羅彬
(中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣州,510275)
自19世紀(jì)末以來(lái),有關(guān)代議機(jī)關(guān)衰落的聲音不絕于耳。一項(xiàng)新近研究則表明,代議機(jī)關(guān)衰落在21世紀(jì)已成為一個(gè)全球性普遍趨勢(shì)[1]。與之形成鮮明對(duì)比的是,改革開(kāi)放以來(lái),中國(guó)各級(jí)人大功能強(qiáng)化,代表履職積極性提升,這已成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的基本共識(shí)。由此而產(chǎn)生的一個(gè)基本問(wèn)題是,為什么短會(huì)期制之下的兼職人大代表群體履職會(huì)越發(fā)活躍?本文嘗試從個(gè)體主義和結(jié)構(gòu)主義的角度出發(fā),重新整合已有研究,分析人大代表的履職行為模式及其動(dòng)力機(jī)制,從而重新理解在中國(guó)特定國(guó)情下人大代表在整個(gè)政治體系中的定位和作用。
改革開(kāi)放以后,隨著人大制度的完善和創(chuàng)新,人大代表履職呈現(xiàn)出越發(fā)活躍的表現(xiàn)。具體而言有兩個(gè)方面:第一,人大代表履職擺脫消極者的單一角色而出現(xiàn)累積和分化的整體趨勢(shì);第二,人大代表在利益表達(dá)等多個(gè)領(lǐng)域的表現(xiàn)越發(fā)活躍,政治影響力有所提升。
學(xué)界通常認(rèn)為,改革開(kāi)放以前的人大代表主要扮演消極者角色。但是,早在改革開(kāi)放之初,一些學(xué)者就注意到了人大代表在人代會(huì)會(huì)議上的積極表現(xiàn)。1978年之后,中國(guó)圍繞采取何種政策和路線實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展開(kāi)了激烈爭(zhēng)論。有學(xué)者發(fā)現(xiàn),全國(guó)人大代表積極參與經(jīng)濟(jì)政策的討論。來(lái)自不同省份的人大代表,甚至來(lái)自相同地方的人大代表,在會(huì)議發(fā)言中提出了競(jìng)爭(zhēng)性的政策方案[2]。不過(guò),在早期的觀察中,人大代表參與政策討論的積極性被視為中國(guó)精英政治的一種副產(chǎn)物。這種履職積極性僅限于對(duì)政策的討論,而投票行為則仍然保持高度的一致性。
隨著觀察的不斷深入,學(xué)者們發(fā)現(xiàn),人大代表的活躍表現(xiàn)從會(huì)議發(fā)言延伸到了提交議案建議和投反對(duì)票等多各方面,成為一種制度化現(xiàn)象[3]。由此,人大代表履職角色逐漸出現(xiàn)歷史性積累和內(nèi)部分化。
歐博文發(fā)現(xiàn),1980年代的人大代表擺脫了過(guò)去作為消極者(Inactives)的單一狀態(tài),進(jìn)入一個(gè)政權(quán)代理者(Agents)和進(jìn)諫者(Remonstrators)角色不斷累積的趨勢(shì)[4]。后續(xù)研究佐證了這一觀點(diǎn)。例如,加茂具樹(shù)和武內(nèi)宏樹(shù)通過(guò)對(duì)1998年到2005年的揚(yáng)州市人大相關(guān)資料的分析表明,人大代表在扮演代理者的同時(shí)強(qiáng)化了進(jìn)諫者角色[5]。
伴隨著人大代表的角色累積,代表群體內(nèi)部出現(xiàn)了分化現(xiàn)象。趙英男的研究表明,在《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》和《代表法》等政治和法律支持因素的驅(qū)動(dòng)下,20世紀(jì)90年代以來(lái)的人大代表角色發(fā)生了明顯轉(zhuǎn)變,即公共監(jiān)督者和意見(jiàn)反映者開(kāi)始超越政權(quán)代理者而成為人大代表的主要角色。而社會(huì)背景的差異則導(dǎo)致不同人大代表的角色有所不同:工人和農(nóng)民代表傾向于扮演公共監(jiān)督者和意見(jiàn)反映者;知識(shí)分子和官員代表更多表現(xiàn)為政策提供者;私營(yíng)企業(yè)家代表則更注重宣傳和模范帶頭者角色[6]。
進(jìn)入新世紀(jì)以后,角色分化的現(xiàn)象越發(fā)明顯。桑玉成和邱家軍通過(guò)分析2009年十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議的代表議案建議發(fā)現(xiàn):黨政部門人大代表主要以“推介”本地的工作和做法為主;基層人大代表的履職明顯具有“代議”(代表選民議事)特色;而企事業(yè)單位的人大代表和人大常委會(huì)組成人員的履職則難以用代議、代監(jiān)、代辦或推介等概念來(lái)概括[7]。劉樂(lè)明則從十一屆全國(guó)人大代表提交議案(2008-2013)的行為中提煉出三種新的角色:46.22%的人大代表扮演公仆,32.27%是伯克式受托人,14.79%是專業(yè)人士。其中,前兩者的體制內(nèi)成員分別占66.18%和64.06%,而專業(yè)人士則來(lái)自各行各業(yè)的一線工作者[8]。
與角色累積和分化相伴隨的是,人大代表履職積極性在多個(gè)領(lǐng)域都產(chǎn)生了一定的影響力。首先,最為矚目的便是人大代表在多元化利益表達(dá)方面所呈現(xiàn)出來(lái)的活力。人大代表不斷嘗試將地方利益、行業(yè)利益和單位利益等多元化利益輸入到中國(guó)的政策議程中[9]。其次,對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督是代表履職的一個(gè)重要內(nèi)容。學(xué)者們發(fā)現(xiàn),人大代表通過(guò)專題詢問(wèn)、個(gè)案監(jiān)督、執(zhí)法檢查等方式加強(qiáng)了對(duì)行政工作和司法工作的監(jiān)督[10]。此外,人大代表還積極參與地方治理,例如協(xié)助法院調(diào)解基層的司法矛盾、參與民生實(shí)事項(xiàng)目的決策并全程跟蹤監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施[11]。最后,不可忽視的是人大代表在人事任免方面的重要作用。地方各級(jí)人大代表聯(lián)合提名的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部候選人不僅占到了一定比例,而且還導(dǎo)致不少組織提名的候選人落選[12]??梢园l(fā)現(xiàn),從利益表達(dá)到權(quán)力監(jiān)督,從地方治理到政治錄用,活躍的代表群體在多個(gè)政治領(lǐng)域中均已展現(xiàn)出一定的影響力。
對(duì)于人大代表履職積極性的影響因素及其作用機(jī)制,多數(shù)學(xué)者側(cè)重于從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政治錄用體制、執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)代議機(jī)構(gòu)以及官僚政治過(guò)程等結(jié)構(gòu)性因素的角度來(lái)解釋代表履職積極性,也有少數(shù)學(xué)者強(qiáng)調(diào)代表主體的能動(dòng)作用。前者可被概括為結(jié)構(gòu)主義的解釋,后者則可稱為個(gè)體主義的解釋。
探究經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)與政治行為之間的關(guān)系,是一個(gè)經(jīng)典的理論主題。中國(guó)自1978年以來(lái)開(kāi)啟市場(chǎng)化改革,改變?cè)瓉?lái)單一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),取得了經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)的奇跡,并催生了多元化的社會(huì)利益主體。在此大背景下,學(xué)者們首先將代表履職積極性歸因于新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r。
其中一支文獻(xiàn)側(cè)重于檢驗(yàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與代表履職積極性之間的關(guān)系。賴洪毅基于對(duì)1988年全國(guó)人大代表議案數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn),來(lái)自納稅越多的省份的全國(guó)人大代表提交議案的積極性越高[13]。陳川慜也發(fā)現(xiàn),地方人大代表建議的總量和人均數(shù)隨經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展而呈上升趨勢(shì)[14]??傊?,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與代表履職績(jī)效呈正相關(guān)關(guān)系。另外一支文獻(xiàn)則聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與人大代表的利益表達(dá)行為之間的關(guān)系。李翔宇對(duì)2009年至2011年G 省人大代表建議的分析表明,欠發(fā)達(dá)地區(qū)的省人大代表表達(dá)地方利益比發(fā)達(dá)地區(qū)的代表更強(qiáng)烈[15]。左才等人通過(guò)2017年五個(gè)省市人大的3738 條代表建議進(jìn)一步印證了前述發(fā)現(xiàn)。也就是說(shuō),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人大代表表達(dá)地方利益的積極性更高。
看似矛盾的觀點(diǎn),其實(shí)并不矛盾,其主要原因在于測(cè)量的差異。前者衡量的是數(shù)量,而后者衡量的是內(nèi)容屬性。其實(shí)兩種觀點(diǎn)恰好反映了不同階段的經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)代表履職的雙重影響:經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅對(duì)代表履職的整體績(jī)效具有積極影響,而且也能激發(fā)人大代表特定的利益表達(dá)行為[16]??傊?,不同地域在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,其人大代表存在明顯的差異化表現(xiàn)。
除空間和階段因素以外,社會(huì)力量也是學(xué)者們重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。學(xué)者們首先注意到一些普通民眾開(kāi)始在代表選舉與罷免、預(yù)算監(jiān)督和立法過(guò)程等多個(gè)方面發(fā)揮重要作用[17]。即使對(duì)于間接選舉產(chǎn)生的人大代表,民眾也能產(chǎn)生一定的影響。祖若水發(fā)現(xiàn),由于民眾注意力的差異,《特種設(shè)備安全法》、《食品安全法》和《立法法》的通過(guò)效率截然不同[18]。其他一些研究則發(fā)現(xiàn)專家力量、社會(huì)組織和社會(huì)治理環(huán)境的整體變遷(如流動(dòng)人口輸入)在代表履職過(guò)程中發(fā)揮重要作用[19]??傊?,多元化的社會(huì)力量已經(jīng)進(jìn)入人大代表的履職過(guò)程中,甚至有些社會(huì)力量的介入程度超乎想象[20]。
上述文獻(xiàn)揭示了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與代表履職積極性之間的相關(guān)性,但也都強(qiáng)調(diào),新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)雖然促進(jìn)了人大代表的利益表達(dá),但沒(méi)有產(chǎn)生制度變革的效應(yīng)。換言之,人大代表履職積極性本質(zhì)上仍然定位于政權(quán)支持型。這一觀點(diǎn)被學(xué)界廣泛接受之后,相關(guān)研究則試圖解釋代表履職積極性何以能夠?qū)崿F(xiàn)政權(quán)支持的功能。由于上述文獻(xiàn)忽視了經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素還需通過(guò)制度管道才能發(fā)揮政治作用,學(xué)者們轉(zhuǎn)而從中國(guó)政治體制的關(guān)鍵特征去尋找內(nèi)部原因。
一種普遍的觀念認(rèn)為,權(quán)力來(lái)源決定權(quán)力行為。對(duì)于現(xiàn)代代議機(jī)關(guān)組成人員,學(xué)術(shù)界十分關(guān)注的便是代表的產(chǎn)生方式(主要是選舉)對(duì)其在任行為的影響。
一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)代表構(gòu)成結(jié)構(gòu)變化的重要性。自1979年新選舉法實(shí)施以來(lái),中國(guó)的選舉法經(jīng)歷了7 次修改。在這個(gè)過(guò)程中,新興的利益群體被吸納為人大代表,以年輕化和高學(xué)歷化為標(biāo)志的代表素質(zhì)逐漸提高,吸納和優(yōu)化由此而構(gòu)成人大代表錄用模式變化的明顯趨勢(shì)[21]。不少學(xué)者致力于分析代表構(gòu)成結(jié)構(gòu)與代表履職積極性之間的關(guān)系。例如,楊云彪基于對(duì)2006年深圳市福田區(qū)人大代表議案建議的統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn),“戴帽下達(dá)”人員和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的履職積極性比較低,而基層代表和當(dāng)選過(guò)程比較困難的代表履職積極性更高[22]。何俊志和王維國(guó)以2010年北京市13 個(gè)區(qū)縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表履職績(jī)效為例表明,受教育程度、男女比例和企業(yè)代表的數(shù)量并不一定構(gòu)成代表履職績(jī)效高低的必要條件,而那些有著較多年齡較大的代表、官員或干部代表、黨員代表的履職績(jī)效更高[23]。對(duì)十一屆全國(guó)人大代表議案的分析則發(fā)現(xiàn),女性代表、年齡偏大的代表、高學(xué)歷代表、非中共黨員代表和非官員代表履職更積極[24]。對(duì)2013年至2014年全國(guó)縣級(jí)人大代表的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)則表明,領(lǐng)導(dǎo)干部代表的履職積極性較低,而專職人大代表的積極性更高,黨員代表更可能投反對(duì)票[25]。總之,由于所采用的數(shù)據(jù)存在時(shí)間、空間和層級(jí)上的差異,對(duì)于代表構(gòu)成結(jié)構(gòu)與代表履職活躍性之間的關(guān)系,學(xué)者們尚未得出穩(wěn)定一致的結(jié)論。
另外一些學(xué)者則側(cè)重于代表候選人提名雙軌制施行后的影響。墨寧發(fā)現(xiàn),在直接選舉中,選民偏好的“良好型”代表,更傾向于反映地方問(wèn)題,表達(dá)地方利益;而組織提名的“領(lǐng)導(dǎo)型”代表則在地方治理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)作用[26]。王雄也發(fā)現(xiàn),選區(qū)提名的人大代表傾向于表達(dá)選區(qū)利益,組織提名的人大代表傾向于表達(dá)整體利益,而同時(shí)獲得選區(qū)提名和組織提名的人大代表則更多展現(xiàn)出平衡型的代議行為[27]。
可以發(fā)現(xiàn),從政治錄用的不同特征出發(fā)依然難以構(gòu)建起一以貫之的理論解釋。一個(gè)非常重要的現(xiàn)實(shí)原因是中國(guó)的選舉制度具有顯著的復(fù)雜性。一是目前只有不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)適用直接選舉,而全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州則采用間接選舉。二是不同代表群體的選舉方式也存在差異,例如人民解放軍和少數(shù)民族。三是吸納群體僅占全體代表的一小部分,且吸納群體內(nèi)部的也不完全是同質(zhì)的。
為了在更加堅(jiān)實(shí)有效的基礎(chǔ)上解釋代表履職積極性,學(xué)者們開(kāi)始聚焦于中國(guó)人民代表大會(huì)制度的根本性特征,即黨領(lǐng)導(dǎo)人大。這一特征與資本主義民主國(guó)家中政黨與議會(huì)的關(guān)系模式存在本質(zhì)區(qū)別。學(xué)者們強(qiáng)調(diào)必須把執(zhí)政黨的目標(biāo)和策略作為出發(fā)點(diǎn),才能真正理解代表履職積極性的微妙之處。
以執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)為起點(diǎn)的理論構(gòu)建經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)型。早期研究認(rèn)為,執(zhí)政黨的權(quán)力下放促使人大代表表現(xiàn)出長(zhǎng)期而穩(wěn)定的履職活躍性,但這種活躍性被譚睦瑞視為是一種“非意向性”結(jié)果。但事實(shí)上,黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)不僅處于一個(gè)不斷加強(qiáng)和完善的過(guò)程中[28],而且不斷強(qiáng)調(diào)要“充分發(fā)揮代表主體作用”。正是在承認(rèn)執(zhí)政黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、精心安排的基礎(chǔ)上,墨寧和祖若水重新構(gòu)建了一個(gè)理論框架來(lái)解釋代表履職積極性。
在墨寧看來(lái),中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)改革選舉制度,在代表履職過(guò)程中實(shí)現(xiàn)選民偏好和組織偏好的有機(jī)統(tǒng)一,從而使人大代表?yè)?dān)負(fù)起為執(zhí)政者收集和傳遞地方信息的重要角色[29]。墨寧所構(gòu)建的信息政治理論主要適用于直接選舉層的代表履職經(jīng)驗(yàn)。祖若水則進(jìn)一步豐富了信息政治理論的機(jī)制解釋,并將其拓展應(yīng)用到間接選舉層的代表履職中,并構(gòu)建了一個(gè)關(guān)于執(zhí)政黨、民眾和人大代表三方博弈的模型。祖若水的理論模型的核心在于,執(zhí)政黨如何根據(jù)自身的目標(biāo)而建構(gòu)人大代表角色。一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨塑造了人大代表的“選擇性同情心”,即積極反應(yīng)有關(guān)民眾基本生存和生活需求的政策信息。中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)直接、全面地領(lǐng)導(dǎo)選舉而將政權(quán)本身塑造為代表履職的責(zé)任對(duì)象,同時(shí)根據(jù)履職績(jī)效來(lái)挑選連任的代表。另一方面,中國(guó)共產(chǎn)黨則通過(guò)系統(tǒng)的代表培訓(xùn)來(lái)構(gòu)建人大代表的政治忠誠(chéng)和責(zé)任感。最后還通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)來(lái)維持人大代表對(duì)國(guó)家政權(quán)的支持[30]。
總之,信息理論是在執(zhí)政黨加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)代議機(jī)構(gòu)的背景下產(chǎn)生的。它對(duì)人大代表在中國(guó)制度體系中的履職定位或者說(shuō)對(duì)政權(quán)支持型履職的內(nèi)在運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了概念化表達(dá),即人大代表在執(zhí)政黨和人民之間發(fā)揮著中介性、工具性的信息紐帶作用。這種履職模式可以概括為“信息紐帶型履職”。這種履職模式具有雙重特征:人大代表履職確實(shí)展現(xiàn)出了自下而上的代表性,但它主要是由自上而下的組織力量所建構(gòu)起來(lái)的。
盡管從執(zhí)政者信息需求的視角出發(fā)有利于在宏觀層面抓住代表履職的基礎(chǔ)性特征即為執(zhí)政者提供必要的社會(huì)信息,但是信息視角忽視了另外一些關(guān)鍵特征:(1)與西方議會(huì)黨團(tuán)的作用方式不一樣,中國(guó)共產(chǎn)黨很少直接介入到人大代表的日常化履職活動(dòng)中;(2)人大代表的信息供給內(nèi)生于官僚體制運(yùn)作過(guò)程中,而非純粹是對(duì)社會(huì)需求的反映。隨著對(duì)中國(guó)政治運(yùn)作過(guò)程的了解越發(fā)深入,學(xué)者們揭示了另一個(gè)獨(dú)具特色的代表履職模式。這種模式與利益集團(tuán)驅(qū)動(dòng)議員的西方模式不同,它強(qiáng)調(diào)中國(guó)的人大代表履職主要是由官僚組織直接驅(qū)動(dòng)的。具體而言,這一脈絡(luò)下的文獻(xiàn)側(cè)重于從各級(jí)人大常委會(huì)、人民政府和人民法院等實(shí)體組織的目標(biāo)和策略出發(fā)來(lái)觀察代表履職積極性。
一支文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)各級(jí)人大常委會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展具體工作的國(guó)家機(jī)構(gòu)。1979年,人大制度的一個(gè)重大變化是地方人大常委會(huì)的產(chǎn)生。為了提升機(jī)構(gòu)自身的合法性地位和履職能力,地方人大常委會(huì)采取“嵌入”、“競(jìng)爭(zhēng)”、“邊際創(chuàng)新”等一系列策略組合,從而實(shí)現(xiàn)“理性化”和“包容化”的制度化發(fā)展[31]。而各級(jí)人大常委會(huì)追求權(quán)力擴(kuò)張,始終依賴的一個(gè)重要抓手便是“代表工作”。學(xué)者們發(fā)現(xiàn),各級(jí)人大常委會(huì)在代表履職過(guò)程中扮演著規(guī)范者[32]、管理者[33]和評(píng)價(jià)者[34]等多重角色。換言之,代表履職內(nèi)嵌在人大常委會(huì)的權(quán)力擴(kuò)張過(guò)程中。
如果說(shuō)前一支文獻(xiàn)預(yù)設(shè)了人大與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)之間存在張力關(guān)系,那么,另外一支文獻(xiàn)則強(qiáng)調(diào)人大與政府和法院等機(jī)構(gòu)構(gòu)成一個(gè)利益共同體,是一種共生共長(zhǎng)的關(guān)系。例如,政府部門與本系統(tǒng)的人大代表形成政策聯(lián)盟,動(dòng)員人大代表推動(dòng)相關(guān)政策議程[35];法院受司法工作壓力的驅(qū)使主動(dòng)尋求與同級(jí)人大常委會(huì)合作,邀請(qǐng)一些具有較高社會(huì)地位的人大代表參與訴訟調(diào)解[36];地方政府與人大常委會(huì)結(jié)成地方利益聯(lián)盟,共同動(dòng)員和組織本轄內(nèi)的上級(jí)人大代表為本地謀取利益。這表明人大代表的代議過(guò)程被廣泛地吸納進(jìn)入中國(guó)官僚過(guò)程的不同環(huán)節(jié)之中。
綜上,結(jié)構(gòu)主義路徑揭示了中國(guó)代議政治發(fā)展的獨(dú)特性:中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了受利益驅(qū)動(dòng)的代議政治,但是,人大代表履職的實(shí)質(zhì)動(dòng)力不是自下而上的選舉激勵(lì),而是來(lái)自政黨組織和官僚組織自上而下建構(gòu)的過(guò)程之中。換言之,至少在目前階段,中國(guó)的代議政治內(nèi)生于官僚政治過(guò)程中。這與典型的外生于且先于官僚政治過(guò)程的代議政治模式形成鮮明對(duì)比。
近年來(lái),隨著人大代表履職越發(fā)活躍,一些學(xué)者跳出結(jié)構(gòu)主義的解釋框架,轉(zhuǎn)而關(guān)注代表主體的能動(dòng)性。本文將這類解釋概括為個(gè)體主義的解釋,它側(cè)重于從動(dòng)機(jī)和策略的角度解釋代表履職積極性。
一方面,學(xué)者們強(qiáng)調(diào)兼職代表存在多重動(dòng)機(jī),而不只是單純追求連任。王雄基于對(duì)2010年至2014年某市人大410 名代表和3580 條建議的分析發(fā)現(xiàn):(1)連任動(dòng)機(jī)并沒(méi)有導(dǎo)致新任代表更多地參與代表建議聯(lián)名。不過(guò),地區(qū)立場(chǎng)或集體立場(chǎng)比較強(qiáng)的人大代表的連任動(dòng)機(jī)比較強(qiáng),會(huì)更多地通過(guò)積極聯(lián)名向選區(qū)邀功;(2)晉升動(dòng)機(jī)整體上降低了官員代表的聯(lián)名積極性。但是,級(jí)別較低的區(qū)縣官員比級(jí)別略高的市直官員具有更強(qiáng)的晉升動(dòng)機(jī),試圖通過(guò)聯(lián)名建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,以幫助后期的晉升;(3)年齡越大的人大代表的離開(kāi)動(dòng)機(jī)更強(qiáng),會(huì)較少參與聯(lián)名;(4)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)代表和專業(yè)技術(shù)類代表具有很強(qiáng)的政策動(dòng)機(jī),會(huì)更多參與聯(lián)名,但政策動(dòng)機(jī)對(duì)普通委員的履職積極性沒(méi)有顯著影響[37]。蔡金花和儲(chǔ)建國(guó)則強(qiáng)調(diào)對(duì)公共利益和私人利益的表達(dá)構(gòu)成代表履職的雙重動(dòng)機(jī),而兼職代表制實(shí)現(xiàn)了二者的有機(jī)銜接[38]。
另一方面,有的學(xué)者則強(qiáng)調(diào),人大代表已經(jīng)能夠開(kāi)發(fā)出多元化的策略組合來(lái)提升履職的實(shí)際影響力。一是提高政策建議的說(shuō)服力,如充分收集實(shí)際信息、提供具體可行的方案;二是增強(qiáng)與其他行動(dòng)者的互動(dòng),如面對(duì)面溝通、向相關(guān)部門施壓、爭(zhēng)取相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和公眾的支持[39]。
通過(guò)以上梳理和總結(jié)可以看出,前期研究在個(gè)體主義和結(jié)構(gòu)主義雙重路徑的推動(dòng)下,不僅揭示了人大代表履職中的復(fù)雜性和獨(dú)特性特征,而且提出了不少獨(dú)到的理論見(jiàn)解。但是,方法論層面的不足之處也限制了對(duì)理論問(wèn)題的深入討論。下文將表明,從議會(huì)研究和代表理論的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,中國(guó)人大代表履職研究需要更多的歷史分析和文化分析。
首先需要指出的是,在以美國(guó)國(guó)會(huì)為主導(dǎo)的整個(gè)西方議會(huì)研究中也存在著個(gè)體主義與結(jié)構(gòu)主義之分。其中,個(gè)體主義路徑主要是形成了一套目標(biāo)和動(dòng)機(jī)理論,即強(qiáng)調(diào)議員具有不同的內(nèi)在目標(biāo)和動(dòng)機(jī),在不同的外部環(huán)境約束下,會(huì)產(chǎn)生不同的決策策略、決策過(guò)程和政策結(jié)果。而結(jié)構(gòu)主義路徑則基于不同的假設(shè)和前提產(chǎn)生了更為復(fù)雜的理論模型,如強(qiáng)調(diào)議會(huì)委員會(huì)作用的分配模型和信息模型,與強(qiáng)調(diào)議會(huì)多數(shù)黨作用的政黨模型。相比之下,中國(guó)人大代表履職研究中的個(gè)體主義還沒(méi)有構(gòu)建起比較成熟的目標(biāo)和動(dòng)機(jī)理論,而結(jié)構(gòu)主義路徑所構(gòu)建的理論是強(qiáng)調(diào)政黨領(lǐng)導(dǎo)的信息紐帶理論和以官僚組織為出發(fā)點(diǎn)的官僚過(guò)程理論。
盡管西方議會(huì)研究和中國(guó)人大代表履職研究在兩條路徑下的具體理論內(nèi)容存在巨大差異,但是,它們也存在許多共同之處。第一,理論分歧背后所討論的實(shí)質(zhì)問(wèn)題是一樣的:議員或代表的個(gè)體行為是如何產(chǎn)生集體決策的,或者說(shuō)議員或代表所服務(wù)的究竟是整體利益還是部分利益。針對(duì)這些問(wèn)題,既有研究從不同的前提和假設(shè)出發(fā)形成了不同路徑下的具體理論解釋。第二,從方法層面來(lái)看,兩條路徑在兩個(gè)研究領(lǐng)域中都注重通過(guò)理性推理來(lái)解釋行為,注重正式制度結(jié)構(gòu)對(duì)行為的影響,強(qiáng)調(diào)單一動(dòng)因。
但是,上述問(wèn)題與方法之間還存在不小的斷裂。例如,強(qiáng)調(diào)單一動(dòng)因,忽視歷史過(guò)程中多重動(dòng)力的共同作用。強(qiáng)調(diào)從理性推理和正式制度中奠定行為的既定性基礎(chǔ),忽視制度與行為之間的互動(dòng),以及非正式制度與政治文化等因素對(duì)行為的作用。這些方法上的不足導(dǎo)致了對(duì)實(shí)質(zhì)問(wèn)題的簡(jiǎn)單化理解。個(gè)體主義和結(jié)構(gòu)主義可以解釋在既定情境下或特定視角下行動(dòng)者為何會(huì)采取特定的行為,但卻無(wú)法解釋制度和行為為什么變與不變。具體而言,個(gè)體主義和結(jié)構(gòu)主義下的現(xiàn)有研究難以解釋以下問(wèn)題:為什么改革前與改革后的代表履職面貌會(huì)發(fā)生顯著的變化,為什么代表建議會(huì)成為代表履職的流行方式,為什么人大代表履職能夠直接進(jìn)入政府運(yùn)作過(guò)程中,為什么強(qiáng)勢(shì)的政府又會(huì)成為代表履職的輸入源之一,政黨領(lǐng)導(dǎo)和官僚過(guò)程在什么條件下對(duì)代表履職發(fā)揮絕對(duì)主導(dǎo)作用,以及人大代表隨著任期變長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生何種變化,在不同層級(jí)履職又有何差異化的表現(xiàn)?
面對(duì)上述不足,西方議會(huì)研究的一個(gè)反映是,在個(gè)體主義與結(jié)構(gòu)主義之外加入歷史分析和文化分析,例如去探究議會(huì)組織的產(chǎn)生與發(fā)展以及議員的政治社會(huì)化。與議會(huì)研究的方法改進(jìn)相呼應(yīng)的是,代表理論也在方法論層面發(fā)生了“建構(gòu)主義轉(zhuǎn)向”,即從現(xiàn)實(shí)主義轉(zhuǎn)向建構(gòu)主義。現(xiàn)實(shí)主義代表理論預(yù)設(shè)社會(huì)需求和意愿是確切存在的,由此強(qiáng)調(diào)在既定制度下代表行為的既定性即反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)。但是,建構(gòu)主義代表理論認(rèn)為,代表既有能動(dòng)性和流變性,也有美學(xué)性和文化性。基于建構(gòu)主義的視野,經(jīng)驗(yàn)研究就需要分析政治過(guò)程中的相關(guān)行動(dòng)者如何主動(dòng)利用不同時(shí)間和空間環(huán)境中的文化資源以動(dòng)員其他行動(dòng)者。總之,無(wú)論是關(guān)于議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)研究,還是代表理論的規(guī)范研究,都強(qiáng)調(diào)歷史分析和文化分析的重要性。
如果從西方議會(huì)研究和代表理論的發(fā)展中借鑒經(jīng)驗(yàn),中國(guó)人大代表履職研究則需要在理性分析更加精細(xì)化的同時(shí)注重歷史分析和文化分析。事實(shí)上,已經(jīng)有學(xué)者對(duì)人大制度運(yùn)行和代表履職中的歷史面向和文化面向進(jìn)行了考察并發(fā)現(xiàn),人大制度的基本組織原理并未發(fā)生太大變化,但是,人大的組織結(jié)構(gòu)變遷卻很明顯。同時(shí),人大代表履職中還存在明顯的話語(yǔ)政治特征[40]。這些考察為中國(guó)人大代表履職研究進(jìn)行更深入的歷史和文化分析奠定了基礎(chǔ)。
在歷史的視野下,制度與行為的關(guān)系具有復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性。在人大制度領(lǐng)域,我們可以從多各方面觀察到制度與行為的互動(dòng)。鑒于既有研究的分析都聚焦于代表建議,下文就以代表建議為例呈現(xiàn)制度與行為間的互動(dòng)及其后的多重動(dòng)力。
首先,多主體互動(dòng)催生了代表建議制度。1979年至1982年,全國(guó)人大代表的議案出現(xiàn)了數(shù)量暴增的情況,而且許多內(nèi)容超出了全國(guó)人大的法定職權(quán)范圍。這導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)在1982年將原先的提案制度進(jìn)行改革,成為今天的議案制度和建議制度。這一改革帶來(lái)兩個(gè)非常重要的變化:(1)人大代表獲得了一種新的履職方式,即提交代表建議;(2)借助這種新方式,人大代表履職可以直接插入政府運(yùn)作過(guò)程中,而不局限在人大內(nèi)部。此后,地方人大常委會(huì)陸續(xù)通過(guò)立法的方式對(duì)代表建議加以制度化、規(guī)范化。
其次,代表建議制度的自我強(qiáng)化則進(jìn)一步產(chǎn)生了許多出人意料的行為變化。(1)人大代表履職形成了新格局:在提交非立法性的建議方面非常活躍,而在更具立法性質(zhì)的投票和議案方面則保持低調(diào)。(2)人大常委會(huì)通過(guò)處理代表建議加強(qiáng)了對(duì)政府的監(jiān)督。例如,在交辦環(huán)節(jié)將過(guò)去由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)分別交辦改為由人大常委會(huì)統(tǒng)一交辦,召開(kāi)高規(guī)格的“代表建議統(tǒng)一交辦會(huì)”。在政府辦理代表建議的過(guò)程中,則按人大常委會(huì)的工作需要挑選部分代表建議作為重點(diǎn)督辦件,簡(jiǎn)稱“重點(diǎn)建議”。(3)在適應(yīng)代表建議所帶來(lái)的權(quán)力挑戰(zhàn)的過(guò)程中,政府及其部門自身的偏好和行為也發(fā)生了改變,即從以前的消極抵觸轉(zhuǎn)向接受并積極利用代表建議實(shí)現(xiàn)自身目的。
事實(shí)上,除了代表建議之外,諸如代表視察、個(gè)案監(jiān)督、代表評(píng)議、工作評(píng)議等等許多其他履職方式也發(fā)生了類似的變遷??傊?,人大代表履職方式的產(chǎn)生和發(fā)展具有豐富的歷史內(nèi)涵,值得深入探究。從比較的視野來(lái)看,這種歷史探究的理論意義不言而喻。西方議員履職主要集中在投票和提交法案方面,而中國(guó)人大代表則在投票和提交議案之外,積極摸索新的履職方式。
中國(guó)人大制度的制度化水平已有明顯提升,已經(jīng)是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界的普遍共識(shí)。但是,人大制度的實(shí)際運(yùn)行不僅催生著非正式制度和政治亞文化,而且本身也非常倚重非正式制度和特定的組織文化。下文僅以代表團(tuán)和代表構(gòu)成為例表明文化分析的重要性。從另一個(gè)方面來(lái)看,將文化分析引入人大制度領(lǐng)域,也有利于為當(dāng)代中國(guó)政治文化研究拓展新的空間。
首先是非正式制度。人大代表按照選舉單位組成代表團(tuán),按照便于組織和開(kāi)展活動(dòng)的原則組成代表小組。但是,學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界通常認(rèn)為代表團(tuán)和代表小組還不構(gòu)成一套標(biāo)準(zhǔn)的正式組織結(jié)構(gòu)[41]。目前,除全國(guó)人大組織法對(duì)全國(guó)人大代表團(tuán)作了一些原則性的規(guī)定之外,地方人大代表團(tuán)并沒(méi)有明確的法律依據(jù)。盡管如此,這種非正式制度卻影響極大:(1)它是人大代表履職的基本單位:人大代表在代表團(tuán)的全體會(huì)議和小組會(huì)議上完成對(duì)各項(xiàng)議案和報(bào)告的審議,而閉會(huì)期間的活動(dòng)也以代表小組活動(dòng)為基本形式。(2)它形塑人大代表的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建:代表團(tuán)制的運(yùn)作模式導(dǎo)致人大代表難以開(kāi)展橫向的聯(lián)系和交流,代表關(guān)系網(wǎng)的構(gòu)建仍然集中于原選舉單位內(nèi)。(3)它影響著人大代表的利益表達(dá):代表團(tuán)制增強(qiáng)了人大代表的地方歸屬感,新的跡象表明代表團(tuán)制正在強(qiáng)化人大代表爭(zhēng)取地方利益的意志。近年來(lái),全國(guó)人大和地方人大都開(kāi)始興起以代表團(tuán)的名義向大會(huì)提交“全團(tuán)建議”,且數(shù)量在逐步增加[42]??傊钦街贫葘?duì)人大代表履職的影響還有待進(jìn)一步探究。
其次是組織文化。(1)人大代表的高流動(dòng)率影響著人大內(nèi)部的組織文化。各級(jí)人大中連任代表的比例都穩(wěn)定地保持在相對(duì)較低的水平上,這意味,每屆人大中都是新任代表占大多數(shù)。那么,在一個(gè)完整的5年任期內(nèi),新任代表是如何再社會(huì)化的,而連任代表的履職績(jī)效是否有所改變?(2)按照代表構(gòu)成的比例要求,整個(gè)人大以及每個(gè)代表團(tuán)都由各種各樣的身份群體組成,那么,來(lái)源多元化的代表群體之間如何交往,如何塑造整體的利益表達(dá)?換言之,代表群體中的亞文化如何影響個(gè)體履職的績(jī)效以及制度運(yùn)行的整體績(jī)效,這些問(wèn)題都涉及制度、文化和行為之間的復(fù)雜關(guān)系。
以上所述表明,在正式制度與行為之間進(jìn)行純粹的理性分析是不夠的,而西方議會(huì)研究和代表理論的發(fā)展則啟發(fā)我們有必要納入更多的歷史分析和文化分析。只有理性分析繼續(xù)精細(xì)化,并通過(guò)深入的歷史分析和文化分析加以補(bǔ)充和修正,我們才能對(duì)代表履職乃至人大制度運(yùn)作形成更加完備的理解。
綜上所述,既有研究從個(gè)體主義和結(jié)構(gòu)主義兩條路徑出發(fā)對(duì)中國(guó)人大代表履職行為及其動(dòng)力的探討已取得豐富的學(xué)術(shù)成果,對(duì)中國(guó)人大代表履職的復(fù)雜性和獨(dú)特性形成了相當(dāng)?shù)睦碚撜J(rèn)識(shí)。
首先,人大代表履職行為正處于復(fù)雜化的過(guò)程之中。一方面,代表角色經(jīng)過(guò)不斷累積和內(nèi)部分化而逐漸多元化。另一方面,人大代表在利益表達(dá)、權(quán)力監(jiān)督、地方治理和政治錄用等方面或多或少已經(jīng)形成了一定的影響力。其次,驅(qū)動(dòng)代表履職行為復(fù)雜化的動(dòng)力基礎(chǔ)不僅在于代表自身的多重動(dòng)機(jī)和策略,更重要的是以政黨組織和官僚組織的運(yùn)作過(guò)程為核心的非選舉性動(dòng)力。換言之,與傳統(tǒng)的選舉中心論不同,研究中國(guó)人大代表履職的學(xué)者們強(qiáng)調(diào),對(duì)于選舉型代表,基于政治領(lǐng)導(dǎo)和官僚過(guò)程的非選舉性因素也是重要的動(dòng)力基礎(chǔ)構(gòu)成因素。這在某種意義上表明,中國(guó)正在創(chuàng)造一種獨(dú)具特色的代議政治模式,即一種在部分吸收選舉問(wèn)責(zé)的基礎(chǔ)上,由政黨領(lǐng)導(dǎo)和官僚過(guò)程主導(dǎo)推動(dòng)代議政治運(yùn)作的模式。
揭示中國(guó)人大代表履職的復(fù)雜性和獨(dú)特性,對(duì)于我們了解中國(guó)的代議政治具有深刻的理論意義。在闡述代議制政府理論時(shí),學(xué)者們通常將選舉問(wèn)責(zé)作為代議政治有效運(yùn)作的必要甚至是唯一的基礎(chǔ)[43]。但是,西方學(xué)術(shù)界已經(jīng)打破了這樣的理論迷信。一些學(xué)者證明選舉對(duì)政府行為的約束并不總是奏效,不足以確保一個(gè)政府成為具備代表性的政府[44]。近年來(lái),代表理論的“建構(gòu)主義轉(zhuǎn)向”表明,無(wú)論是在議會(huì)領(lǐng)域,還是在更廣泛的政治和社會(huì)領(lǐng)域,選舉都不構(gòu)成代議政治有效運(yùn)行的唯一基礎(chǔ),而多元化的非選舉機(jī)制則發(fā)揮著同等甚至更為根本的作用[45]。在這樣一個(gè)大的理論背景下,中國(guó)人大代表履職研究揭示出在選舉激勵(lì)并不充分的情況下人大代表履職的復(fù)雜性和獨(dú)特性,就超越了區(qū)域或國(guó)別研究而具有更為普遍的理論意涵。不過(guò),這種代議政治模式的實(shí)際有效性還有待更加深入而持久的觀察。同時(shí),對(duì)于現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)而言,如何評(píng)價(jià)這種代議政治模式也需要進(jìn)一步的理論思考。
未來(lái)的中國(guó)人大代表履職研究需要在推進(jìn)理性分析精細(xì)化發(fā)展的同時(shí),輔以歷史分析和文化分析的補(bǔ)充,才能對(duì)中國(guó)人大制度領(lǐng)域中的制度、行為與文化之間的動(dòng)態(tài)復(fù)雜關(guān)系形成更為完備的理論認(rèn)識(shí)。