李國輝 浙江經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院

引言

自《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》發(fā)布以來，各地區(qū)、各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)該意見，相繼出臺了全面落實(shí)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見，提出了構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局、完善全過程預(yù)算績效管理鏈條、健全全覆蓋預(yù)算績效管理體系等舉措。從工作實(shí)際來看，行政事業(yè)單位全面落實(shí)預(yù)算績效管理的工作任務(wù)，著重在于抓好預(yù)算績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)管理、績效結(jié)果應(yīng)用這四個(gè)方面。

一、關(guān)鍵點(diǎn)：績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)管理旨在將績效理念有效融入管理，通過制定明確清晰、可衡量、可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，設(shè)置科學(xué)合理、可量化、可對比的指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)評價(jià)財(cái)政資金達(dá)到的產(chǎn)出和效果。預(yù)算單位在編制預(yù)算的同時(shí)要強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理，對涉及的預(yù)算項(xiàng)目設(shè)定預(yù)算執(zhí)行后預(yù)期能達(dá)到的績效情況，包括對產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)及滿意度指標(biāo)等擬定合理目標(biāo)值。預(yù)算績效目標(biāo)是在預(yù)算編制階段設(shè)定的，是預(yù)算管理的基礎(chǔ)和依據(jù)。預(yù)算績效目標(biāo)管理是將預(yù)算績效目標(biāo)融入預(yù)算管理的各個(gè)方面，是實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的管理方法和過程，是抓好預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點(diǎn)。

（一）績效目標(biāo)管理存在的問題

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效目標(biāo)管理是提升單位履職能力的有效途徑，也是衡量預(yù)算資金使用效果的重要標(biāo)志。政府財(cái)政部門針對預(yù)算績效目標(biāo)管理制定了相關(guān)辦法，但行政事業(yè)單位在具體實(shí)施過程中還存在一些共性問題。

（1）績效目標(biāo)意識不足。行政事業(yè)單位在預(yù)算編制和執(zhí)行過程，對績效指標(biāo)值設(shè)定的合理性等預(yù)算績效目標(biāo)管理的意識還不夠。對預(yù)算績效的認(rèn)識有偏差，認(rèn)為按規(guī)定編制了績效目標(biāo)，資金使用合規(guī)安全，保證項(xiàng)目合理執(zhí)行就可以了，沒有對績效目標(biāo)進(jìn)行客觀量化和細(xì)化分解，未能對績效指標(biāo)進(jìn)行完整合理設(shè)定。

（2）績效目標(biāo)范圍不全?？冃繕?biāo)不僅包括預(yù)期產(chǎn)出，還包括預(yù)期效果。目標(biāo)范圍不僅應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等指標(biāo)，還應(yīng)該包括實(shí)現(xiàn)的創(chuàng)新性和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)。但是，行政事業(yè)單位對績效目標(biāo)范圍的理解還只是定位在績效指標(biāo)設(shè)定的狹義范圍，忽視了與單位事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的適應(yīng)性。

（3）績效目標(biāo)責(zé)任不明。預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)反映出“誰使用誰申報(bào)”的原則，但行政事業(yè)單位績效目標(biāo)申報(bào)還存在由單位財(cái)務(wù)部門代申報(bào)情況，沒有很好落實(shí)業(yè)務(wù)部門的績效目標(biāo)責(zé)任。

（4）績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)缺乏。不同的單位或部門因職能或行業(yè)差異，在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，有的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)原則，導(dǎo)致績效目標(biāo)之間難以進(jìn)行比較和協(xié)調(diào)。有的標(biāo)準(zhǔn)過于模糊和寬泛，導(dǎo)致目標(biāo)的測量和評估困難。有的標(biāo)準(zhǔn)缺乏參照和借鑒，導(dǎo)致目標(biāo)的制定缺乏科學(xué)依據(jù)。

（二）完善績效目標(biāo)管理的建議

（1）增強(qiáng)績效目標(biāo)意識。切實(shí)樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的績效目標(biāo)思想認(rèn)識，切實(shí)樹立全過程、全方位、全覆蓋的績效目標(biāo)全局意識，切實(shí)樹立“申報(bào)設(shè)績效、下達(dá)帶績效、執(zhí)行控績效、驗(yàn)收評績效”的績效目標(biāo)管理意識。

（2）明晰績效目標(biāo)范圍。實(shí)施績效目標(biāo)管理不僅要關(guān)注工作事項(xiàng)是否完成，績效指標(biāo)值是否實(shí)現(xiàn)，還要考慮績效目標(biāo)達(dá)成與單位事業(yè)規(guī)劃相一致，明確達(dá)到什么效果，產(chǎn)生什么影響。根據(jù)合理的績效內(nèi)容來設(shè)定績效指標(biāo)，參照合理的標(biāo)準(zhǔn)來明確產(chǎn)生的影響。

（3）明確績效目標(biāo)責(zé)任?？冃繕?biāo)管理應(yīng)當(dāng)納入單位全員績效管理體系，根據(jù)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)職能，細(xì)化績效履職清單。單位年度預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、執(zhí)行和完成情況不僅要納入年度績效考核管理，還要設(shè)定較高的權(quán)重，同時(shí)作為年度評優(yōu)評先的衡量指標(biāo)，切實(shí)明確績效目標(biāo)責(zé)任。

（4）構(gòu)建績效目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)，制定相對統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，確保各單位或部門之間的目標(biāo)一致性和協(xié)調(diào)性。設(shè)定具體的量化指標(biāo)和準(zhǔn)確的衡量方法，以便于目標(biāo)的測量和評估，確?？冃繕?biāo)的準(zhǔn)確性和可操作性?？梢詤⒖冀梃b其他行業(yè)或同類單位的標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行適度調(diào)整和借鑒，確保目標(biāo)的科學(xué)性和適應(yīng)性。

二、薄弱點(diǎn)：績效運(yùn)行監(jiān)控

績效運(yùn)行監(jiān)控是預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，對預(yù)算項(xiàng)目的實(shí)施情況、資金的執(zhí)行情況、績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況等進(jìn)行監(jiān)測控制?？冃н\(yùn)行監(jiān)控管理是以績效目標(biāo)為核心，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)控，對偏離績效目標(biāo)的支出及時(shí)采取糾偏措施，保證績效目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

（一）績效運(yùn)行監(jiān)控存在的問題

從預(yù)算單位來說，對財(cái)政要求實(shí)施的績效運(yùn)行監(jiān)控重點(diǎn)傾向于數(shù)據(jù)的填報(bào)，對單位內(nèi)部預(yù)算項(xiàng)目缺乏必要的績效監(jiān)控?？冃ПO(jiān)控管理是全過程績效管理環(huán)節(jié)的薄弱點(diǎn)。

（1）績效監(jiān)控范圍偏頗。預(yù)算單位績效監(jiān)控一般是在項(xiàng)目支出預(yù)算范圍內(nèi)，尤其是對重點(diǎn)項(xiàng)目，且以自行監(jiān)控為主。而對基本支出預(yù)算績效監(jiān)控，除了執(zhí)行率和支出規(guī)范外，對績效目標(biāo)的達(dá)成程度監(jiān)控不夠。

（2）績效監(jiān)控內(nèi)容單一。目前實(shí)施的績效監(jiān)控，過于單一強(qiáng)調(diào)預(yù)算執(zhí)行率問題，也即預(yù)算執(zhí)行的序時(shí)進(jìn)度。對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度方面，僅限于被評價(jià)單位的自行描述，無法實(shí)現(xiàn)客觀全面的監(jiān)控。

（3）績效監(jiān)控質(zhì)量不高。自行監(jiān)控包括填寫績效監(jiān)控情況表和形成績效監(jiān)控報(bào)告。預(yù)算單位績效監(jiān)控質(zhì)量不高，在填寫績效監(jiān)控情況表時(shí)，執(zhí)行數(shù)據(jù)多為預(yù)估，缺乏可靠依據(jù)；在形成績效監(jiān)控報(bào)告時(shí)，內(nèi)容簡單，無目標(biāo)完成情況分析。

（4）績效監(jiān)控預(yù)警缺失。按照績效運(yùn)行監(jiān)控辦法，績效監(jiān)控應(yīng)實(shí)行紅、黃、藍(lán)燈預(yù)警。有的單位在預(yù)算執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)控預(yù)警機(jī)制，缺乏定期的預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、未及時(shí)跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度等，導(dǎo)致無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。有的單位雖然制度上建立了預(yù)警機(jī)制，但在制定績效目標(biāo)時(shí)可能沒有充分考慮影響目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的因素，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題時(shí)，預(yù)警機(jī)制沒有進(jìn)行及時(shí)應(yīng)對。

（二）完善績效運(yùn)行監(jiān)控的建議

（1）一般監(jiān)控與重點(diǎn)監(jiān)控雙結(jié)合。在實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目重點(diǎn)抽查監(jiān)控的同時(shí)，通過自行監(jiān)控加強(qiáng)一般監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)一般監(jiān)控與重點(diǎn)監(jiān)控雙結(jié)合。通過一般監(jiān)控掌握整體績效運(yùn)行落實(shí)情況，通過重點(diǎn)監(jiān)控實(shí)施重點(diǎn)抽樣核實(shí)績效運(yùn)行真實(shí)情況，兩者相輔相成、相得益彰。

（2）預(yù)算執(zhí)行與績效進(jìn)度雙監(jiān)控。密切監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的同時(shí)，對項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等績效運(yùn)行情況同監(jiān)控。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控的內(nèi)容是預(yù)算資金到位情況、實(shí)際支出情況以及存在結(jié)轉(zhuǎn)或結(jié)余情況?？冃нM(jìn)度監(jiān)控內(nèi)容包括項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施進(jìn)度是否與計(jì)劃實(shí)施進(jìn)度一致，項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施進(jìn)度與預(yù)算資金執(zhí)行進(jìn)度是否相匹配，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與績效目標(biāo)達(dá)成度是否相符。

（3）數(shù)據(jù)填報(bào)與報(bào)告形成雙重視。預(yù)算單位依托現(xiàn)有的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)，設(shè)計(jì)預(yù)算績效報(bào)告模板，包括報(bào)告的結(jié)構(gòu)、要素和指標(biāo)，以及相關(guān)數(shù)據(jù)的要求和格式。系統(tǒng)根據(jù)抓取的數(shù)據(jù)，自動(dòng)整合相關(guān)信息形成報(bào)告，在自動(dòng)生成報(bào)告模板基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和報(bào)告修改?？冃ПO(jiān)控?cái)?shù)據(jù)填報(bào)與報(bào)告形成的同時(shí)完成，有效提升了工作效率。

（4）監(jiān)控結(jié)果與結(jié)果應(yīng)用雙落實(shí)。監(jiān)控結(jié)果上，以預(yù)算單位報(bào)送的自我監(jiān)控量化評分情況為基礎(chǔ)，結(jié)合年底預(yù)計(jì)無法完成指標(biāo)數(shù)量，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分級預(yù)警。對績效運(yùn)行監(jiān)控的結(jié)果進(jìn)行分析和解讀，找出存在的問題，制定績效改進(jìn)計(jì)劃并轉(zhuǎn)化為具體措施。根據(jù)監(jiān)控結(jié)果，對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行必要的調(diào)整和優(yōu)化，在有效推進(jìn)目標(biāo)達(dá)成的基礎(chǔ)上，確保資源合理配置和使用。

三、著力點(diǎn)：績效評價(jià)管理

績效評價(jià)是指財(cái)政等相關(guān)部門運(yùn)用科學(xué)合理的評價(jià)方法，對項(xiàng)目支出的投入、使用過程、產(chǎn)出與效果等進(jìn)行客觀、公正的測量、分析和評判，包括單位自評、部門評價(jià)和財(cái)政評價(jià)?？冃гu價(jià)是優(yōu)化資源配置和提高資金使用效益的內(nèi)在要求，是整個(gè)預(yù)算績效管理的著力點(diǎn)。

（一）績效評價(jià)管理存在的問題

近年來，從中央到地方各級各類財(cái)政部門在推進(jìn)全面預(yù)算管理中，把預(yù)算績效管理工作推到了一個(gè)新高度，確實(shí)提高了預(yù)算管理效率、資金使用效益。預(yù)算單位根據(jù)財(cái)政部門要求開展績效評價(jià)也形成了工作慣例，但在實(shí)際執(zhí)行評價(jià)過程中還存在一些不足。

（1）績效評價(jià)指標(biāo)體系不完善。財(cái)政部門在預(yù)算績效評價(jià)工作中提供的是共性指標(biāo)體系，要求預(yù)算單位在評價(jià)時(shí)結(jié)合實(shí)際予以自選完善。但預(yù)算單位對自選評價(jià)的內(nèi)容，通常是選擇容易實(shí)現(xiàn)的，或者達(dá)成的指標(biāo)明顯偏低。

（2）績效評價(jià)工作配合不到位。業(yè)務(wù)部門人員在績效評價(jià)工作中，側(cè)重業(yè)務(wù)內(nèi)容的闡述，難以將業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行有效匹配，造成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)在評價(jià)中脫節(jié)，不能形成有效整體。財(cái)務(wù)部門人員在績效評價(jià)工作中，缺乏對績效指標(biāo)內(nèi)容的專業(yè)了解，無法提供合適的、可操作的績效指標(biāo)供評價(jià)使用。業(yè)財(cái)融合不到位，一定程度上影響了預(yù)算績效評價(jià)工作的開展。

（3）績效評價(jià)時(shí)間周期有局限?？冃гu價(jià)時(shí)間通常是在預(yù)算項(xiàng)目完成的第二個(gè)年度開展，評價(jià)該項(xiàng)目實(shí)施當(dāng)年的績效。由于諸多項(xiàng)目績效在時(shí)間上的滯后性，尤其是經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的衡量，造成評價(jià)結(jié)果的差異，體現(xiàn)了績效評價(jià)時(shí)間周期的局限性。

（二）完善績效評價(jià)管理的建議

（1）完善績效評價(jià)指標(biāo)體系。財(cái)政部門在已建立的共性指標(biāo)體系基礎(chǔ)上，按行業(yè)、項(xiàng)目等特點(diǎn)擬定可操作、可借鑒的分級指標(biāo)，明確劃分優(yōu)秀、良好、合格與不合格各檔次的分界值。預(yù)算單位可根據(jù)共性指標(biāo)和行業(yè)、項(xiàng)目特點(diǎn)指標(biāo)，結(jié)合本單位、項(xiàng)目實(shí)際，在考慮評價(jià)結(jié)果可行性和績效特點(diǎn)的前提下，擬定相應(yīng)個(gè)性評價(jià)指標(biāo)，與財(cái)政部門設(shè)定的共性指標(biāo)共同形成完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系。

（2）注重績效評價(jià)人才培養(yǎng)。預(yù)算單位要從政策上引領(lǐng)績效評價(jià)人才培養(yǎng)，建立相對穩(wěn)定的績效評價(jià)人才隊(duì)伍，全方位覆蓋項(xiàng)目業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)方面，形成業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)有效融合的績效評價(jià)管理團(tuán)隊(duì)。在預(yù)算編制過程中，團(tuán)隊(duì)成員加強(qiáng)預(yù)算管理尤其是績效管理方面新規(guī)定的學(xué)習(xí)。在績效評價(jià)過程中，形成協(xié)商例會(huì)機(jī)制，及時(shí)妥善解決評價(jià)過程中遇到的問題。

（3）強(qiáng)化分級分類績效評價(jià)管理。建立按項(xiàng)目來源、項(xiàng)目金額、項(xiàng)目屬性、項(xiàng)目周期等原則劃分評價(jià)層級和類別，實(shí)施分級分類績效評價(jià)管理。結(jié)合實(shí)際劃定重點(diǎn)項(xiàng)目、長周期項(xiàng)目，集中優(yōu)勢資源對重點(diǎn)項(xiàng)目、長周期項(xiàng)目開展評價(jià)提檔升級，突破績效評價(jià)周期限制的局限性。

四、落腳點(diǎn)：績效結(jié)果應(yīng)用

績效結(jié)果應(yīng)用有助于提高預(yù)算管理水平和財(cái)政資金使用效益?？冃гu價(jià)結(jié)果是作為優(yōu)化預(yù)算編制、指導(dǎo)資金分配和提高管理水平的重要依據(jù)，預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)按照要求將績效評價(jià)結(jié)果報(bào)送相關(guān)機(jī)構(gòu)并依法予以公開?？冃гu價(jià)結(jié)果應(yīng)用是預(yù)算績效管理工作的落腳點(diǎn)。

（一）績效結(jié)果應(yīng)用存在的問題

在與資金分配落實(shí)掛鉤、與責(zé)任追究掛鉤以及績效評價(jià)結(jié)果公開中，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用還存在著落實(shí)難、問責(zé)難、公開難等問題。

（1）績效評價(jià)結(jié)果落實(shí)難。預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果本應(yīng)是安排預(yù)算的重要依據(jù)，當(dāng)評價(jià)結(jié)果與目標(biāo)有較大差距的，則需要改進(jìn)或是調(diào)減預(yù)算。然而在實(shí)際工作中，由于一些項(xiàng)目資金分配的政策導(dǎo)向性，在績效評價(jià)結(jié)果與目標(biāo)有較大差距時(shí)，難以有效約束以后年度項(xiàng)目資金的預(yù)算安排。

（2）績效評價(jià)結(jié)果問責(zé)難。若能依據(jù)績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行責(zé)任追究，客觀上能夠在一定程度上促進(jìn)預(yù)算績效的改進(jìn)。然而，在項(xiàng)目績效責(zé)任劃分不清晰的情況下，勢必出現(xiàn)難問責(zé)或問責(zé)力度不夠等問題，削弱了績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的有效震懾作用力度。

（3）績效評價(jià)結(jié)果公開難。公開績效評價(jià)結(jié)果時(shí)，還存在績效評價(jià)報(bào)告不公開或不完全公開的情況，社會(huì)工作對績效評價(jià)的內(nèi)容等相關(guān)信息了解不對稱。

（二）完善績效結(jié)果應(yīng)用的建議

（1）落實(shí)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果相關(guān)規(guī)定。將評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤，對績效不佳的預(yù)算項(xiàng)目采取暫緩安排資金、取消預(yù)算資金等方式，強(qiáng)化績效約束。對績效自評結(jié)果為“差”、績效抽評結(jié)果為“中”和“差”的項(xiàng)目不再安排預(yù)算，有效避免無效低效項(xiàng)目支出。將評價(jià)結(jié)果與政策調(diào)整掛鉤，采取整合、取消政策或調(diào)整扶持重點(diǎn)等方式，提升政策效果。

（2）明確預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果責(zé)任因素。完善績效評價(jià)結(jié)果反饋整改機(jī)制，將結(jié)果反饋到相關(guān)主管部門，督促落實(shí)整改，相關(guān)整改情況納入年度績效綜合考評。創(chuàng)新探索績效評價(jià)結(jié)果問責(zé)機(jī)制，對落實(shí)績效結(jié)果差的項(xiàng)目相關(guān)責(zé)任人員，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，切實(shí)有效促使單位高度重視績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用。

（3）提高預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用公開。行政事業(yè)單位應(yīng)在決算中，通過門戶網(wǎng)站等廣大信息渠道，向公眾展示績效自評和抽評情況及績效評價(jià)結(jié)果，使社會(huì)公眾能夠及時(shí)方便地了解評價(jià)結(jié)果公開信息。創(chuàng)新績效評價(jià)結(jié)果公開內(nèi)容，盡可能實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)全公開、自評結(jié)果全公開、重點(diǎn)項(xiàng)目評價(jià)結(jié)果等全方位公開落實(shí)到位。

結(jié)語

通過有效的預(yù)算績效管理，行政事業(yè)單位可以提高財(cái)政資源的使用效率和行政績效水平，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和組織目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合單位職責(zé)與項(xiàng)目實(shí)施實(shí)際，科學(xué)合理設(shè)置績效目標(biāo)、明確規(guī)范績效指標(biāo)，抓好績效目標(biāo)管理這個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)；圍繞預(yù)算執(zhí)行過程，強(qiáng)化績效運(yùn)行監(jiān)控、規(guī)范資金開支內(nèi)容，克服績效運(yùn)行監(jiān)控這個(gè)薄弱點(diǎn)；圍繞資源配置效益，完善績效評價(jià)指標(biāo)體系、分級分類績效評價(jià)管理，落實(shí)績效評價(jià)管理這個(gè)著力點(diǎn)；圍繞科學(xué)決策，明確績效管理職責(zé)，推進(jìn)績效結(jié)果應(yīng)用這個(gè)落腳點(diǎn)。