于興尚 譚 洪 羅 碧 宋純慧

（四川大學(xué)公共管理學(xué)院 成都 610065）

0 引言

公共數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素市場(chǎng)建構(gòu)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源，其既是公共部門(mén)、企事業(yè)單位轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵引擎，也是助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、提高社會(huì)治理水平和公共文化服務(wù)效能的核心要素。但考慮到公共數(shù)據(jù)具有體量大、價(jià)值密度高等特點(diǎn)，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)治理機(jī)制已難以適應(yīng)新興數(shù)字時(shí)代的嬗變格局，所以如何消解資源共享難、安全韌性低、整合能力弱在社保、醫(yī)療、交通、就業(yè)等公共領(lǐng)域衍射出的服務(wù)割裂化、應(yīng)用條塊化、數(shù)據(jù)碎片化等問(wèn)題是公共數(shù)據(jù)治理面臨的潛在難題。為驅(qū)動(dòng)公共數(shù)據(jù)治理生態(tài)在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語(yǔ)境之下立足，我國(guó)政府相繼出臺(tái)和頒布了多項(xiàng)政策，用于統(tǒng)籌和錨定公共數(shù)據(jù)治理的未來(lái)發(fā)展態(tài)勢(shì)。如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》等文件明確闡釋了推動(dòng)公共數(shù)據(jù)資源管理的有序流程，有利于改善公共數(shù)據(jù)治理的運(yùn)營(yíng)環(huán)境并加強(qiáng)創(chuàng)新力度。

公共數(shù)據(jù)是政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在進(jìn)行政府治理和提供公共服務(wù)的過(guò)程中所收集和產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)資源[1]，其相關(guān)研究已成為學(xué)者的重點(diǎn)研究領(lǐng)域。如陳玲等[2]從時(shí)間推演、主體維度、政策類別的研究邏輯厘清我國(guó)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)政策的踐行現(xiàn)狀。周林興等[3]運(yùn)用網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)和內(nèi)容分析法得出政策法規(guī)不健全、主體治理意識(shí)薄弱等是公共數(shù)據(jù)開(kāi)放共享運(yùn)行機(jī)制的主要障礙。梁正等[4]以公共價(jià)值為理論導(dǎo)向，探析公共數(shù)據(jù)在交換、交易等層面的運(yùn)行和演化邏輯。馬寶君等[5]利用北京市朝陽(yáng)區(qū)政務(wù)互動(dòng)平臺(tái)反饋的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，探求其與成本之間的有效關(guān)系。馬海群等[6]結(jié)合馬斯洛需求層次理論從基本價(jià)值、安全價(jià)值、服務(wù)價(jià)值、尊重價(jià)值四重結(jié)構(gòu)測(cè)量和探知用戶對(duì)公共數(shù)據(jù)感知價(jià)值的信度和效度。陳蘭杰等[7]提出公共數(shù)據(jù)治理不僅可釋放公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值紅利，還可提升政府的數(shù)據(jù)治理能力。承前所述，公共數(shù)據(jù)作為政府和社會(huì)關(guān)注的重要議題，其學(xué)術(shù)概念較政務(wù)數(shù)據(jù)、公共服務(wù)數(shù)據(jù)等具有更廣的外延邊際[8-9]，前者和后者是包含和被包含的關(guān)系。但是目前我國(guó)業(yè)界的研究熱點(diǎn)更多聚焦于剖析公共數(shù)據(jù)治理的部分分支，研究軌跡多傾向于對(duì)相關(guān)的制度規(guī)范、運(yùn)行管理、功能布局等進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理政策的整體探究則鮮有涉及。故文章借助政策工具Nvivo12、計(jì)量分析法和內(nèi)容分析法展開(kāi)研究，旨在揭示省級(jí)政府單位在公共數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的政策內(nèi)容供給及要素分布情況，系統(tǒng)梳理其中存在的缺陷并據(jù)此提出改良優(yōu)化舉措，以期為我國(guó)公共數(shù)據(jù)治理政策體系的整體性發(fā)展提供參考。

1 樣本基本情況分析

1.1 樣本資源獲取

公共數(shù)據(jù)所承載的價(jià)值目標(biāo)與數(shù)字政府、數(shù)字社會(huì)及數(shù)字生態(tài)的管理優(yōu)化和服務(wù)創(chuàng)新不無(wú)關(guān)聯(lián)，其伴生的治理屬性不僅歸結(jié)于技術(shù)理念，還兼具公共性和立法性的衍生機(jī)制。為了全方位呈現(xiàn)公共數(shù)據(jù)治理政策不同向度的理性選擇邏輯，文章以“國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)”“北大法寶”“法律之星”等政策資源庫(kù)作為檢索來(lái)源，并以“政務(wù)數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)”“數(shù)據(jù)資源”“共享應(yīng)用”“數(shù)據(jù)條例”等為關(guān)鍵詞對(duì)我國(guó)31 個(gè)?。▍^(qū)、市）在2016年1月—2023年5月期間頒布的公共數(shù)據(jù)相關(guān)政策進(jìn)行初步篩選，共得出文件數(shù)量110 份。

同時(shí)，為了確保政策研究主題更具有目的性和導(dǎo)向性，筆者力圖對(duì)初步篩選的文件進(jìn)行二次甄別，詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)如下：①政策文本以管理辦法、法規(guī)、官方通知、應(yīng)用規(guī)劃及促進(jìn)條例等諸種類型為主要切入點(diǎn)，一些諸如征集方案、意見(jiàn)、回復(fù)、工作報(bào)告等弱效力的政策不被納入此研究范疇；②采集的政策文本須通過(guò)各地方政府官網(wǎng)的有效查詢，通盤(pán)考慮政策文本的真實(shí)性和可靠性；③選擇的政策文本內(nèi)容既要與公共政策治理密切關(guān)聯(lián)，又要剔除滯后于抑或過(guò)度偏離當(dāng)今社會(huì)發(fā)展需求的政策文本；④同一目標(biāo)屬性的政策文本，若受制于公眾反應(yīng)、環(huán)境變化、政策合法性等因素影響而發(fā)生修正、更新和廢止，該類型政策應(yīng)以最新發(fā)布的版本為準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)對(duì)以上原則的運(yùn)用和對(duì)比，最終文章保存符合標(biāo)準(zhǔn)的政策文本數(shù)98 份（如表1 樣本所示），以為后續(xù)的擴(kuò)展研究奠定基礎(chǔ)。

表1 省級(jí)公共數(shù)據(jù)政策樣本示例

1.2 政策的時(shí)間分布

對(duì)98 份政策樣本的發(fā)布時(shí)間進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖1所示。從政策數(shù)量上看，自2016年起，地方公共數(shù)據(jù)治理政策數(shù)量呈逐年波動(dòng)式增長(zhǎng)趨勢(shì)，并可分為兩個(gè)階段：①2016 至2019年，公共數(shù)據(jù)治理政策總量較少，呈平緩波動(dòng)狀態(tài)，2019年為該階段高峰點(diǎn)；②2020年至今，中共中央、國(guó)務(wù)院于2020年3月30日發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》，明確要求推進(jìn)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放，各省的公共數(shù)據(jù)治理政策數(shù)量開(kāi)始快速增長(zhǎng)，于2022年達(dá)到高峰，該年頒布的地方公共數(shù)據(jù)治理政策數(shù)量超過(guò)2023年上半年的近六倍。由此可見(jiàn)我國(guó)省級(jí)公共數(shù)據(jù)治理的“政策林”已經(jīng)初步形成。

圖1 公共數(shù)據(jù)政策發(fā)布時(shí)間統(tǒng)計(jì)

1.3 政策的機(jī)構(gòu)分布

省級(jí)公共數(shù)據(jù)政策的制定機(jī)構(gòu)有六種情況：一是由省人民政府制定，共59 篇；二是由省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定，共28 篇；三是由省大數(shù)據(jù)發(fā)展局、政務(wù)服務(wù)和數(shù)字化建設(shè)管理局制定，共4 篇；四是由省大數(shù)據(jù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組制定，共3 篇；五是由省發(fā)展和改革委員會(huì)、公共資源交易管理委員會(huì)制定，共3 篇；六是由互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室制定，有1 篇（目前僅有天津市設(shè)置了該部門(mén)）。在這些政策中，由各省人民政府制定發(fā)布的政策占60%，可見(jiàn)省級(jí)人民政府作為公共數(shù)據(jù)政策制定的統(tǒng)籌單位，其出臺(tái)的政策幾乎覆蓋公共數(shù)據(jù)的平臺(tái)建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)、安全監(jiān)督、促進(jìn)利用及責(zé)任追究等內(nèi)容。

1.4 政策類型的分布

從總體上看，省級(jí)公共數(shù)據(jù)政策共有七種類型，分別是條例（27 篇）、實(shí)施方案（5 篇）、實(shí)施意見(jiàn)（3 篇）、管理（暫行）辦法（37 篇）、總體（發(fā)展）規(guī)劃（14 篇）、行動(dòng)計(jì)劃（2 篇）、工作措施（要點(diǎn)）通知（10 篇），其中數(shù)量較多的是辦法、條例和規(guī)劃，尤其是管理（暫行）辦法的比重最大，占樣本數(shù)的38%，這表明大多數(shù)省級(jí)政府在公共數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域制定和發(fā)布了具有針對(duì)性、專門(mén)性的實(shí)施辦法。同時(shí)，大多數(shù)省級(jí)政府專門(mén)制定了針對(duì)公共數(shù)據(jù)政策的條例，專門(mén)對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的具體工作進(jìn)行了明確規(guī)定，條例作為比較全面系統(tǒng)、具有長(zhǎng)期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文，為公共數(shù)據(jù)治理提供了一定的法治保障。

1.5 政策文本的詞頻分析

詞頻可直觀、生動(dòng)地反映政策內(nèi)容的引領(lǐng)方向，也能反映出政策頒布者就某一事項(xiàng)的重視程度[10]。為準(zhǔn)確明晰相關(guān)關(guān)鍵詞在各省級(jí)公共數(shù)據(jù)治理政策語(yǔ)料庫(kù)中出現(xiàn)的次數(shù)，筆者將98 份政策文本導(dǎo)入Nvivo 12 質(zhì)性分析軟件并智能生成可視化詞云圖（見(jiàn)圖2）。由圖2 可知，單詞顯示越大、計(jì)數(shù)越多、加權(quán)百分比越高的詞為高頻詞，譬如數(shù)據(jù)、服務(wù)、公共、政務(wù)、部門(mén)、數(shù)字、建設(shè)、管理等。其中“數(shù)據(jù)”在98 份政策文件中共出現(xiàn)15 827 次，加權(quán)百分比為4.06%；“服務(wù)”共出現(xiàn)5 523 次，加權(quán)百分比為1.42%；“公共”共出現(xiàn)5 117 次，加權(quán)百分比為1.31%；“政務(wù)”共出現(xiàn)5 098 次，加權(quán)百分比為1.31%；“部門(mén)”共出現(xiàn)4 680 次，加權(quán)百分比為1.20%；“數(shù)字”共出現(xiàn)4 643次，加權(quán)百分比為1.19%；“建設(shè)”共出現(xiàn)4 643 次，加權(quán)百分比為1.12%；“管理”共出現(xiàn)4 252次，加權(quán)百分比為1.09%。

圖2 省級(jí)公共數(shù)據(jù)政策詞云圖

圖2 顯示“數(shù)據(jù)”的詞頻居所有關(guān)鍵詞首位，說(shuō)明國(guó)內(nèi)省級(jí)公共數(shù)據(jù)治理政策的執(zhí)行是以推動(dòng)科技、教育、衛(wèi)生等數(shù)據(jù)資源的整合、匯聚和利用為主要出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)開(kāi)放處理平臺(tái)，充分釋放和調(diào)動(dòng)數(shù)據(jù)價(jià)值的內(nèi)生潛能。

公共數(shù)據(jù)是社會(huì)數(shù)據(jù)資源不可分割的重要成分[11]，其內(nèi)蘊(yùn)的“公共”一詞是高權(quán)威性和高可信度的代名詞，這樣更能以公平正義、包容性發(fā)展的改革推進(jìn)數(shù)字中國(guó)建設(shè)?！胺?wù)”和“政務(wù)”反映出公共數(shù)據(jù)的治理活動(dòng)以公共服務(wù)的可塑性為基準(zhǔn)，并以此不斷提升政府政務(wù)的治理水準(zhǔn)并強(qiáng)化滲透力度，從而為完善政府治理網(wǎng)格及化解民生服務(wù)、政務(wù)協(xié)同、營(yíng)商環(huán)境等諸多領(lǐng)域的問(wèn)題癥結(jié)提供解決思路?！安块T(mén)”“建設(shè)”“管理”“數(shù)字”這些詞語(yǔ)在強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)資源的系統(tǒng)治理需要數(shù)字技術(shù)加持的同時(shí)，還應(yīng)以多主體參與、多層面協(xié)作的規(guī)則構(gòu)筑公共數(shù)據(jù)發(fā)展新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

2 政策文本內(nèi)容分析

2.1 政策工具理論分析

政策工具是政府為管理特定公共事務(wù)而采取的方法和途徑[12]，其賦能效用須契合公共數(shù)據(jù)治理的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律，才能發(fā)揮不同構(gòu)成要素的復(fù)合作用。根據(jù)目前學(xué)界研究的理論基礎(chǔ)，可按照基礎(chǔ)定義、分類方式劃分不同的政策工具類型[13]。如陳振明[14]認(rèn)為政策工具又稱為政府工具，并按照不同的產(chǎn)生場(chǎng)域?qū)⑵浣缍ê吞釤挒槿N不同的類別，即市場(chǎng)化工具、工商管理技術(shù)和社會(huì)化手段；豪利特等[15]將自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具作為其秉持的劃分觀點(diǎn)；麥克唐納爾和艾莫爾[16]以“目標(biāo)”為導(dǎo)向?qū)⒚钚凸ぞ?、激?lì)型工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具列入政策工具的研究體系。為更好地保障和支持公共數(shù)據(jù)政策的制定性質(zhì)，本研究沿用Rothwell 和Zegveld 提出的分類標(biāo)準(zhǔn)[17]，其與提倡改善民生、遵循社會(huì)關(guān)切、創(chuàng)新發(fā)展的公共數(shù)據(jù)政策具有較高的吻合度，而且供給型、需求型和環(huán)境型政策工具所呈現(xiàn)的政策意蘊(yùn)，有助于詮釋公共數(shù)據(jù)政策在主體供給、客體需求及外部環(huán)境調(diào)控上的形成機(jī)理，能以更加寬廣的視角對(duì)公共數(shù)據(jù)治理要素的核心區(qū)域和生成邏輯予以詳盡考察（如表2 所示）。

表2 我國(guó)省級(jí)公共數(shù)據(jù)政策工具的具體名稱及其含義

供給型政策工具作為公共數(shù)據(jù)治理存續(xù)和發(fā)展的基礎(chǔ)性保障，政府公共部門(mén)可提供平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施、資金支持、技術(shù)支撐、教育培訓(xùn)、目錄維系、公共服務(wù)7 個(gè)子工具來(lái)檢視公共數(shù)據(jù)治理的發(fā)展力度；環(huán)境型政策工具則突出表現(xiàn)為一種可影響公共數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的外部環(huán)節(jié)，具體包括目標(biāo)規(guī)劃、法律約束、職責(zé)分工、監(jiān)督管理、策略性措施5 個(gè)子工具；需求型政策的立足點(diǎn)在于減少外部影響因子對(duì)公共數(shù)據(jù)施加的消極影響，通過(guò)政府采購(gòu)、跨界交流及服務(wù)外包3 個(gè)子工具為公共數(shù)據(jù)治理在契約合同制定、體系標(biāo)準(zhǔn)完善、多元協(xié)作優(yōu)化等層面創(chuàng)造良好穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

2.2 政策文本內(nèi)容編碼

編碼是依照題目、主題進(jìn)行材料收集的過(guò)程[18]。筆者圍繞整體圖式并按照一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)的編碼原理構(gòu)成有規(guī)律的邏輯體系，經(jīng)提煉、概括等處理環(huán)節(jié)得出1 309 個(gè)參考點(diǎn)。其中環(huán)境型政策在三類政策工具中表現(xiàn)突出，供給型政策工具次之，而需求型政策工具表現(xiàn)較弱，對(duì)應(yīng)的參考點(diǎn)數(shù)量分別是705 個(gè)、540 個(gè)和64 個(gè)（如表3 所示）。對(duì)環(huán)境型供給層面而言，法律約束和監(jiān)督管理層面的內(nèi)容闡釋充分凸顯了國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)研究對(duì)規(guī)范法律保障體系和筑牢可靠的數(shù)字監(jiān)管屏障提出了迫切訴求，高質(zhì)量搭建不危害公共利益的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)體系已是大勢(shì)所趨。同時(shí)重視策略性保障的基礎(chǔ)性作用，在身份認(rèn)證、安全風(fēng)險(xiǎn)處置、績(jī)效評(píng)估等方面采取多種措施，引導(dǎo)公共數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)體系良序運(yùn)轉(zhuǎn)。目標(biāo)規(guī)劃和職責(zé)分工在政策層面的闡釋相對(duì)較少。在供給型政策工具層面，主要編碼點(diǎn)集中在技術(shù)支撐、目錄維系、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)及基礎(chǔ)設(shè)施上。此層面明確了公共數(shù)據(jù)治理是一種以數(shù)字化平臺(tái)為組織方式的新型運(yùn)營(yíng)模式，其要素的有效整合和高效配置既離不開(kāi)軟硬件設(shè)施的合理適配，又與技術(shù)規(guī)制及公共數(shù)據(jù)在形成、收集、分析、管理、交易、應(yīng)用等整個(gè)數(shù)據(jù)生命周期中締造的目錄資源規(guī)則緊密關(guān)聯(lián)，極大降低了公共數(shù)據(jù)供求雙方在使用、甄別及信任等方面的成本。其他供給型政策工具的內(nèi)容布局還涉及公共服務(wù)提供、資金投入、教育培訓(xùn)等，但總體來(lái)看目前相對(duì)比較薄弱。需求型政策工具的節(jié)點(diǎn)最少，其內(nèi)部編碼折射出的主要細(xì)節(jié)是將跨界交流和政府采購(gòu)置于主導(dǎo)地位，但將公共數(shù)據(jù)的處理、研發(fā)、生產(chǎn)等流程外包給相關(guān)企業(yè)或相關(guān)機(jī)構(gòu)的條款鮮有提及，對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的成本管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、核心競(jìng)爭(zhēng)力提升等方面可能會(huì)產(chǎn)生一定的影響。

3 研究結(jié)論與政策建議

3.1 研究結(jié)論

本研究以政策工具為研究切口，對(duì)我國(guó)省級(jí)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的98 份政策文本進(jìn)行了考量。研究發(fā)現(xiàn)，總體來(lái)看各政策文本的具體內(nèi)容涉及面較廣，采用的政策文本對(duì)供給型、環(huán)境型及需求型這三個(gè)層面的內(nèi)容均有所涉獵。但是具體而言，目前各政府部門(mén)對(duì)不同類型的政策工具附加的權(quán)重各有不同，其中環(huán)境型政策占總政策數(shù)量的53.86%，供給型政策占總政策數(shù)量的41.25%，需求型政策占總政策數(shù)量的4.89%。以上數(shù)據(jù)映射出各省政府對(duì)這三種類型的政策工具呈現(xiàn)出強(qiáng)依賴、一般性依賴和弱依賴的關(guān)系，究其原因如下。

3.1.1 對(duì)環(huán)境型政策工具的強(qiáng)依賴

政府部門(mén)對(duì)環(huán)境型政策工具的強(qiáng)依賴性往往取決于國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)發(fā)展的本質(zhì)屬性和改革動(dòng)向。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共數(shù)據(jù)在質(zhì)量管理、平臺(tái)功能塑造、安全保障及試點(diǎn)執(zhí)行等層面發(fā)力不足，加上數(shù)智時(shí)代大力開(kāi)發(fā)公共數(shù)據(jù)資源已是多數(shù)國(guó)家進(jìn)行數(shù)據(jù)治理革新的趨勢(shì)。環(huán)境型政策工具的大幅推動(dòng)對(duì)彌補(bǔ)既往政策的漏洞，助力公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化建設(shè)、提升公共數(shù)據(jù)治理的能動(dòng)性具有關(guān)鍵作用。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來(lái)看，策略性措施作為一種指向性強(qiáng)的政策工具[19]，其在環(huán)境型政策工具中的高占比一方面說(shuō)明數(shù)據(jù)加密、訪問(wèn)認(rèn)證、安全評(píng)估等措施的強(qiáng)勁介入既可激活公共數(shù)據(jù)本身的價(jià)值潛能，又能以高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值為數(shù)字經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)注入新的活力；另一方面應(yīng)用示范、人才引進(jìn)及績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等策略的合力可加快提高公共數(shù)據(jù)的科學(xué)決策水平和管理服務(wù)效率，然而由于缺乏完善的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和配套的政策支撐，該政策工具的可操作性和可行性分析有待進(jìn)一步優(yōu)化。

《中華人民共和國(guó)數(shù)據(jù)安全法》《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》《公共信息資源開(kāi)放試點(diǎn)工作方案》等政策的陸續(xù)頒布為公共數(shù)據(jù)治理創(chuàng)造了良好的法律規(guī)制環(huán)境，對(duì)增加政府管理的透明度和公信力具有導(dǎo)向作用。相較之下，監(jiān)督管理的占比相對(duì)比較合理，說(shuō)明目前政策比較重視不同情境下公共數(shù)據(jù)的脫敏標(biāo)準(zhǔn)和交易方式，在提升流通效率并將其轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)資源的同時(shí)，遵循有序發(fā)展、安全可控的利用原則，防范個(gè)人信息、商業(yè)機(jī)密及國(guó)家安全等受到危害。

目標(biāo)規(guī)劃占比較低。公共數(shù)據(jù)內(nèi)在信息量足、真實(shí)性高及概括性好等特點(diǎn)可細(xì)致勾勒出與民眾生活緊密聯(lián)系的服務(wù)活動(dòng)[20]，但需要及時(shí)調(diào)整與現(xiàn)實(shí)需求、政府改革、突發(fā)事件處理等不相宜的社情民意活動(dòng)，為政策執(zhí)行、評(píng)估及不同階段的目標(biāo)設(shè)定問(wèn)題提供重要準(zhǔn)繩。而職責(zé)分工的占比最低，反映出公共數(shù)據(jù)治理就這一層面的關(guān)注程度不夠。公共數(shù)據(jù)的公共性使得數(shù)據(jù)收益產(chǎn)生的價(jià)值不再是單個(gè)部門(mén)獨(dú)享，而是多個(gè)部門(mén)各司其職、協(xié)同共享的結(jié)果。但在實(shí)踐領(lǐng)域，這一政策工具無(wú)法持續(xù)破解因職責(zé)界定模糊而引發(fā)的公共數(shù)據(jù)流通不暢的現(xiàn)象，故應(yīng)在以后的授權(quán)運(yùn)營(yíng)中予以加強(qiáng)。

3.1.2 對(duì)供給型政策工具的一般性依賴

供給型政策工具的編碼數(shù)量介于環(huán)境型政策工具和需求型政策工具之間，處于次要性地位。在供給型政策工具中，顯示技術(shù)支撐、目錄維系、平臺(tái)運(yùn)營(yíng)和基礎(chǔ)設(shè)施占比都處于靠前位置，分別對(duì)應(yīng)25%、22.78%、19.63%和18.52%，這一點(diǎn)可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)在數(shù)字政府、數(shù)據(jù)治理、開(kāi)源開(kāi)放、數(shù)據(jù)平臺(tái)等基礎(chǔ)性研究中長(zhǎng)期處于滯后狀態(tài)的有效回應(yīng)。另外公共數(shù)據(jù)具有公信力強(qiáng)、溢出效應(yīng)明顯等特點(diǎn)，所以技術(shù)、目錄、平臺(tái)、基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，可使關(guān)乎公眾利益、政府績(jī)效的公共生產(chǎn)要素不斷以關(guān)聯(lián)分析、統(tǒng)一管理及智能融入的形式實(shí)現(xiàn)政府公共管理的精準(zhǔn)化和個(gè)性化。然而從現(xiàn)階段來(lái)看，政策中關(guān)于平臺(tái)運(yùn)營(yíng)的規(guī)劃和設(shè)計(jì)還存在些許不足。廣西是國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)治理政策較完善的省份之一，以《廣西公共數(shù)據(jù)開(kāi)放管理辦法》為例，該政策中有關(guān)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)管理方面的內(nèi)容主要囊括公共數(shù)據(jù)平臺(tái)開(kāi)放方式、用戶賬戶規(guī)制方法、確定平臺(tái)聯(lián)絡(luò)人及平臺(tái)維護(hù)、升級(jí)等。但就內(nèi)容體系來(lái)看，該政策缺乏完善的公共數(shù)據(jù)平臺(tái)備用方案，對(duì)在不可抗力環(huán)境下發(fā)生的不確定性事件的應(yīng)對(duì)能力尚顯不足；沒(méi)有建立系統(tǒng)性和專業(yè)化的集約化資源管理機(jī)制，致使在面對(duì)不同區(qū)域的統(tǒng)一管理、平臺(tái)管理人員的責(zé)任設(shè)定及數(shù)據(jù)資源動(dòng)態(tài)調(diào)整等方面說(shuō)服力不夠。

而與上述四種政策工具重視程度形成鮮明對(duì)比的是公共服務(wù)、資金支持、教育培訓(xùn)，分別占比7.78%、5.18%和1.11%。首先，有學(xué)者認(rèn)為國(guó)內(nèi)機(jī)關(guān)開(kāi)放公共數(shù)據(jù)具有公共服務(wù)的特質(zhì)[21]，這一內(nèi)涵界定充分說(shuō)明公共數(shù)據(jù)是以應(yīng)用場(chǎng)景為牽引，以期將公共服務(wù)系統(tǒng)中的人、機(jī)、物置于行之有效的資源共享體系當(dāng)中，既有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)閑散資源的充分挖掘，也有利于推動(dòng)社會(huì)治理形態(tài)向提高社會(huì)福利水平、優(yōu)化資源配置、革新政府履職方式的稟賦優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變。雖然國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享取得了一定的成績(jī)，但新時(shí)代背景下政府機(jī)構(gòu)尚未夯實(shí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定、基礎(chǔ)保障體系、公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等方面，不利于構(gòu)建更具智慧性、包容性的公共服務(wù)供給體系。其次，資金投入不夠也是鉗制公共數(shù)據(jù)治理高品質(zhì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。公共數(shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)利他主義研究的新機(jī)制，其在發(fā)展之初出現(xiàn)的資金匱乏可能難以應(yīng)對(duì)技術(shù)難題攻關(guān)、民生項(xiàng)目建設(shè)及打破數(shù)據(jù)孤島等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的缺失。研究樣本中教育培訓(xùn)政策在所有供給型政策工具中占比最低，說(shuō)明在現(xiàn)存政策文本中有關(guān)公共數(shù)據(jù)治理相關(guān)人才培養(yǎng)和教育的內(nèi)容被嚴(yán)重忽略，致使公共數(shù)據(jù)這一重要的數(shù)據(jù)類型沒(méi)有發(fā)揮出其自身應(yīng)有的價(jià)值。

3.1.3 對(duì)需求型政策工具的弱依賴

需求型政策工具有助于擴(kuò)充公共數(shù)據(jù)治理的市場(chǎng)范疇，減少公共數(shù)據(jù)服務(wù)事業(yè)發(fā)展軌道中出現(xiàn)的模糊性因素，并通過(guò)政府采購(gòu)、服務(wù)外包及跨界交流等產(chǎn)出具有商業(yè)價(jià)值的公共數(shù)字文化產(chǎn)品。然而從表3 的統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，需求型政策工具的內(nèi)容最少，僅占總體政策文本的4.89%，其中跨界交流占比2.52%，政府采購(gòu)占比2.06%，服務(wù)外包占比0.31%，表明各省級(jí)政府對(duì)需求側(cè)的認(rèn)知不夠清晰，僅通過(guò)供給型政策工具和環(huán)境型政策工具的內(nèi)外互通作用于需求型政策的整體流動(dòng)，其內(nèi)含的跨界交流、政府采購(gòu)及服務(wù)外包等政策工具的低水平圖景說(shuō)明了社會(huì)力量支撐和市場(chǎng)化運(yùn)轉(zhuǎn)依然是制約國(guó)內(nèi)公共數(shù)據(jù)要素分配的適配器。從需求型政策工具的內(nèi)部出發(fā)，服務(wù)外包方面占比6.25%，政府采購(gòu)方面占比42.19%，跨界交流方面占比51.56%，其中服務(wù)外包政策只有4 件，而選取的樣本總量為98 件，說(shuō)明絕大多數(shù)省份頒布的公共數(shù)據(jù)治理政策并未涉及這一領(lǐng)域的相關(guān)事項(xiàng)。

3.2 政策建議

公共數(shù)據(jù)已成為推動(dòng)中國(guó)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的應(yīng)然選擇，一般而言其應(yīng)歸國(guó)家或者全民集體所有，管理、開(kāi)放等職責(zé)也應(yīng)由政府及其他公共行政機(jī)構(gòu)協(xié)作行使。目前我國(guó)已有21 個(gè)省級(jí)行政區(qū)布局了公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[22]，并在社會(huì)民生、交通出行及社會(huì)治安等諸多領(lǐng)域取得了可喜成就，為公共數(shù)據(jù)治理平臺(tái)建設(shè)做出了示范，可見(jiàn)公共數(shù)據(jù)的實(shí)踐流通是驅(qū)動(dòng)其內(nèi)部資源轉(zhuǎn)換成生產(chǎn)要素的重要步驟。另外，縱觀我國(guó)31 個(gè)省級(jí)公共數(shù)據(jù)治理政策，筆者發(fā)現(xiàn)供給型、環(huán)境型及需求型政策工具之間的組合和融合對(duì)公共數(shù)據(jù)相關(guān)政策的適用范圍、標(biāo)準(zhǔn)界定、開(kāi)放細(xì)則等層面都有所覆蓋。筆者認(rèn)為，未來(lái)公共數(shù)據(jù)治理政策的鞏固和完善可從以下幾個(gè)維度進(jìn)行。

3.2.1 增強(qiáng)環(huán)境型政策工具的影響力

強(qiáng)化環(huán)境型政策工具對(duì)公共數(shù)據(jù)治理的外部影響和調(diào)節(jié)，首先，職責(zé)分工在一定程度上可作為優(yōu)先部署的重點(diǎn)方向之一。公共數(shù)據(jù)治理體系集數(shù)據(jù)采集者、數(shù)據(jù)分享者、數(shù)據(jù)決策者等功能角色于一身，所以夯實(shí)政府機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及公眾等參與主體在利益、責(zé)任、價(jià)值上的共同性，以科學(xué)有效的社會(huì)動(dòng)員和交流互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建互信、互通的公共數(shù)據(jù)治理共同體顯得尤為重要。隨著管理、業(yè)務(wù)及技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)體系的進(jìn)一步落地，還須劃分各職責(zé)主體的功能特性并構(gòu)建詳盡的公共數(shù)據(jù)治理職能框架，以彌補(bǔ)職責(zé)分工政策工具內(nèi)容上籠統(tǒng)、宏觀的缺陷。其次，全面深化改革公共數(shù)據(jù)治理目標(biāo)規(guī)劃是全面重塑人類社會(huì)生產(chǎn)生活方式、細(xì)致甄別數(shù)字社會(huì)運(yùn)行可能面臨的困境及審慎明確政府職能邊界的重要選擇，所以應(yīng)在把握該政策目標(biāo)頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，關(guān)注公共數(shù)據(jù)治理的階段性目標(biāo)和子目標(biāo)，以適應(yīng)新時(shí)代下公共數(shù)據(jù)治理政策的新理念、新體系和新范式，以多樣化的服務(wù)目標(biāo)滿足公眾多樣化的服務(wù)需求。最后，為策略性措施提供配套支撐體系。策略性措施雖然能體現(xiàn)政府推進(jìn)科學(xué)數(shù)據(jù)管理的機(jī)制[23]，但也應(yīng)在其各項(xiàng)內(nèi)容中設(shè)置明確的指標(biāo)體系，如將數(shù)據(jù)匿名化管理、數(shù)據(jù)審計(jì)及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)災(zāi)備等納入安全評(píng)估范疇，引進(jìn)具有數(shù)據(jù)技術(shù)研發(fā)和數(shù)據(jù)交易能力的高精尖人才等，以疏解和厘定公共數(shù)據(jù)治理過(guò)程中遇到的各類實(shí)踐問(wèn)題并提供學(xué)理支撐和研究理路。

3.2.2 挖掘供給型政策工具的推動(dòng)力

公共數(shù)據(jù)治理政策中的供給型政策工具是維持公共數(shù)據(jù)管理工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。相關(guān)省級(jí)政府部門(mén)應(yīng)認(rèn)清我國(guó)公共數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)正處于探索階段，還需要大量的平臺(tái)運(yùn)營(yíng)、公共服務(wù)、教育培訓(xùn)及資金支持來(lái)保障公共數(shù)據(jù)治理情境的健康平穩(wěn)運(yùn)行。首先，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)是公共數(shù)據(jù)建設(shè)的重要特征，其歸根結(jié)底是實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)精細(xì)化發(fā)展的改革工具。但是公共數(shù)據(jù)平臺(tái)運(yùn)營(yíng)并不是一蹴而就的單一性工作，而是需要全面消除各協(xié)調(diào)主體在資源、需求、業(yè)務(wù)等層面的不和諧因素，使公共數(shù)據(jù)資源在跨部門(mén)協(xié)同、跨資源管理、跨業(yè)務(wù)集成等方向上實(shí)現(xiàn)突破；一些政府服務(wù)機(jī)構(gòu)也早已不是數(shù)字技術(shù)的被動(dòng)接收者，其在某些層面已經(jīng)成為數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新的關(guān)鍵推動(dòng)者和率先使用者，所以空間聚合的有效推出可形成虛實(shí)融合的平臺(tái)監(jiān)管模型，可自由轉(zhuǎn)換物理空間和網(wǎng)絡(luò)空間的信息內(nèi)容，以可視化分析、多維度關(guān)聯(lián)、數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的研究方向來(lái)探索公共數(shù)據(jù)治理過(guò)程中的未知領(lǐng)域。其次，以多元化和高規(guī)格為導(dǎo)向的公共服務(wù)是政府工作不斷與時(shí)俱進(jìn)的重要依托。考慮到當(dāng)前以公共數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)塑造的公共服務(wù)存在資源分散、延遲離散等不足，所以第一應(yīng)利用現(xiàn)代技術(shù)優(yōu)化各省不同區(qū)域之間的公共服務(wù)資源配置，彌合數(shù)字接入鴻溝，以找到適合不同群體的公共服務(wù)切入口；第二在融入技術(shù)平臺(tái)的同時(shí)，也需要有人工服務(wù)的人文關(guān)懷，切實(shí)關(guān)注與老年人和弱勢(shì)群體需求不相符的公共服務(wù)供給模式，以數(shù)字向善的價(jià)值福祉平衡公共數(shù)據(jù)與政府服務(wù)、社會(huì)服務(wù)、數(shù)字城鄉(xiāng)及數(shù)字生活等領(lǐng)域的普惠關(guān)系。再次，教育培訓(xùn)改革要落實(shí)以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的服務(wù)模塊。一方面要加強(qiáng)開(kāi)展公共數(shù)據(jù)核心業(yè)務(wù)骨干培訓(xùn)工作，分層次、分組織開(kāi)展數(shù)據(jù)合規(guī)官和首席數(shù)據(jù)官的專題培訓(xùn)工作，重塑各參與者的數(shù)據(jù)素養(yǎng)能力；另一方面政府相關(guān)組織要采取滾雪球式的發(fā)展模式，防范因公共服務(wù)產(chǎn)品盲目擴(kuò)張而產(chǎn)生的與實(shí)際公共數(shù)據(jù)治理政策不相符的宣傳內(nèi)容。最后，構(gòu)建充足的財(cái)政資金增長(zhǎng)機(jī)制?？紤]到公共數(shù)據(jù)治理的資金保證與現(xiàn)實(shí)情況有一定差距，特別是欠發(fā)達(dá)省級(jí)地區(qū)的財(cái)政支出問(wèn)題較為明顯，所以應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)、創(chuàng)新產(chǎn)品及孵化應(yīng)用等方面的規(guī)范引導(dǎo)；開(kāi)展以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為參與主體的試點(diǎn)基金項(xiàng)目，保障公共數(shù)據(jù)服務(wù)在價(jià)值潛能釋放、人才培養(yǎng)、數(shù)字法治政府建設(shè)等層面的持久作用力。

3.2.3 強(qiáng)化需求型政策工具的持久力

首先，優(yōu)化服務(wù)外包管理制度環(huán)境。健全的服務(wù)外包管理制度環(huán)境可避免公共數(shù)據(jù)管理因項(xiàng)目激勵(lì)不完善、多元監(jiān)管不協(xié)調(diào)、資源利用不合理等服務(wù)弊端導(dǎo)致的供需對(duì)接失衡、服務(wù)費(fèi)用增長(zhǎng)及服務(wù)品質(zhì)缺失等問(wèn)題，最大限度使得具有業(yè)務(wù)專業(yè)化、高附加值、知識(shí)密集型的公共數(shù)據(jù)應(yīng)用為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管理保護(hù)、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)管理、公私合作、行為規(guī)范運(yùn)營(yíng)等奠定基礎(chǔ)。其次，穩(wěn)妥推進(jìn)政府采購(gòu)流程。因?yàn)檎少?gòu)可引進(jìn)信譽(yù)良好的第三方服務(wù)商，對(duì)平臺(tái)資源對(duì)接、品牌管理打造、數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)分析、風(fēng)險(xiǎn)管控等有較好的把控，在為進(jìn)一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)市場(chǎng)服務(wù)環(huán)境提供強(qiáng)有力保障的同時(shí)，也不會(huì)在用戶需求引領(lǐng)、構(gòu)建開(kāi)放資源合理分享機(jī)制等維度處于被動(dòng)狀態(tài)。最后，可通過(guò)穩(wěn)定的合作交流關(guān)系，在數(shù)據(jù)供給層面得到更多關(guān)于各地政務(wù)、企事業(yè)單位等的支持，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的資源優(yōu)勢(shì)降低公共數(shù)據(jù)治理在服務(wù)和溝通上的經(jīng)濟(jì)成本，各省級(jí)政府在提供差異化服務(wù)的同時(shí)，也激發(fā)出了本地?cái)?shù)字經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)動(dòng)力。

（來(lái)稿時(shí)間：2023年8月）