[摘要]軍機大臣副署制度于光緒三十四年十一月正式實施，關于副署的目的與含義，清廷無明確說明。這為副署責任問題留下了很大的解釋空間。資政院開院后，因國會召開時間、咨議機構權限等問題，與軍機大臣展開了一系列角逐。雖然雙方博弈的本質是爭奪權力，但從法理角度考慮，他們不得不借力于制度，副署責任因此成為他們辯駁的主要依據。資政院認為副署是效仿“西法”，并依此質疑軍機大臣“侵權”“失職”；軍機處則堅持副署是恢復“舊制”，因此斥責資政院“擅議”。雙方的博弈無疑惡化了清季政局，但客觀上亦推進了制度建設的進程。

[關鍵詞]清季；副署制度；軍機大臣；資政院

[中圖分類號]K25 [文獻標識碼]A" [文章編號]0583-0214（2024）04-0045-14

基金項目：教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“清末的權力結構變遷與統(tǒng)治危機研究”（22JJD770030）。

宣統(tǒng)二年（1910年）底，梁啟超在《國風報》上發(fā)表《朱諭與立憲政體》一文，譏諷攝政王未經副署發(fā)布朱諭，是“新異之政治現(xiàn)象”。梁啟超認為，朱諭與立憲政體不合，“立憲國詔敕，必以大臣副署為成立之條件”，未經副署之詔敕，是“君主違法違憲之舉”。在此，梁啟超視軍機大臣副署為制度常態(tài)，而將攝政王以君主名義發(fā)布的朱諭，視為“君主以自然人之資格”發(fā)布的“私牘”，不承認其法律效力［滄江：《朱諭與立憲政體》，《國風報》1910年第1卷第33期，第22～23頁。］。其實，軍機大臣副署制度自光緒三十四年（1908年）底開始實施，至此不過兩年，又何嘗不是一種“新異之政治現(xiàn)象”？正因為新異，時人才會辯駁此制到底是“西法”還是“舊制”；也正因為制度的新異、不成熟及不完善，才使資政院與軍機處的博弈有了更多的制度闡釋空間。再進一步講，被時人目為“準代議機構”的資政院與“準政府”軍機處的博弈，又何嘗不是新制度引發(fā)的“新異之政治現(xiàn)象”呢？

從形式上說，副署制度在中國的源流，可追溯至唐、宋。唐代有“不經鳳閣鸞臺，何名為敕”之說［劉昫等撰：《舊唐書》卷八十七《劉袆之傳》，北京：中華書局1975年版，第2848頁。］。清代乾隆時期亦有“凡傳諭、保人，無不署名”之制［《奏為預備立憲請飭議復行軍機處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-5619-017。］。副署制度在西方的源流，則是英國的內閣大臣副署［陳之邁：《中國政府》第2冊，上海：商務印書館1947年版，第112～113頁。］。從本質上看，中國的宰相副署與英國的內閣大臣副署有根本差異。唐宋詔敕由宰相署名，多半為了“證明詔敕之真，防宦官之濫傳中旨”［滄江：《軍機大臣署名與立憲國之國務大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁啟超全集》第7集，北京：中國人民大學出版社2018年版，第215頁。另外，《論大臣規(guī)避副署不足以逃責任》一文亦有論及此事（見《時報》1911年8月14日，第1版）。］。在西方內閣制國家，副署是責任專屬之意，即元首發(fā)布命令時，內閣總理或主管大臣必需連同署名，參與副署者對元首發(fā)布的政令負責；如果副署后的行政行為違法，則追究副署者的法律責任，元首不負責任［陳之邁：《中國政府》，第112～113頁；李偉民：《法學辭源》，哈爾濱：黑龍江人民出版社2002年版，第2901頁。］。清季“預備立憲”時代，在各種因素共同促進下［關于實施副署制度前的討論，參見章博：《清季軍機大臣副署制度的構建》（《清史研究》2021年第4期）。李欣榮在《臣掌君權：載灃攝政禮節(jié)紛爭與宣統(tǒng)朝權勢新局》（《清史研究》2021年第５期）一文中對鈐章署名一事亦有討論。］，清廷尚未建立責任內閣即開始實施軍機大臣副署制度。從軍機大臣副署制度的構建和頒布過程看，該制度可謂“先天不良”。施政者沒有明確厘清副署制度到底是“西法”還是“舊制”，沒有說明該制度究竟是為了使軍機大臣負責，還是為了保證諭旨來自攝政王，維護攝政王的權威，防止他人擅權。這是后來圍繞副署發(fā)生糾紛的制度根源。

關于副署制度的研究，雖然清末梁啟超已撰文比較過軍機大臣署名與立憲國國務大臣副署之區(qū)別［滄江：《軍機大臣署名與立憲國之國務大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁啟超全集》第7集，第215頁。］，民國時期亦有學人對此有所提及［李劍農：《中國近百年政治史》，北京：中華書局2015年版，第272頁。］，近年也有學者涉獵于此［如張銳《清季恢復樞臣副署制度及其影響》（《學術研究》2010年第4期）、章博《清季軍機大臣副署制度的構建》（《清史研究》2021年第4期）、李文杰《君相關系的終曲——清季內閣與軍機處改革》（《清史研究》2018年第1期）。］，但從整體上說，副署制度問題長期以來淹沒在內閣、軍機處等相關研究之中，未受到足夠重視?，F(xiàn)有研究著重于梳理副署制度的討論、規(guī)劃與頒布過程，對于各方以副署制度為中心的博弈和政治實踐活動，尚未有深入研究。宣統(tǒng)年間，資政院和軍機大臣的一系列博弈，其本質雖然是爭奪權力，但從法理角度考慮，他們不得不借力于制度。因此，副署責任成為他們辯駁的主要依據。資政院認為副署是效仿“西法”，并依此質疑軍機大臣“侵權”“失職”；軍機處則堅持副署是恢復“舊制”，因此斥責資政院“擅議”。雙方博弈的結果是兩敗俱傷，這無疑惡化了清季政局，但客觀上也推進了制度建設的進程。

一 “西法”與“舊制”：關于副署制度的分歧

軍機大臣署名到底應否負責，很大程度上取決于該制度究竟是效仿“西法”還是恢復“舊制”。關于副署制度是“西法”還是“舊制”的問題，資政院議員和軍機大臣有根本分歧。無論雙方的真實認知究竟何為，但基于自身的立場和利益，資政院議員多宣稱軍機大臣副署制度理應屬于“西法”，軍機大臣則始終堅持該制不過是恢復乾隆年間的“舊制”而已。

１.仿效“西法”之說

副署制度源自“西法”說在此時較為盛行，甚至時人亦對某些“牽附舊制”的說法不以為然［許恪儒整理：《許寶蘅日記》第1冊，光緒三十四年十一月十二日（1908年12月5日），北京：中華書局2010年版，第224頁。］。畢竟，清末新政始于五大臣出洋考察憲政，上諭中的“仿行憲政”，雖說是“采鄰國之良規(guī)”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9284-044。］，但根源仍是西法，是“旁參列邦”的結果［《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》（光緒三十二年七月十四日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局1979年版，第385頁。］。較早建議在中國實施副署制度的唐景崇，在奏折中提出的大臣“聯(lián)副”“副署”，明顯也是“效西法”之意［《奏為敬陳預籌立憲政策大要事》（光緒三十二年閏四月十六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9281-013。］?？疾煺未蟪级朔?、戴鴻慈提出由總理大臣、左右副大臣及該部尚書副署政令，也是效法西方之意［《奏請改定全國官制為立憲之預備事》（光緒三十二年七月初六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9281-031。］。奕劻等在進呈的內閣官制草案中，強調參與副署的總理大臣、副總理大臣等“不可以不負責任”，其理由之一也是“依據各國憲法之通義”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9284-044。］。

報刊輿論對此也頗為贊同。署名“還”的作者曾在《申報》發(fā)文稱：大臣負責任的證明，是在詔敕上署名，即副署；大臣之責任，自副署而生［還：《論責任內閣不能成立之由》，《申報》，1907年9月28日，第3版。 ］?！侗毖蠊賵蟆芬嗫d楊玉綬的文論《論國務大臣副署之理》，稱“國務大臣于憲法上處輔弼君主之地位”，輔弼之行為，重在副署，凡無副署之君命，憲法不許其有效力［楊玉綬：《論國務大臣副署之理》，《北洋官報》1907年第1312冊，第13頁。］。

由上可知，關于副署制度的“效西法”說，自考察憲政大臣到主持擬訂官制大臣，乃至清廷的諭令，都基本相承相沿。同時，副署的主要目標是負責任，在當時的倡導者和制度設計中也是一種共識［章博：《清季軍機大臣副署制度的構建》，《清史研究》2021年第4期。］。既有此源頭，那么人們對副署制度有所期待，也是自然之事。他們認為，既然朝廷已采納趙炳麟之奏請［指趙炳麟光緒三十四年十一月所上《三請清政源疏》一折（趙炳麟著，黃南津等點校：《趙柏巖集》上冊，南寧：廣西人民出版社2001年版，第472～473頁）。］，仿照各國副署之制，令軍機大臣在諭旨下簽名，那就是從此將負責任的表示。也許攝政王載灃某種程度上也受到類似理念的影響，據說他曾諭交某樞臣：以近來各項諭旨既有軍機署名，即應由軍機共擔責任；嗣后各大臣均須于署名時詳細斟酌，如有大不合之處，“可回奏陳明，以昭慎重”［《大臣副署之精神》，《大公報》，1909年6月2日，第2版。］。

那么，副署制度實施后，軍機大臣是否負起責任了呢？實際情況并不令人滿意。有輿論批評道：軍機大臣署名之制，從形式上看，“大臣非不負有責任”；但從事實檢驗，軍機大臣多為“委蛇伴食”，辦事模棱兩可，遇到爭執(zhí)不下之事，或請旨，或恭候圣裁，不能負起應有的責任［雨：《論組織責任內閣之不可緩》，《申報》，1910年3月14日，第3版。］。他們還就國會請愿一事提出具體批評：“國會代表請愿，先謁各軍機，多半贊成，未幾諭旨仍主九年?！辈恢烁笔鹬T大臣，何以贊成于前，而反對于后耶？如此副署，不過畫諾而已。他們還由此生發(fā)出對責任內閣的失望：如果任由軍機大臣副署而不負責任的狀況繼續(xù)，軍機大臣將形成無事不推諉于監(jiān)國的習慣。那么即使將來責任內閣成立，軍機大臣恐怕也不肯“批鱗逆爪，自蠲棄其利祿之私”，如此怎能稱為“責任政府”？［《讀袁督論中央集權折有感》，《申報》，1910年6月11日，第3、4版。］梁啟超也撰文批評道，此種大臣副署，“與其謂之效西法，毋寧謂之復古法”［滄江：《軍機大臣署名與立憲國之國務大臣副署》，湯志鈞、湯仁澤主編：《梁啟超全集》第7集，第215頁。］，與歐、日立憲國的大臣副署之制相去甚遠［梁啟超：《憲政淺說》，《飲冰室合集》（文集之23），北京：中華書局2015年版，第37頁。］。

國會請愿代表則不僅表達對軍機大臣的不滿，更督促軍機大臣負起責任來。他們要求軍機大臣：如不贊成上諭，可以拒絕署名。直隸請愿代表、全國請愿領袖之一的孫洪伊，曾請?zhí)岫綖跽滢D告軍機大臣奕劻：上諭既由軍機副署，自應同負責任。若慶邸贊成速開國會，那么將來朝廷交議時，可積極力爭；即使不愿力爭，亦應拒絕署名［《國會代表與慶邸》，《時報》，1910年10月19日，第3版。］。請愿代表還曾質問軍機大臣那桐：“去冬今夏，某等兩謁相國，皆極表贊成之意，而兩次上諭發(fā)表，均不允所請，不聞相國有諍語，而署名于軍機之列。”他們一廂情愿地要求那桐，如果贊同國會速開，就應該力爭；如果朝廷不允，則應拒絕署名，或以辭職相要挾［《國會代表與那相》，《時報》，1910年10月20日，第3版。］。

為進一步督促軍機大臣負責，民選議員易宗夔更是在資政院會議上提出“質問軍機大臣副署責任”案［李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，上海：上海三聯(lián)書店2011年版，第54頁。］。他認為，既已采用副署制度，就“斷非署名敕尾而已”，署名之軍機大臣必須如各國內閣大臣一樣，對政務負完全責任。因此，他撰寫了說帖，質問軍機大臣對于各部、各省行政是否負完全責任［易宗夔：《為遵章質問軍機大臣副署制度及憲政編查館法權事說帖》，中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-01-1106-045；易宗夔：《為提出各國衙門行政事件質問軍機大臣是否全負責任并議決憲政編查館改制事說帖》（宣統(tǒng)二年九月十九日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7474-088。］。易宗夔的看法代表了當時多數(shù)議員的意見，輿論對易宗夔的質問說帖也大加贊賞，稱其為“最有力之責問”［嘉言：《論今日之軍機處與將來之責任內閣》，《申報》，1910年11月4日，第2版。］。資政院將易宗夔的說帖咨呈憲政編查館和軍機處，要求其以文書或口說答覆［資政院：《為刷印議員易宗夔提出質問說帖擬請酌定日期以文書或口說答復事致軍機處咨文》（宣統(tǒng)二年九月十九日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7473-019。］。

資政院議員提出質問說帖的同時，還決定以副署制度為突破口，要求軍機大臣到資政院現(xiàn)場答復議員對于國會年限問題的質疑。他們認為，既然已采用副署體制，則軍機大臣就有答覆之責任[B15]［ 《資政院議員研究國會問題》，《申報》，1910年10月30日，第3版。］；國會事宜既然已交會議政務處討論，則國會年限就是王大臣會議之結果。如軍機大臣仍然不負責任，諉過君上，則應質問其副署之故［《資政院各省議員研究會紀事》，《申報》，1910年11月５日，第4版。］。雷奮甚至要求議長“親挽”軍機大臣來院明白答復[B15]。在資政院的強烈要求下，軍機大臣毓朗于宣統(tǒng)二年九月二十九日出席了資政院會議。在議場上，議員文龢指出，既然吁請速開國會的奏折已交政務處王大臣公同閱看，那么此事之樞紐，“實系于軍機大臣、政務處王大臣之一言”②［ 李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第109、110頁。］。也就是說，軍機處和政務處的意見將對是否速開國會有決定性的作用。邵羲則再次強調副署之責任：東西各國通例，凡君主的命令，都由國務大臣副署。其副署之原因，一方面是代表君主負行政上之責任，一方面是對于國會負責任?！敖裰袊猩现I，已由軍機大臣副署”，雖然國會未開，但資政院已經成立，那么副署之事，是否與各國副署用意相同，“上代君主負責任，下對于資政院負責任？”議員們表面上是質問軍機大臣署名是否負責，實際上在不少人的心中，早已將資政院視作了國會，將軍機大臣視作了國務大臣，因此他們才會要求毓朗，若上諭不同意明年即開國會，則軍機大臣不應署名②。

２.恢復“舊制”之說

面對輿論和議員的質疑，憲政編查館避其鋒芒，回復稱：軍機大臣副署一事，應由軍機處另文答復［《憲政編查館答復資政院質問憲政館權限及軍機大臣采用副署制度等事件由》，《浙江官報》1911年第3卷第14期，第57～58頁。］。軍機處則回復：根據朝廷的新官制，內閣并未設立，因此軍機大臣并非立憲各國的內閣國務大臣，其權限自然也不同于國務大臣。光緒三十四年開始實施的軍機署名之制，其本質是恢復乾隆年間的舊制，而不是西方和日本的內閣副署之意。初衷與根本既不相同，自然也談不上負責與否。將來責任內閣成立，大臣是否負責的問題自可根本解決［《軍機處答復資政院質問軍機大臣對于各部各省行政是否負完全責任由》，《浙江官報》1911年第3卷第15期，第56頁；《軍機處關副署責任之答覆》，《順天時報》，1910年11月24日，第7版。］。其實那桐在面對請愿代表的質問時，亦表示過從政體上來說，軍機大臣雖副署，但并無完全責任［《國會代表謁見那徐兩相情形》，《申報》，1910年10月21日，第4版。］。軍機處及軍機大臣的回復自然不能令人滿意，輿論由此更加質疑軍機大臣副署的意義何在。他們認為，署名既無責任可言，則國家又何必實行副署之制，招人詬?。寇姍C大臣的答覆，不過是想找借口逃避責任。孰不知，國家制度，“一事必有一事之用意”，非可兒戲，“署名如無責任，則義將安取？”［《時評》，《申報》，1910年11月30日，第6版。］

然而，軍機處的回復也并非無因。實際上，晚清以來的各種變革，無論是從心理接受度還是從政治策略的角度，均有向傳統(tǒng)政治制度尋找變法資源的做法。如康有為在《官制議》中所稱：歐、日各國總理大臣之制，與我國漢代丞相之制類似［姜義華等編：《康有為全集》第7集，北京：中國人民大學出版社2007年版，第244～245頁。］。再如唐景崇在“預籌立憲”奏折中指出：忽創(chuàng)立憲之說，守舊者必然大驚失色，以為將“用彝變夏”，為減少不必要的阻力，可以仿照日本之例，在頒布憲法前，遍諭全體國人，聲明此舉并非破壞舊章，輕更祖制［《奏為敬陳預籌立憲政策大要事》（光緒三十二年閏四月十六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9281-013。］。清廷在諭令載澤等編纂官制時，一方面要求他們采納“列邦規(guī)制之善”，另一方面又要求他們一定要“酌古”，要參照“本朝法度”［《派載澤等編纂官制奕劻等總司核定諭》（光緒三十二年七月十四日），故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局1979年版，第385頁。］。有說帖甚至稱：各國內閣大臣副署諭旨，實仿于中國。漢制詔多由丞相下御吏，唐詔命則中書令等皆同署名，宋金元皆仍之……這與各國內閣大臣代君主負責任之意相同。即使清代的寄信諭旨，先書軍機大臣字寄，也是“隱用”前代宰相署敕之法［《厘定內閣官制緣由考證說帖》，《大清光緒新法令》，宣統(tǒng)年間排印本，第3414頁。］。奕劻等在進呈官制草案時亦稱，總理大臣之制，雍正、乾隆年間“固嘗有之”，因此，新官制不過是“復圣朝之舊制”［《呈擬厘定閣部院官制節(jié)略清單》（光緒三十二年九月十六日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-9284-044。］?？v使主張將國務大臣副署作為立憲重要標志之一的沈鈞儒，在論及國務大臣副署時，亦稱該制度頗合我國古義［沈鈞儒：《論預備立憲要旨》（1908年4月），周天度編：《沈鈞儒文集》，北京：人民出版社1994年版，第32～37頁。］。對立憲政治多有貢獻的馬相伯也認為，大臣副署制度，雖是近代西方國家的大發(fā)明，而我國古制，實往往略含此意。如漢制有災異，則策免三公，即大臣引責之意；唐制不經鳳閣鸞臺，不得為敕，即大臣副署之意［《政聞社總務員馬良等上資政院總裁論資政院組織權限說帖》，《政論》1908年第1卷第3期，第35頁。］。更遑論最初多次上折反對責任內閣與副署制度［《奏為立憲預防流弊事》（光緒三十二年八月二十一日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-30-0112-005；《奏為密陳新編官制流弊太多事》（光緒三十二年八月二十五日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-02-0109-005；《奏為國勢孤危朝廷有轉移風氣之權宜等密陳管見事》（光緒三十四年十二月二十四日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-13-0421-034。］，后來不得已要求實行軍機署名之制的趙炳麟了。光緒三十三、三十四年，趙炳麟先后三次奏請實行軍機署名之制，理由都是“規(guī)復署名舊制”［《奏為預備立憲請飭議復行軍機處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-5619-017；《奏為前陳清政源折請飭交政治館會議事》（光緒三十三年六月二十三日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-5619-022；《三請清政源疏》，趙炳麟著，黃南津等點校：《趙柏巖集》上冊，第472～473頁。］。他認為，西方各國責任政府的大臣署名制度，與清乾隆三十三年（1768年）開始實施的軍機大臣署名之制類似。鑒于當時的政治形勢，趙炳麟建議盡快恢復舊制，嗣后無論明諭、密諭，皆署擬旨大臣銜名，以備考核［《奏為預備立憲請飭議復行軍機處署名稽查舊制事》（光緒三十三年六月十八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-5619-017。］。在該奏折中，趙炳麟還稱，乾隆年間的軍機大臣署名之制，其目的是為了避免唐代墨敕斜封、明室口傳中旨之流弊。如今攝政王代行君主統(tǒng)治大權，朝廷諭旨須由攝政王署銜，同時亦應由軍機大臣署名。他認為，此做法不僅合于祖制，更重要的是可以杜絕流弊、統(tǒng)一政權，如此則“天下之信用克堅，海內之凱覦自息”［《三請規(guī)復署名舊制》，《宣統(tǒng)政紀》卷2，北京：中華書局1987年影印版，第35～36頁。］。對于趙炳麟的建議，時人中不乏批評者，如許寶蘅曾私下說：乾隆時期的軍機大臣承旨署名之制，其初衷即與“西法”中的總理大臣署名有別，趙炳麟此說不過是“貌襲而皮傅”［《許寶蘅日記》第1冊，光緒三十四年十一月十二日（1908年12月5日），第223～224頁。］。然而，在載灃剛剛履任監(jiān)國，正欲鞏固其攝政大權之機，趙炳麟的建議可謂適逢其時。因此該折上奏后不久，即奉旨著內閣各部院衙門會議具奏［《奏請規(guī)復署名舊制》，《北洋官報》1908年第1920冊，第9頁。］。不久，內閣會議政務處上奏《遵議攝政王禮節(jié)總目十六條》，其中強調：凡軍國政事及黜陟賞罰，悉由監(jiān)國攝政王裁定，相關的詔旨由攝政王鈐章，軍機大臣署名；凡有必須請皇太后懿旨的重大事件，由監(jiān)國攝政王面請施行，他人不得擅請擅傳；攝政王面奉之懿旨，一并由攝政王署銜鈐章，軍機大臣署名［《宣統(tǒng)政紀》卷3，光緒三十四年十一月二十日，第44～45頁。］。

如果說趙炳麟的初衷是為了約束軍機大臣、幫助攝政王鞏固大權的話，那么先后出使日本考察憲政的達壽和李家駒，或許更多是出于策略上的考慮，才將副署制度稱為中西不謀而合的良政。光緒三十四年，達壽向朝廷匯報考察日本憲政情形時稱：我國自古封還詔書及署名紙尾之事，屢見不鮮，史家皆傳為美談，可見中西制度，不謀而同。因此，“今日若設內閣”，不過是恢復中書省之舊制而已［《考察憲政大臣達壽奏考察日本憲政情形具陳管見折》，《政治官報》1908年第292期，第17頁。］。接替達壽考察日本憲政的李家駒，雖然非常清楚副署與責任密不可分，是“責任之所關”“憲政之所系”，并建議朝廷盡快劃定署名范圍，以便權責分明，但同時亦策略性地宣稱：“敕尾署銜，閣臺所職，封駁詔書掌于門下”，既是憲政精神，也符合輔弼之古義［李家駒：《奏為考察日本立憲官制錄繕成書敬陳管見等事》（宣統(tǒng)元年四月二十日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7472-009。］。由此可見，無論提倡副署制度者的初衷是“效西法”還是“復古法”，其話術都離不開“舊制”，這些都為軍機大臣副署制度是我國舊制之說提供了依據。

綜上可知，資政院及其同情者多認為，軍機大臣副署制度從根本上講是“效西法”，具有憲政性質；軍機大臣署名與西方內閣制國家的國務大臣署名類似，因此副署就必須負責任。軍機處則表示，軍機大臣署名是“復古法”，是恢復乾隆年間的舊制；從根本上來說，軍機處非責任內閣，軍機大臣非內閣國務大臣，因此負責與否，無從論及。

二 “侵權”與“失職”：受質疑的軍機大臣

資政院議員既然認定軍機大臣副署制度是“西法”，副署就必須負責任，那么當他們認為軍機大臣未負起相應責任時，自然會質疑其“失職”。宣統(tǒng)二年連續(xù)發(fā)生的湖南公債案、廣西限制外籍學生案及云南鹽斤加價案，均為資政院質疑軍機大臣副署而不負責任提供了很好的理由。關于這一系列案件，既往研究一般稱之為“彈劾軍機案”［代表性的論著有張朋園《立憲派與辛亥革命》（長春：吉林出版集團2007年版）、侯宜杰《二十世紀初中國政治改革風潮——清末立憲運動史》（北京：人民出版社1993年版）、聶鑫《資政院彈劾軍機案的憲法學解讀》（《法學研究》2013年第6期）等論述。］。實際上，資政院議員雖然在討論時經常用到“彈劾軍機”一語，但在咨呈軍機處的正式文書和上奏朝廷的章奏中，幾乎沒有用到“彈劾”一詞。這一有趣的事實提醒我們，資政院議員其實明白自身的權力限制。因此，他們雖然在議場討論激烈，但每每正式上呈的文書卻略嫌底氣不足。他們深知，根據章程，資政院只有質疑軍機大臣失職之責，而沒有彈劾軍機大臣之權。因此，從事件本質上說，他們不過是以副署制度為依據，挑戰(zhàn)軍機大臣的權威，為資政院爭取更高的地位和更多的權力而已。

1.資政院議員質問軍機大臣“侵權違法”

如前所述，資政院與軍機大臣在國會年限問題上已有過一輪沖突。當時雙方已基本表明了自己的態(tài)度與立場。資政院認為，副署即須負責；軍機處則表示，軍機署名是乾隆年間的舊制，負責問題無從談起。湖南公債問題加劇了雙方的沖突。該案原本是湖南巡撫楊文鼎與本省諮議局的沖突，但在資政院核辦和朝廷裁決的過程中，資政院認為自身的意見被漠視，資政院的地位沒有受到應有的尊重。資政院認為湖南巡撫侵權違法，應該給予一定的處分；朝廷的裁決則認為，湖南巡撫的行為不過是“疏漏”，而且之前既經度支部議定，并奉旨允準［《宣統(tǒng)政紀》卷43，第776頁。］，因此不必再改變前旨。

資政院議員不能忍受自身的意見竟受到如此漠視。他們認為，既然資政院議決之事毫無效力，何必再設資政院？但是，無論對上諭如何不滿，也不能公然指斥上諭，因為“不處分出自圣裁，非人民所得置喙”。副署制度則為他們對付政府提供了制度依據，他們可以據此將抨擊目標指向軍機大臣。因此，當議員汪龍光在議場指出，“副署之軍機大臣處于可以力諍之地位，而不力諍”，頗令人失望時④［⑤ 李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第157、156、160頁。］，議員易宗夔趁機提出：此事既有軍機大臣副署，軍機大臣宜負責任，我們須請軍機大臣出席說明理由④。議員們甚至認為，軍機大臣是有意侵資政院之權，違資政院之法，是欲借此議案作為嘗試，“且看資政院之權可以侵不可以侵，資政院之法可以違不可以違”⑤。

輿論支持資政院議員，認為軍機大臣在湘撫楊文鼎飾辭奏請之時，毫未查察，遽交部議，其疏忽之咎已在所難辭。后經湖南諮議局之力爭，資政院核辦，認為湘撫違法侵權，軍機大臣猶曲為回護，僅以疏漏二字了之。不知軍機大臣署名之時，何曾念及朝廷法律之神圣不可侵犯？至于某軍機所謂“軍機大臣之副署，只對于君主負責任，非對于資政院負責任”，輿論批評道：大臣對于君主應負之責任，本不自今日始，亦何待副署而始明？所謂的副署，是對于國民負責任。根據朝廷的諭令，資政院為采取輿論之地，可以參預立法，是議院之基礎，具有議院精神。因此，資政院雖非國會，實含國會之性質。正如立憲國內閣對于國會負責，軍機處亦應對資政院負責，資政院與中央政府處于相對等之地位。軍機大臣若不認副署之責任，那么此虛懸無著之責任將由誰負？難道使朝廷負之？君主神圣不可侵犯，某軍機難道欲使君主“當輿論之沖，受萬民之指摘？”而且資政院章程明確規(guī)定資政院議員對于軍機大臣及各部行政大臣有所疑問，可以口頭或文書提出質問。因此，軍機大臣無論對資政院負責與否，都應接受質問，并出席資政院會議，承擔答覆義務。如果不接受質問，甚至遷怒于議長，宣言解散資政院，就是蹂躪立法機關，是以立憲之名，行專制政府之實［《論樞臣不受資政院質問之違法》，《申報》，1910年11月18日，第2版。］。

雖然輿論將資政院類比為國會，將軍機處類比為立憲國內閣，認為軍機大臣應對資政院負責，資政院與中央政府處于相對等之地位，但資政院議員對自身的權限有更清醒的認知。由吳賜齡起草的質問軍機大臣說帖，只是質疑軍機大臣的做法違反了法律，是以命令變更法律［這里所謂的命令，指此前頒布的、由軍機大臣署名的、認為湘撫之過失不過是“疏漏”的上諭，法律則指資政院、諮議局章程[參見：《資政院質問一束》，《時報》，1910年11月21日，第3版；《資政院質問書匯記》（續(xù)），《新聞報》，1910年11月24日，第6版]。］。對于吳賜齡的質問，軍機大臣首先從制度和法律層面回復：目前憲法未頒，法令界限尚未劃清。言下之意，在憲法頒布之前，資政院尚不具備議院之權，資政院和軍機處的權限沒有明確的法律界定。其次，他們認為初七日的諭旨對于諮議局章程，“但有保護，并無變更”。最后，軍機大臣嚴正地指出，“賞罰黜陟乃君上大權”，是否處置及如何處置督撫大員，不是資政院所能置喙的，“貴院既不敢擅議于先，該議員等更何從質問于后？”［汪榮寶：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年十月十四日（1910年11月15日），天津：天津古籍出版社1991年影印本，第689頁。此處為軍機處回復之大意。據汪榮寶日記，負責草擬回復事宜的華璧臣到憲政編查館與汪榮寶商酌，因此汪榮寶代為起草了軍機處對吳賜齡質問說帖的回復。］

湖南公債案的本質是諮議局與巡撫、資政院與軍機處的權力之爭，但從制度層面講，這也是資政院和軍機處圍繞署名責任問題的一場較量。在這次較量中，雙方矛盾進一步激化。資政院質疑軍機大臣違法、失職；軍機處則聲稱，賞罰黜陟，權在君上，議員不能擅議，更無權質問。

2.資政院議員攻擊軍機大臣：“徒有參謀國務之名”“毫無輔弼行政之實”

一波未平，一波又起，湖南公債案尚未解決，又發(fā)生了廣西限制外籍學生案和云南鹽斤加價案。廣西限制外籍學生案內容大要為：廣西籌辦高等警察學堂，初次招生，廣西巡撫認為可根據實際情況招收外省學生；廣西諮議局則認為，高等警察學堂現(xiàn)在的學生是將來辦本省警務的人，若加入外籍的學生，對本省的情形不甚熟悉，將來辦事有諸多不便，因此主張外籍學生不得超過本省學生名額的十分之二，并向其征收學費作為附學⑦［ 溥倫等：《奏為核議廣西限制外籍學生案請旨裁奪事》（宣統(tǒng)二年十月十九日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7474-022。］。資政院討論后認為，廣西諮議局的辦法符合民政部章程，因此向朝廷請旨，令廣西巡撫仍照民政部奏定章程辦理。如收外籍學生，亦須查照諮議局原案，酌定名額，征收學費，作為附學辦法辦理⑥［ 《宣統(tǒng)政紀》卷43，第784頁。。至于云南鹽斤加價案，則是云貴總督認定鹽課為國家稅，鹽斤加價屬國家行政事件，非諮議局所能置議；諮議局則認為，加馬腳銀為增加本省人民負擔事件，因此必須交諮議局議決［溥倫、沈家本：《奏為核議云南鹽斤加價一案決議請旨裁奪事》（宣統(tǒng)二年十月十九日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7510-017。］。資政院支持廣西諮議局的意見，并具奏朝廷：“請飭該督照章提出議案，交諮議局議決公布。其未經議決公布以前，所有提加馬腳銀兩辦法，應即停止施行，以符定章而免爭議?！雹?/p>

平心而論，與湖南公債案不同，廣西限制外籍學生案和云南鹽斤加價案均是“公說公有理，婆說婆有理”的案件。在廣西案中，廣西諮議局引用的是民政部奏定的《各省學堂章程》第四條：高等巡警學堂學生以本省舉貢生員及曾在中學堂以上畢業(yè)者考選⑦。而廣西巡撫援引的是學部的規(guī)定。光緒三十四年二月，學部通飭各省，遵照河南省的辦法，將各省客籍學堂作廢，客籍學生入該省公立學堂肄業(yè)［李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第175頁。］。云南案則涉及國家行政與地方行政的劃分問題。從根本上說，學部與民政部的規(guī)定互相矛盾，國家行政與地方行政如何劃分，這在當時均是國家層面尚未解決的問題，因此督撫與諮議局之間的沖突存在必然性。也正因如此，該兩案在資政院討論時，議員內部均有不同意見，并且這兩個案件最初在資政院內部引起的反應也不大。后來這兩個案件之所以成為“顯案”，主要是朝廷處理問題的程序引起了資政院議員的強烈不滿。

資政院將廣西限制外籍學生案和云南鹽斤加價案向朝廷具奏后，朝廷沒有直接裁奪，而是交給民政部和鹽政大臣分別察覆具奏［《宣統(tǒng)政紀》卷43，第784～785頁。］。這在資政院引起了軒然大波。議員們認為，依照立憲國三權分立的原則，即使內閣也沒有察核立法機關的權限，更何況鹽政處與民政部？資政院既為上、下議院之基礎，就算是獨立的立法機關，因此朝廷無論裁可與否，都應將結果交回資政院?，F(xiàn)在朝廷將立法機關所議決的案件交給行政衙門去察核，將資政院三分之二以上議員議決的案件交給一、二行政大臣察核，就是在侵奪資政院的權限。這兩個案件既然都由軍機大臣擬旨，軍機大臣副署，軍機大臣就應該負責，因為副署制度下的軍機處相當于立憲國的責任內閣，軍機大臣相當于內閣大臣③［⑥⑦⑧⑨ 李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第243、242～245、266、268、269、270頁。］。因此，資政院可以依據院章第二十一條，上奏彈劾軍機大臣侵權違法③。

由籍忠寅等起草的彈劾奏稿大意為：資政院章程由該院會同軍機大臣奏準頒行，因此對于該章程之內容，軍機大臣不能不知；諭旨由軍機大臣署名，軍機大臣不能不見。滇、桂兩案為資政院議決后請旨裁奪之件，而軍機大臣不能獻替，此為失職；明知資政院章程而不能依據，此為侵權［《資政院決議彈劾軍機紀事》，《申報》，1910年12月4日，第4版。］。但該奏稿還未及上呈，朝廷又分別對滇、桂兩案頒布諭旨：“資政院前奏覆議云南鹽觔加價一折，著依議”，“資政院前奏覆廣西限制外籍學生一折，著依議”［中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，宣統(tǒng)二年十月二十四日，桂林：廣西師范大學出版社1996年版，第419頁。］。

朝廷的上述諭旨打亂了資政院的既定計劃，他們不得不取消了原彈劾奏稿的內容。至于彈劾之議題，因為事關制度建設，他們認為無論從法律角度，還是從政治角度著眼，均不能取消。從法律角度著眼者認為，依據院章第二十一條，資政院只有請旨裁奪之權，而與資政院相對等者，又是乾隆以來舊制相沿之軍機大臣，并非責任內閣，因此資政院的彈劾很難有外國國會對于政府的效力。然而資政院并不是不能有所作為。軍機處與各部為國家行政機關，資政院為國家立法機關，資政院對國家有重要且神圣之贊襄責任，因此必須盡到實際的責任，方不失朝廷設立資政院之本意。但從實際有益的角度著想，若彈劾軍機大臣，“就是彈劾上去，恐皇上也沒有辦法”。所以不如奏請朝廷立即組織內閣，而在內閣未成立以前，請明定軍機大臣責任⑥。主張從政治角度著眼者，不完全贊同前者的意見，他們認為不能只從法律方面看待問題，而“須以政治的眼光觀察”，因為政府尚在幼稚階段，若是依法律辦理，恐怕政府還沒到這個程度，所以需要以政治眼光、政治手段去改良中國政治。他們認為，彈劾軍機是促成內閣的手段之一。彈劾軍機的目標不在軍機，而在內閣⑦。但從邏輯上說，為何要設責任內閣？是因為軍機處不行。軍機處如何不行？因為軍機處不負責任。所以彈劾案的議題，還得從軍機大臣不負責任說起⑧。多數(shù)議員贊成以不負責任作為議題⑨。

宣統(tǒng)二年十一月十七日，資政院上奏“據實瀝陳大臣責任不明難資輔弼”一折。該奏折首先將資政院與軍機處放在相對等之地位，強調“臣院職權，惟在議決”，意即資政院是立法機關；“軍機大臣既有贊治幾務之明文，又有副署詔旨之定制，目為政府，理固宜然”[B11]［[B12] 溥倫、沈家本：《奏為據實瀝陳大臣責任不明難資輔弼事》（宣統(tǒng)二年十一月十七日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-02-0112-006。］，意即軍機處代表政府。其次，奏折指責軍機大臣副署而不負責任，不僅不向資政院宣示大政方針，而且在面對資政院的質問時，公然表示不負責任。再次，奏折歷陳軍機大臣輔弼之無狀，批評軍機大臣受祿恐后，受責恐先，“平時以泄沓為風氣，臨事以脫卸為法門”，“徒有參謀國務之名，毫無輔弼行政之實”[B11]。最后，要求朝廷“迅即組織內閣”，并于內閣未成立前，將軍機大臣必須擔負之責任，詔告天下[B12]。

資政院彈劾軍機折上奏當日，軍機大臣亦上折請辭，稱“才力竭蹶，無補時艱，懇恩開去軍機大臣要差”［中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁。］，實則為抵制資政院彈劾事。資政院與軍機大臣的沖突陷入如此激烈之境地，對攝政王載灃的執(zhí)政能力是一場嚴峻的考驗。雖有消息稱他訓諭樞臣時表示：汝等是否盡心輔弼，朝廷自有深知，何必求人之見諒。資政院之具奏系依據先朝欽定憲法大綱，其所陳請亦系議院之天職，不便深責［《攝政王固未嘗以樞臣辭職為然》，《申報》，1910年12月28日，第3版。］。但就實際措施而言，攝政王明顯有拉攏軍機大臣、打壓資政院之意。在收到資政院和軍機大臣奏折的當日，載灃頒布兩道朱諭，其一為慰留軍機大臣，稱“該大臣等盡心輔弼，朝廷自能洞鑒”，“所請開去軍機大臣之處，著不準行”③［⑩ 中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁。］。其二則是嚴厲斥責資政院，稱“設官制？兤：及黜陟百司之權為朝廷大權，載在先朝欽定憲法大綱”，因此“軍機大臣負責任與不負責任暨設立責任內閣事宜，朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預，所請著毋庸議”③。或言攝政王慰留軍機、斥呵資政院，是憲政初創(chuàng)時期君主為調和議會與政府的一種不得已之“權道”⑨［ 《論煥發(fā)朱諭調停政府資政院之沖突》，《順天時報》，1910年12月21日，第2版。］。但在輿論和議員們看來，這兩道朱諭是一種倒退，是從仿行憲政回到了專制時代。閩、川、鄂、晉等省諮議局紛紛致電資政院，表示朱諭與立憲原理相反，“失朝廷立憲真意”，將動搖國會基礎，要求資政院力爭，請朝廷收回成命［《彈劾軍機案無效之影響》，《國風報》1910年第1卷第33期，第89頁。］。坊間甚至有傳言稱，此后凡關于資政院之奏件，監(jiān)國擬皆改為朱諭，勿庸軍機大臣署名［《資政院事件有改朱諭之耗》，《大公報》，1910年12月22日，第5版。］。朱諭引發(fā)的制度倒退擔憂，可見一斑。

議員們也多認為，對攝政王如此“信樞疑院”之行為，如不采取相應措施，足以壞資政院之基礎［《雷議員對于朱諭之急電》，《大公報》，1910年12月22日，第5版。］。于是，資政院在宣統(tǒng)二年十一月三十日再次上折，批評樞臣失職，不能勝任輔弼之責。強調東西各國君主立憲之所以異于專制政體者，在專制政體以君主與人民相對待，君主負政治上之責任。立憲政體以內閣與國會相對等，內閣負政治上之責任，君主則超然而治。如此雖國會、內閣常有政見之沖突，但結果無非內閣辭職或國會解散，不至動搖國本，這也是立憲政體優(yōu)于專制政體最重要之處。現(xiàn)在我國雖確定為君主立憲政體，但軍機大臣并不負責任。處此國事艱難之時，在內閣未成立以前，朝野上下托命于如此不負責任之大臣，至險極危，而“臣院亦以無對待機關之故，雖有議訣之具文，難責執(zhí)行之實效，恐臣院將成虛設，憲政亦屬空談”［溥倫、沈家本：《奏為瀝陳軍機大臣失職不勝輔弼之任事》（宣統(tǒng)二年十一月三十日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-01-1107-035。］。該折上奏后被朝廷留中。

廣西限制外籍學生案和云南鹽斤加價案，原本并非要案，卻因資政院與軍機處的認知差異，最終演化為轟轟烈烈的彈劾軍機案。在這場較量中，資政院明確提出了制度訴求：他們要求朝廷將資政院與軍機處放在相對等之地位，要求迅即組織責任內閣；在內閣未成立前，明示軍機大臣應負之責任。與此同時，資政院更加激烈地批評軍機大臣，指責他們受？兤：恐后，擔責恐先，上負皇恩，下愧黎民，并歷數(shù)其輔政之失。在此嚴責下，軍機大臣以退為進，上折請辭。至此，資政院與軍機處的沖突達至頂峰。攝政王載灃也無法再安坐幕后，他出面頒發(fā)朱諭，慰留軍機大臣，斥責資政院，稱軍機大臣負責與否，朝廷自有權衡，非該院所得擅預。事情發(fā)展至此，已經脫離了新政模式下機構之間沖突與交鋒的正常軌道，而回歸到中國傳統(tǒng)的政治斗爭模式，政治與人事糾紛的大幕漸次拉開，正如時人所謂：“政府之與資政院，其軋轢似達極點。”⑨

三 “妄呈橫議”：資政院議員遭斥責與參劾

在資政院議員幾次三番地質詢、參奏軍機大臣的同時，軍機大臣、朝廷、部分御史和官員們對議員們的不滿也逐步爆發(fā)。早在吳賜齡提出質問軍機大臣侵犯資政院權利、違反諮議局章程及以命令變更法律時，軍機處即斥責資政院越權擅議，認為“賞罰黜陟”為君上大權，資政院既不能“擅議”，更無權質問。攝政王載灃在收到資政院參奏軍機大臣“難資輔弼”的奏折后，也極為不滿，他頒布朱諭嚴厲斥責資政院，強調“設官制？兤：及黜陟百司”為朝廷大權，因此軍機大臣是否負責任，以及何時設立責任內閣等事宜，“朝廷自有權衡”，非資政院總裁等所能“擅預”⑩。

部分御史和官員對資政院議員迅速竄升的地位以及他們結納官員、掌控輿論等行為早有不滿，因此也借機接二連三彈劾議員，抨擊資政院。愈是在資政院活躍的議員，如易宗夔、羅杰、雷奮等，遭致的參劾就愈多，受到的批評也更為嚴厲。如胡思敬于宣統(tǒng)二年十一月十九日的奏參折中，將易、羅、雷三位議員等同于亂黨，斥責他們“今日駁諭旨，明日參軍機，天澤不分，綱紀掃地”②［ 胡思敬：《奏為特參民政部尚書善耆勾通議員易宗夔等墮壞國紀請懲責事》（宣統(tǒng)二年十一月十九日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-12-0689-037。］。細繹胡思敬的參奏，可知他對上述三人早有不滿。從思想上來說，胡思敬認為他們“主張邪說”。他稱易宗夔在《湘學報》館期間，“倡議與外洋合種，附和梁啟超”；雷奮游食上海期間，充《時報》館主筆，為“喜事好亂之徒”。從行為上來說，他不滿三人結納親貴，與民政部尚書善耆互贈楹聯(lián)，以兄弟相稱；批評他們借重善耆之勢力，四處招搖，舉止張揚，并在資政院結納黨羽，主導議場風向，以致“舌峰所及，莫不避之”。胡思敬認為易宗夔等三人“本非善士”，品行堪憂，他們之所以被選充為資政院議員，“皆由營求而得”②。胡思敬雖官聲尚好，不似輕易受樞臣指使之人，但因其參劾奏折所上時間與資政院參奏軍機大臣的奏折及朝廷頒發(fā)朱諭的日期太近，事情過于巧合，因此亦難免受人懷疑。如《申報》就發(fā)表“時評”，推測胡思敬是受命于他人：“自資政院彈劾樞臣折上后，不旬日而該院被參者再，一見之于劉廷琛，再見之于胡思敬。是二人者非能自動，而有所受命者也?！盵B11]［ 《時評》，《申報》，1911年1月6日，第7版。］

大學堂監(jiān)督劉廷琛原本因為學堂經費問題與資政院有矛盾，此時更是上折痛劾資政院，他不僅批評議員“藐視執(zhí)政”“指斥乘輿”，并且將此事上升到“固君權”“防凌替”的高度。作為體制中人，劉廷琛深悉朝廷的痛點，因此他不僅指責資政院議員品類不齊，而且聲稱議員私通報館，把持輿論，公倡邪說，輕更國制，藉報刊宣傳自己的主張，憑演講感動國民，務使國民有反對政府之思想；同時結黨成群，以助長自身勢力、推翻政府為目的⑦［ 劉廷?。骸蹲酁閼椪趸堈喚V紀以固君權事》（宣統(tǒng)二年十一月二十六日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-01-1107-041。］。據說某相國對于該折所言議員串通報館一節(jié)，尤表贊同，稱劉廷琛“此層所見極是”⑧［ 《劉廷琛參劾資政院之由來》，《大公報》，1911年1月1日，第5版。］。劉廷琛還批評資政院“行專制之實”，對于其議決之案件，必要求政府實行，如此“則神圣不可侵犯不在皇上而在議員”［《劉廷琛奏參資政院》，《國風報》1910年第1卷第33期，第87頁。］。因此他建議皇上及攝政王，雖可以資政院為采取輿論之區(qū)，但不可授“該院以把持朝局之漸”。他警告朝廷，國會尚未成立，資政院“已欲持太阿之柄”，他日國會成立，議員“豈復知堂陛之尊”？長此以往，“終必有犯上作亂之事”。最后，他請求朝廷嚴懲這些“包藏禍心”“妄呈橫議”的議員們，以警示“名分之不可干”⑦。劉廷琛的奏折深得憲政館王大臣之心，據說該折交到憲政館時，各樞臣及各館員“爭相傳觀，擊節(jié)稱賞”⑧。

劉廷琛維護樞臣之意太過明顯，且彈劾對象為資政院，再加上言辭過于夸張，甚至可以說聳人聽聞，因此從策略上講并不高明。同時，朝廷的處置非但不是息事寧人，反而是火上澆油。劉廷琛劾資政院折上達后，上諭“著憲政編查館知道”。因此，劉廷琛的奏折披露后，無論報刊輿論還是資政院內部，均反應激烈，或謂劉廷琛“欲見好政府，以求承奉其意氣”［《論劉廷琛反對資政院之封奏》，《申報》，1911年1月2日，第2版。］，或謂劉廷琛是受樞臣指使［《劉廷琛參劾資政院之由來》，《大公報》，1911年1月1日，第5版；《劉廷琛誣劾資政院之由來》，《申報》，1911年1月8日，第5版。］。輿論還批評道：資政院之參劾樞臣，不過謂其不負責任，難資輔弼；樞臣之回報資政院者，則竟謂其“包藏禍心，竊窺神器”。如此簡直是將資政院議員全部視為亂臣賊子，“不可一日姑容”，“樞臣用心之陰毒”，由是可見[B11]。資政院議員羅杰也認為：劉廷琛奏參本院，除了挾嫌報復（指資政院核減大學堂經費——筆者注）等因素外，一定還有位高權重者在暗中指使，不然劉廷琛沒有那么大的膽子［李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第504～507頁。］。

資政院議員的不滿有兩個層面。其一，劉廷琛不應以個人資格參劾資政院。因為資政院作為最高立法機關，不接受院外詰責。若三四品大員人人可以監(jiān)督資政院，人人能彈劾資政院，則不惟資政院前途危險，且一旦成為先例，影響將及于國會。其二，劉廷琛奏參資政院，朝廷著憲政編查館知道，可見朝廷儼然以憲政編查館為資政院上級機關。資政院地位本應與軍機處直接“對待”，現(xiàn)在反以資政院為軍機大臣所轄之憲政編查館的下級機關，資政院而有上級機關，實于立憲前途大有妨礙。若認資政院可以有上級機關，資政院的地位便不穩(wěn)固，將來國會的地位亦不穩(wěn)固了②［ 李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第504～507、511～513頁。］。至于根本的解決辦法，還是宜從立憲政體著眼。立憲國家，除議會、內閣及各種獨立機關外，不準個人有上奏權。個人若欲奏陳政務，須經由內閣?，F(xiàn)在資政院作為全國代表言論之機關，此外若更有他種言論機關，即與立憲政體不合。且不說今日資政院不應受此種言論之彈劾，即將來責任內閣成立，亦不應再有此種無責任之陳奏。因此，應以言論機關之根本問題奏陳朝廷。資政院最后決定以此質問憲政編查館②。

繼劉廷琛之后，參劾資政院及議員之奏折紛至沓來。廣西道監(jiān)察御史蕭丙炎于宣統(tǒng)二年十一月二十八日上折，“請?zhí)嘏纱蟪急O(jiān)視資政院”。他在奏折中稱，目前資政院數(shù)百名議員已集議數(shù)十次，期間雖不乏議論正當者，但“出語狂妄，不切事情，不合中國政體之談，亦復不少”。因此，他建議在資政院添設監(jiān)視大臣座位，以后凡遇該院開會集議時，特派都御史一員，副都御史一員，親臨監(jiān)視。倘有持議背謬，行止不端及一切有違法律章程之處，由該都御史等指名彈劾［蕭丙炎：《奏為資政院開會集議憲典攸關請派大臣監(jiān)視事》（宣統(tǒng)二年十一月二十八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7474-049。］。

掌京畿道監(jiān)察御史惠銘上折，參奏資政院議員在剪發(fā)易服案上有“偽填名票，私改案語”等擾亂法紀的行為。除此之外，惠銘還指名批評羅杰和吳賜齡在剪發(fā)易服案通過之前，已先將發(fā)辮割棄，如此行為，“未知視國法為何物”？為引起朝廷對此事的重視，惠銘還將割棄發(fā)辮之事上綱上線至統(tǒng)治法權的高度，稱“臣不為發(fā)惜，實為法惜。朝廷不為祖制惜，亦當為將來統(tǒng)治法權惜”。他建議朝廷，應飭下資政院，將先行剪發(fā)之議員，一并除名，然后再重新補選議員，以昭鄭重［惠銘：《奏為資政院議員偽填名票私改案語擾亂法紀請懲處事》（宣統(tǒng)二年十一月二十九日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-12-0689-048。］。

前翰林院侍講、理藩部特派員文斌上折參奏資政院“議事無多，流弊滋甚”。文斌認為，資政院自開院以來，所議有價值之事甚少，流弊卻甚多。資政院所議最重要者，僅速開國會一事，而速開國會議案之所以有效，是下借內外臣工之陳請，上賴朝廷之圣明獨斷，資政院并不能“貪天之功以為己力”。其他如剪發(fā)案和請開黨禁案，則只有負面影響。剪發(fā)一事上關國憲，而議員竟在陳奏朝廷、恭候圣裁之前先自割棄，結果導致“人心不靖”，“剪發(fā)之人觸目皆是”。請開黨禁本是重大事件，如果處理得當，不僅可以收“赦黨求才”之效，且可彰顯君主的圣治與仁慈，但資政院卻輕于提議，遲于奏聞，反而使黨人倍生失望之心，“國犯妄存覬覦之念”⑦［ 文斌：《奏為特參資政院議事無多流弊滋甚請旨嚴加訓斥事》（宣統(tǒng)二年十一月三十日），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-01-1107-039。］。至于彈劾軍機大臣一事，資政院“忽而提議，忽而取消”，視君上用人大權之事，如同兒戲［《文斌箴告資政院之封奏》，《申報》，1911年1月22日，第4版。］。文斌對資政院的秩序也大為不滿，批評資政院每日開會逾時，議事毫無次第；議員隨意來去，晚至早歸；議長不知維持秩序，議員毫無程度可言。文斌還暗諷資政院議員有奔走于權貴之門，昏夜乞憐，以為將來地步者；有謀求資政院閉會后，保為京堂，協(xié)纂憲法，兼任要差者。他告誡朝廷，以每年三十萬之金，養(yǎng)此無知無識之議員與聞國是，恐怕消耗三十萬民脂民膏事小，參與政事、淆亂視聽則事大?；诖?，文斌請“飭下資政院總裁等切實整頓，痛改前非”⑦。劉廷琛參劾資政院的奏折，措辭已十分嚴厲，而文斌較劉廷琛更甚，甚至那桐都認為“今日文斌參資政院，語甚重”［北京市檔案館編：《那桐日記》下冊，宣統(tǒng)二年十一月三十日（1910年12月31日），北京：新華出版社2006年版，第677頁。］。

其他參劾資政院的奏折也紛至沓來，如陸軍部大臣蔭昌、壽勛上《呈資政院開院以來所議殊多踰越及研究憲法擇緊要數(shù)端條陳單》，稱資政院為議會始基，開院以來，所議殊多逾越，若不及時預為限制，將來國會成立，“必至與政府沖突無已”，乃至釀亂召亡。遠則法國，近則土耳其，都是前車之鑒［蔭昌、壽勛：《呈資政院開院以來所議殊多踰越及研究憲法擇緊要數(shù)端條陳單》（宣統(tǒng)二年），中國第一歷史檔案館藏，宮中檔朱批奏折，檔號：04-01-02-0013-017。］。農工商部右參議邵福瀛上《奏為資政院院章規(guī)定議決具奏事件亟應明確解釋事》折［邵福瀛：《奏為資政院院章規(guī)定議決具奏事件亟應明確解釋事》（宣統(tǒng)二年十二月初八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7474-059。］及《奏為資政院院章規(guī)定不得盡以他國成規(guī)強相比敬陳管見事》附片［邵福瀛：《奏為資政院院章規(guī)定不得盡以他國成規(guī)強相比敬陳管見事》（宣統(tǒng)二年十二月初八日），中國第一歷史檔案館藏，軍機處錄副奏折，檔號：03-7474-060。］，質疑資政院的具奏權。

另據報刊消息，更有直督陳夔龍、江督張人駿、甘督長庚、湘撫楊文鼎、皖撫朱家寶等電奏軍機處，參劾資政院。其措詞立意與劉廷琛折類似，并均已交憲政編查館并案辦理［《各疆臣亦多彈劾資政院》，《大公報》，1911年1月4日，第3版；《可憐四面楚歌之資政院》，《申報》，1911年1月11日，第4版。］。一時間，資政院陷入四面楚歌之地。

四 余論：軍機大臣與資政院的雙敗

軍機大臣副署制度自光緒三十二年（1906年）開始討論，至光緒三十四年正式實施。期間雖經歷了反復的辯駁及調適，但制度出臺時仍然存在重大缺陷，即沒有明確規(guī)定軍機大臣副署之責任。軍機大臣責任不定，資政院之對應機關就虛懸無著。這種缺陷的流弊在資政院開院前沒有太多顯現(xiàn)。但自資政院正式開議后，問題變得越來越明顯和棘手。盡管在清廷的規(guī)劃與設計中，資政院只是“預立國會基礎”，但資政院作為一個實體機構，一旦成立與開議，必然有自身的政治訴求。在資政院不斷尋求自身定位與合法性的過程中，軍機大臣副署制度成為了很好的突破口。資政院議員反復質問軍機大臣副署之責任，不斷彈劾其侵權、違法、失職，其實主要目標是為資政院尋找“對待”機關，從制度上保證資政院的議決有效力。軍機大臣一方則堅稱他們在上諭后署名是沿襲乾隆朝的舊制，他們只對君主負責，不對資政院負責。在資政院與軍機大臣的一輪輪交鋒中，軍機大臣在一些具體問題上雖稍有讓步，但對根本問題卻毫不妥協(xié)。因此，雙方的沖突一次比一次激烈，最終演變?yōu)橐粓稣未髲P殺。資政院及其議員受到了猛烈抨擊彈劾。表面上看，資政院似乎陷入了四面楚歌之地，軍機大臣在沖突中占了上風。但從最終結果看，這場戰(zhàn)爭沒有勝利者，雙方均陷入信任危機。文斌對議員和政府的批評，某種程度上也代表了外界的觀感：“議員不過借彈劾政府以邀譽，而軍機大臣遂挾辭職以要君”，從“玩視綱紀，各圖私利”方面講，議員與政府無異［《文斌箴告資政院之封奏》，《申報》，1911年1月22日，第4版。］。

就樞府與朝廷來說，其行為更加坐實了外界對其“假立憲”“真專制”的猜想。因為從制度上講，資政院作為獨立的立法機關或預備立法機關，不應該受到來自官員個人的彈劾。因此，以個人彈劾資政院，已顯示出軍機大臣及彈劾者在制度上的無知。攝政王載灃在處理資政院與軍機大臣之間的沖突時，亦缺乏必要的政治智慧和足夠的新政知識。資政院原本不欲和朝廷直接對立，但載灃卻公然以上諭指斥資政院專擅，將自己放在了與資政院直接對立的不利地位。至此，議員和輿論均認為朝廷“假立憲”之面目暴露無遺。資政院議員李素稱：宣統(tǒng)二年十一月十七日朝廷指責資政院專擅的上諭，使“外洋各國愈知我國立憲是假的”⑦［ 李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第382、387～388頁。］。議員邵羲稱：從前所謂預備立憲，到底是真立憲還是假立憲，都不曉得。但自從奉了這兩道朱諭以后，真立憲、假立憲漸漸明了，“以君主對待國會，就不是立憲的精神”⑦。《申報》發(fā)表時評，稱“軍機大臣贊成憲政之假面目，從此揭去”［《時評》，《申報》，1910年12月20日，第6版。］。署名“嘉言”者認為，朝廷斥責資政院之上諭，從表面上觀之，“似不過拂資政院各議員上奏之盛意”，而從實際上觀之，則是以一人而違反四萬萬人民之公意，“以是立憲，毋寧專制”［《時評》，《申報》，1910年12月28日，第6版。］?！缎侣剤蟆芬部l(fā)“論說”，表示對立憲之失望，稱“讀十七日之朱諭”可以推知，他日責任內閣成立，其結果與今日之軍機處無異⑥［ 《讀十七日朱諭》，《新聞報》，1910年12月21日，第2版。］。梁啟超則直指不經副署之朱諭，是“君主違法違憲之舉”［滄江：《朱諭與立憲政體》，《國風報》1910年第１卷第33期，第23頁。］。資政院議員們甚至預言，如此將議院與君主直接“對待”，其后果有兩個：一是積極的專制，什么資政院，什么國會，什么立憲都可不要；一是人民的暴動，人民沒有別的法子，只好拿出暴動的手段來［李啟成點校：《資政院議場會議速記錄》，第386頁。］。此一預言不幸為后來的歷史所驗證，這在一定程度上也證明了雙方的博弈與清廷統(tǒng)治危機加劇的關聯(lián)性。

就資政院來講，其主要目標是尋求對手方，使議決之事有效力，鞏固資政院之地位。可與軍機大臣交鋒之結果，不僅未達到上述目標，反而證明了資政院之無力，并由此導致外界對資政院失去信心。首先，資政院期待中的“與政府相對待”之地位，不僅未能確立，反而愈益下降。有觀察者指出，在資政院與軍機處的交鋒中，政府或頒拒斥請愿即開國會之上諭，或諭趕辦內閣官制，寬嚴相濟，“旗幟威揚，坐鎮(zhèn)而不疑”。反觀資政院，彈劾案“迭行議出”，輕易議決，又輕易取消，計無所定，及至遭朱諭嚴譴，院內又莫衷一是，意氣沮喪［《觀政府之與資政院志感》，《順天時報》，1910年12月28日，第2版。］。政府看待資政院，“其始也，若虎；而今則目之如貓”［《論資政院宜自救其失敗》，《順天時報》，1911年1月3日，第2版。］。因此，彈劾軍機案被認為是“資政院開院以來對于政府失敗之第一事”⑥。其次，輿論不僅質疑資政院的效力，而且對資政院失去了信心。輿論認為，資政院作為采取全國輿論之機關，資政院議員作為全國人民之代表，地位如此重要，議決之事卻毫無效力。彈劾軍機，軍機無恙，其不負責任如故，不能輔弼亦如故：“質問部臣，部臣皆含糊答覆”，且對于被“質問之事，不聞有所改良”［《時評》，《申報》，1911年1月13日，第6版。］。不惟議決無效，而且還引火上身，“他人之希望風旨者”，因是而彈劾議員，并以此反對憲政［《論資政院議案之無效》，《申報》，1911年1月20日，第2版。］。各界詬病議員之聲，接續(xù)而至。輿論譏諷議員，“始焉怒如虎，終則馴如羊”，并且暗示這種從“虎”到“羊”的轉變，可能源于樞臣的收買及利益交換。輿論還批評議員有戀棧之嫌，彈劾軍機，一擊不中，卻“暮氣奄奄，始終不肯解散”［寒：《論吾國今歲前途之希望》，《申報》，1911年2月10日，第3版。］。這些批評與官場的看法不謀而合，如惲毓鼎就認為：依憲法，軍機不解職，則議員當自請解散，“今日開院集議，皆戀戀不肯散。此等議員有何價值可言”［史曉風整理：《惲毓鼎澄齋日記》第2冊，宣統(tǒng)二年十一月十九日（1910年12月20日），杭州：浙江古籍出版社2004年版，第514頁。］。

由上可知，軍機大臣與資政院之爭，其結果是兩敗俱傷：樞府“假立憲”之名益彰，資政院無效之實更著。更進一步者，對軍機大臣之失望發(fā)展為對責任內閣之不信任，對資政院效果之失望發(fā)展為對立憲前途之懷疑。

其實，若資政院議員能少一份急切，多一份樂觀；軍機大臣能少一份傲慢，多一份包容，形勢或許不至惡化到如此境地。比如，資政院在宣統(tǒng)二年九月十九日第一次提出質問軍機大臣副署制度的說帖后，在資政院的強烈要求及議長溥倫的大力斡旋下，軍機大臣毓朗出席了資政院會議，并就相關問題作了個人表態(tài)。然而，資政院議員沒有將其理解為軍機大臣的善意，反而在議場對毓朗進行圍追堵截，以至于后來毓朗私下對相熟議員大吐苦水，認為某些議員太過囂張［汪榮寶：《汪榮寶日記》，宣統(tǒng)二年九月二十一日（1910年10月23日），第665頁。］。又如，廣西限制外籍學生案和云南鹽斤加價案發(fā)生后，資政院欲上折彈劾軍機大臣，朝廷和樞府聽聞此事，急忙就滇、桂兩案再次頒布諭旨，同意了資政院之前的奏覆?？少Y政院并未就此收手，依然向朝廷上奏了軍機大臣責任不明、難資輔弼一折，致使軍機大臣終于惱羞成怒。再如，即使在載灃下達了“軍機大臣負責任與不負責任暨設立責任內閣事宜，朝廷自有權衡，非該院總裁等所得擅預”［中國第一歷史檔案館編：《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊，宣統(tǒng)二年十一月十七日，第475頁。］的嚴厲諭旨后，朝廷還是很快就頒布了令憲政編查館從速擬定內閣官制的上諭［《宣統(tǒng)政紀》卷45，第810頁。］，這在某種程度上順應了資政院的要求，體現(xiàn)了軍機大臣的妥協(xié)姿態(tài)。該諭旨雖然消弭了不少議員的激進情緒，可最終資政院還是再次上奏了“瀝陳軍機大臣失職不勝輔弼之任”的折子。該折被朝廷留中，其對軍機大臣的再次刺激可想而知。然而，軍機大臣受此“隆譽”，亦并非無因。在資政院提出質問說帖，要求軍機大臣出席會議、接受質詢時，軍機大臣通常采取的是躲、推策略。即使全體議員在議場靜坐休會，等待軍機大臣出席，軍機大臣也依然是神龍不見首尾。終于推托不過時，就以一紙回復打發(fā)資政院，而且常常在語言上對資政院加以蔑視，不是說“無從答覆”，就是批評資政院“擅議”“擅預”。正所謂，“國民已怨朝廷之無能，朝廷猶以國民為無知”［勞祖德整理：《鄭孝胥日記》第3冊，宣統(tǒng)二年十一月二十四日（1910年12月25日），北京：中華書局1993年版，第1297頁。］。

資政院與軍機處這種對抗型而非溝通型的政治交往模式，無疑加劇了清季政局的惡化。但在雙方對抗的過程中，朝廷和樞府為消弭資政院彈劾風潮，不得不急令憲政編查館趕辦內閣官制，并強調在厘定官制時務必將權限、責任“劃分清晰，不得有私毫含混”，以免日后再生糾葛，“致礙憲政進行”［《新閣制與資政院》，《大公報》，1911年1月7日，第4版。］。因此，從客觀上講，雙方的博弈在一定程度上加速了責任內閣的出臺，推進了制度建設的進程。

收稿日期 2023—04—20

作者章博，歷史學博士，華中師范大學中國近代史研究所副教授。湖北，武漢，430070。

“New and Unusual Political Phenomenon”：The Power Game Between the Advisory

Parliament and the Grand Council on the Countersignature System in the Late Qing Dynasty

Zhang Bo

The countersignature system of the Grand Council was officially implemented in November of the thirty-fourth year of Guangxu，while the purpose and meaning for the establishment of the system were left unexplained by the Qing court.This lack of clarity had left considerable room for interpretation regarding the issue of countersignature responsibilities.After the establishment of the Advisory Parliament，a series of competitions unfolded between the Parliament and the Grand Council on the opening time of the parliament，the authority of advisory institutions，and other relevant matters.Although the essence of their game was power struggle，they had to resort to the support of the system when considering from the legal perspective.Therefore，the countersignature responsibilities became primary foundation for their debates.The Advisory Parliament argued that countersignature copied the “Western Method”，questioning the Grand Council’s behavior of “infringement” and “negligence of its duty”，while the Grand Council insisted that countersignature was a restoration of the “old regime”，criticizing the Advisory Parliament for “overstepping its authority”.The game between the two institutions undoubtedly worsened the political situation of the late Qing dynasty，however，it objectively pushed forward the process of institutional building.

Late Qing Dynasty；Countersignature System；Grand Council；Advisory Parliament

【責任編校 趙廣軍】