陳彤 國防科工局核應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)支持中心
黨的十九大提出,要建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度,全面實(shí)施績效管理,深化改革政府部門的財(cái)政管理以及財(cái)政治理效能[1]。事業(yè)單位預(yù)算績效管理是財(cái)政預(yù)算收支管理的重要領(lǐng)域之一,也是財(cái)政預(yù)算收支管理要關(guān)注和探索的重點(diǎn)。
事業(yè)單位的資源包括資金、人力、物力和時(shí)間等諸多方面,如何合理配置以上資源是事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重點(diǎn)。加強(qiáng)預(yù)算績效管理,可以通過設(shè)定明確的績效目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo),合理分配、調(diào)用資源,并評價(jià)預(yù)算執(zhí)行情況[2]。同時(shí),預(yù)算績效管理可以通過對資金的分配、使用和監(jiān)督進(jìn)行全面分析和把控,有助于提高資金的使用效率,防止資源的浪費(fèi)和濫用,營造事業(yè)單位勤儉節(jié)約的良好氛圍。
預(yù)算績效管理通過設(shè)定預(yù)算目標(biāo)、績效計(jì)劃、績效執(zhí)行情況和績效監(jiān)控等環(huán)節(jié),明確了各部門和員工的職責(zé),有助于加強(qiáng)責(zé)任意識,避免工作推諉和拖延,增強(qiáng)事業(yè)單位員工的責(zé)任感。預(yù)算績效管理中設(shè)定了成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會滿意度指標(biāo)等,不僅從財(cái)務(wù)角度進(jìn)行績效分析,同時(shí)加入了社會影響等長期規(guī)劃、服務(wù)對象滿意度等指標(biāo),有助于實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展和滿足社會需求,提升服務(wù)質(zhì)量,優(yōu)化服務(wù)效率,提高服務(wù)滿意度。
事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中,需要收集大量的數(shù)據(jù)和信息,這些信息需要借助信息化手段進(jìn)行收集、整理和分析,如大數(shù)據(jù)分析、人工智能等提高數(shù)據(jù)分析的效率和精確性,重要數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù),需要搭建專用網(wǎng)絡(luò)才能夠?qū)崿F(xiàn)。預(yù)算管理一體化的實(shí)施,從需求拉動(dòng)事業(yè)單位提高信息化建設(shè)水平,創(chuàng)新管理模式,有助于提高事業(yè)單位信息化管理效率,促進(jìn)信息化發(fā)展。
我國事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中,主要存在以下四個(gè)方面問題:
第一,預(yù)算編制方法不科學(xué)。事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí),主要采用“增量預(yù)算法”和“調(diào)整預(yù)算法”,未采用先進(jìn)科學(xué)的編制方法。依賴歷史數(shù)據(jù)和信息,可以減少預(yù)算編制的工作量,但也可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)信息落后,無法真實(shí)反映未來預(yù)算需求,忽略需求變化和整體環(huán)境變化帶來的影響,難以發(fā)現(xiàn)浪費(fèi)和低效情況,缺乏靈活性和適應(yīng)性,導(dǎo)致預(yù)算編制與實(shí)際需求存在較大偏差。
第二,預(yù)算編制時(shí)間較短。事業(yè)單位預(yù)算編制時(shí)間為每年8-10 月,預(yù)算編制周期過短、工作量較大,難以在短時(shí)間內(nèi)完成全面預(yù)算編制。由于現(xiàn)行預(yù)算編制主要由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)牽頭,各處室通過需求進(jìn)行上報(bào),那么需要財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)人員都充分了解預(yù)算編制需求內(nèi)容,短期內(nèi)對需求培訓(xùn)不足,不能讓每一位參加預(yù)算編制的人員都能了解相關(guān)政策和要求,也不能對需要調(diào)查的資金計(jì)劃開展專項(xiàng)工作,數(shù)據(jù)調(diào)查不充分、不全面,編制過程過于倉促。
第三,預(yù)算編制后未及時(shí)總結(jié)與改進(jìn)。一方面,由于預(yù)算上報(bào)時(shí)間不充分,事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員在編制上報(bào)后未對編制底稿進(jìn)行整理和留存,不完善的數(shù)據(jù)資料延續(xù)至次年繼續(xù)作為基期數(shù)據(jù)使用,導(dǎo)致準(zhǔn)確性下降。另一方面,預(yù)算編制后,未對本年預(yù)算編制過程中遇到的問題進(jìn)行分析并提出應(yīng)對或改進(jìn)措施,本年遇到的問題下年可能重復(fù)出現(xiàn)。對未解決事項(xiàng)也未深入思考,尋找解決方案和解決路徑,最終可能影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性,后期績效監(jiān)控也可能無法和實(shí)際情況相匹配。
首先,績效目標(biāo)管理的主要工作之一是設(shè)置科學(xué)、合理的績效目標(biāo),績效目標(biāo)的“標(biāo)尺”作用只有項(xiàng)目實(shí)際實(shí)施后才會顯現(xiàn),績效目標(biāo)設(shè)置時(shí)預(yù)算單位對績效目標(biāo)在績效管理體系中的重要地位認(rèn)識不足。同時(shí),績效目標(biāo)的審核不同于績效自評審核,績效目標(biāo)審核只是提出優(yōu)化建議,沒有設(shè)置相應(yīng)的評審等級,而績效自評將會根據(jù)執(zhí)行情況進(jìn)行評分,使事業(yè)單位忽視績效目標(biāo)的建立[3]。
其次,在現(xiàn)有的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)中,預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)表缺少更具體的填報(bào)指引,填報(bào)人員對此項(xiàng)填報(bào)方法不能完全了解。預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)表內(nèi)缺少必要的邏輯校驗(yàn),一旦填報(bào)出錯(cuò)無任何提示,填報(bào)人員很難了解表內(nèi)設(shè)定的邏輯,容易發(fā)生預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定錯(cuò)誤的情況。
最后,預(yù)算績效目標(biāo)是為了評估和衡量組織或事業(yè)單位在一定時(shí)間內(nèi)所取得的成果和效益預(yù)算績效目標(biāo),通常包含多個(gè)維度指標(biāo),這些指標(biāo)旨在全面反映組織的運(yùn)營情況。其中,一級指標(biāo)是預(yù)算績效目標(biāo)的基本要求,二級指標(biāo)在一級指標(biāo)的基礎(chǔ)上更加具體和詳細(xì)。這些指標(biāo)的選擇性要求組織根據(jù)自身情況進(jìn)行判斷和決策,根據(jù)重要性和優(yōu)先級制定相應(yīng)的指標(biāo)。這樣可以更加具體和準(zhǔn)確地評估和衡量組織的績效。但在細(xì)化層面,由于缺少細(xì)化說明,事業(yè)單位往往存在細(xì)化不足,沒有按財(cái)政部門設(shè)定的要求進(jìn)行細(xì)化,進(jìn)而出現(xiàn)細(xì)化不合理的情況,影響預(yù)算績效目標(biāo)的準(zhǔn)確性。
事業(yè)單位在完成預(yù)算績效目標(biāo)之后,還需要對其進(jìn)行監(jiān)督和自評。第一,在預(yù)算執(zhí)行的全過程中,績效監(jiān)督對保證預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)起著至關(guān)重要的作用。財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政部的規(guī)定,自8月起開始績效監(jiān)控,主要對1-7 月的預(yù)算執(zhí)行情況和績效目標(biāo)完成情況進(jìn)行考核,同時(shí)對年度預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行預(yù)測。然而,事業(yè)單位的工作模式導(dǎo)致一般會在上半年度組織開展工作,而下半年度甚至年底才開始集中撥付預(yù)算資金。所以在績效監(jiān)控過程中,有的時(shí)候會存在預(yù)算資金執(zhí)行情況與實(shí)際績效完成不一致的情況。同時(shí),在填報(bào)預(yù)算績效目標(biāo)監(jiān)控過程中,可能會存在對年度預(yù)算績效目標(biāo)完成情況預(yù)估不準(zhǔn)確、不完整的情況。因此,預(yù)算績效監(jiān)控的結(jié)果難以有效地引導(dǎo)年度預(yù)算的實(shí)施。
第二,在績效評估中,事業(yè)單位績效評價(jià)主要以自評為主,在此階段容易出現(xiàn)諸多問題。首先,大部分的自評工作都是在財(cái)務(wù)部門進(jìn)行的,而資金使用部門一般都把預(yù)算支出看作一項(xiàng)工作的完成,而忽略了預(yù)算支付效果以及預(yù)算使用效率。其次,自評賦值的科學(xué)性不足,因?yàn)樽栽u是由財(cái)務(wù)部門進(jìn)行的,對各個(gè)三級指標(biāo)的賦值打分時(shí)并未考慮其相對重要性,存在較大的主觀性,無法有效評估項(xiàng)目執(zhí)行效果。
第一,信息系統(tǒng)缺乏集成,響應(yīng)速度緩慢。目前,事業(yè)單位使用預(yù)算管理一體化系統(tǒng)進(jìn)行預(yù)算績效填報(bào)和評價(jià)工作,但是現(xiàn)階段預(yù)算管理一體化系統(tǒng)并不穩(wěn)定,尤其是涉及重要信息的單位使用單機(jī)版一體化系統(tǒng),缺少完整的、集成的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng),導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)之間難以實(shí)現(xiàn)信息共享和數(shù)據(jù)交互,降低了整體效率。此外,在預(yù)算績效管理過程中,由于信息化水平不足,各部門間無法快速響應(yīng)需求和變化要求,導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作滯后或延誤。各個(gè)環(huán)節(jié)之間的信息溝通不暢,信息傳遞不及時(shí)、不準(zhǔn)確,影響整體預(yù)算績效管理工作的進(jìn)展和效果。
第二,信息溝通標(biāo)準(zhǔn)化低。在預(yù)算績效管理過程中,缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的建設(shè)管理,各部門之間難以實(shí)現(xiàn)信息的共享和交互,導(dǎo)致數(shù)據(jù)的重復(fù)和浪費(fèi)。由于預(yù)算數(shù)據(jù)來源眾多,數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化程度低,給數(shù)據(jù)質(zhì)量檢驗(yàn)帶來較大困難,嚴(yán)重影響預(yù)算績效管理的效果。
第三,數(shù)據(jù)分析能力不足。由于缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)分析人才和技術(shù),事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中存在數(shù)據(jù)分析能力不足的問題。無法對大量的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析和挖掘,不能充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的價(jià)值,影響了預(yù)算績效管理的效果。
第四,存在信息安全與“信息孤島”問題。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展,預(yù)算績效管理信息化過程中也面臨著信息安全性問題。事業(yè)單位在安全網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面建設(shè)不足,有些只是單方面進(jìn)行物理隔絕,無法實(shí)現(xiàn)在信息化聯(lián)網(wǎng)的同時(shí)保證數(shù)據(jù)安全性,從而導(dǎo)致“信息孤島”現(xiàn)象。
為保證預(yù)算編制和預(yù)算目標(biāo)的合理設(shè)置,首先,要明確事業(yè)單位總體發(fā)展目標(biāo),根據(jù)其總體發(fā)展目標(biāo)對預(yù)算編制過程中的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化,完善整體預(yù)算編制流程,提高預(yù)算績效的管理水平。其次,重新整理分析歷史數(shù)據(jù)。歷史數(shù)據(jù)是預(yù)算編制的重要參考,對其整理分析具有重大意義,可以更好地反映過去的實(shí)際需求情況。但也要注意在歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,注重實(shí)際環(huán)境和情況的變化,綜合考慮歷史數(shù)據(jù)、歷史問題。最后,基于目標(biāo)和歷史分析,預(yù)估預(yù)算編制所需時(shí)間,對預(yù)算編制內(nèi)容按不同項(xiàng)目、不同用途進(jìn)行細(xì)分,合理安排預(yù)算編制的時(shí)間,充分考慮各個(gè)部門的需求和對信息的理解能力,加強(qiáng)溝通,保證預(yù)算編制能合理穩(wěn)步地開展。
首先,深入理解預(yù)算績效目標(biāo)的邏輯性。目前我國政府預(yù)算績效評價(jià)項(xiàng)目層級大多以“決策——過程——產(chǎn)出——效益”為一級指標(biāo),然后向下細(xì)分二級指標(biāo)和三級指標(biāo)[4]。根據(jù)這一邏輯主線建立績效評價(jià)指標(biāo)體系框架(如圖1)。該體系框架中,各個(gè)部分相互獨(dú)立,可以做到不重復(fù)評價(jià)。同時(shí),各層級績效評價(jià)從一個(gè)起點(diǎn)開始貫穿框架,使績效評價(jià)具有可比性??冃гu價(jià)指標(biāo)既包含定量指標(biāo),也包含定性指標(biāo)??冃гu價(jià)指標(biāo)既可以從單一客體評價(jià)資金消耗量、工作量、產(chǎn)出量以及社會效益等,也可以通過各階段數(shù)據(jù)交叉運(yùn)算,考核成本效益、投入產(chǎn)出率等。
圖1 績效評價(jià)指標(biāo)體系框架
其次,需要科學(xué)合理地制定預(yù)算績效目標(biāo),使績效目標(biāo)與工作量相匹配,績效目標(biāo)與年度目標(biāo)相匹配,強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的產(chǎn)出和效果,使預(yù)算績效目標(biāo)形成可量化評價(jià)的單項(xiàng)指標(biāo),確保設(shè)定的預(yù)算績效目標(biāo)切實(shí)可行,最大程度地發(fā)揮資金使用效力。
在審核時(shí)可以實(shí)施分類審核,對于各年實(shí)施內(nèi)容基本相同、績效目標(biāo)已經(jīng)過多輪審核的項(xiàng)目,審核時(shí)主要關(guān)注績效目標(biāo)設(shè)置的規(guī)范性與全面性,該部分項(xiàng)目績效目標(biāo)由績效管理部門進(jìn)行一般審核[5]。對于新增項(xiàng)目及往年績效目標(biāo)設(shè)置不合理的延續(xù)性項(xiàng)目,可由績效管理部門組織,項(xiàng)目主管部門參與進(jìn)行重點(diǎn)審核。實(shí)施分類審核可以優(yōu)化績效目標(biāo)審核的效率,將有限的時(shí)間集中在重點(diǎn)項(xiàng)目上。另外,優(yōu)化績效目標(biāo)審核可以引入審核等級,將績效目標(biāo)審核等級作為項(xiàng)目庫標(biāo)準(zhǔn)之一,只有審核等級達(dá)標(biāo)的績效指標(biāo)才能入庫,以此通過提高績效目標(biāo)的審核來推動(dòng)績效目標(biāo)管理質(zhì)量的提高。
事業(yè)單位關(guān)于預(yù)算績效管理的信息化建設(shè)相對滯后,尚未發(fā)現(xiàn)成熟的事業(yè)單位預(yù)算績效管理信息系統(tǒng),預(yù)算績效的閉環(huán)管理和績效運(yùn)行監(jiān)控等信息化管理水平低下,影響了事業(yè)單位預(yù)算績效管理的實(shí)施效果[6]。因此,事業(yè)單位亟須加快預(yù)算績效管理信息化建設(shè),推動(dòng)預(yù)算績效管理一體化。首先,建立共享數(shù)據(jù)庫,利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息技術(shù)的支持,實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)行和處理。其次,采用智能化和自動(dòng)化技術(shù),減少人為錯(cuò)誤和風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)監(jiān)督,使預(yù)算績效管理更科學(xué)、合理和有效,提升整體管理水平。利用區(qū)塊鏈技術(shù),提高預(yù)算績效管理的透明度和安全性。最后,在構(gòu)建財(cái)政預(yù)算和績效管理一體化的生態(tài)鏈時(shí),可通過去中心化特殊算法保障節(jié)點(diǎn)的統(tǒng)一管理,并增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各節(jié)點(diǎn)之間的連通性[7]。在該生態(tài)鏈中,所有的節(jié)點(diǎn)都必須配合執(zhí)行全過程操作,既保證了信息資源的共享和交互驗(yàn)證,又能有效地防止第三方未經(jīng)授權(quán)對信息內(nèi)容進(jìn)行修改,提高了信息傳遞的安全性,從而建立起一個(gè)完整的信息共享平臺,以財(cái)務(wù)部門的總預(yù)算和績效管理系統(tǒng)為中心,打破各個(gè)部門之間的信息壁壘,構(gòu)建“超級賬本”,協(xié)助財(cái)務(wù)指標(biāo)考核與績效考核機(jī)制,提高績效管理水平。
目前,我國事業(yè)單位的預(yù)算績效管理還存在著許多問題,所以,我們應(yīng)該積極地加以研究與探討,并提出相應(yīng)的優(yōu)化與改進(jìn)措施,以提升事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作的效能,推動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。