǎn)民生渠的研究在水利史與科學(xué)技術(shù)史領(lǐng)域已取得一定成果，但在民生渠成敗與否的問題上，限于一手材料獲得的不易，得到了幾乎截然相反的觀點［學(xué)界對民生渠的研究已有一定基礎(chǔ)，但由于民生渠的相關(guān)史料尚有諸多混淆模糊之處，已有研究未經(jīng)過辨明考訂，結(jié)論不一。本文參照項目責(zé)任人塔德工程師的筆記記錄及國際聯(lián)盟的調(diào)查資料原文，以觀民生渠工程糾紛真實的來龍去脈。現(xiàn)有研究的不足之處，在史料方面，例如《革命文獻(xiàn)》所收錄史料中涉及民生渠的說法相互矛盾，對民生渠的實際效用語焉不詳，如稱：“民生渠至今未見其利，而山水排瀉被阻，托克托薩拉齊間，本年頗受淹沒之苦?！盵李儀祉：《黃河上游視察報告》（1934年11月），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第88輯，臺北：“中央”文物供應(yīng)社1981年版，第359～370頁]。亦有稱綏遠(yuǎn)之民生渠，計長145華里，灌溉面積在250萬畝以上，農(nóng)田受益尤大[董汝舟：《發(fā)展西北農(nóng)業(yè)的幾個重要問題》（1936年2月），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第88輯，第246～258頁]。學(xué)界目前對民生渠的相關(guān)研究尚有分歧，可歸納為以下三個方面：第一，對民生渠是成功抑或失敗的分歧。第二，國民政府與華洋義賑會在民生渠工程中所起作用的分歧。前兩方面參見賈曉慧、蔡勤禹、慈鴻飛和鄭起東諸位學(xué)者的相關(guān)論述。第三，造成民生渠不敷使用原因的分歧。如有學(xué)者注意到民生渠工賑的困難與局限性（劉五書：《論民國時期的以工代賑救荒》，《史學(xué)月刊》1997年第2期，第70～76、92頁）。也有學(xué)者從華洋義賑會技術(shù)部門、渠線修改等方面探討，但尚有深入討論的余地。］。究其原因，一方面囿于史料，更為重要的是，國民政府圍繞民生渠糾紛，實施了一套政治運作的手段，這折射出南京國民政府進(jìn)行國家政權(quán)建設(shè)的一種特有的策略。如今民生渠評價的異議正導(dǎo)源于此，足見其影響之深。1933年全國經(jīng)濟(jì)委員會接管民生渠，對其下了“失敗”的判語，這一運作過程是本文討論的重點。本文試圖從民生渠工程及其糾紛的動態(tài)演變過程中，發(fā)掘南京國民政府政權(quán)建設(shè)如何作用于地方政治結(jié)構(gòu)，介入晉綏實力派與華洋義賑會的合作，并借此闡釋集權(quán)國家對社會資源的作用機(jī)制。旨在通過此案例探討南京國民政府采取怎樣的方式處理華洋義賑會與綏遠(yuǎn)水利建設(shè)的合作關(guān)系、如何解決與晉綏實力派之間的權(quán)力制衡，以及采取何種思路統(tǒng)籌西北建設(shè)事業(yè)等問題，以期豐富對這一時期南京國民政府國家政權(quán)建設(shè)的路徑、舉措及其成效的理解與認(rèn)知。民生渠工程成效不佳，也應(yīng)當(dāng)為后世提供反思與鏡鑒。

一 民生渠修建及其所處政局的復(fù)雜變化

民生渠位于綏遠(yuǎn)中部，在薩拉齊縣與托克托縣交界處。該處又稱前套，地理位置優(yōu)越，臨近平綏鐵路，交通便利，境內(nèi)有黃河流過，雖然不如后套地區(qū)開發(fā)更為成熟，若能解決引水的問題，便可以充分利用黃河進(jìn)行灌溉。占據(jù)綏遠(yuǎn)的地方實力派曾就前套開渠一事做過許多嘗試，薩縣人士也效仿后套創(chuàng)行的引水灌溉之法［綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會編：《綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會第一屆報告書》，綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會1934年版，第1頁。］，提倡在薩、托兩縣開渠澆地［綏遠(yuǎn)通志館編：《綏遠(yuǎn)通志稿》第5冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社2007年版，第593頁。］，但因為連年政局動蕩，財力困乏，不得不中綴。直到1928年綏遠(yuǎn)大旱災(zāi)，當(dāng)局實行以工代賑，啟動施工。民生渠是近代以來整個綏遠(yuǎn)最大的引水灌溉工程，在當(dāng)時就是“綏省渠工之最大者”，之后也沒有能超越其規(guī)模的水利建設(shè)事業(yè)。

此前屢有開挖民生渠的提議，但惟有到了1928年工程才順利實施，得益于幾個條件。首先，綏遠(yuǎn)的水利開發(fā)與政局密切相關(guān)，尤其受到中央政府與地方實力派之間此消彼長的權(quán)力關(guān)系的影響。民國建立以來，中央政治權(quán)力對綏遠(yuǎn)地區(qū)的控制力不強(qiáng)。與之相對，各系軍閥占據(jù)綏遠(yuǎn)，互相爭奪地盤，使得這一地區(qū)混戰(zhàn)頻仍。地盤是地方軍事力量的依托，地盤的鞏固與否，直接關(guān)系到其與中央的抗衡能否持久，因此占據(jù)綏遠(yuǎn)的地方實力派無不用心經(jīng)營。從事經(jīng)營的前提是較為穩(wěn)定的政治與社會環(huán)境。綏遠(yuǎn)政局動蕩、經(jīng)濟(jì)凋敝，直到1928年后閻系控制綏遠(yuǎn)，站穩(wěn)腳跟，這才有了施行建設(shè)的可能。其次，墾務(wù)一直是綏政之大端，以閻錫山、徐永昌為代表的晉綏實力派積極籌劃在綏經(jīng)營屯墾，推動開渠計劃。還由閻錫山出資，在薩拉齊縣籌設(shè)新農(nóng)試驗場，擬利用民生渠所引之水灌溉。綏遠(yuǎn)官廳進(jìn)一步計劃在薩拉齊縣建立模范新村，頒布《綏遠(yuǎn)建設(shè)廳獎勵進(jìn)新村簡章》，吸引墾民。再次，1928年西北大旱災(zāi)是修建民生渠的直接原因。綏遠(yuǎn)官廳利用來自平綏鐵路客貨運費附加一成賑款、山西省銀行匯來的華僑捐助賑款和北平紅十字會的三十余萬元［土默特左旗《土默特志》編纂委員會編：《土默特志》上冊，呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社1997年版，第987頁。］，實行工賑。最后也是最重要的原因是華洋義賑會為民生渠提供了資金與技術(shù)援助?？梢哉f，民生渠是在政爭與救濟(jì)的交織下興辦起來的。

閻錫山與后來就任綏省主席的徐永昌積極籌劃在綏經(jīng)營屯墾，推動開渠計劃。徐在赴任前曾與閻錫山商議開發(fā)察綏土地與實施軍民屯墾的計劃。徐永昌勸言稱：“我們養(yǎng)兵如許之多，將擁以自衛(wèi)耶？抑將有所施為耶？養(yǎng)兵如是之多，不但要自己心安，亦要別人心安，愚意欲自安安人，則莫如在察綏實邊屯墾。”⑤［⑥ 徐永昌：《徐永昌回憶錄》，北京：團(tuán)結(jié)出版社2014年版，第167、167、166頁。］話中談及的“養(yǎng)兵”指的便是晉綏軍，“外人”所指最有可能的是晉綏實力派所對抗的南京國民政府。為打消中央的戒備，實邊屯墾不失為一種掩人耳目的好辦法，徐稱：“不然自視為政治范圍者，不過是自己之勢力圈耳。使人認(rèn)為以勢力圈其危險為如何？”⑤徐永昌計劃屯墾與建設(shè)相輔而行，建設(shè)當(dāng)中的首要便是疏通舊渠、開挖新渠。緊接著便是發(fā)展農(nóng)業(yè)，他認(rèn)為“察綏土地雖遠(yuǎn)遜黑省，但鑿渠引水，亦成良田”⑥。閻錫山在薩拉齊縣籌設(shè)的新農(nóng)試驗場與民生渠的建設(shè)并行。顯然，開挖民生渠正是晉綏軍興辦屯墾的最初試驗之一。

華洋義賑會對民生渠的援助起到了極為關(guān)鍵的作用。民生渠工程首先由地方賑會組織開工，后續(xù)由于經(jīng)費不支，加上工程規(guī)模過于龐大，由華洋義賑會接手合修。1928年7月，民生渠正式開挖，經(jīng)時任綏遠(yuǎn)都統(tǒng)兼賑務(wù)督辦的李培基批準(zhǔn)，由馮曦?fù)?dān)任工賑總辦。建設(shè)廳安排技士裴士毅等人勘測渠工，擬定干渠、支渠路線，計劃灌溉二百五十萬畝農(nóng)田，期間挖成干渠四十里［李仲深：《綏遠(yuǎn)民生渠工程回顧與前瞻》，天津《大公報》，1931年4月8日，第3版。文中征引《大公報》全部為天津版，下同。］?？铐棽恢Ш?，綏省官廳向華洋義賑會求助，開啟了合辦階段。綏遠(yuǎn)官廳賑款的短缺是與災(zāi)情的嚴(yán)重程度相關(guān)的，綏遠(yuǎn)在1928年全省受災(zāi)，兵匪、荒旱、瘟疫、地震無一不有，災(zāi)情之重，堪稱華北之首。據(jù)當(dāng)時的報告稱，“綏遠(yuǎn)本產(chǎn)糧之區(qū)，然因年來迭遭重災(zāi)之故，遂致糧價飛漲，小米每斗四元以上，白面十斤三元有奇”［綏遠(yuǎn)省賑務(wù)會?。骸督椷h(yuǎn)災(zāi)民》，1929年1月，第1頁。］。這場災(zāi)難并非全由自然原因所導(dǎo)致，更有兵災(zāi)匪患的關(guān)系，兵、匪“所過村莊蓋藏既供軍食，田苗多被踐毀，遂釀成本區(qū)二十余年來未有之奇災(zāi)”［綏遠(yuǎn)通志館編：《綏遠(yuǎn)通志稿》第9冊，第52頁。］。募款用盡后，綏遠(yuǎn)官廳不得不向其他賑團(tuán)求助。1920年代最為聲名鵲起的賑團(tuán)，非華洋義賑救災(zāi)總會莫屬。華洋義賑會是一支獨立于國民政府之外的社會力量，由中外慈善人士聯(lián)合組成，在華北五省旱災(zāi)中募款捐助，拯救災(zāi)黎，成效卓著。華洋義賑會秉承“建設(shè)救災(zāi)”的宗旨，考慮到一時的救濟(jì)只能治標(biāo)，惟有防災(zāi)能計其遠(yuǎn)大，于是在各省賑務(wù)陸續(xù)告竣后，用余下的賑款辦理各項防災(zāi)事業(yè)，成立常設(shè)組織，致力于災(zāi)害的預(yù)防和工程的建設(shè)，增強(qiáng)民眾抵御災(zāi)害的能力。華洋義賑會也堅持中立的立場，一直極力避免政治勢力對賑務(wù)工作的影響，以便行事，不受政府的支配。因此，華洋義賑會與國民政府的關(guān)系比較松散，不必聽命于國民政府，由于集合了中外的賑款與技術(shù)資源，在華北五省的賑災(zāi)活動中貢獻(xiàn)卓著，因此受到國民政府極大的重視。國民政府甚至請華洋義賑會與政府通力合作，共同救濟(jì)災(zāi)民［《國府關(guān)心賑務(wù)之談片》，《民國十七年度賑務(wù)報告書》，中國華洋義賑救災(zāi)總會叢刊甲種第27號，1928年12月11日，“談話”，無頁碼。］。這樣的情形下，華洋義賑會理所應(yīng)當(dāng)也引起了地方實力派的關(guān)注。如若要在地方興建防災(zāi)的民生工程，在中央資源所不能及，同時地方又力有不逮的情況下，華洋義賑會作為一支相對自由又能力強(qiáng)大的力量，可以為地方帶來資金與技術(shù)的雙重支持。西北旱災(zāi)期間，時任綏省主席的徐永昌兩度往平津接洽，親赴華洋義賑會商議民生渠工程的籌款與合辦事宜，華洋義賑會總干事章元善很是稱異，稱“從未見過有一省主席來商議賑災(zāi)”⑩［ 徐永昌：《徐永昌回憶錄》，第163、170頁。］。綏省此舉，略有一絲“醉翁之意不在酒”的意味。

由于華洋義賑會“建設(shè)救災(zāi)”的理念與民生渠計劃相符，總會視“以工代賑”為唯一良規(guī)［中國華洋義賑救災(zāi)總會編：《華洋賑團(tuán)工賑成績概要》，中國華洋義賑救災(zāi)總會叢刊甲種8號，中國華洋義賑救災(zāi)總會刊行1924年版，第1頁。］，雖然擔(dān)心“賑款支絀，一時無力舉辦”，但“惟原計劃與工賑有關(guān)，且含有防災(zāi)性質(zhì)，故執(zhí)行委員會決議先作初步調(diào)查，竭力促其成功”［《綏遠(yuǎn)水利計劃》，《救災(zāi)會刊》第6卷第1期，1928年10月，第6頁。］。值得注意的是，華洋義賑會是少有的擁有技術(shù)部門的賑團(tuán)。該會設(shè)立工程股，專門配備工程師等人員，協(xié)助各地分會規(guī)劃大型工程［關(guān)于華洋義賑會工程股的介紹參見黃文德《非政府組織與國際合作在中國——華洋義賑會之研究》（臺北：秀威資訊科技股份有限公司2006年版，第133～140頁）。］。其中，擔(dān)任工程股主任的美籍總工程師奧利弗·塔德起到關(guān)鍵的作用。曾有數(shù)位工程專家認(rèn)為民生渠計劃不易進(jìn)行，表示疑難。但塔德力推這項工程，稱自己愿意全責(zé)承擔(dān)，擔(dān)任該項工程的總工程師［褚紹唐、任友三：《綏遠(yuǎn)民生渠概況（附圖、表）》，《西北問題季刊》第1卷第2期，1935年1月15日，第97～114頁。］。此舉極大地推動了工程的進(jìn)行，也為他此后因民生渠失敗后飽受詬病埋下伏筆。

民生渠的測量是否得當(dāng)，這一問題自國民政府接手后成為了爭議的焦點，因此需要對當(dāng)時工程的具體情況簡要介紹。1928年底，華洋義賑救災(zāi)總會為審慎起見，先后派遣了四批工程師和技術(shù)人員勘測渠線，歷時八個月。于是雙方訂立《薩托民生渠合同》，合同暫定工程預(yù)算為四十四萬元，由綏遠(yuǎn)省府撥款二十萬元，總會墊借二十四萬元［《綏遠(yuǎn)省各縣擬開渠道實況表》，《綏遠(yuǎn)建設(shè)季刊》第1期，1929年3月，第12頁。］，并計劃于當(dāng)年內(nèi)完工［中國華洋義賑救災(zāi)總會編：《民國十八年度賑務(wù)報告書》，中國華洋義賑救災(zāi)總會叢刊甲種29號，中國華洋義賑救災(zāi)總會刊行1930年版，第3頁。］。按照合同上的規(guī)定，綏遠(yuǎn)政府撥付的資金與華洋義賑會的墊款基本對半，由總會負(fù)責(zé)工程設(shè)計、技術(shù)和設(shè)施，綏省建設(shè)廳做輔助配合的工作，負(fù)責(zé)征集災(zāi)民、運送物資等事宜。實則主要是華洋義賑會在主持負(fù)責(zé)。但進(jìn)展不如預(yù)想般順利。施工過程當(dāng)中，由于環(huán)境惡劣，開工期間還爆發(fā)了中原大戰(zhàn)，工期超時。直到1931年上半年，退守晉綏的士兵由師長王靖國率領(lǐng)，加入渠工，才大大加快了進(jìn)度。6月22日，民生渠舉辦放水儀式?？傮w而言，從1929年7月1日正式開工至1931年6月22日舉辦放水儀式，民生渠工程耗時兩年，用款也超出了原有的預(yù)算，最終達(dá)到了八十余萬元［《民生渠開閘禮紀(jì)詳》，《大公報》，1931年6月26日，第5版。］。晉系對民生渠的投入也進(jìn)一步證明，民生渠工程能夠推行下去的一大潛在之因是晉綏實力派實行屯墾、解決軍費的需要，正如徐永昌所說，“移民實邊，即寓于養(yǎng)兵屯墾，經(jīng)營內(nèi)蒙兼預(yù)為收復(fù)外蒙之地，蓋為編遣求歸宿者在是，為國家謀和平者亦在是也”⑩。晉綏方面以民生渠為試驗，力圖改善水利、從事屯墾是其經(jīng)營西北的重要措施，借由西北旱災(zāi)與華洋義賑會達(dá)成合作，從而進(jìn)一步得到了資金與技術(shù)支持。

與華洋義賑會這一時期的活躍形成對比，國民政府在賑災(zāi)建設(shè)領(lǐng)域的缺位引起了社會輿論的普遍不滿。1929年7月，美國紅十字會代表團(tuán)到華，赴綏遠(yuǎn)視察災(zāi)情，以便籌撥大宗款項，實施救濟(jì)［《綏遠(yuǎn)近況》，《大公報》，1929年7月10日，第4版。］，部分代表考察了民生渠工程［《美國紅十字會代表視察華災(zāi)之結(jié)果》，《救災(zāi)會刊》第7卷第1期，1929年10月，第2頁。］。其考察報告在國內(nèi)登報，一時間引起軒然大波。該會認(rèn)為不應(yīng)再繼續(xù)救濟(jì)華災(zāi)，中國的災(zāi)情與美國所稱的“災(zāi)荒”有所不同，釀成華災(zāi)的主要原因是各軍征斂、盜匪搶劫和沒收式的捐稅，“除非中國產(chǎn)生一強(qiáng)健穩(wěn)定之中央政府，亂禍將循環(huán)不已”［《自問如何?。?！中國之災(zāi)由于政府無力美國無參加救濟(jì)之必要——美紅會查災(zāi)團(tuán)之報告書》，《大公報》，1929年9月30日，第4版。］。美紅會進(jìn)一步指出，中國政府必須負(fù)起責(zé)任，掃除病民釀災(zāi)的根源，而不是由國外機(jī)關(guān)承擔(dān)。輿論也普遍認(rèn)為國民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起賑災(zāi)與建設(shè)領(lǐng)域的責(zé)任，痛呼“國家之負(fù)民久矣”，稱“救災(zāi)本不應(yīng)倚賴外人，就事實論，又絕非單純天災(zāi)”［《美紅會查災(zāi)報告書之教訓(xùn)》，《大公報》，1929年10月2日，第2版。］，希望能革除惡政，喚起政治家的良心，國民政府與地方當(dāng)局應(yīng)積極舉辦建設(shè)事業(yè)，不得再辭其責(zé)。只是，此時的國民政府與閻、馮的戰(zhàn)爭一觸即發(fā)，國民黨中央委員戴季陶明言討伐閻、馮的目的在于對西北著手實際建設(shè)的迫切需要，“要是肯真正地救濟(jì)西北無告的人民，真正地把北方各省從根建設(shè)起來，必須先把障礙著建設(shè)的叛逆掃除得干干凈凈”［戴季陶：《西北文明之再造》（1929年11月24日），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第88輯，第13頁。］，這一說法為國民政府西北用兵論證了合理性，也為賑濟(jì)不力提供了借口。

南京國民政府舉辦全國建設(shè)事業(yè)的構(gòu)想，已在北伐勝利后有所表露，希望能盡快結(jié)束戰(zhàn)事，進(jìn)入訓(xùn)政時期，使得舉國一致從事建設(shè)。1928年10月，國民黨頒布一系列法令，大大提高了其在國家政治生活中的地位和權(quán)力，軍政軍令上也要求絕對統(tǒng)一，裁減各集團(tuán)軍的軍隊，以集權(quán)于中央［金以林：《國民黨高層的派系政治：蔣介石“最高領(lǐng)袖”地位是如何確立的》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第63～74頁。］。各方軍閥雖然表面上通過了提議，但相互的矛盾也日趨尖銳。在這期間，正是西北、華北災(zāi)情嚴(yán)重的時期，也是閻錫山糾合力量醞釀戰(zhàn)爭的時期，最終演變?yōu)橐蚤愊禐槭椎拇笠?guī)模倒蔣戰(zhàn)爭。在中原大戰(zhàn)用兵西北之前，國民政府就把西北建設(shè)提上了首位，指出“本黨現(xiàn)在已經(jīng)把國家統(tǒng)一了，目前最重要的任務(wù)就是要建設(shè)。環(huán)顧全國情況，尤以西北建設(shè)為最重”。甚至將對西北的災(zāi)害救濟(jì)、建設(shè)開發(fā)與軍事行動結(jié)合起來，一并視作建立國民政府實際政權(quán)的組成部分，要求實現(xiàn)全國民眾團(tuán)結(jié)一致，“共同努力于開發(fā)中國，建設(shè)中國，發(fā)揚中國文化，發(fā)展中國的事業(yè)與中國的富源，完成中國社會國家的建設(shè)”，而不僅僅是名義上的“民國”，要將民國“名符其實地建筑在人民身上，然后人民才可以謀真正的幸?！保鄞骷咎眨骸毒葷?jì)西北與開發(fā)西北》（1929年11月25日），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第88輯，第15～20頁。］?？梢哉f，1930年的中原大戰(zhàn)正是國民黨政權(quán)建設(shè)過程中與地方權(quán)力斗爭激化的結(jié)果。

中原大戰(zhàn)以蔣介石為首的中央政府獲得勝利告終，晉系戰(zhàn)敗后元氣大傷，退守山西、綏遠(yuǎn)，已然無力再與國民政府針鋒相對，于是埋頭經(jīng)營，不再致力于倒蔣運動。這一時期，蔣介石南京政權(quán)的統(tǒng)治地位看起來得到了進(jìn)一步穩(wěn)固，晉綏實力派表面上示以“臣服”，但依然有雙方較量的暗流涌動，互相較勁。華洋義賑會為賑濟(jì)綏遠(yuǎn)旱災(zāi)，將業(yè)務(wù)圈開拓到了西北邊省，在綏遠(yuǎn)建立了分會。另一方面晉綏實力派也需要借助華洋義賑會的賑款與技術(shù)大力經(jīng)營自己的地盤，與以蔣介石為首的南京國民政府相抗衡。這也進(jìn)一步表明，雖然華洋義賑會一直試圖保持政治中立，但在華專設(shè)機(jī)構(gòu)實行建設(shè)，改造社會的種種舉措，實則已經(jīng)直接關(guān)系到了國家主權(quán)問題。這對于正在努力進(jìn)行現(xiàn)代化政權(quán)建設(shè)的南京國民政府來說，是一個敏感的事情。中原大戰(zhàn)后，國民政府對晉綏實力派的牽制已不再采取激烈武力沖突的方式，而是轉(zhuǎn)變?yōu)楦与[晦地暗地操作，運用自己掌握中央名義、師出有名的優(yōu)勢，以統(tǒng)合全國水利事權(quán)的方式打擊對方，阻止了華洋義賑會在華從事工程建設(shè)等活動。這一政治運作手段在民生渠的案例中表現(xiàn)得淋漓盡致。

二 國民政府圍繞民生渠的政治運作

國民政府亟待在賑災(zāi)和建設(shè)領(lǐng)域有所作為，加上南京國民政府與晉綏實力派暗地較量，民生渠的問題愈發(fā)敏感。1933年薩拉齊縣爆發(fā)山洪，國民政府趁此機(jī)會，自然而然地介入到民生渠的補修工作中，民生渠工程一時成為了焦點問題，得到了極大的關(guān)注。

民生渠的放水儀式舉行時，工程實際僅完成了一部分，仍有渠道沒有修成，由于高地不易上水，低地又容易淹沒，遲遲未能灌地，自然無法澆地收租，缺乏經(jīng)費，管理失當(dāng)③［ 綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會編：《綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會第一屆報告書》，第23、32頁。］。華洋義賑會和綏省政府的合作難以為繼，工程進(jìn)展艱難。然而，禍不單行，僅僅四個月后，薩托兩縣雨水過多，山洪爆發(fā)，民生渠多處被沖坍，損失在數(shù)十萬元［《綏遠(yuǎn)水災(zāi)：包薩托三縣慘重》，《大公報》，1933年8月28日，第4版。］。華洋義賑會在綏遠(yuǎn)勉力維持到了1932年底，便將民生渠全部工程移交綏遠(yuǎn)省政府管理，成立民生渠水利公會。該會接管之后對民生渠情形作了詳細(xì)調(diào)查。調(diào)查報告指出，“惟因現(xiàn)有工程既不合于灌溉，而易于澆地地段復(fù)未完工，故所澆之地有限”，“長此以往，債臺日積，水利計劃，難期完成，若非急謀通盤計劃，完成全部工程，勢將束手無策”③。綏遠(yuǎn)省主席傅作義甚至派秘書前往平津一帶與銀行團(tuán)接洽借款。其中緣由很容易理解，1930年中原大戰(zhàn)后，綏遠(yuǎn)由傅作義部管轄，閻錫山放棄對蔣介石的軍事對抗后，雙方關(guān)系也趨于緩和。此時閻集中力量在山西發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，對綏遠(yuǎn)的投入已大不如前，也沒有多余的資金供綏省建設(shè)廳支配。缺少了地方官廳的投入，華洋義賑會獨木難支，雖然仍愿協(xié)助辦理，但“款項未能作逾期之協(xié)助”［《薩托民生渠今年施工計劃》，《大公報》，1932年4月19日，第5版。］，況且此前借下的款項還未還清，難言再借。民生渠工程面臨經(jīng)費支絀的困境，一篇時評道出了民生渠艱難的境地：作為近十年來西北唯一的巨大建設(shè)，“至今地畝未灌，誠可浩嘆”［《綏遠(yuǎn)民生渠將繼續(xù)施工》，《山東省建設(shè)月刊》第2卷第6期，1932年6月，第228～229頁。］，然而預(yù)估還需二十五萬元巨款。種種形勢的轉(zhuǎn)變，遂為國民政府的介入提供了契機(jī)。

國民政府對綏遠(yuǎn)先是采取安撫的措施，雖然對建設(shè)西北的宣傳不斷，但落實到資金上卻十分寥寥。“九一八”事變后，綏遠(yuǎn)的國防地位日趨重要。國民黨中央委員張繼赴綏遠(yuǎn)考察實業(yè)，參觀民生渠。他在綏遠(yuǎn)省黨部講演時，稱“因為時勢與環(huán)境的關(guān)系，所以不能對西北十分來幫助”［張繼：《西北的重要——二十年十二月十二在省黨部講演》，《新綏遠(yuǎn)半月刊》1932年第7、8期，139～142頁。］，對國民政府重視西北卻無暇顧及作了一番解釋。張繼此次來綏，并非受到國民黨中央的委派，而是以個人名義視察，希望國難當(dāng)前，可以共挽危亡，更多地起到拉攏的作用。張繼曾經(jīng)應(yīng)允，幫忙從南京庚款委員會挪借經(jīng)費支持民生渠，但也沒有下文。在南京政府自身本就經(jīng)濟(jì)困頓的情況下，自然不可能以對綏省建設(shè)投入資金的方式集中事權(quán)，但借由全國水利機(jī)構(gòu)的整合，統(tǒng)一水權(quán)，對中央政府來說，是勢在必行的事情，是國家政權(quán)建設(shè)與發(fā)展現(xiàn)代化事業(yè)的重要舉措。1933年9月，全國經(jīng)濟(jì)委員會正式改組成立，隸屬于行政院，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，改善人民生計，調(diào)節(jié)全國財政為職責(zé)，規(guī)定凡是國家一切經(jīng)濟(jì)建設(shè)或發(fā)展計劃，其經(jīng)費由國庫負(fù)擔(dān)或輔助者，應(yīng)經(jīng)由經(jīng)委會審定，呈請國民政府核準(zhǔn)。經(jīng)委會作為計劃全國經(jīng)濟(jì)事宜的機(jī)關(guān)，本是為了便于與國際聯(lián)盟展開技術(shù)合作而設(shè)立的，吸納資金，從事建設(shè)。為審慎起見，經(jīng)委會規(guī)定展開建設(shè)計劃前須先請國聯(lián)介紹專家來華，以便征詢意見。經(jīng)委會亦設(shè)立西北辦事處，在水利建設(shè)方面，原本計劃籌辦全國河流治本事業(yè)，請國聯(lián)水利專家蒲德利考察各項水利計劃，預(yù)備選擇急要者，集中力量予以實施。但由于計劃的研討需要時間，尚不能著手實施。因此，經(jīng)委會暫時先決定協(xié)助西北各省興辦灌溉事業(yè)［全國經(jīng)濟(jì)委員會編：《全國經(jīng)濟(jì)委員會報告匯編：國聯(lián)技術(shù)合作代表拉西曼報告》第2集，全國經(jīng)濟(jì)委員會叢刊第9種，出版地不詳，1934年版，第58頁。］。經(jīng)委會的成立雖然有利于收攏各地各項事業(yè)的職權(quán)，但這一過程中，各項建設(shè)事業(yè)的規(guī)劃與實施也受國民政府的統(tǒng)一管理。國民政府將各地上報的建設(shè)事項劃分為輕重緩急不同等級。統(tǒng)一水利行政后，全國經(jīng)濟(jì)委員會水利處的事務(wù)激增，也需要權(quán)衡全國各河流狀況，統(tǒng)籌各地興利防患緩急，因而對攸關(guān)政局的核心地區(qū)更為重視，這一點在后來圍繞民生渠的紛爭中進(jìn)一步展示出來。

1934年6月，西北辦事處主任劉景山赴綏視察民生渠，華洋義賑會總干事章元善和總工程師塔德陪同前往。由于總會與綏省政府無力承擔(dān)嗣后工程維護(hù)費用，“筋疲力盡，無法再繼續(xù)維持”［《劉景山昨離平返京》，《大公報》，1934年6月12日，第4版。］，決定接洽經(jīng)委會加入，補救民生渠工程以竟全功。隨后劉景山返平，向經(jīng)委會常委宋子文報告民生渠情形。22日，宋子文在全國經(jīng)濟(jì)委員會第九次常務(wù)會議上提交西北考察報告，介紹民生渠的情形。報告稱，各地注重水利建設(shè)，綏遠(yuǎn)民生渠和陜西涇惠渠均為華洋義賑會與省政府合修，但皆由于臨時興修、注重以工代賑的緣故，導(dǎo)致工程計劃多欠完善。民生渠亟待補救，“因當(dāng)時重在急賑，未經(jīng)仔細(xì)測勘，以致渠床坡度過平，流緩多淤，并經(jīng)大水沖塌多處，現(xiàn)已完全成為廢渠。經(jīng)本會派員踏勘后，認(rèn)為或能局部補救，現(xiàn)正進(jìn)行仔細(xì)測勘，能否著手，須待測勘之結(jié)果如何。此項渠工預(yù)算，曾由本會決議，撥給流動基金三十萬元，倘補救辦法確定，可灌田六七千頃”。該報告隨后在《申報》刊出［《宋子文報告考察西北經(jīng)過》，《申報》，1934年6月24日，第9版。］。正如上述所說，民生渠不合灌溉的原因，一度引起了多種猜測，國民政府提出“測量失誤說”后，該說法遂廣為傳播，被視為官方的聲明而受到全國的關(guān)注。這進(jìn)一步表明，全國經(jīng)濟(jì)委員會主辦全國水利行政事宜，統(tǒng)一掌管各級水利機(jī)關(guān)后，民生渠的解釋權(quán)也從華洋義賑會和綏省政府手中收歸到了經(jīng)委會的管轄范圍內(nèi)，為接下來事態(tài)的走向埋下伏筆。

經(jīng)委會設(shè)立民生渠工務(wù)所，加入綏省與華洋義賑會聯(lián)管的水利公會理事會，隨后組織實地測勘。10月，民生渠的地形測量和土壤察勘分析實際已全部完成，結(jié)果匯交到經(jīng)委會［全國經(jīng)濟(jì)委員會第十二次常務(wù)委員會議呈上的《綏遠(yuǎn)民生渠測勘簡單報告》中，對勘測經(jīng)過做了總結(jié)匯報，指出了這一情況[《全國經(jīng)濟(jì)委員會第十二次常務(wù)會議》（1935年6月7日），中國第二歷史檔案館編：《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議錄》第3冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2005年影印本，第38～42頁]。。隨后召開的經(jīng)委會第十一次常務(wù)委員會議中未見民生渠相關(guān)計劃［《全國經(jīng)濟(jì)委員會第十一次常務(wù)會議》（1934年12月13日），中國第二歷史檔案館編：《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議錄》第2冊，桂林：廣西師范大學(xué)出版社2005年影印本，第397～404頁。］。12月，國際聯(lián)盟的四位專家受邀來華，考察水利交通，其中水利專家沃摩度（奧模第阿）負(fù)責(zé)視察民生渠。到綏查勘后，沃摩度赴華洋義賑會訪晤章元善和總工程師塔德，咨詢民生渠的工程設(shè)計與修建過程。月底，沃摩度草擬報告，判斷民生渠渠口過高，引水不入，必須“根本改造”［《沃摩迪昨晨離綏來平》，《大公報》，1934年12月25日，第3版；《沃摩度意見：民生渠須根本改造》，《時報》，1935年1月14日，第6版。］。

關(guān)于沃摩度在民生渠一事中所扮演的角色，時人多認(rèn)為正是經(jīng)委會采納其意見，致使民生渠工程被徹底放棄。在沃摩度赴綏前，經(jīng)委會四屆五中全會稱已收到民生渠的地形與土質(zhì)報告，“現(xiàn)正分析研究，著手設(shè)計”［全國經(jīng)濟(jì)委員會：《全國經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于水利建設(shè)報告：對四屆五中全會報告》（1934年12月印行），秦孝儀主編：《革命文獻(xiàn)》第81輯，臺北：“中央”文物供應(yīng)社1979年版，第488～489頁。同樣也可參見《全國經(jīng)濟(jì)委員會報告》（1934年12月）（《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議錄》第2冊，第411～412頁）。］，并已經(jīng)在有意挑選所需工款較少，而功效易于顯著的計劃予以實施。在陸續(xù)收到調(diào)查結(jié)果后，經(jīng)委會判斷民生渠至多灌田十余萬畝，與原計劃所灌之田相差甚為懸殊，已萌生放棄之意。第十二次常務(wù)委員會議呈交的“民生渠勘測簡單報告”內(nèi)容也證實，沃摩度實則是參酌實地情形，“蒞工視察，復(fù)核上項測驗之結(jié)果”［《全國經(jīng)濟(jì)委員會第十二次常務(wù)委員會議》（1935年6月17日），《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議錄》第3冊，第36頁。］。1935年1月22日，水利委員會召開第一次會議，此時的沃摩度尚在綏遠(yuǎn)考察途中。主任委員孔祥熙在開會詞中談到西北各省灌溉工程，只稱陜西、甘肅和寧夏等地，未再提及綏遠(yuǎn)［全國經(jīng)濟(jì)委員會編：《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議紀(jì)要：水利委員會第一次會議》，全國經(jīng)濟(jì)委員會叢刊第16種，出版地不詳，1935年版，第1頁。］。其中提案六總結(jié)匯報了過去一年的工作，從《二十三年度興辦水利事業(yè)一覽表》中可知，綏遠(yuǎn)省內(nèi)僅有“測量綏遠(yuǎn)黃河及烏加河”一項，系綏遠(yuǎn)省政府及黃河水利委員會請求辦理，稱“綏遠(yuǎn)黃河及烏加河，關(guān)系河套一帶，灌溉航運，至關(guān)重要”⑩［ 全國經(jīng)濟(jì)委員會編：《全國經(jīng)濟(jì)委員會會議紀(jì)要：水利委員會第一次會議》，第53～62、62～63頁。］，請求撥款五萬余元。而對未來一年的工作計劃當(dāng)中，也未見增加民生渠相關(guān)方案⑩。3月底，經(jīng)委會對外放出消息，決定放棄民生渠工程。通過比較中英文史料，可以發(fā)現(xiàn)兩處端倪。

第一，國民政府面向國內(nèi)外公布民生渠調(diào)查情況最終決議的時間有差別。經(jīng)委會先對外籍人士公布了放棄民生渠的決定，比國內(nèi)的消息要早一個月。根據(jù)英文報紙所刊新聞可知，此事引起了在華外籍人士的議論，其中華洋義賑會美籍總工程師塔德等技術(shù)人員對經(jīng)委會的決定尤其不滿。雙方的爭執(zhí)受到外籍報人的注意，《大陸報》（The China Press）于3月26日率先發(fā)文。概言之，雙方分歧聚焦在“撥款與否”的問題，總會工程師們堅持認(rèn)為民生渠工程沒有錯誤，安立森稱“總觀此渠之根本設(shè)施，頗為適當(dāng)，但尚應(yīng)加以相當(dāng)之財力，從事改進(jìn)”［安立森：《民生渠視察報告》，《救災(zāi)會刊》第13卷第1期，1935年10月，第66～68頁。］。張季春也堅稱該渠“只可謂尚未完成，不能謂為失敗”［《章元善昨談補救薩托民生渠》，《大公報》，1935年5月9日，第4版。］，若能獲得撥款，一定可以補救。至于經(jīng)委會拒絕撥款的原因，塔德等人認(rèn)為一方面是因為資金短缺，另一方面是由于對該工程有所誤解［《全國經(jīng)濟(jì)委員會拒絕進(jìn)一步資助薩拉齊項目：工程師塔德對此回應(yīng)》（N.E.C.Refuse Further Assistance to Saratsi Scheme：Engineer Todd Replies），《密勒氏評論報》（The China Weekly Review），1935—04—06，第204頁。］，認(rèn)為國聯(lián)對華洋義賑會的工作吹毛求疵，含有政治意圖，實則是在針對美國慈善團(tuán)體［O.J.塔德、SIG.安立森：“‘中國的水利和道路問題’：對國聯(lián)專家委員會報告的評論”（“‘Hydraulic and Road Questions in China’ A Review of the Report by the Committee of Experts of the League of Nations”），O.J.塔德：《在華二十年》（O.J.Todd，Two Decades in China），北平：中美工程師協(xié)會1938年版，第175～188頁。］。國聯(lián)專家就該事引發(fā)的爭議做出解釋［《國聯(lián)專家意見決定薩拉齊的命運》（“League Expert Opinion Fixes Saratsi Fate”），《大陸報》（The China Press），1935—03—26，第1版。］，強(qiáng)調(diào)自己的立場完全公平公正，不帶有任何偏見。塔德甚至要求把民生渠一事提交到即將召開的中美工程師協(xié)會年會上討論，但國聯(lián)專家們拒絕出席會議［《召開會議討論薩拉齊的未來》（“Saratsi Confab is Opened To Study Future”），《大陸報》（The China Press），1935—04—07，第9版。］。

4月底，也就是一個月后，中文報刊上刊登經(jīng)委會宣布民生渠工程完全失敗的消息，稱：“薩托民生渠前后需款百二十余萬，但全部工程均不適用。”［參見《民生渠工程失敗》，《大公報》，1935年4月26日，第3版；《薩托民生渠工程完全失敗》，《新聞報》，1935年4月27日，第7版。］關(guān)于華洋義賑會與經(jīng)委會的爭論，則僅見于5月4日的《大公報》，報道稱：“華洋義賑會對沃摩迪和經(jīng)委會的批評大為不滿，已分別質(zhì)問，但未得答復(fù)?！保邸督椷h(yuǎn)當(dāng)局籌辦民生渠補救工程》，《大公報》，1935年5月4日，第10版。］而國內(nèi)關(guān)于中美工程師協(xié)會的報道中，只提到塔德在會上做出報告，對相關(guān)爭議只字未提［《中美工程師協(xié)會昨在平開年會》，《大公報》，1935年4月7日，第4版。］。

第二，國民政府公布給中文報章的信息與沃摩度調(diào)查結(jié)果的內(nèi)容亦有差別。自宋子文西北考察報告刊出后，輿論皆認(rèn)為民生渠重在賑濟(jì)，未經(jīng)仔細(xì)測量，期望經(jīng)委會能接手補修。如今國民政府采信沃摩度的建議，宣布工程徹底失敗，民眾大失所望，一時間引起軒然大波。我們欲知曉國聯(lián)水利專家對民生渠的報告，以及國民政府的真實態(tài)度，需要參照原文來看。國聯(lián)的調(diào)查報告中，沃摩度對綏遠(yuǎn)民生渠和后套情形的報告長達(dá)十七頁［國際聯(lián)盟：《中國的水利和道路問題》（League of Nations，Report by the Committee of Experts on Hydraulic and Road Questions in China），日內(nèi)瓦：國際聯(lián)盟1936年版，第103～119頁。］。該報告從技術(shù)設(shè)計、自然條件和社會條件三個方面分析了民生渠工程。技術(shù)設(shè)計方面，與后來國內(nèi)工程學(xué)家的看法基本一致。綜其所述，大致有以下幾點：首先，民生渠的取水口過高，渠口易沖毀堵塞，支渠渠道過直，阻擋山水流瀉，選址不當(dāng)［參見陶葆楷：《綏薩旅行觀感》，《獨立評論》第122號，1934年10月14日，第3～7頁；褚紹唐、任友三：《綏遠(yuǎn)民生渠概況（附圖、表）》，《西北問題季刊》第1卷第2期，1935年1月15日，第97～114頁；張仲伊：《民生渠前途之展望》，《水利》第8卷第1、2期合刊，1935年3月，第178～183頁；國際聯(lián)盟：《中國的水利和道路問題》（League of Nations，Report by the Committee of Experts on Hydraulic and Road Questions in China），第103～119頁；劉世高：《綏遠(yuǎn)的水利資源與灌溉事業(yè)》，《綏遠(yuǎn)文獻(xiàn)》創(chuàng)刊號第1期，1977年12月1日，第4～20頁；張遐民：《王同春與綏遠(yuǎn)河套之開發(fā)》，臺北：臺灣商務(wù)印書館1983年版，第54頁；李書田：《潼關(guān)以上黃河水利與西北經(jīng)濟(jì)建設(shè)》，《東方雜志》第40卷第3期，1944年2月15日，第18～23頁。］。其次，自然條件的限制包括過于平坦的地勢、缺乏自然的出水口和鹽質(zhì)過高的土壤，甚至阻擋了陰山泄洪，渠道非常容易被沖坍淤塞。報告明確指出，即便拋開工程技術(shù)問題不談，以薩、托兩地的自然環(huán)境條件，也完全不適宜舉辦灌溉工程。再次，社會條件方面，沃摩度認(rèn)為民生渠的設(shè)計實則已經(jīng)超出了防災(zāi)工程的范圍，其效用無法充分發(fā)揮。由于綏省經(jīng)費與技術(shù)人員的缺乏，不能統(tǒng)一規(guī)劃各個農(nóng)場之間的灌溉渠道，只能由農(nóng)民自行開挖，這無疑進(jìn)一步增加了負(fù)擔(dān)。大規(guī)模的水利工程修建成本與維護(hù)費用高昂，必須與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)水平、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會條件和政治局面相匹配，而綏遠(yuǎn)當(dāng)?shù)夭⒉痪邆溥@些條件。沃摩度進(jìn)一步指出，“即使民生渠從技術(shù)角度來看沒有那么失敗，但仍然很難真正加以利用”，在改進(jìn)民生渠之前，必須考慮清楚，是僅僅把它作為一個臨時性的防災(zāi)工程，維持原有的農(nóng)業(yè)水平，還是想借由灌溉系統(tǒng)，從根本上改善綏遠(yuǎn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。若采用第一種，可以選擇最經(jīng)濟(jì)的辦法改進(jìn)民生渠，尚有一部分可資利用。若采用第二種，盡可能實現(xiàn)民生渠的最初構(gòu)想，從純技術(shù)角度是可行的，但需借助機(jī)器抽水排水，費用極其高昂。最后，沃摩度提議可在大黑河引水灌溉，要比薩拉齊地區(qū)更為適宜。

通過以上論述可知，國民政府不欲給民生渠撥款，僅僅對外宣布了國聯(lián)調(diào)查報告的部分觀點，以民生渠工程完全錯誤，補救需款過巨，有違經(jīng)濟(jì)原則，作為裁撤工務(wù)所的依據(jù)，似乎有意隱瞞了薩拉齊地區(qū)自然與社會條件的諸多限制因素，而這正是沃摩度所重點強(qiáng)調(diào)的部分。

民生渠一事所引起的風(fēng)波還不止于此。華洋義賑會一時間被推上風(fēng)口浪尖，國內(nèi)輿論均以工程忽略地形的測量而遺憾，總干事章元善對此有多次回應(yīng)。民生渠是華洋義賑會修建引水灌溉工程的第一次嘗試，也是當(dāng)時總會興辦的最大規(guī)模的工賑項目。章元善直接參與了民生渠合同的簽訂，幾次赴綏實地考察，對民生渠的重視和期許自不待言。1933年7月鄉(xiāng)村工作討論會上，章元善總結(jié)華洋義賑會的水利道路工程及農(nóng)業(yè)合作事業(yè)，指出民生渠、涇惠渠的規(guī)模之大，是總會所筑渠工之首，但“缺少經(jīng)營渠道的經(jīng)驗，所筑的渠終日有許多問題發(fā)生，雖說工程早已完畢，人民還沒有充分享受到益處”［章元善、于永滋：《中國華洋義賑救濟(jì)總會的水利道路工程及農(nóng)業(yè)合作事業(yè)報告》，鄉(xiāng)村工作討論會編：《鄉(xiāng)村建設(shè)實驗》第1集，上海：中華書局1934年版，第129～130頁。］，表示要從實際經(jīng)營中總結(jié)經(jīng)驗，達(dá)到理想的效果。經(jīng)委會宣布民生渠測量有誤后，章元善對該說法未置可否，只稱“當(dāng)時多著重‘賑’字，至民國二十年工程完竣，嗣后關(guān)于歲修工程及渠養(yǎng)費等款項，每年約須十萬元，仍由該會及綏省府承擔(dān)，所費已達(dá)百萬元，筋疲力盡，無法再行繼續(xù)維持”［《劉景山昨離平返京》，《大公報》，1934年6月12日，第4版。］，因此主動接洽經(jīng)委會加入工作，希望能以竟全功。得知經(jīng)委會宣布民生渠工程徹底失敗并決定放棄后，章元善回應(yīng)稱，華洋義賑會中途參與工程，由于“志在以工代賑，故不能先作詳細(xì)測量工作，而后進(jìn)行賑務(wù)”，“敝會雖非包工機(jī)關(guān)，但本服務(wù)社會之精神，當(dāng)繼續(xù)與綏遠(yuǎn)省府合謀補救，補救力量雖微，但用費決不需數(shù)百萬元”，委婉地批評了經(jīng)委會中途退出、不予負(fù)責(zé)的行為，需款數(shù)百萬才能補救的說法更是“夸大其詞”［《章元善昨談補救薩托民生渠》，《大公報》，1935年5月9日，第4版。］。一篇時論頗為典型，代表了時人對民生渠工程的普遍觀感，稱“綏遠(yuǎn)薩托民生渠工程錯誤，經(jīng)委會派員勘測后，采納外國水利專家之主張，認(rèn)為無法補救，即置諸不問，社會上咸為惋惜”，“民生渠的建筑費時五六年，用款百余萬，經(jīng)費之籌措，綏省當(dāng)局確費苦心。這種艱難興辦的巨大工程，失敗后而不謀補救，自然可惜；經(jīng)委會為全國水利的最高機(jī)關(guān)，不加協(xié)助，尤足令人失望”［《編輯閑話》，《大公報》，1935年5月8日，第10版。］。

即便如此，這場博弈的受益方顯然是南京國民政府。國民政府對國際賑團(tuán)在華從事防災(zāi)工程建設(shè)的態(tài)度很矛盾。一方面須得憑借私人或國際的協(xié)助［《災(zāi)賑：九省災(zāi)賑委辦會》，《大公報》，1928年12月19日，第3版。］，對國際組織在華從事工賑給予嘉許。但另一方面，又對外人插手中國的公共建設(shè)工作有所疑懼，外交部長王正廷與中國救災(zāi)聯(lián)合會代表貝爾克的談話便是一例明證。王正廷宣稱，國外慈善組織與其在華設(shè)立機(jī)關(guān)，直接從事建設(shè)，不如購買中國債券，更能體現(xiàn)慈善之心，治河、修路等救濟(jì)工程關(guān)系到國人的財產(chǎn)與權(quán)利，應(yīng)由中國政府一手主持，而政府本身并無接受外人協(xié)助的需要［《美紅會查災(zāi)報告書全文：天災(zāi)乎人禍乎（續(xù)）》，《大公報》，1929年10月28日，第4版。］。民生渠事件之后，已然達(dá)到了兩個效果，首先，國民政府成功地將國際賑團(tuán)從公共工程建設(shè)領(lǐng)域排擠出去，控制了水利事業(yè)規(guī)劃與實施的決定權(quán)，基本取代了華洋義賑會的功能［川井悟：《塔德和李儀祉——關(guān)于中國近代水利土木工程的備忘錄》，鈔曉鴻主編：《海外中國水利史研究——日本學(xué)者論集》，北京：人民出版社2014年版，第183～200頁。］。民生渠引起的工程糾紛加速了華洋義賑會的退讓，進(jìn)一步顯示出這個過程并非那么自然順暢。華洋義賑會致力于山西和綏遠(yuǎn)的水利建設(shè)時，實則已觸及了國民政府與晉綏地方實力派的敏感關(guān)系。其次，此舉對晉綏實力派的擴(kuò)張造成了打擊，1934年蔣介石視察西北，稱“百川規(guī)模與經(jīng)營不能不為遠(yuǎn)大，奈何不用之于全國與民族之上也”［周美華編注：《蔣中正“總統(tǒng)”事略稿本》第28冊，臺北：“國史館”2007年版，第420～421頁。］。如上所述，綏遠(yuǎn)省政府發(fā)展水利、實行屯墾有其政治目的，意在消除國民政府對晉綏實力派的猜忌，消納編余官兵，寓兵于墾［李茂盛、劉亞麗：《閻錫山“綏西屯墾”探略》，《史學(xué)月刊》2009年第5期，第108～112頁。］。民生渠工程失利后，晉綏地方實力派將屯墾的重心轉(zhuǎn)移到后套地區(qū)，原本計劃在后套、山西部分地區(qū)與華洋義賑會開展的水利合作項目也受到影響［魏丕信：《軍閥和國民黨時期陜西省的灌溉工程與政治》，《法國漢學(xué)》叢書編輯委員會編：《法國漢學(xué)》第9輯，北京：中華書局2004年版，第327頁。］。華洋義賑會宣布不再舉辦大型工程后，無法繼續(xù)為該地提供資金與技術(shù)支持，后續(xù)的水利開發(fā)計劃遂不了了之，無疑是對晉綏派實行屯墾的打擊。

三 民生渠的定位轉(zhuǎn)變：國家政權(quán)建設(shè)的應(yīng)為與難為

國民政府進(jìn)一步推行政權(quán)建設(shè)的決心在民生渠風(fēng)波中得到了充分體現(xiàn)。華洋義賑會宣布改組工程股，任命塔德為名譽工程師顧問，實際上免去了塔德總工程師的職務(wù)［《聘請名譽工程顧問》，《救災(zāi)會刊》第13卷第2期，1935年11月，第14頁。］?？倳残薷牧朔?wù)方針，宣布“今后各項重大工程，均由政府舉辦，蓋此乃政府應(yīng)負(fù)之責(zé)任”，總會不再舉辦大型建設(shè)工程，這標(biāo)志著國民政府成功地將華洋義賑會從大規(guī)模工程建設(shè)領(lǐng)域排擠了出去。隨后，國民政府便嘗試將西北的建設(shè)事宜收攏到自己手中，統(tǒng)一籌劃管理，最直接的表現(xiàn)是全國經(jīng)濟(jì)委員會西北辦事處的設(shè)立及其權(quán)力的不斷加強(qiáng)。全國一共選定了兩個地區(qū)作為實驗區(qū)，一處是江西，另一處則是西北。西北實驗區(qū)旨在“就西北現(xiàn)有的少量基礎(chǔ)，發(fā)展當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)與交通，提高預(yù)防災(zāi)害與疾疫的能力，逐步提高當(dāng)?shù)氐纳钏疁?zhǔn)”［張力：《全國經(jīng)濟(jì)委員會與西北開發(fā)》，珠海文史研究所學(xué)會主編：《羅香林教授紀(jì)念論文集》上冊，臺北：新文豐出版股份有限公司1992年版，第821頁。］。西北辦事處主任劉景山談該處的工作時稱，西北各省人民因為歷年天災(zāi)人禍，“其向來簡單低落之農(nóng)民生活，至于今日，已陷入破產(chǎn)絕境”，可見設(shè)立該辦事處的主要任務(wù)正是為了發(fā)展農(nóng)村的生產(chǎn)水平與建設(shè)能力，考慮到“當(dāng)今急待建設(shè)救濟(jì)之區(qū)，當(dāng)以西北為最，中央政府厲行生產(chǎn)建設(shè)政策，故首重西北之區(qū)”［劉景山：《一年來之全國經(jīng)濟(jì)委員會西北各項建設(shè)事業(yè)實施簡要狀況》，《開發(fā)西北》第3卷第1、2期合刊，1935年1月15日，第177頁。］。在具體的措施上，辦事處派遣技術(shù)專員與國際聯(lián)盟代表專家，分赴陜西、甘肅、青海、寧夏、綏遠(yuǎn)各省調(diào)查，設(shè)計公路、水利、衛(wèi)生、畜牧、合作和棉產(chǎn)改進(jìn)等事業(yè)。

對比兩個機(jī)構(gòu)的職能，會發(fā)現(xiàn)西北辦事處所預(yù)定的目標(biāo)基本與華洋義賑會此前在西北賑災(zāi)中所從事的事業(yè)一致。華洋義賑會由于自身具有防災(zāi)賑災(zāi)的職能，屬于慈善事業(yè)，一直致力于“建設(shè)救災(zāi)”，在各地鄉(xiāng)村實行農(nóng)田水利工程與農(nóng)業(yè)合作事業(yè)，建設(shè)工程，“幫助農(nóng)民駕馭天然，利用天然，改善他們生產(chǎn)的環(huán)境，給他們種種生產(chǎn)的便利”［章元善、于永滋：《中國華洋義賑救濟(jì)總會的水利道路工程及農(nóng)業(yè)合作事業(yè)報告》，鄉(xiāng)村工作討論會編：《鄉(xiāng)村建設(shè)實驗》第1集，上海：中華書局1934年版，第129～130頁。］?？梢?，華洋義賑會是利用賑款或者利息低廉的借款，建設(shè)利于民生的工程，增強(qiáng)農(nóng)民抵御天災(zāi)的能力。華洋義賑會與國內(nèi)從事實地鄉(xiāng)建事業(yè)者形成聯(lián)動，共同致力于鄉(xiāng)村的實際工作，研究農(nóng)村問題，拯救日趨于衰落與崩潰的農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，謀求農(nóng)村的救濟(jì)和復(fù)興?？倳目偢墒抡略普瞧渲械囊粏T，他參加了第一屆鄉(xiāng)村工作討論會，報告華洋義賑會所從事的工作，反思民生渠工程失敗的原因，同時還在會后編寫了首冊《鄉(xiāng)村建設(shè)實驗》的刊物。要理解華洋義賑會對鄉(xiāng)村問題的關(guān)心，需要強(qiáng)調(diào)的是華洋義賑會一直致力于從根本上解決中國的災(zāi)荒問題，達(dá)到“治本”的目標(biāo)。有學(xué)者指出，為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，總會勢必會無止境地介入中國的經(jīng)濟(jì)與社會改造中來［黎安友：《中國華洋義賑救災(zāi)總會史》（Andrew James Nathan，A History of the China International Famine Relief Commission），劍橋（馬薩諸塞州）：哈佛大學(xué)出版社1965年版，第13～14頁。］，而這種對中國事務(wù)的干預(yù)程度已經(jīng)大大超出了國民政府所能容忍的限度。民生渠工程的糾紛已充分顯示出，國民政府在對鄉(xiāng)村建設(shè)運動施以壓制的同時，也不愿華洋義賑會作為國際力量過多地干預(yù)到中國事務(wù)中來，從而采取排擠的措施，以凸顯政府的絕對權(quán)威。已有學(xué)者指出，按照國民政府的官方說法，訓(xùn)政時期中央政府所面臨的挑戰(zhàn)是如何將國家權(quán)力滲透到地方社會［劉文楠：《南京國民政府的國家政權(quán)建設(shè)——史學(xué)界對1932—1937年民國政治史的研究述評》，《南京大學(xué)學(xué)報》2014年第6期，第126頁。］，那么借由賑災(zāi)救濟(jì)、整理水利的線路打掉華洋義賑會，對其業(yè)務(wù)取而代之，便可以順理成章地進(jìn)入到西北建設(shè)中來。

然而，全國經(jīng)濟(jì)委員會在西北的建設(shè)開發(fā)工作是否真的沿著此前民生工程的路徑進(jìn)行下去呢？實際不然，考察西北辦事處的建設(shè)事業(yè)實施情況，可以發(fā)現(xiàn)其所秉持的理念并非全然在于民計民生，而是在于引資生利。劉景山談及開發(fā)西北農(nóng)田水利的重要性時指出，“且農(nóng)田水利，實為最穩(wěn)妥之生利事業(yè)，如辦理完善，信用昭著，必能引起國內(nèi)外之注意投資”，經(jīng)委會半年以來，更是“力謀此旨之實現(xiàn)”，介紹上海銀行向陜西的導(dǎo)渭水利工程投資巨款，倘若此項計劃進(jìn)行順利，那么“銀行資金，必源源而來，繼續(xù)推行于甘青寧綏各省，是則西北整個水利問題，可于相當(dāng)期間完全解決矣”［劉景山：《一年來之全國經(jīng)濟(jì)委員會西北各項建設(shè)事業(yè)實施簡要狀況》，《開發(fā)西北》第3卷第1、2期合刊，1935年1月15日，第178頁。］。西北辦事處在綏遠(yuǎn)的主要業(yè)務(wù)便是水利，其中以民生渠最為重要，其“引資”的建設(shè)理念也鮮明地體現(xiàn)在綏遠(yuǎn)民生渠的撥款問題上。

以民生渠的實際情況，如果以“吸引投資”的思路解決資金問題，實際上是很困難的。在上述建設(shè)理念下，需要衡量的是對民生渠的投入成本和未來收益的問題。根據(jù)華洋義賑會的最初設(shè)計，全渠應(yīng)能灌田二百五十萬畝［《綏遠(yuǎn)水利計劃》，《救災(zāi)會刊》第6卷第1期，1928年10月，第6頁。］，后由于北部支渠裁減，改為二百萬畝，預(yù)計能容納五十萬農(nóng)民［《薩托渠繼續(xù)動工：塔德君積極工作—王丁二君義務(wù)協(xié)助農(nóng)民蘇耕有望》，《救災(zāi)會刊》第7卷第4期，1930年4月，第29～30頁。］。水利工程學(xué)界如蕭開瀛對民生渠的調(diào)查顯示，至多可以灌溉一百三十萬畝，若進(jìn)水期較短，實際的效能或猶不及這個數(shù)字［蕭開瀛：《綏遠(yuǎn)薩托民生渠之概況》，《水利》第1卷第3期，1931年9月，第163～170頁。］。開渠儀式后，實際干渠僅長一百二十余里。赴綏視察的旅行者也稱“惟較原計劃之支渠及小渠所稱尚不及三分之一”［毓霖：《平綏鐵路沿線一周視察記（續(xù)）》，《大公報》，1933年12月22日，第9版。］。綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會接管后，對渠道與灌域情況做了統(tǒng)計。該會1933年的調(diào)查數(shù)據(jù)表明，民生渠的前四道支渠均因上水困難無法使用，實際啟用的部分是第五支渠到第十一支渠。該范圍內(nèi)灌田數(shù)為三十萬畝，灌域內(nèi)實際人口為兩萬余人，薩拉齊全縣的總?cè)丝跒槭迦f余人［楊增之等編：《綏遠(yuǎn)省分縣調(diào)查概要》，綏遠(yuǎn)省民眾教育館總務(wù)部1934年版，第214～215頁。］，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及預(yù)期的規(guī)模。除了工程本身修筑的成本之外，解決民生渠灌域內(nèi)鹽質(zhì)土壤的問題也需要進(jìn)一步的投入。北平地質(zhì)調(diào)查所調(diào)查了民生渠附近土壤，指出薩拉齊地區(qū)的土壤含有大量可溶鹽質(zhì)，對灌溉農(nóng)業(yè)危害極大，“民生渠告成之后，豐富之水量必將溶解土中全部鹽類”，導(dǎo)致“無適宜作物能生長于如此之土壤”，“此豐富之灌溉，其結(jié)果之危害，殆將過于此所預(yù)期之利益”。有言論認(rèn)為，如今尚無金錢與熱誠完成現(xiàn)有的支渠，更無以建設(shè)任何排水計劃。報告也極力反駁，呼吁：“在灌溉區(qū)域中，其農(nóng)業(yè)將來之危險，如能避免，須多避免，因所借給該縣之大借款之償還，全仗土地之生產(chǎn)力及灌溉區(qū)域中耕者水錢之付給也。”［《綏遠(yuǎn)薩拉齊區(qū)土壤報告》，《土壤專報》第4期，北平西城兵馬司九號本所印行1932年版，第26頁。］另外，若是豐收，也會遇到谷賤傷農(nóng)的情況，反而得不償失。據(jù)民生渠水利公會的調(diào)查，1933年薩拉齊雨水過量，田禾被淹，“全縣三分之二，籽粒無收，加以地方捐稅之輸將，軍差糧草之供應(yīng)，鄉(xiāng)間重利之盤剝，種種吮取，日益加劇，農(nóng)村破產(chǎn)，已至不可收拾地步。謀生尚且不得，焉有余力開挖子渠與應(yīng)付渠捐耶？”［綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會編：《綏遠(yuǎn)省民生渠水利公會第一屆報告書》，第37頁。］子渠不挖，渠水不能上地，即使勉強(qiáng)澆水，而農(nóng)村困苦，水租也無法征收。國民黨中央政治會議派出的黃河水利視察員王應(yīng)榆也調(diào)查了民生渠情形，稱“運價昂貴，捐稅太高。人煙稀少，致未能盡量發(fā)展，是為憾耳，須得再投入資金”［王應(yīng)榆：《治理黃河意見書》，出版地不詳，1933年版，第10頁。］。最后，工程定期的保護(hù)與修繕也至關(guān)重要，并非一勞永逸。因此，要舉辦民生工程，只能依托政府的投資推動。可以說，國民政府不能也不愿意對民生渠做進(jìn)一步的投入，最終導(dǎo)致了工程以爛尾告終。

國民政府宣布民生渠工程耗費過巨，與經(jīng)濟(jì)原則不符后，便撤銷了民生渠工務(wù)所，僅留給了一些測量費用。此舉引起了國內(nèi)水利專家的不滿，批評道：“然就大體計劃論之，尚無重大不是之處。該渠為西北主要水利建設(shè)之一，勢應(yīng)排除一切艱難，以完成此偉大事業(yè)。將來水利盛行，戶口殷繁，不特邊疆富源之所資，實為國防之大計，似不應(yīng)只以嚴(yán)格的工程經(jīng)濟(jì)原則繩之?！保鄹哏R瑩：《勘察報告：視察綏遠(yuǎn)民生渠報告》，《華北水利月刊》第9卷第3、4期合刊，1936年3月，第67～70頁。］之后，綏遠(yuǎn)省政府對民生渠修修補補，認(rèn)為這項工程仍有效益，遂請求經(jīng)委會派員勘測。經(jīng)委會要求綏省政府?dāng)M妥整理計劃，經(jīng)修訂后，于1937年7月決定規(guī)劃民生渠改善工程，但因抗戰(zhàn)爆發(fā)，此一計劃只得擱置［張力：《全國經(jīng)濟(jì)委員會與西北開發(fā)》，珠海文史研究所學(xué)會主編：《羅香林教授紀(jì)念論文集》上冊，第825～826頁。］。即便是沃摩度建議的大黑河引水計劃，全國經(jīng)濟(jì)委員會也僅撥了一些測量費用，其余由綏省自行辦理［穆?。骸睹駠椷h(yuǎn)大黑河治理方略研究》，《蘭州學(xué)刊》2014年第2期，第44～51頁。］。從綏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)來講，土壤鹽堿化、交通和稅收等問題的解決，依然仰賴于政府的重視與經(jīng)費的投入，由國家的力量推動，僅僅依靠生利之后吸引投資的方式是行不通的。在這樣的思路之下，也造成中央政府與地方政府之間有些目標(biāo)不能達(dá)成一致，例如在陜西省農(nóng)村合作的投資事宜上，就曾遭到省府主席邵力子的反對。這種建設(shè)思路與實際情形不相配適的狀況，導(dǎo)致西北辦事處亦未能發(fā)揮期望中的效用，規(guī)模組織不斷縮小，每月的經(jīng)費也減至3000元，更加難以開展工作。

國民政府希望將政權(quán)建設(shè)的力度插到基層，但是實際上很難做到，所舉辦的建設(shè)事業(yè)很難與鄉(xiāng)村建立聯(lián)系。民生渠坡度過于平緩，沒有進(jìn)行地形測量或測量失誤的說法，也值得商榷。華洋義賑會工程師薛卓斌與塔德在民生渠的地形條件下計算出了適合的坡度［O.J.塔德：《1930年工程股年度報告》（O.J.Todd：“Annual Report of the Engineering Department 1930”），O.J.塔德：《在華二十年》（O.J.Todd，Two Decades in China），北平：中美工程師協(xié)會1938年版，第488～496頁。］。此前有工程學(xué)家考察民生渠時也指出，渠降的數(shù)值是考慮了地勢限制而得出的［蕭開瀛：《綏遠(yuǎn)薩托民生渠之概況》，《水利》第1卷第3期，1931年9月，第163～170頁。］。只針對測量數(shù)值的討論顯然沒有意義，不足以解釋工程失敗的關(guān)鍵，也無益于理解這一說法背后的真正意圖與動機(jī)。國民政府希望將國家權(quán)力滲透至地方社會，但對基層的控制力始終不夠，因此很難實現(xiàn)治理的功能，這一點在華洋義賑會與國民政府之間的敏感關(guān)系上可以得到印證。正如學(xué)者指出，這一時期國民政府對基層國家建設(shè)的努力，基本可算是失敗的。國民政府在綏遠(yuǎn)的組織動員力量薄弱，綏遠(yuǎn)的縣級政權(quán)空心化嚴(yán)重，鄉(xiāng)村多被豪強(qiáng)把持。曾經(jīng)主政綏遠(yuǎn)的李培基坦言：“今日套地，雖設(shè)有縣治及墾務(wù)水利各局，其經(jīng)營能力，不及教堂一牧師，按之事實經(jīng)過，并非由于才力的優(yōu)劣，實因為政府無開辟邊地之良法，而官吏則從中取利，不事經(jīng)營，故已墾之田，今多荒廢，已開之渠，今多淤塞，……入民國以來，墾務(wù)局專為賣地，水利局專利收租，地畝墾不墾，渠水通不通，則無足輕重也?！保劾钆嗷骸逗犹讐ㄖ持倘丁?，《大公報》，1932年9月23日，第3版。］民生渠也是同樣，據(jù)聞在渠未落成以前，“兩旁土地已為當(dāng)?shù)剀婇y官僚化身的大地主所收買，一般的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，仍無多大補益”。華洋義賑會的新工程股改組的目標(biāo)暴露了國民政府在鄉(xiāng)村治理上的薄弱。在民生渠工程糾紛發(fā)生后，華洋義賑會改組，將總會的工作重點調(diào)整為協(xié)助農(nóng)民更好地利用新建公共事業(yè)，“尤其是公路與河渠——所呈之利益，一方協(xié)助農(nóng)民，俾能使此等渠路，得充分之利用。即以西蘭公路與綏遠(yuǎn)民生渠論，若不將支路支渠陸續(xù)修筑，使距離較遠(yuǎn)之農(nóng)民，共享利益，殊失本會建設(shè)此項事業(yè)之用意”，指出以“政府既無暇兼籌，農(nóng)民復(fù)無力舉辦”的工作為主［《本會服務(wù)方針》，《關(guān)于新工程股之建議》，《救災(zāi)會刊》第13卷第2期，1935年11月，第9、12～14頁。］，只進(jìn)行鑿井修橋、設(shè)置吸水器以及建筑水庫堤壩河床等小型的建設(shè)工程。這也從一個側(cè)面表明，從國民政府實施建設(shè)的思路及實際能力來說，并沒有力量對鄉(xiāng)村地區(qū)直接發(fā)生作用，即便將華洋義賑會排擠出去，以政府的實際治理能力也無法填補空白。

此外，國民政府在西北地方推行政權(quán)建設(shè)和社會治理方面的另一困難在于，如何更好地處理西北在整個國家發(fā)展戰(zhàn)略中的定位。中原大戰(zhàn)勝利后，南京國民政府重新整合了北方各勢力，考慮到當(dāng)時的局勢，本應(yīng)是趁勢治理、進(jìn)行中央集權(quán)的寶貴時期。閻錫山在日記中分析政局，稱“去年我方失敗，蔣本可以順手治理，說者謂非特可以統(tǒng)一，且可以實行中央集權(quán)”［山西省地方志辦公室、山西省政協(xié)文史資料委員會編：《閻錫山日記》，1931年6月5日，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版，第40頁。］，但國民黨內(nèi)部并非“鐵板一塊”，權(quán)力斗爭激烈，蔣介石一方也無法乘勝追擊，一舉吸收晉綏實力派的地盤，雖然一直想徹底解決北方閻、馮的勢力，但閻錫山返晉擾亂了蔣方的計劃，只能繼續(xù)采取分化的手段?！熬乓话恕笔伦兒?，局勢再度發(fā)生變化，國民政府更加沒有能力以武力解決西北的問題，陷入僵持，國家的整體戰(zhàn)略中心隨之轉(zhuǎn)移。已有研究指出，公共水利工程的修建與政治的關(guān)系密切，興建水利工程未必出于人道主義的考慮，而是取決于自然條件、歷史條件以及統(tǒng)治階級的政治目的。那些受到重視的“基本經(jīng)濟(jì)區(qū)”，官方都會以犧牲其他地區(qū)的利益為代價，進(jìn)行重點發(fā)展［冀朝鼎著，岳玉慶譯：《中國歷史上的基本經(jīng)濟(jì)區(qū)》，杭州：浙江人民出版社2016年版，第2～4頁。］。1935年后，國民政府重視西南的戰(zhàn)略地位，無暇顧及西北，亦不愿過多投入，但不能打消人們建設(shè)西北的積極性。原因在于西北地區(qū)重要的國防戰(zhàn)略地位，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其經(jīng)濟(jì)價值。國民政府及其經(jīng)濟(jì)委員會以“測量失誤”解釋民生渠工程糾紛，以工賑作為幌子［亦與工賑成為愈發(fā)重要的救災(zāi)措施有關(guān)，參見朱滸：《民胞物與：中國近代義賑（1896—1912）》，北京：人民出版社2012年版，第256頁。］，轉(zhuǎn)移了人們對綏遠(yuǎn)地區(qū)自然與社會現(xiàn)實條件的關(guān)注，不擬再對暴露的問題深入探討，也掩飾了不愿撥款的真實意圖。以“急于工賑，拯救災(zāi)黎”為由，則能激起民眾對災(zāi)民的同情，容易寬容與諒解工程的“失誤”。正如結(jié)果所示，大多數(shù)人都采信了這一說法，此說遂成為民生渠一事的主流話語。針對經(jīng)委會“節(jié)選”報告的操作，國聯(lián)方面沒有作進(jìn)一步回應(yīng)，專家們站在國民政府的立場上來說，也認(rèn)為政府的資金應(yīng)該投入到更為迫切的江淮水災(zāi)賑濟(jì)當(dāng)中［《召開會議討論薩拉齊的未來》（“Saratsi Confab is Opened To Study Future”），《大陸報》（The China Press），1935—04—07，第9版。］。即便是國民政府在西北地區(qū)開展的建設(shè)工作，也不能做到均衡，從全國經(jīng)濟(jì)委員會所撥助的資金來看，主要集中于當(dāng)時中央政府能夠控制的陜西、甘肅兩省，寧夏、青海兩省的資金撥助則比較少，可以看出中央政府還是在有選擇地發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)。有學(xué)者進(jìn)一步指出，國民政府更多地在核心沿海地區(qū)履行水災(zāi)治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維持公共秩序等職能，對邊緣腹地有所忽視［馬俊亞：《譯者序》，彭慕蘭著，馬俊亞譯：《腹地的構(gòu)建：華北內(nèi)地的國家、社會和經(jīng)濟(jì)（1853—1937）》，上海：上海人民出版社2017年版，第2頁。］。也正是由于國家政治戰(zhàn)略優(yōu)先級的轉(zhuǎn)變，國民政府無法為北方的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)提供救濟(jì)，甚至還不斷向農(nóng)村地區(qū)征稅，使得情況進(jìn)一步惡化［非了：《民國軍閥的饑荒救濟(jì)》（Pierre Fuller，F(xiàn)amine Relief in Warlord China），劍橋（馬薩諸塞州）：哈佛大學(xué)出版社2019年版，第251～253頁。］?？梢哉f，國民黨統(tǒng)治的前十年是災(zāi)害頻仍、傷亡慘重的十年，鄉(xiāng)村的凋敝與破產(chǎn)更是難以回避的事實［翁有為：《民國時期的農(nóng)村與農(nóng)民（1927—1937）——以賦稅與災(zāi)荒為研究視角》，《中國社會科學(xué)》2018年第7期，第184～203頁。］，民生渠的坎坷命運也只是其中的一個縮影。

四 結(jié)" 語

南京國民政府國家政權(quán)建設(shè)的嘗試包括了應(yīng)對國內(nèi)外的局勢危機(jī)、集中中央政府事權(quán)、制約晉綏實力派和加強(qiáng)對西北地區(qū)的社會治理等線索，在民生渠及其糾紛的案例中可以看到上述線索互相的交織與因應(yīng)，體現(xiàn)了南京國民政府增強(qiáng)國家能力與調(diào)整治理手段過程中所作出的努力以及困境。完成舉國上下名實相符的統(tǒng)一，是南京國民政府從成立之初所致力于達(dá)到的目標(biāo)，其執(zhí)政邏輯是終結(jié)戰(zhàn)事、從事建設(shè)、致力民生和發(fā)展國家的事業(yè)與富源，但始終未能實現(xiàn)，以至于對閻、馮用兵時，頗為吊詭地將對西北的災(zāi)荒救濟(jì)、開發(fā)建設(shè)與軍事行動結(jié)合在一起。

南京國民政府有實行國家政權(quán)建設(shè)的需要，而為了應(yīng)對賑災(zāi)團(tuán)體對國民黨政權(quán)的抨擊和輿論對政府職能加強(qiáng)的呼喚，在中國地方政治結(jié)構(gòu)的緯度下，國民政府運用行政手段處理與地方實力派的權(quán)力關(guān)系問題。1930年中原大戰(zhàn)后，國民黨看似已經(jīng)掌握全國，但依然面臨著很多問題，一方面希望回收地方的事權(quán)，另一方面要承擔(dān)起在賑災(zāi)與建設(shè)等民生事業(yè)上的職責(zé)。以全國經(jīng)濟(jì)委員會的成立和統(tǒng)一全國水利事業(yè)為契機(jī)，加上中原大戰(zhàn)對晉綏實力派的消耗，國民政府得以介入到民生渠工程當(dāng)中，運用國家行政權(quán)力的一系列操作，占據(jù)了對民生渠工程的解釋權(quán)，夸大了該工程的失敗，借此排擠華洋義賑會在華的建設(shè)事業(yè)，同時打擊晉綏實力派與之的水利合作。這揭示出南京國民政府對晉綏實力派的牽制不再采取此前武力沖突的方式，而是轉(zhuǎn)入以政治運作的方式暗中削弱。

南京國民政府推行國家政權(quán)建設(shè)的作用機(jī)制不僅僅表現(xiàn)為對社會資源的汲取和調(diào)配，還有對社會資源的壓抑，對其功能的復(fù)制及取代。北伐結(jié)束時，南京國民政府動員社會團(tuán)體資源實施賑濟(jì)，倡導(dǎo)華洋義賑會參與救災(zāi)。在當(dāng)時軍閥割據(jù)的政治局勢下，總會依靠著綏省政府的支持，才得以在綏遠(yuǎn)展開救災(zāi)工程的建設(shè)，這表明即便在國家權(quán)力的動員之下，社會資源想要發(fā)揮能力，也要在政治勢力的加持之下進(jìn)行，否則將會是孤木難支。隨著國家權(quán)力的壓制，晉綏方面受到削弱后，華洋義賑會便沒有了抵抗的可能性。民生渠工程糾紛的結(jié)果進(jìn)一步顯示出，國民政府借由賑災(zāi)救濟(jì)及整理水利的線路打擊華洋義賑會，對其業(yè)務(wù)取而代之，便順理成章地進(jìn)入到西北社會治理中來。

然而南京國民政府對西北社會的治理理念與其實際的國家能力是不相符的，全國經(jīng)濟(jì)委員會西北辦事處取代了華洋義賑會的部分職能，但沒有延續(xù)華洋義賑會對民生工程投入的思路，轉(zhuǎn)而以“引資生利”的理念開辦建設(shè)事業(yè)，因此不愿承擔(dān)民生渠過于高昂的建設(shè)成本。以國民政府在西北的動員能力及當(dāng)?shù)刈匀慌c社會狀況而言，這一理念的操作性不強(qiáng)?？箲?zhàn)爆發(fā)后，國家的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)向西南，更無暇顧及西北地方民生和社會治理留下的真空，民生渠工程糾紛的案例正揭示了這一困境。

收稿日期 2023—04—20

作者沈淼，中國人民大學(xué)清史研究所博士研究生。北京，100872。

Politics of Water Conservancy：The National Government and the Local Government of

Jin-Sui in the Dispute of the Saratsi Irrigation Project

Shen Miao

In 1928，when a drought occurred in northwest China，the provincial government of Suiyuan launched the Saratsi Irrigation Project with the help of the Central China Famine Relief Fund Committee （CCFRFC），which was also the largest water conservancy project in modern Suiyuan.Its policy orientation and investment intensity had changed with the gradual strengthening of the national power construction of the Nanjing National Government.After the Northern Expedition，confronted with droughts in the northwest，the powerful Shanxi-Suiyuan faction cooperated with the CCFRFC to alleviate the disaster by launching the Saratsi Irrigation Project，while the National Government was still unable to intervene with the resource investment of the disaster relief organizations in local forces.After the victory of the Central Plains War，the National Government started to manage the national constructions and water conservancy projects uniformly.At this time，how to use the Saratsi Irrigation Project effectively sparked a debate.The government publicly declared that this project had ended in failure.Its real intention was to suppress the powerful Shansi-Suiyuan faction，and prevent the CCFRFC from interfering with large public construction projects.However，the central government’s construction ideas were not applicable to northwest China due to the limitation of current political situation.It couldnot fill the vacuum of local governance and regime construction.Taking the Saratsi Irrigation Project and the dispute surrounding it as an example，we can see the basic appearance of the National Government’s impact on local political structures and resources of social organization through the exercise of state administrative power.

Nanjing National Government；Suiyuan Province；The Saratsi Irrigation Project；The Central China Famine Relief Fund Committee；State-building

【責(zé)任編校 趙廣軍】