張紹艷

目前，我國政府預算績效管理改革正持續(xù)深化，預算管理內容已經從單一的公共預算轉變?yōu)槿轿活A算?！笆濉币?guī)劃提出“問題導向”，引導政府更加注重預算結果、尊重成本效益原則，這就為預算績效管理體系的優(yōu)化奠定了良好的基礎。但現(xiàn)實中，部分政府的預算績效管理體系還有待健全，預算管理水平不達預期，亟待優(yōu)化調整。鑒于此，本篇文章從政府預算績效管理的相關內容出發(fā)，分析現(xiàn)階段政府推進該項改革工作所面臨的難點問題，從預算績效管理法制化、預算預測、預算控制、預算評價、預算監(jiān)督和預算基礎等多個方面展開論述，并提出相應的優(yōu)化策略，以期提供有益參考。

在我國社會主義市場經濟體制下，財政支出的主要目的是滿足社會公共需要，實現(xiàn)宏觀層面的社會公平和利益?？冃гu價作為一種科學管理工具，可以對資金的分配和使用展開全面的考核與評價，是政府判斷財政資金管理成效的重要方式，目前已成為現(xiàn)代化預算管理體系中不可或缺的組成部分。但在管理實踐中，部分政府對預算績效管理改革的相關工作缺乏足夠的重視，沒有建立起集預算預測、執(zhí)行控制、考核評價等環(huán)節(jié)為一體的管理閉環(huán)，給自身預算資金管理造成不同程度的負面影響。因此，政府要想在新時期背景下得到高質量發(fā)展，就要時刻關注國家政策層面對預算績效管理的新指示，積極優(yōu)化管理體系、更新管理理念，持續(xù)推進政府的可持續(xù)健康發(fā)展。

新時期加強與改進政府預算績效管理的意義

一方面，政府加強預算績效管理能夠提升財務報告質量，進一步解決信息不對稱問題。預算人員基于對財務數(shù)據(jù)的全面分析，了解政府在特定時期內的資金使用效果，對財務狀況形成客觀了解，進而對相關人員開展科學的績效評價。在此過程中，促進了部門之間的信息交互，改變了政府部門內以往的信息孤島現(xiàn)象。與此同時，財務報告的表現(xiàn)力增強，為信息需求者們提供真實可靠的預算執(zhí)行情況，以便于精準落實政府的風險防控目標。

另一方面，預算績效評價能夠提升政府的廉政水平。由于對每一筆預算資金的去向都做到了動態(tài)化的監(jiān)測，因此對預算管理過程中涉及的審批、撥付、預算調整等環(huán)節(jié)的相關責任人形成了有效約束，減少了個別崗位發(fā)生徇私舞弊的不良現(xiàn)象，保證了財政資金的安全性和完整性。

政府預算績效管理存在的問題

預測能力相對薄弱 新時期背景下，按照中央要求，政府預算績效管理要從原先的事后管理調整為全過程管理，從事前預測開始，貫穿事中，延續(xù)至事后。但在管理實踐中，部分政府的預算預測能力相對較弱，影響了事前管理效果。預算編制時對歷史數(shù)據(jù)的依賴性較強，未能充分結合經濟社會的相關條件、關鍵場景，同時受到管理者主觀因素影響，預算編制結果無法達到高水平的量化預測結果。另外，政府目前采用的預算預測模型、數(shù)據(jù)資料來源和各類支持條件都存在不同程度的短板，導致政府編制的滾動預算效果不達預期，許多地方政府的預算編制還停留在對建立項目庫和專項經費臺賬等方面的探索上。

工作規(guī)范和各項標準有待提高 近年來，國家有關預算績效管理的相關政策文件表示，目前政府在開展相關工作時以預算部門和單位自評為主體，補充財政評價與第三方評價。可以看出，政府的預算績效評價工作對政府自身管理水平要求較高，各項工作規(guī)范和管理標準的制定具有一定的自主性。比如2013年財政部出臺《預算績效評價共性指標體系框架》，其中對項目支出、財政預算和部門支出三個方面的共性指標設定均給出了意見。但政府實際設定指標時，細分到各個行業(yè)或領域的指標不夠完善，相關規(guī)范性文件和操作標準不詳細，導致預算績效評價結果的合法性和公信力容易受到質疑。

預算目標的設定和評價質量不高 政府的立場和普通企業(yè)不同，企業(yè)可著眼于經濟利潤或成本效益，但政府不能局限于這種微觀的預算管理目標。由于政府對資金的分配和使用最終要作用于整個社會的綜合績效，因此量化難度非常高，且不容易形成共識。這種客觀因素反映在預算績效管理中，就會表現(xiàn)為績效目標不統(tǒng)一、具體的預算目標不明確，無法達到理想狀態(tài)下的評價環(huán)境。因此，部分政府暫時尚未在預算目標申報、預算需求審批等環(huán)境下形成完善的管理機制，績效指標和標準的填報不夠科學。

動態(tài)監(jiān)測還不到位 目前，對預算資金的監(jiān)測更側重于其形式上的合規(guī)性，比如預算執(zhí)行進度和日常監(jiān)督，監(jiān)測深度有所不足。政府監(jiān)測預算尚未建立在國民經濟發(fā)展和社會綜合績效基礎之上，對資金運行的風險把控和成效管控不到位?？陀^來看，能夠貫穿預算預測、預算執(zhí)行和預算考核的全過程監(jiān)測機制尚未形成體系化的狀態(tài)，監(jiān)督管理范圍有限，并非所有的預算目標都能被有效地跟蹤進度。同時，動態(tài)性問題也是政府要克服的難點之一，預算評價結果的呈現(xiàn)具有一定的滯后性，若僅從事后數(shù)據(jù)中進行反思，就無法提前預知并規(guī)避資金風險，容易對政府的預算資金使用效率造成負面影響。

人才基礎和數(shù)據(jù)基礎不足 與上述幾個方面存在必然關聯(lián)的，是預算績效管理的后備力量不足，一是人才，二是數(shù)據(jù)。人才能力不足，無法主導預算績效管理改革；數(shù)據(jù)基礎薄弱，直接降低了財務分析水準。政府的人才建設不到位，財政、預算部門以及參與預算績效管理的社會組織方面，都存在著人才匱乏的問題，能夠兼顧多領域專業(yè)知識的人才相對較少。加之內部培訓的趣味性和持續(xù)性有所缺失，當前工作人員的能力水平不一，影響了對績效評價結果的解讀。另外，數(shù)據(jù)基礎問題和政府的信息化轉型進程息息相關，部分政府的數(shù)據(jù)庫資料比較滯后，管理系統(tǒng)不先進、功能軟件研發(fā)不到位，這些問題影響了預算數(shù)據(jù)的歸集和處置效率，進而影響到績效評價的表現(xiàn)。

政府預算績效管理的優(yōu)化策略

強化預算管理的預測分析功能 一方面，政府應改善預算編制方法。從對歷史財務數(shù)據(jù)的過度依賴中抽離出來，在保留固定預算和增量預算等方法的同時，科學運用零基預算、滾動預算法等。從預算績效管理的源頭環(huán)節(jié)做好鋪墊，基于科學的預算編制，為后續(xù)預算執(zhí)行和預算績效評價減輕壓力。另一方面，提高管理決策對預算預測結果的參考度。制定年度的預算管理計劃之前，先開展專業(yè)度高的預算預測，對預測結果進行分析論證，給不同的部門下發(fā)預算控制任務，制定預算指標并統(tǒng)一評價標準，積極擴大預算評價范圍，對全部項目、全體部門和責任人開展評價，使預算預測成為提高績效評價質量的重要工具。

形成科學的預算管理規(guī)范和流程 一方面，完善預算績效評價指標。政府應圍繞黨中央對財政改革的重要部署，建立與戰(zhàn)略規(guī)劃相適配的績效評價指標體系。從共性指標出發(fā)，再結合政府所在地域的經濟發(fā)展水平、產業(yè)布局、地方政策的差異性等關鍵因素，加入符合自身管理實際的個性化指標。另一方面，以量化指標為核心，從資產運營效率、資金使用效率、成本控制效率等多個方面設計量化指標，將預算執(zhí)行的真實情況與預算管理實際成效進行充分比較，避免定性指標掩蓋了實際的預算風險。同時，確保一級和二級指標的有效銜接，使預算績效管理過程在指標的指引下更具專業(yè)性和規(guī)范化。

增強預算目標與戰(zhàn)略目標的適配度 首先，遵循“五位一體”總體布局的大框架，追求公共利益的最大化，把握預算目標的內在特征。其次，根據(jù)戰(zhàn)略目標的長短期規(guī)劃，制定階段性的預算目標，由粗到細、由簡入難。關注重點問題和長期利益，從微觀的資金效益評價深入到社會效益評價，從簡單的項目評估深入到經常性的收支評估，將短期預算目標和長期戰(zhàn)略規(guī)劃相結合。最后，發(fā)揮示范帶動的作用。政府的預算績效管理并非一蹴而就的普通任務，因此應有秩序地推進相關工作。由中央層級的政府部門先行、部分重點部門和重點區(qū)域先行、重要領域先行，以點帶面，再分別從橫向和縱向改善全國范圍內政府預算績效管理水平。從試點經驗中總結規(guī)律，減少試錯成本，將全面帶動和示范帶動相結合。

完善預算績效管理監(jiān)督機制 一是內部監(jiān)督?？梢酝ㄟ^完善組織架構的方式，設置專門的預算績效管理部門、崗位，由專門的人員負責統(tǒng)籌預算績效管理的全部事項，集中管理，統(tǒng)一監(jiān)督。二是外部監(jiān)督。2021年8月起，財政部印發(fā)了《第三方機構預算績效評價業(yè)務監(jiān)督管理暫行辦法》，目的是引導第三方機構參與預算績效評價，切實提高執(zhí)業(yè)質量和水平?？梢钥闯觯谌綑C構作為一個立場相對獨立的主體，已經越來越廣泛地參與預算績效管理的多個環(huán)節(jié)和領域。政府在加強內部監(jiān)督的基礎上，可積極借助外部監(jiān)督的力量，持續(xù)改善自身績效評價質量，解決自身預算管理問題。

加強人才建設與信息化建設 一方面，加強人才建設。政府須解決人才來源問題，做好初始階段的人才測評，判斷其在預算績效管理方面的能力素質是否達標，進而形成穩(wěn)定且專業(yè)的人才隊伍，改善預算績效管理水平。與此同時，還要結合內部人才的培養(yǎng)。重點提升相關人員的數(shù)據(jù)分析和預算預測能力，在信息化背景下，強化對新操作系統(tǒng)的使用，積極開發(fā)新的預算模型，提高預算管理水準。另一方面，加強信息化建設。政府應依托“數(shù)字財政”“金字號工程”等指示，將大數(shù)據(jù)、云計算等作為改善預算績效管理的主要途徑，形成全國財政系統(tǒng)的互聯(lián)互通，著力推進預算管理的全過程升級。創(chuàng)新績效評價技術和工具，在統(tǒng)一的信息化平臺上實現(xiàn)預算數(shù)據(jù)的快速共享和流轉，為績效評價環(huán)節(jié)提供真實可靠的數(shù)據(jù)。完善重大政策項目的預算模塊、專項項目預算模塊，提高數(shù)據(jù)分類歸集的效率性。另外，政府還應關注互聯(lián)網(wǎng)風險問題，及時更新維護預算績效管理系統(tǒng)，確保重要數(shù)據(jù)不被流失或篡改，做好互聯(lián)網(wǎng)辦公環(huán)境下的數(shù)據(jù)安全管理。

綜上所述，政府加強預算績效管理是當前時代背景下的大勢所趨，只有提高預算資金分配的合理性和使用的效率，才能真正彰顯出政府的管理水平。政府應積極發(fā)現(xiàn)并解決問題，采取有效措施進行查漏補缺，本文提出的具體措施為：推動預算績效管理的法制化改革，強化法律約束；認可預算的預測和分析功能，提高管理決策的科學性；建立規(guī)范的預算管理流程，加強預算過程控制；完善預算績效監(jiān)督機制，使預算目標和政府戰(zhàn)略目標始終保持一致；加強預算績效管理人才建設和信息化建設，培養(yǎng)良好的管理環(huán)境和改革基礎?？傊?，政府應正確對待預算績效管理改革工作，并結合自身運營特點，優(yōu)化管理體系，為社會提供更加優(yōu)質的保障性服務。

（作者單位：昆明博效包裝材料有限公司）