關(guān)鍵詞"國土空間規(guī)劃；市域鐵路；選線規(guī)劃；資源緊約束

文章編號 1673-8985（2024）06-0062-05 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A"DOI 10.11982/j.supr.20240607

0 引言

2019年國家建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，隨著上海市城市總體規(guī)劃的實施深化以及“三區(qū)三線”的劃定，對上海市域鐵路的選線規(guī)劃提出了更高的要求[1]。上海市域鐵路作為市域線網(wǎng)絡(luò)的核心承載主體，規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)是強(qiáng)化對未來上海城市空間發(fā)展布局的戰(zhàn)略引導(dǎo)，進(jìn)一步提升公共交通出行效率，重點加強(qiáng)都市圈核心城市、新城及重要轉(zhuǎn)型發(fā)展地區(qū)與主城區(qū)的快速、直接聯(lián)系。

目前國內(nèi)外的市域鐵路選線規(guī)劃研究主要分為兩類：一類是聚焦單條線路，通過方案比選的分析論證過程，提出影響市域鐵路選線的因素，主要包括城市規(guī)劃、交通需求、土地利用、工程可行性、工程造價等比選。另一類是針對整個城市的市域鐵路網(wǎng)絡(luò)布局，考慮客流預(yù)測、運(yùn)營效率、服務(wù)覆蓋、互聯(lián)互通等多維度指標(biāo)，構(gòu)建數(shù)學(xué)模型和仿真平臺，對線網(wǎng)布局進(jìn)行優(yōu)化研究。既有研究少有兼顧線路選線和車站選址、資源要素統(tǒng)籌和車輛基地綜合開發(fā)的全過程研究，因而缺乏對上海市域鐵路選線要點的全面認(rèn)知和指導(dǎo)。

市域鐵路作為面向服務(wù)上海大都市圈的快速、大運(yùn)量城市軌道交通，網(wǎng)絡(luò)層面需要強(qiáng)化區(qū)域互聯(lián)，站點層面需要盡可能地帶動沿線地區(qū)開發(fā)，實現(xiàn)站城融合；為集約節(jié)約用地，車輛基地需要在開發(fā)邊界內(nèi)選址，并綜合開發(fā)利用；在國土資源緊約束條件下，選線規(guī)劃需要充分考慮廊道資源的統(tǒng)籌利用以及綠林水田等各類要素的綜合平衡[2-3]。

本文面向新時期市域鐵路選線規(guī)劃的新要求、新趨勢，重點聚焦選線規(guī)劃策略、全要素資源統(tǒng)籌策略和場站選址及開發(fā)策略。

1 選線規(guī)劃策略

市域鐵路選線規(guī)劃是在網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃階段的總體線路走向、站點布設(shè)和車輛基地選址的基礎(chǔ)上，聚焦詳細(xì)規(guī)劃層次，統(tǒng)籌考慮線路與城市交通市政設(shè)施廊道的關(guān)系；站點與沿線各組團(tuán)城市空間的關(guān)系；節(jié)點與網(wǎng)絡(luò)層面互聯(lián)互通、資源共享的關(guān)系。在國土空間資源緊約束條件下，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線等“三線”均已劃定，市域鐵路選線規(guī)劃重點是發(fā)揮線路網(wǎng)絡(luò)功能效益的最大化、城鎮(zhèn)開發(fā)需求與系統(tǒng)功能實現(xiàn)的平衡，以及對永久基本農(nóng)田和生態(tài)空間最大限度的保護(hù)。

市域鐵路選線規(guī)劃最重要的是確保市域鐵路網(wǎng)絡(luò)功能的實現(xiàn)，主要包括重要節(jié)點互聯(lián)互通，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營；合理確定設(shè)站密度，提供快速高效服務(wù)；優(yōu)化站點選址位置，擴(kuò)大直接輻射范圍；深化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)規(guī)劃控制彈性。

1.1 重要節(jié)點互聯(lián)互通，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營

市域鐵路相較于城市地鐵主要的區(qū)別之一是面向都市圈和市域的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)營。上海市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃明確了市域鐵路網(wǎng)絡(luò)功能定位和網(wǎng)絡(luò)格局，支撐重點地區(qū)、重要樞紐、綜合性節(jié)點城市的對外服務(wù)功能，形成“雙圈層+多樞紐”的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)（見圖1），提高線網(wǎng)對客流需求的適應(yīng)性[4]。

市域鐵路選線規(guī)劃要按照軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中的要求，在重要節(jié)點開展專題研究，保障市域鐵路網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通和資源共享。從支撐城市發(fā)展的角度出發(fā)，論證節(jié)點在網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的功能，結(jié)合客流需求、實施條件等深化論證節(jié)點的互聯(lián)互通方案。

1.2 合理確定設(shè)站密度，提供快速高效服務(wù)

按照上海軌道交通規(guī)劃的標(biāo)準(zhǔn)，軌道站點覆蓋規(guī)劃10萬人以上的城鎮(zhèn)，市域線覆蓋規(guī)劃50萬人以上的新城和城鎮(zhèn)。同時，為實現(xiàn)主城區(qū)、新城、核心鎮(zhèn)、近滬城鎮(zhèn)之間的快速聯(lián)系，市域鐵路需要合理確定設(shè)站密度，最小站間距原則上不小于3 km[5]。

市域鐵路選線規(guī)劃過程中，沿線城鎮(zhèn)對設(shè)站密度的訴求均較為強(qiáng)烈，需要統(tǒng)籌好沿線城鎮(zhèn)開發(fā)需求與速度目標(biāo)實現(xiàn)之間的平衡。在城鎮(zhèn)空間范圍內(nèi)，設(shè)站密度與站點的直接輻射范圍相關(guān)，不同的銜接方式對應(yīng)的輻射范圍也有較大差異。軌道交通站點一般以步行600 m可達(dá)作為直接輻射范圍，統(tǒng)計上主城區(qū)和新城一般以600 m覆蓋的居住人口和就業(yè)崗位作為軌道交通覆蓋率評價指標(biāo)。市域鐵路作為面向都市圈的快速大運(yùn)量軌道交通，站點的功能及相關(guān)配套設(shè)施能級高于地鐵車站，直接輻射范圍可以適當(dāng)擴(kuò)大?？紤]新城和鎮(zhèn)區(qū)，非機(jī)動車的出行比例相對較高，市域鐵路站點的直接輻射范圍可以擴(kuò)大為1—2 km。

在具體設(shè)站方面，一般城鎮(zhèn)站間距滿足需求，城鎮(zhèn)規(guī)劃人口指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，但城鎮(zhèn)設(shè)站需求強(qiáng)烈，且存在較大轉(zhuǎn)型發(fā)展空間的區(qū)域，選線規(guī)劃中可以在高架段預(yù)留一定長度的直線段，為將來增設(shè)站點預(yù)留彈性空間。在特殊情況下，需要在高架段設(shè)置站點，但站間距不滿足最小設(shè)站間距要求，車站需要設(shè)置越行線，可以間隔?？浚詽M足市域鐵路快速高效服務(wù)的要求。地下段受制于工程條件，不具備預(yù)留車站條件，同時考慮地下車站投資造價高，也不宜設(shè)置地下越行車站，因此原則上市域鐵路的地下車站需滿足最小設(shè)站間距要求。

1.3 優(yōu)化站點選址位置，擴(kuò)大直接輻射范圍

在資源緊約束背景下，上海城市發(fā)展中土地資源要素緊缺已成為常態(tài)，相應(yīng)的軌道交通站點選址理念，也由最初的粗放型選址向緊密結(jié)合城鎮(zhèn)重要功能轉(zhuǎn)變。

以上海軌道交通9號線為例，線路開通初期沿線泗涇站、佘山站、洞涇站，以及松江大學(xué)城站周邊的土地利用以農(nóng)用地為主，軌道交通開通后，泗涇、佘山及松江大學(xué)城3站均逐步發(fā)展形成地區(qū)以居住和商業(yè)服務(wù)為主的功能節(jié)點，洞涇站周邊發(fā)展相對滯后（見圖2）。

隨著資源緊約束成為制約發(fā)展的現(xiàn)實問題，以及上海市“三區(qū)三線”的劃定，傳統(tǒng)用地擴(kuò)張式的發(fā)展模式已難以為繼，軌道交通站點尤其是市域鐵路站點選址更需要促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約和高質(zhì)量利用。落實到具體站址選擇上，需要結(jié)合城鎮(zhèn)布設(shè)，盡量位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以內(nèi)或者緊鄰城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，以提高客流集聚率并充分發(fā)揮軌道交通作用，提高土地利用效率。同時，站點選址應(yīng)盡量預(yù)留發(fā)展的彈性，周邊有一定可拓展空間。站點選址如位于開發(fā)邊界以外，一般該站點周邊應(yīng)有較為明確的遠(yuǎn)期發(fā)展意向（見圖3）。

以上海市域鐵路南楓線為例，南楓線共計設(shè)站14座（見圖4），所有站址選擇均位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界邊緣或內(nèi)部。與現(xiàn)狀用地的關(guān)系方面，除奉賢新城和臨港新片區(qū)范圍內(nèi)的3座站點位于成熟開發(fā)區(qū)內(nèi)，大部分站點周邊現(xiàn)狀情況為已有一定的開發(fā)建設(shè)但尚有可發(fā)展利用空間，既能集聚現(xiàn)狀城鎮(zhèn)的人流客流，也為場站周邊未來發(fā)展預(yù)留了彈性[7]。

1.4 深化規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)體系，體現(xiàn)規(guī)劃控制彈性

為了做好軌道交通規(guī)劃控制，在線網(wǎng)規(guī)劃編制完成后，需要啟動軌道交通設(shè)施用地的詳細(xì)規(guī)劃，即選線規(guī)劃。選線規(guī)劃按照上海的操作實踐，可以劃分為選線規(guī)劃預(yù)控和選線專項規(guī)劃。選線規(guī)劃預(yù)控為規(guī)劃系統(tǒng)內(nèi)部控制，不對公眾公開，而選線專項規(guī)劃為法定規(guī)劃，履行法定詳細(xì)規(guī)劃流程，向公眾公開。

選線規(guī)劃控制的目的是保障線路在落地實施階段的方案可行性，同時預(yù)留局部微調(diào)的可能性，但規(guī)劃控制范圍也不宜過大，以免對沿線土地開發(fā)產(chǎn)生較大影響。市域鐵路地面和高架段的規(guī)劃控制范圍為區(qū)間及車站結(jié)構(gòu)外邊線兩側(cè)各30 m，地下段的規(guī)劃控制范圍為區(qū)間及車站結(jié)構(gòu)外邊線兩側(cè)各10 m。市域鐵路地面和高架段的規(guī)劃控制范圍選取的依據(jù)是考慮與30 m環(huán)評保護(hù)線一致；地下段的規(guī)劃控制范圍選取的依據(jù)是結(jié)合工程安全保護(hù)間距的要求，一般是要求一倍盾構(gòu)直徑。市域鐵路一般使用雙洞雙線，盾構(gòu)直徑一般為9 m左右，單洞雙線的盾構(gòu)直徑一般為14 m左右。綜合不同類型盾構(gòu)直徑的特點，地下段統(tǒng)一選取10 m作為規(guī)劃控制范圍。

2 全要素資源統(tǒng)籌策略

全要素資源統(tǒng)籌策略是在初步的選線方案基礎(chǔ)上，面向?qū)嵤用?，進(jìn)一步校核與控制性規(guī)劃要素、交通市政基礎(chǔ)設(shè)施廊道以及自然資源分布的關(guān)系?？紤]到市域鐵路往往布局在中心城區(qū)外圍，一般會涉及城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的統(tǒng)籌，所以在國土空間資源緊約束條件下，應(yīng)確保市域鐵路車站有效服務(wù)城鎮(zhèn)空間，嚴(yán)格控制對生態(tài)保護(hù)紅線的突破，盡量避免對永久基本農(nóng)田的占用（見圖5）。

2.1 嚴(yán)守控制性要素底線約束

控制性要素是對鐵路選線方案具有“一票否決”的影響因素，主要包括生態(tài)保護(hù)紅線、文物保護(hù)范圍、歷史保護(hù)建筑等。

生態(tài)保護(hù)紅線是國家生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略確定的重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)與修復(fù)核心區(qū)，是國家生態(tài)安全屏障建設(shè)中具有重要作用的區(qū)域，嚴(yán)格限制土地開發(fā)和利用。根據(jù)《上海市生態(tài)保護(hù)紅線》（滬府發(fā)〔2023〕4號），上海市生態(tài)保護(hù)紅線總面積2 527.30 km2，其中陸域面積130.05 km2，陸域生態(tài)保護(hù)紅線主要是生物多樣性維護(hù)紅線和水源涵養(yǎng)紅線（見圖6）。

選線方案若涉及古文物和歷史保護(hù)建筑，應(yīng)嚴(yán)格遵循《中華人民共和國文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定。建設(shè)工程選址應(yīng)當(dāng)盡可能避開不可移動文物；因特殊情況不能避開的，對文物保護(hù)單位應(yīng)當(dāng)盡可能實施原址保護(hù)。根據(jù)管理要求，文物保護(hù)單位的周圍會劃出一定的建設(shè)控制地帶，在文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶內(nèi)進(jìn)行建設(shè)工程，不得破壞文物保護(hù)單位的歷史風(fēng)貌；工程設(shè)計方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護(hù)單位的級別，經(jīng)相應(yīng)的文物行政部門同意后，報城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。

2.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施廊道要素統(tǒng)籌

在國土空間資源緊約束的發(fā)展背景下，重大交通市政基礎(chǔ)設(shè)施往往會在同一個空間廊道上集約化布置。市域鐵路選線應(yīng)統(tǒng)籌考慮沿線涉及的所有重大交通市政基礎(chǔ)設(shè)施，如軌道、道路、航道、高壓電力鐵塔、高壓燃?xì)夤?、原水管，以及其他特殊管線，考慮到這些基礎(chǔ)設(shè)施對于整個城市的運(yùn)營安全和韌性保障具有重大影響，市域鐵路選線應(yīng)充分論證工程建設(shè)的影響范圍，按照相關(guān)設(shè)施的控制要求盡可能進(jìn)行原址保護(hù)。因特殊情況一定要對相關(guān)交通市政基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行遷改的，應(yīng)進(jìn)行專題論證并征詢權(quán)屬單位和行業(yè)管理部門的意見。

2.3 控制自然資源要素空間占用

自然資源要素指的是鐵路選線方案因永久征地而占用的林地資源、綠地資源、水體資源和耕地資源等，簡稱為“林綠水田”要素。上海市的自然資源類要素通常是由行業(yè)管理單位在地理信息系統(tǒng)上進(jìn)行管控，市域鐵路選線應(yīng)調(diào)取沿線一定范圍內(nèi)的所有自然資源要素圖斑，在不影響市域鐵路主導(dǎo)功能的前提下，應(yīng)盡可能地減少對“林綠水田”資源的占用總量，因特殊情況一定要占用的，應(yīng)按照“功能補(bǔ)償、占一補(bǔ)一、區(qū)域統(tǒng)籌”的原則編制占補(bǔ)平衡專題報告，并取得相關(guān)行業(yè)管理部門的行政審批意見。

①功能補(bǔ)償：首先確保占用的自然資源所承擔(dān)的生態(tài)功能不減弱，如基本農(nóng)田功能、城市防護(hù)林功能、防汛除澇功能、楔形綠地功能等。

②占一補(bǔ)一：工程建設(shè)占用的自然資源要素應(yīng)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行面積認(rèn)定，用于補(bǔ)償平衡的面積不得少于占用的面積。

③區(qū)域統(tǒng)籌：補(bǔ)償平衡的地塊應(yīng)優(yōu)先考慮在項目所在街鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)就近就地平衡，確實無法平衡的可考慮在更大行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。

3 車輛基地選址及綜合開發(fā)策略

在國土資源緊約束條件下，市域鐵路車輛基地多選址于開發(fā)邊界內(nèi)，且原則上進(jìn)行綜合開發(fā)。由于市域鐵路車輛基地選址位置相對較為偏遠(yuǎn)，如何更好地提升綜合開發(fā)價值，需要重點研究車輛基地周邊站點的選址和車輛基地自身的選址及綜合開發(fā)策略。

3.1 車輛基地周邊站點選址策略

在綜合開發(fā)導(dǎo)向下，市域鐵路車輛基地綜合開發(fā)價值的提升，核心是需要有軌道站點的服務(wù)，如果沒有軌道站點，開發(fā)的價值受影響程度相對較大。地鐵的站間距相對較小，車輛基地的聯(lián)絡(luò)線一般是接入鄰近站點，并在車輛基地附近設(shè)站。市域鐵路的站間距相對較大，一般為3—5 km，由于聯(lián)絡(luò)線過長，經(jīng)濟(jì)性較差，對土地資源的占用量也較多，車輛基地周邊的設(shè)站無法采用地鐵的模式。

市域鐵路車輛基地與站點的銜接關(guān)系一般有3種形式，分別為車站接軌、線路所接軌和車站燈泡線接軌（見圖7）。①車站接軌：由于市域鐵路站間距相對較大，只能利用接軌車站服務(wù)，車輛基地距離車站間距一般約1 000 m左右，車站對車輛基地開發(fā)的支撐相對較差。②線路所接軌：在車輛基地及鄰近車站的上下游增設(shè)線路所，并通過線路所接軌。該類型車輛基地與車站的結(jié)合度很好，但由于新增線路所，投資造價有一定程度提升，需要納入車輛基地綜合開發(fā)成本測算中。③車站燈泡線接軌：在車輛基地及鄰近車站之間的聯(lián)絡(luò)線采用燈泡線的形式，該類型車輛基地與車站的結(jié)合度很好，但聯(lián)絡(luò)線對周邊用地的切割很大，土地資源較為浪費，一般較少采用。

3.2 車輛基地選址與綜合開發(fā)策略

市域鐵路車輛基地具有占地面積較大的特征，對周邊區(qū)域影響大。在傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式下，車輛基地大多以單一的交通設(shè)施用地單獨設(shè)置于郊區(qū)，與周邊區(qū)域相對獨立。隨著城市建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張，車輛基地往往被居住社區(qū)或產(chǎn)業(yè)社區(qū)包圍，一定程度上對城市功能形成了割裂。此外，車輛基地較為單一的功能也造成了城市土地資源的低效利用。

近年來，上海市車輛基地選址布局呈現(xiàn)由早先的主城區(qū)邊緣靠內(nèi)向主城區(qū)外圍擴(kuò)散布置的趨勢。在資源緊約束的背景下，車輛基地選址仍需遵循3個基本原則。

其一，車輛基地選址應(yīng)盡可能選址于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)。當(dāng)前，上海市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界已較為穩(wěn)定，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外主要包含農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間和村莊集中建設(shè)空間等。如選址于開發(fā)邊界以外，由于車輛基地龐大的占地面積（20—40 hm2），勢必會造成大量的生態(tài)空間或農(nóng)業(yè)空間被占用，不利于生態(tài)和基本農(nóng)田的保護(hù)。

其二，車輛基地選址應(yīng)盡量與主城區(qū)邊緣內(nèi)主要核心地區(qū)相結(jié)合且注重開展綜合開發(fā)，以提高城鎮(zhèn)土地的利用價值。通過強(qiáng)化土地資源的共享，利用車輛基地上蓋空間開發(fā)商業(yè)辦公、居住休閑、產(chǎn)業(yè)研發(fā)等功能，并與周邊區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)向有機(jī)融合，可帶動周邊區(qū)域的開發(fā)，提升城鎮(zhèn)的土地利用效率。在綜合開發(fā)業(yè)態(tài)的選擇上，需要針對車輛基地單獨開展規(guī)劃研究。限于蓋板成本較高（約1萬元/m2），為了達(dá)到投資平衡，以往開發(fā)主體往往傾向于建設(shè)商品住宅；如車輛基地選址在區(qū)位相對偏遠(yuǎn)的地區(qū)，區(qū)域商品住宅價格普遍不高，難以實現(xiàn)資金的平衡，開發(fā)主體缺乏開發(fā)動力。因此，車輛基地選址及綜合開發(fā)必須與地區(qū)功能結(jié)合開展專項研究。

其三，車輛基地選址應(yīng)避免對區(qū)域交通的過度影響，同時應(yīng)提升地塊本身的交通可達(dá)性。由于車輛基地普遍長度較長，選址布設(shè)時需要因地制宜，必要時可對相交的道路采取上跨、下穿等立體化建設(shè)措施，或者采取車輛基地地下化或半地下化等措施，在提升車輛基地可達(dá)性的同時也避免對城市道路系統(tǒng)的生硬阻隔。此外，車輛基地應(yīng)盡可能結(jié)合設(shè)置軌道交通站點，直接服務(wù)車輛基地綜合開發(fā)利用，提高綜合開發(fā)利用公共交通服務(wù)水平。

4 結(jié)語

市域鐵路選線規(guī)劃的核心是在基于線路總體規(guī)劃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，明確總體功能定位，在考慮選線、資源和開發(fā)等多重因素的條件下，形成總體規(guī)劃方案（見圖8）。

市域鐵路選線規(guī)劃對于落實線網(wǎng)規(guī)劃，保障線路實施具有重要意義。在國土資源緊約束條件下，科學(xué)合理的選線規(guī)劃可以提升站點對城市功能的高效服務(wù)，實現(xiàn)土地資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)自然資源的有效保護(hù)。本文研究的市域鐵路選線規(guī)劃、全要素資源統(tǒng)籌、車輛基地選址及綜合開發(fā)等相關(guān)策略，后續(xù)可以結(jié)合相關(guān)實踐進(jìn)一步深化研究并檢驗其推廣運(yùn)用價值。