趙連穩(wěn)

（北京聯(lián)合大學(xué)北京政治文明建設(shè)研究基地，北京，100101）

每年召開的各級人大會議和政協(xié)會議，即兩會在我國政治生活中占有重要地位，而全國兩會更是世界關(guān)注中國的重要窗口。兩會機制是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會、政協(xié)全國委員會和地方各級委員會共同發(fā)揮作用、區(qū)域利益和界別利益互補的一種表達機制，包括兩會期間兩者密切配合的工作機制、在社會多個領(lǐng)域特別是在民意表達方面共同發(fā)揮作用的機制。兩會機制作為中國式民主政治的獨特安排與重要載體，是人大發(fā)揮權(quán)力機關(guān)作用和政協(xié)發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)作用的重要機制，是選舉民主與協(xié)商民主、權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督相得益彰的重要機制，是擴大公民有序政治參與的重要機制，是全過程人民民主的重要載體，是我國政治體制區(qū)別于西方國家政治體制的重要標(biāo)志，是適合我國國情的民主政治制度安排，是我國社會主義民主政治建設(shè)的一項重要的制度創(chuàng)新，充分彰顯了中國特色社會主義民主政治制度優(yōu)勢。

一、兩會機制的萌芽和形成

中國不實行西方資產(chǎn)階級國家的“兩院制”，而是創(chuàng)立了適合中國國情的兩會機制。兩會機制作為適合我國國情的民主政治制度安排，它有個萌芽和形成的過程。

（一）兩會機制的萌芽

兩會機制萌芽于新中國成立初期。1919年爆發(fā)的“五四運動”標(biāo)志著中國歷史由資產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的舊民主主義革命，進入到無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命時期，其特征是中國共產(chǎn)黨團結(jié)帶領(lǐng)工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級反對帝國主義、封建主義、官僚資本主義的民主革命。因此，新民主主義革命勝利以后，就不會建立英美式的資產(chǎn)階級共和國，也不會建立蘇聯(lián)、東歐那樣的無產(chǎn)階級專政的社會主義共和國①，而是建立一個無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的、各革命階級聯(lián)合專政的新民主主義的共和國。新中國就其“國體”而言，是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級和其他反帝反封建的人們在內(nèi)的各革命階級的聯(lián)合專政；就其“政體”而言，是民主集中制的人民代表大會制度。1949年秋，中國革命勝利即將到來，建立新中國的條件已經(jīng)成熟，但由于當(dāng)時西北、西南還沒有完全解放，即使新解放區(qū)也暫時不具備召開普選的人民代表大會的條件，在這種情況下，共產(chǎn)黨接受了民主黨派的建議，先召開了中國人民政治協(xié)商會議全體會議②，代行全國人民代表大會的職權(quán)，宣告中華人民共和國成立。政協(xié)第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)，制定中華人民共和國中央人民政府組織法，選舉中華人民共和國中央人民政府委員會，并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)?！盵1]中國人民政協(xié)第一屆全體會議選出了中央人民政府委員會，還選出了政協(xié)全國委員會。關(guān)于政協(xié)全國委員會的職能問題，在政協(xié)第一屆全體會議召開前夕，周恩來給政協(xié)代表所作的報告中指出：“人民政協(xié)全國委員會便是同中央人民政府協(xié)議事情的機構(gòu)，一切大政方針,都先要經(jīng)過全國委員會協(xié)議，然后建議政府施行?！盵2]即政協(xié)全國委員會是同中央人民政府協(xié)商議政的機構(gòu)。董必武也說：“中央人民政府委員會選出后，人民政治協(xié)商會議選出的全國委員會即成為國家政權(quán)以外各黨派、各人民團體的協(xié)議機關(guān)?！盵3]從1949年10月1日中央人民政府成立至1954年9月15日全國人民代表大會召開，為中央人民政府委員會和政協(xié)全國委員會的運行期間，這個時期就是兩會機制的萌芽時期③。

（二）兩會機制的形成

1954年至1965年是兩會機制的形成時期。1954年9月15日至9月28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京中南海懷仁堂召開，標(biāo)志著我國人民代表大會制度正式確立④。從此之后，中國人民政治協(xié)商會議全體會議完成了代行全國人民代表大會職權(quán)的歷史使命，中國人民政治協(xié)商會議全體會議的組織形式也就不復(fù)存在了，而政協(xié)全國委員會及其地方委員會則依據(jù)憲法規(guī)定，作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)發(fā)揮作用。同年12月25日，政協(xié)第二屆全國委員會第一次會議召開，會議通過了政協(xié)章程⑤。之后，政協(xié)全國委員會及其地方委員會，根據(jù)憲法、政協(xié)章程，就有關(guān)國家和地方政治生活、人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項，進行民主協(xié)商，開展工作⑥。

從1956年開始，有一段時間是全國政協(xié)常委會與全國人大常委會常常召開聯(lián)席會議，討論通過一些“決議”和“通知”⑦，由于一屆全國人大歷次會議和政協(xié)第二屆全國委員會歷次會議并不在一個時間段舉行，而是分別召開。當(dāng)時的民革中央主席李濟深，既要參加全國人大的全體會議，也要參加全國政協(xié)的全體會議，因為他既是全國人大常委會副委員長，又是全國政協(xié)副主席，為了提高工作效率，他建議兩個會議同一個時間段舉行且政協(xié)委員列席人大會議。李濟深的這個建議得到毛澤東和周恩來的采納。

政協(xié)第二屆全國委員會第五十二次常委會會議決定，1959年4月17日，召開政協(xié)第三屆全國委員會第一次會議，18日，在第一屆全國人大常委會第一百零七次會議、政協(xié)第二屆全國委員會第五十三次常委會舉行的聯(lián)席會議上，決定第二屆全國人大第一次會議與政協(xié)第三屆全國委員會第一次會議同時期召開⑧。正是在這次聯(lián)席會議上的講話中，周恩來首次使用了兩會的說法，他指出：“兩個大會聯(lián)合起來開會是一個新形式，但要說明，這個會是又聯(lián)合，又有區(qū)別。主要議程是合著的，但人大要實行它的權(quán)力，這些權(quán)力政協(xié)是沒有的，但是多吸收意見，歸入決議中去，可以集思廣益把工作做得更好。人大、政協(xié)‘兩會’有不同之處，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說‘兩會’只有權(quán)力之分，無高低之別。不只是人大的報告政協(xié)可以聽，政協(xié)有好報告人大也可以聽?！盵4]可見，是周恩來第一次把全國人大會議和全國政協(xié)會議合稱為兩會的。

1959年到1964年，全國政協(xié)全體會議一般早于全國人大全體會議1 至4 天召開⑨。例如，1959年4月17日，政協(xié)第三屆全國委員會第一次會議開幕，次日，第二屆全國人民代表大會第一次會議也召開了⑩。從這次會議開始，政協(xié)委員列席人大會議，聽取政府工作報告、國民經(jīng)濟計劃草案、國家財政年度決算、年度預(yù)算，以及國家重大事項報告等?，以很好地貫徹“事前協(xié)商”的原則。人民大會堂于1959年9月落成，從1960年開始，全國人大與全國政協(xié)的全體會議地點一直定在了人民大會堂。兩會同期召開，進一步推動了兩會機制成為一種制度安排。

第一屆全國人大召開后，毛澤東在1955年10月的最高國務(wù)會議上提出，在組織人大代表視察工作時，也要組織政協(xié)委員參加視察，這對行政立法工作、法院和檢察院等方面的工作都有好處，對領(lǐng)導(dǎo)干部聯(lián)系群眾有好處，對下面干部可以起到監(jiān)督作用。為此，1955年11月10日，全國人大常委會和政協(xié)全國委員會常委會聯(lián)合發(fā)出關(guān)于1955年秋后視察工作有關(guān)事項的通知。其后，人民政協(xié)把組織委員視察列入自己的工作日程，每年安排春秋兩次視察活動，并且形成制度。此后，到1964年12月，全國人大常委會和全國政協(xié)常委會經(jīng)常開展聯(lián)合視察活動?。至此，兩會同時召開、共同發(fā)揮作用的機制延伸到閉會期間的日常工作中。

1964年12月20日至1965年1月5日，政協(xié)第四屆全國委員會第一次會議和第三屆全國人大第一次會議在北京召開，這是“文革”之前召開的最后一次全國人大會議和全國政協(xié)會議。

（三）兩會機制的中斷

1965年12月30日，政協(xié)第四屆全國委員會常務(wù)委員會第四次會議、第三屆全國人大常務(wù)委員會第二十四次會議聯(lián)席舉行，作出了第三屆全國人大第二次會議和政協(xié)第四屆全國委員會第二次會議延期舉行的決定。1966年7月7日，在京聯(lián)席舉行的政協(xié)第四屆全國委員會常務(wù)委員會第五次會議、第三屆全國人大常務(wù)委員會第三十三次會議決定：政協(xié)第四屆全國委員會第二次會議不定期延期召開?。

“文革”時期，僅第四屆全國人大于1975年召開過第一次會議，兩會機制中斷，也使此后的全國人大歷屆歷次會議與全國政協(xié)歷屆歷次會議完全同步?。1977年召開了中共中央工作會議和中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會，華國鋒代表黨中央提出了召開第五屆全國人大一次會議、政協(xié)第五屆全國委員會一次會議的建議。同年12月，政協(xié)第四屆全國委員會常務(wù)委員會舉行第七次擴大會議，一致通過了關(guān)于召開政協(xié)第五屆全國委員會一次會議的決議。

二、兩會機制的重建和完善

從1978年第五屆全國人民代表大會、政協(xié)第五屆全國委員會開始，兩會機制重新回到正常軌道運行，并且得到進一步完善。

（一）兩會機制的重建

1978年2月24日，政協(xié)第五屆全國委員會一次會議召開，兩天后，第五屆全國人大一次會議開幕，全國政協(xié)委員列席全國人大會議的傳統(tǒng)也恢復(fù)了。此后每年的全國兩會都在同一個時間段召開，前后相差1 至3 天。從1979年6月15日召開的政協(xié)第五屆全國委員會二次會議開始，政協(xié)委員列席人大會議聽取“兩高”工作報告，且一直延續(xù)下來，逐漸發(fā)展為一種制度安排?。

1982年頒布的《中華人民共和國憲法》（即“八二憲法”）為兩會機制的重建奠定了憲法基礎(chǔ)?！鞍硕椃ā睌U大了全國人大常委會的職權(quán)，使全國人大在閉會期間仍可有效行使國家權(quán)力。同時，“八二憲法”也規(guī)定了“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用?！盵5]同年12月21日，政協(xié)第五屆全國委員會第五次會議通過的政協(xié)章程也認(rèn)為，“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織”。1982年頒布的憲法和政協(xié)章程為兩會機制制度化提供了憲法和章程保障。

在修改憲法的過程中，還有一段是否實行“兩院制”的插曲。其實這個問題在起草“五四憲法”時就有過爭論，經(jīng)過討論，黨中央決定不搞“兩院制”。

1980年9月10日，全國人大五屆三次會議決定成立憲法修改委員會，是否實行“兩院制”又被提了出來。彭真認(rèn)為還是沿用“五四憲法”的規(guī)定，不提“兩院制”，同時向鄧小平匯報了此事。鄧小平也認(rèn)為，還是不要搞“兩院制”，而實行人民代表大會一院制，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，政協(xié)監(jiān)督和人大監(jiān)督是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督。1980年9月27日，鄧小平《在全國政協(xié)章程修改委員會第一次會議準(zhǔn)備的一個文件上的批示》指出：在修改章程中，不要把政協(xié)搞成一個權(quán)力機構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評和建議，但無權(quán)對政府進行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點請注意[6]。

（二）兩會機制的初步完善

每年的3月份召開全國兩會始于1985年，這年3月25日和27日，政協(xié)第六屆全國委員會第三次會議和第六屆全國人民代表大會第三次會議先后開幕。在此之前，兩會的召開時間并不固定，或在年初，或在年中，有時還在年末。此后，政協(xié)全國歷屆歷次全體會議召開1至2天后，全國人大的同屆同次全體會議也開幕。?

為什么會有這種改變呢？由于國務(wù)院年度預(yù)算和工作報告必須經(jīng)過全國人民代表大會批準(zhǔn)，而第一季度的預(yù)算支出較大，人大批準(zhǔn)預(yù)算的時間不宜太遲，但人大開會的時間也不能太早，因為財政年度是以自然年度來計算的，如果開會太早，有關(guān)數(shù)據(jù)還沒有統(tǒng)計上來，此時制定的預(yù)算就會不準(zhǔn)確，人大會議在3月份召開，可以給數(shù)據(jù)統(tǒng)計和政府工作報告留出時間。

1998年3月3日，政協(xié)第九屆全國委員會第一次會議召開；5日，第九屆全國人大第一次會議開幕?，從此以后，除特殊情況（如2020年由于重大疫情推遲）外，全國政協(xié)歷屆歷次全體會議均在3月3日（2021—2023年為3月4日）、全國人大歷屆歷次全體會議均在3月5日開幕。全國兩會的會期也相對固定，除了第一次會議由于涉及換屆選舉，時間為12-15 天外（2023年為7-8 天），一般在8-11 天（2020—2023年為7 天）。兩會召開時，政協(xié)委員列席人大會議，聽取和討論政府工作報告及其他有關(guān)報告；人大負(fù)責(zé)人也列席政協(xié)全體會議的開幕式和閉幕式?。與此同時，地方各級人大會議和政協(xié)會議也形成了類似的兩會機制。

（三）兩會機制的進一步完善

進入21世紀(jì)以來，中共中央更加重視民主政治制度建設(shè)，兩會機制也得到進一步完善。2005年，中共中央頒布的《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》與《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，還有2007年召開的黨的十七大，均明確提出政府在重大事項和重要人事決策時，要把政治協(xié)商納入決策程序之中，并就人大和政協(xié)發(fā)揮民主黨派與無黨派人士參政議政作用提出具體要求。中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士在人大與政協(xié)開展政黨合作和政治協(xié)商，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這個新型政黨制度的重要體現(xiàn)。?

進入新時代，中共中央就加強人大和政協(xié)工作印發(fā)了一系列文件、作出具體部署，提出了更高要求，兩會機制在選舉民主和協(xié)商民主、權(quán)力監(jiān)督與民主監(jiān)督方面的互補作用進一步彰顯，人民群眾的各種利益訴求得到更加順暢充分的表達。

三、兩會機制充分彰顯中國特色民主政治制度優(yōu)勢

兩會機制作為一種制度安排，使選舉民主和協(xié)商民主相得益彰，權(quán)力監(jiān)督與民主監(jiān)督相互貫通，在我國政治生活中發(fā)揮著重要作用，充分彰顯了中國特色社會主義民主政治制度優(yōu)勢，是發(fā)展全過程人民民主的重要載體。

（一）兩會機制是發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)和政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用、選舉民主和協(xié)商民主相得益彰的重要機制

人大代表由人民按照憲法和選舉法的規(guī)定直接或間接選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。政協(xié)委員由各方面協(xié)商推薦產(chǎn)生，無論是人大代表，還是政協(xié)委員，都具有接地氣、察民情、聚民智、惠民生的情懷和優(yōu)勢。參加兩會的人大代表、政協(xié)委員認(rèn)真聽取“一府兩院”工作報告，并且進行審議和討論?！耙桓畠稍骸眲t虛心接受人大代表的監(jiān)督與質(zhì)詢、傾聽政協(xié)委員的意見建議，把黨和政府的決策部署轉(zhuǎn)化為人民群眾的共識與行動。人大代表通過議案、政協(xié)委員通過提案，對政府工作進行監(jiān)督、提出意見建議，提供了社會主義選舉民主和協(xié)商民主的具體表達機制。在我國，人民通過選舉、投票行使權(quán)力和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前、決策實施之中進行充分協(xié)商，盡可能就共同問題取得一致意見，是適合我國社會主義國情的兩種民主形式，兩者實現(xiàn)了有機結(jié)合。習(xí)近平總書記指出：“在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢。”[7]人民代表大會制度和人民政協(xié)制度是我國社會主義選舉民主和協(xié)商民主的重要制度保障。兩會機制是發(fā)揮人大權(quán)力機關(guān)和政協(xié)專門協(xié)商機構(gòu)作用、選舉民主和協(xié)商民主相互補充的重要機制，避免了西方國家議會存在的否決政治、議而不決、決而不行的政治弊端，中國特色社會主義民主具有獨特的優(yōu)越性。

（二）兩會機制是中國特色民主政治制度的獨特安排和優(yōu)勢

兩會機制是我國民主政治制度的獨特安排。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人大在立法程序上保障人民廣泛參與，確保黨關(guān)于國家事務(wù)的主張通過人民代表大會的法定程序成為國家意志。各級國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，由同級人民代表大會產(chǎn)生。人民政協(xié)作為具有中國特色的制度安排，是與我國國體和政體相適應(yīng)的最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，擁有社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構(gòu)的制度優(yōu)勢，按照協(xié)商民主程序，通過各種形式的協(xié)商，廣泛凝聚共識，把黨的主張轉(zhuǎn)化為社會各界的自覺行動。

兩會機制實現(xiàn)了人民對國家機關(guān)的權(quán)力監(jiān)督和民主監(jiān)督，充分彰顯了中國特色社會主義民主政治制度的優(yōu)勢。每年一度的國務(wù)院和地方各級“一府兩院”工作報告要經(jīng)過全國人大和地方各級人大審議，國務(wù)院、地方各級政府關(guān)于上年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況、本年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案報告要經(jīng)過全國人大和地方各級人大審查批準(zhǔn)，國務(wù)院、地方各級政府關(guān)于上年度中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況、本年度中央和地方預(yù)算草案的報告也要經(jīng)過全國人大和地方各級人大審查批準(zhǔn)。全國人民代表大會還要審議提交大會通過的法律、選舉和決定任命國家機構(gòu)組成人員等。政協(xié)全國和地方各級委員會聽取并參加討論“一府兩院”工作報告及其他有關(guān)報告，認(rèn)真履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，“重點監(jiān)督黨和國家、各級政府重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實”，并就此提出意見和建議，確保各級黨委、政府重要決策部署落地生根。全國政協(xié)還要討論擬提交全國人大通過的重要法律草案，為國履職，為民盡責(zé)。

（三）兩會機制是實現(xiàn)全過程人民民主的重要機制

兩會機制使全國人大代表和地方各級人大代表、全國政協(xié)委員和地方各級政協(xié)委員聚集一堂、共商國是，圍繞國家政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)等方面提交議案和提案，發(fā)表意見建議，依法依章程共同實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)全過程人民民主，在國家治理中體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。兩會機制把人大和政協(xié)的特點與優(yōu)勢巧妙地融合在一起、將民主和集中有機地結(jié)合在一起，使我國人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，實現(xiàn)了全鏈條、全方位、全覆蓋，是最廣泛、最真實、最管用的人民民主，在我國政治制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能過程中發(fā)揮著重要作用，彰顯鮮明的中國特色民主政治制度優(yōu)勢，在我國民主政治制度化進程中具有重要意義。要充分發(fā)揮兩會機制優(yōu)勢，不斷擴大人民有序政治參與，吸納民意、匯集民智，進一步發(fā)展全過程人民民主，確保黨和國家在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和落實各個環(huán)節(jié)都能夠聽到廣大人民的聲音，不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有效保證國家治理跳出治亂興衰的歷史周期率。

注釋

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩?????????這些內(nèi)容觀點在本文作者所寫《兩會機制的形成和完善》一文中已發(fā)表。