關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度改革 契約化賦權(quán) 土地使用權(quán) 出讓合同 契約型稅理觀 現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)一直是改革開(kāi)放后土地改革的主線?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱黨的二十屆三中全會(huì)《決定》）明確要求，“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“完善產(chǎn)權(quán)制度， 依法平等長(zhǎng)久保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)”“有序推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年試點(diǎn)，深化承包地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置改革”“優(yōu)化土地管理，健全同宏觀政策和區(qū)域發(fā)展高效銜接的土地管理制度”。習(xí)近平總書記對(duì)土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)高度重視，2020年對(duì)新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、做好農(nóng)村承包地管理工作作出重要指示：“開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，確定了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效‘定心丸’，鞏固和完善了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，要堅(jiān)持把依法維護(hù)農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖。要運(yùn)用農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證成果，扎實(shí)推進(jìn)第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年工作，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！?/p>

但毋庸諱言，中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)改革在經(jīng)過(guò)40余年“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式改革之后，已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，在利益調(diào)整方面碰到了難啃的硬骨頭，在制度上亟須理論創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)集成。由于通行觀點(diǎn)將土地所有權(quán)視為財(cái)產(chǎn)權(quán)，將土地使用權(quán)視為用益物權(quán)，學(xué)界對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的研究，主要是對(duì)宅基地使用權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等具體權(quán)利的研究，而從財(cái)產(chǎn)權(quán)體系建設(shè)方面進(jìn)行整體性宏觀思考的法學(xué)論文并不多。但隨著研究的深入，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到我國(guó)土地使用權(quán)與傳統(tǒng)大陸法系用益物權(quán)的不同，而開(kāi)始從國(guó)家賦權(quán)的角度來(lái)理解土地使用權(quán)的設(shè)立。孫憲忠教授敏銳地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的土地使用權(quán)絕非大陸法系的用益物權(quán)，大陸法系的用益物權(quán)是和所有權(quán)人兩個(gè)完全毫無(wú)關(guān)系的民事主體之間的法律關(guān)系，比如地主和佃戶之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而我國(guó)的農(nóng)民集體恰恰是農(nóng)民自己組成的，農(nóng)民在集體中享有成員權(quán)。集體土地所有權(quán)的形成，其本身是農(nóng)民帶地入社、土地被集體化的結(jié)果，集體的土地所有權(quán)并不能凌駕于農(nóng)民的土地使用權(quán)之上。因此，農(nóng)民家庭或者個(gè)人對(duì)于土地的使用權(quán)，本質(zhì)上是一種“自物權(quán)”。農(nóng)民有權(quán)要求集體以使用權(quán)形式對(duì)成員再次“賦權(quán)”。在學(xué)界，程雪陽(yáng)教授深刻地將我國(guó)改革開(kāi)放40\"余年土地制度改革的基本經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“在堅(jiān)持社會(huì)主義公有制的基礎(chǔ)上，重建了土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度”。謝鴻飛研究員也認(rèn)為，我國(guó)土地權(quán)利發(fā)展的主旋律之一是不斷釋放土地能量，賦予其真正的財(cái)產(chǎn)權(quán)資格。

使用“賦權(quán)”這一概念本身就意味著既有權(quán)利體系被否定之后以新的權(quán)利形式對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系的重建。研究者因此必須摒棄或者超越既有的概念體系，根據(jù)中國(guó)特色社會(huì)主義公有制的社會(huì)歷史條件，重新思考土地的賦權(quán)本身所呈現(xiàn)的制度邏輯。

一、超越公私之辨：現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)在于土地賦權(quán)的契約化

產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)代性不在“私有”，而在賦權(quán)的契約性。土地所有權(quán)，作為一種除法律限制外，自由使用、收益、處分其所有物，并排除他人干涉的權(quán)利，體現(xiàn)的是土地權(quán)益在用途上的非限定、時(shí)間的永久和轉(zhuǎn)讓的自由，體現(xiàn)的是國(guó)家在制度設(shè)計(jì)時(shí)將土地上潛在的經(jīng)濟(jì)剩余價(jià)值賦權(quán)給權(quán)利人，私人可以取得土地上立法禁止之外的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。土地所有權(quán)人享有土地上的剩余權(quán)。一般認(rèn)為，如果私人能夠取得這種土地所有權(quán)，則視為私有；如果國(guó)家保留這種土地所有權(quán)，則視為公有。但這一認(rèn)知其實(shí)并沒(méi)有抓住現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，其最多只是個(gè)人主義私有制下的產(chǎn)權(quán)模式，是一種土地上財(cái)產(chǎn)權(quán)利光譜過(guò)于偏向個(gè)人的產(chǎn)權(quán)模式。

現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)在于賦權(quán)的契約性。即使國(guó)家保留土地所有權(quán)，僅僅賦予個(gè)人一定期限的土地保有權(quán)或使用權(quán)，但只要國(guó)家采取了契約化的賦權(quán)方式，國(guó)家在賦權(quán)時(shí)能夠堅(jiān)持公主體作為賦權(quán)人和被賦權(quán)人的平等，能夠強(qiáng)調(diào)雙方權(quán)利義務(wù)的對(duì)價(jià)關(guān)系，堅(jiān)持賦權(quán)人義務(wù)的履行以及對(duì)契約的誠(chéng)信，也同樣可以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。諾思對(duì)此有深刻的分析，其指出國(guó)家的進(jìn)步和繁榮，在于是否實(shí)現(xiàn)了從“限制權(quán)利進(jìn)入的封閉排斥秩序”，到“權(quán)利開(kāi)放包容秩序”的轉(zhuǎn)變。而實(shí)現(xiàn)從“封閉排斥”到“開(kāi)放包容”的根本就在于國(guó)家在土地賦權(quán)時(shí)能夠采取契約形式，而摒棄身份限制。這種契約化模式下，任何人均可以獲得賦權(quán)，并在取得賦權(quán)后依法自由處分所獲得的產(chǎn)權(quán)，從而形成了產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，突破了身份化賦權(quán)的“封閉排斥”，建構(gòu)了一種資源利用的開(kāi)放包容秩序。同時(shí)，也因?yàn)槠跫s化的賦權(quán)方式，契約履行義務(wù)構(gòu)成了對(duì)公權(quán)力的有效制約，同時(shí)也構(gòu)成了對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有力支撐，使得上述開(kāi)放包容秩序不斷得到強(qiáng)化。雙方權(quán)利義務(wù)的天平可能偏向財(cái)產(chǎn)權(quán)人，即國(guó)家為產(chǎn)權(quán)人賦予土地所有權(quán)，使其取得土地上的剩余權(quán)；也可能偏向國(guó)家，即國(guó)家保留土地所有權(quán)，繼續(xù)控制這種土地上的剩余權(quán)。但只要國(guó)家能夠采取契約化的賦權(quán)方式，并在賦權(quán)后嚴(yán)守契約，上述土地利用的權(quán)利開(kāi)放秩序就能夠?qū)崿F(xiàn)，就能夠?qū)崿F(xiàn)梅因所謂“從身份到契約”的轉(zhuǎn)變。

所以，現(xiàn)代土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)并非國(guó)家將土地的所有權(quán)即剩余權(quán)賦權(quán)給個(gè)人這樣一種絕對(duì)個(gè)人主義模式，而在于國(guó)家土地賦權(quán)采取了契約化方式，并且國(guó)家能夠誠(chéng)信守約，約束自己的權(quán)力，從而保障了產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定和處分自由。

土地賦權(quán)的契約化，也成為撬動(dòng)制度變遷，推動(dòng)土地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)化和市場(chǎng)化，還需要土地本身的物化，即土地本身要脫敏成為純粹的商品，而不再是社會(huì)保障的主要方式。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地絕非一般民法意義上可以自由交易的物，而是社會(huì)控制和維系的手段。土地占有不僅是各級(jí)領(lǐng)主或者官僚的工資形式，也是每個(gè)人賴以生存的保障。但要實(shí)現(xiàn)土地和社會(huì)保障的脫鉤，首先依賴社會(huì)貨幣經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)的發(fā)展。土地的純粹商品化與土地賦權(quán)的契約化，很難說(shuō)何者為因何者為果，兩者更多是相互促進(jìn)、耦合發(fā)展的關(guān)系。但土地賦權(quán)的契約化觀念，由于其內(nèi)含的平等精神和權(quán)利義務(wù)對(duì)價(jià)觀念，無(wú)疑有利于強(qiáng)化統(tǒng)治者的自我約束，提供了對(duì)土地權(quán)利的穩(wěn)定保護(hù)，最終從最初的基于身份的特權(quán)性占有，不斷地?cái)U(kuò)展為去身份化的可自由轉(zhuǎn)讓的權(quán)利。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定是財(cái)產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)形成的前提，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度變遷呈現(xiàn)出從穩(wěn)定占有到自由處分的歷史脈絡(luò)，最終實(shí)現(xiàn)了土地占有從身份到契約的轉(zhuǎn)變，完成了土地的財(cái)產(chǎn)化、市場(chǎng)化和現(xiàn)代化。

二、改革開(kāi)放后的契約化賦權(quán)和基于社保的漸進(jìn)主義路徑

人民公社實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地的集體化，消滅了個(gè)人的土地所有權(quán)，也為中國(guó)將土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系從個(gè)人取得所有權(quán)為核心的私有制體系轉(zhuǎn)向公有制背景下以契約賦予使用權(quán)方式，即重建個(gè)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系提供了契機(jī)。

1982年憲法禁止任何土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，改變了土地所有權(quán)的內(nèi)涵，實(shí)際上是將土地所有權(quán)主權(quán)化或者非財(cái)產(chǎn)化，解構(gòu)了此前的土地所有權(quán)體系；而憲法1988年修正案，則規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從而確定了土地使用權(quán)體系的建立。這一過(guò)程，必然涉及原有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的話語(yǔ)轉(zhuǎn)換。1982年憲法第10條規(guī)定了城市的土地屬于國(guó)家所有。城市中尚存的大量私有土地的所有權(quán)，包括此前中華人民共和國(guó)政府頒發(fā)的土地所有權(quán)證書，都被宣告無(wú)效。有學(xué)者質(zhì)疑這一行為，認(rèn)為“將城市的私有土地改變?yōu)閲?guó)有，并未逐戶通知業(yè)主，更未辦理任何征購(gòu)、征用手續(xù)，只是修改憲法時(shí)在憲法中加了一句話，于是，一夜之間，中國(guó)城市的私人土地所有權(quán)，就像沒(méi)收戰(zhàn)犯、官僚、買辦資產(chǎn)階級(jí)的土地一樣，被收歸國(guó)有。隨后，國(guó)家又將國(guó)有化了的城市土地所有權(quán)當(dāng)中的使用權(quán)高價(jià)出讓給私人，從而獲得巨額利潤(rùn)”。但其實(shí)，這是一個(gè)嚴(yán)重的誤解。明明是改革開(kāi)放，在農(nóng)村已經(jīng)開(kāi)始了土地賦權(quán)之際，城市怎么可能又無(wú)償?shù)貏儕Z居民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)呢？ 這里并非對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，而是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的體系轉(zhuǎn)換，即從原有的土地所有權(quán)體系向改革開(kāi)放后的土地使用權(quán)體系轉(zhuǎn)變。而轉(zhuǎn)入使用權(quán)體系的前提，除了所有權(quán)不得流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持公有之外，首先要解決的是，誰(shuí)享有使用權(quán)出讓的權(quán)力。1982年憲法規(guī)定城市的土地屬于國(guó)有，本質(zhì)上只是明確國(guó)家擁有對(duì)城市土地使用權(quán)出讓的權(quán)力，這一出讓權(quán)力不允許村鎮(zhèn)集體行使，即使該村鎮(zhèn)集體處于城市范圍之內(nèi)。該條款通過(guò)2004年土地管理法的第43條和第63條，以及城市房地產(chǎn)管理法的第9條進(jìn)一步落實(shí)，即集體土地不得直接出讓建設(shè)用地使用權(quán)于集體外的第三人。至于原有私房占用范圍內(nèi)的土地所有權(quán)，則轉(zhuǎn)變?yōu)椤白詣?dòng)取得”的國(guó)有土地使用權(quán)繼續(xù)存在。對(duì)此，原國(guó)家土地管理局1995年《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第28條規(guī)定，土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)。這一使用權(quán)，并非出讓或者劃撥土地使用權(quán)，而是自然享有的土地使用權(quán)。對(duì)此，國(guó)家土地管理局曾解釋認(rèn)為：“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有后，公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)?！币虼?，使用權(quán)人并不負(fù)擔(dān)出讓金繳納等義務(wù)，也不存在期限的限制，實(shí)際上是一種土地所有權(quán)轉(zhuǎn)化而來(lái)的非限定土地使用權(quán)。

至此，就從憲法層面完成了從土地所有權(quán)體系向土地保有權(quán)或者使用權(quán)體系的轉(zhuǎn)變。在該具體過(guò)程中，一方面是土地賦權(quán)的契約化，另一方面又通過(guò)發(fā)展貨幣經(jīng)濟(jì)，逐步減少以土地占有作為社會(huì)保障的情形，并根據(jù)提供社會(huì)保障的情況，逐步推進(jìn)土地權(quán)利的市場(chǎng)化。

（一）土地契約化賦權(quán)的具體展開(kāi)

農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)化改革始于家庭承包責(zé)任制，最初就是以合同即契約的形式體現(xiàn)出來(lái)，只不過(guò)一開(kāi)始還未明確為土地賦權(quán)契約，而是明確為勞動(dòng)承包合同，使承包人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)承包期內(nèi)不得收回承包地的規(guī)定，被賦權(quán)人對(duì)承包土地的占有地位和處分自由越來(lái)越強(qiáng)化，最終物權(quán)法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)明確規(guī)定為用益物權(quán)。民法典第333條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。而承包合同的內(nèi)容，依照農(nóng)村土地承包法第22條規(guī)定，一般包括發(fā)包方、承包方的名稱，發(fā)包方負(fù)責(zé)人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；承包期限和起止日期；承包土地的用途；發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)；違約責(zé)任。關(guān)于承包合同的性質(zhì)，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》明確規(guī)定，“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛……”此即明確規(guī)定承包合同屬于民事合同。

至于國(guó)有土地，其一開(kāi)始就通過(guò)對(duì)土地批租制度的借鑒，建立了土地使用權(quán)的出讓制度。1990年頒布實(shí)施的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，標(biāo)志著土地使用權(quán)出讓體系的全面建立。通過(guò)出讓合同，為受讓人賦予不同用途、不同年期的土地使用權(quán)。民法典第348條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同一般包括下列條款：當(dāng)事人的名稱和住所；土地界址、面積等；建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間；土地用途、規(guī)劃條件；建設(shè)用地使用權(quán)期限；出讓金等費(fèi)用及其支付方式；解決爭(zhēng)議的方法。與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不同的是，根據(jù)民法典第349條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)自登記時(shí)設(shè)立，而非自出讓合同生效時(shí)設(shè)立。

對(duì)于土地出讓合同的性質(zhì)，民法學(xué)界主流觀點(diǎn)認(rèn)為，出讓合同屬于民事合同。但行政法學(xué)界和司法實(shí)踐，卻普遍認(rèn)為其屬于行政合同。雖然存在著民事合同和行政合同的爭(zhēng)議，但沒(méi)有人會(huì)否定其“合同”即契約屬性。即使認(rèn)其為行政合同，也只是強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)在簽訂土地出讓合同過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持公共利益、保障公平，例如要通過(guò)“招、拍、掛”等公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式確定被賦權(quán)人以及出讓金數(shù)額，即行政機(jī)關(guān)負(fù)有更多的公共義務(wù)。另外，行政機(jī)關(guān)為了公共利益享有行政優(yōu)益權(quán)，在公共利益需要時(shí)，即使并不存在民事合同上的解除或終止事由，仍然可以單方解除或終止合同，收回土地使用權(quán)。對(duì)此，民法典第358條有明確規(guī)定?？梢哉f(shuō)，土地出讓合同的契約性質(zhì)，已經(jīng)成為中國(guó)立法和學(xué)理的共識(shí)，所爭(zhēng)不過(guò)是民事契約還是行政契約而已。

（二）劃撥土地屬于“前賦權(quán)”狀態(tài)，賦權(quán)需要經(jīng)過(guò)“契約出讓之門”

有論者可能以國(guó)有劃撥土地使用權(quán)或者宅基地使用權(quán)等其他權(quán)利類型來(lái)質(zhì)疑甚至否定契約化賦權(quán)這一路徑。如果劃撥也可以賦予土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，那么，契約化賦權(quán)最多就只是賦權(quán)的形式之一，而無(wú)法上升為賦權(quán)的制度邏輯。民法典第347條規(guī)定，設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。這就將劃撥僅僅作為一種和出讓不同的取得方式。實(shí)際上，劃撥土地的建設(shè)用地使用權(quán)和出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，根本上是性質(zhì)截然不同的兩種權(quán)利。劃撥土地是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以來(lái)根據(jù)國(guó)家的行政決定無(wú)償用地，而出讓方式取得的建設(shè)用地使用權(quán)，才是改革開(kāi)放后以契約化方式賦予的土地使用權(quán)。劃撥土地不應(yīng)該被理解為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而應(yīng)該被理解為未出讓賦權(quán)前的無(wú)償用地狀態(tài)。因此，劃撥土地本身也并非使用人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。對(duì)此，最高人民法院《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的批復(fù)》規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，有關(guān)人民政府可以予以收回，并依法處置。而債務(wù)人全部財(cái)產(chǎn)是其債務(wù)履行的最后保障，屬于債務(wù)人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)。劃撥土地既不能被視為使用人的責(zé)任財(cái)產(chǎn)，又焉能被視為債務(wù)人的自有財(cái)產(chǎn)？其只不過(guò)是使用人取得產(chǎn)權(quán)之前的占有狀態(tài)而已。正因如此，實(shí)踐中的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書，也把劃撥土地和出讓土地的使用權(quán)視為在權(quán)利性質(zhì)上存在根本區(qū)別，單設(shè)了權(quán)利性質(zhì)一欄分別填入“出讓”和“劃撥”，而非簡(jiǎn)單取得方式的差異。劃撥土地產(chǎn)權(quán)化和市場(chǎng)化的路徑就是以契約方式為使用人賦權(quán)即出讓土地使用權(quán)。對(duì)此，城市房地產(chǎn)管理法第40條明確規(guī)定，以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金。可見(jiàn)，所謂劃撥土地使用權(quán)的“轉(zhuǎn)讓”，并非真正意義上的轉(zhuǎn)讓，而只是劃撥地的收回和國(guó)家對(duì)土地使用權(quán)的出讓。因此，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》對(duì)于所謂劃撥土地的轉(zhuǎn)讓糾紛，并不認(rèn)為存在轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系，而認(rèn)為只是一種補(bǔ)償關(guān)系，即對(duì)于劃撥土地使用人退出劃撥土地及其地上物價(jià)值的補(bǔ)償。

劃撥土地目前在立法中只適用于國(guó)有土地，但實(shí)際上，集體建設(shè)用地的宅基地以及其他公益建設(shè)用地，本質(zhì)上都是村鎮(zhèn)集體的無(wú)償劃撥用地。因此，公益建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓，宅基地使用權(quán)也和國(guó)有劃撥土地使用權(quán)一樣，只能按照一戶一宅的規(guī)定用于本集體成員自建住宅使用，且面積不得超過(guò)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。宅基地使用權(quán)也不得轉(zhuǎn)讓。一旦房屋坍塌，或者合村并鎮(zhèn)，異地建房時(shí)，使用人必須按照新的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)重新申請(qǐng)宅基地，即使還存在著原來(lái)的宅基地使用證，其使用證記載的面積和四至，也不再具有法律效力。所謂的宅基地使用權(quán)，只是因?yàn)榕鷾?zhǔn)建房，而允許建房人在房屋存續(xù)期間占有使用宅基地的權(quán)利。

除宅基地外，土地管理法第60條還規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)，即集體經(jīng)濟(jì)組織以入股等方式，為所投資的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)。這一入股方式設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)，雖然也采取了合同形式，但這一合同主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)聯(lián)營(yíng)合同，而非土地使用權(quán)出讓合同，因此，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)涵，如權(quán)利期限、處分權(quán)等，取決于集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)營(yíng)協(xié)議的具體規(guī)定，并非像出讓土地使用權(quán)那樣，基于物權(quán)法定原則而有統(tǒng)一、確定的權(quán)利期限和處分自由，本質(zhì)上是一種基于債權(quán)的土地占有使用，并不能取得物權(quán)的對(duì)世效力。

對(duì)于上述國(guó)有劃撥土地、集體宅基地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，要想獲得獨(dú)立、穩(wěn)定的物權(quán)地位，依賴于經(jīng)過(guò)集體的“契約出讓之門”。這種“契約出讓之門”在2018年土地管理法修訂之前，需土地先經(jīng)征收為國(guó)有，再由國(guó)家出讓。2018年修訂之后，則以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為限，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓。

（三）集體土地契約化賦權(quán)的漸進(jìn)路徑

2018年修訂前的土地管理法第43條、第63條，將集體土地的使用局限于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及集體成員內(nèi)部的宅基地使用權(quán)，排除了村鎮(zhèn)集體以合同方式對(duì)外賦權(quán)即出讓土地使用權(quán)的能力。城市房地產(chǎn)管理法第9條規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。未經(jīng)國(guó)家征收，集體擅自出讓土地使用權(quán)，合同一般被視為無(wú)效。之所以如此規(guī)定，除了國(guó)家對(duì)土地出讓金的統(tǒng)一安排以及國(guó)家用公權(quán)力保障土地使用權(quán)的確定外，還有一個(gè)原因是為了保障失地農(nóng)民能獲得相應(yīng)的社會(huì)保障。

土地的權(quán)利化和市場(chǎng)化，意味著土地不再作為土地占有人的社會(huì)保障，而是轉(zhuǎn)向貨幣化的保障。這就涉及資金從何而來(lái)的問(wèn)題。對(duì)土地的賦權(quán)不能操之過(guò)急，而應(yīng)該根據(jù)社會(huì)保障體系的逐步建立，不斷擴(kuò)大賦權(quán)的范圍。國(guó)家在土地征收時(shí)必須從土地出讓金中撥付一定的資金為村民繳納社保。根據(jù)土地管理法第48條規(guī)定，征收土地除依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用外，還要安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。國(guó)家征收后再出讓使國(guó)家掌握了從出讓金中劃出部分金額繳納社保費(fèi)用的主動(dòng)權(quán)。這種社保繳納義務(wù)，在某種程度上是對(duì)國(guó)家土地征收的有效制約?，F(xiàn)在，有學(xué)者批評(píng)國(guó)家對(duì)土地的征收導(dǎo)致了大量失地農(nóng)民，并且形成了國(guó)家對(duì)土地財(cái)政的依賴。但必須承認(rèn)，這種國(guó)家控制的征收程序，至少確保了失地農(nóng)民能夠被納入社會(huì)保障體系。如果沒(méi)有這種國(guó)家控制的征收和出讓，作為土地所有權(quán)人的村鎮(zhèn)集體，在利益的誘惑下，尤其是由于其治理結(jié)構(gòu)的不完善，有時(shí)只是少數(shù)村鎮(zhèn)干部就可以決定土地使用權(quán)的出讓，很難保障村鎮(zhèn)集體在出讓土地使用權(quán)時(shí)能夠?yàn)楸徽鞯卮迕窭U納社會(huì)保障費(fèi)用。少了這層制約，農(nóng)民失地的情形會(huì)更加嚴(yán)重，并且農(nóng)民的社會(huì)保障也幾乎不可能，因?yàn)榇彐?zhèn)集體會(huì)認(rèn)為社會(huì)保障是國(guó)家的責(zé)任。但中國(guó)作為一個(gè)人口龐大的國(guó)家，國(guó)家為農(nóng)民繳納社保費(fèi)用，把農(nóng)民全部納入社保體系，至少在現(xiàn)階段還不具備現(xiàn)實(shí)性。當(dāng)然，從應(yīng)然角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家確實(shí)應(yīng)該將農(nóng)民納入和城市居民一樣的社保體系，從而使農(nóng)民不再是基于戶籍和地域的特定身份，而是一種職業(yè)的認(rèn)定。但目前農(nóng)民的身份，并非職業(yè)認(rèn)定，而是特定地域內(nèi)以從事農(nóng)業(yè)為主的自治共同體即村鎮(zhèn)集體成員身份的認(rèn)定。此處涉及的核心問(wèn)題是，該地域以從事農(nóng)業(yè)為主的村鎮(zhèn)農(nóng)民自治共同體成員的社會(huì)保障，是由國(guó)家提供，還是由該村鎮(zhèn)自治共同體提供？ 具體如何提供？ 這涉及村（鎮(zhèn)）民自治的法律地位及其權(quán)限，涉及國(guó)家和村（鎮(zhèn)）民集體的關(guān)系等復(fù)雜問(wèn)題，很難一蹴而就，任何一種簡(jiǎn)單的結(jié)論可能都是不負(fù)責(zé)任的。中央采取了積極慎重、穩(wěn)步推進(jìn)的策略。村民納入社保體系，以貨幣化保障代替土地的實(shí)物保障，成為土地契約化賦權(quán)和市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的前提。因此，即使土地管理法修改后允許符合條件的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓，其也強(qiáng)調(diào)要通過(guò)國(guó)有土地出讓平臺(tái)，按照“招、拍、掛”的方式確定受讓人和出讓價(jià)格，以確保有資金能夠及時(shí)地將村民納入社保體系。相反，如果政府在未落實(shí)社會(huì)保障情況下操之過(guò)急，則會(huì)使農(nóng)民的生活增加成本和風(fēng)險(xiǎn)。如有些地方政府為了取得建設(shè)用地指標(biāo)，通過(guò)集中上樓的方式，收回農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，然后將多余的土地復(fù)墾形成建設(shè)用地指標(biāo)出售牟利，由于農(nóng)民短期內(nèi)承受了生活方式改變帶來(lái)的成本，并且要為購(gòu)買新的用房支付部分對(duì)價(jià)，引發(fā)了強(qiáng)烈的反對(duì)。因此，在土地賦權(quán)過(guò)程中，無(wú)論是國(guó)有劃撥地通過(guò)國(guó)家出讓合同賦權(quán)，還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地或者宅基地通過(guò)集體出讓合同賦權(quán)，均只能根據(jù)實(shí)際需要，逐步個(gè)別推進(jìn)。

根據(jù)社保覆蓋的情況，逐步推進(jìn)契約化賦權(quán)，這種改良主義的路徑，也許給人中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)建設(shè)滯后的感覺(jué)，但卻體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)土地契約化賦權(quán)的慎重。只要方向是正確的，慢一點(diǎn)，不斷地鞏固成果，無(wú)疑是更穩(wěn)妥更合理的一種選擇。

三、土地契約化賦權(quán)的未來(lái)展望及潛在影響

中國(guó)的土地賦權(quán)，采取了以土地所有權(quán)為依據(jù)，通過(guò)契約出讓土地使用權(quán)的方式。這明顯不同于以主權(quán)為依據(jù)，賦予個(gè)人土地所有權(quán)的土地私有化模式，為社會(huì)主義公有制模式下重建個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)找到了一條符合中國(guó)國(guó)情的有效路徑，也必將對(duì)未來(lái)的法治發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。

（一）為下一步的土地改革建構(gòu)了路徑

土地使用權(quán)的契約化出讓，既已成為中國(guó)土地賦權(quán)的基本路徑，這就為其他土地提供了賴以產(chǎn)權(quán)化和市場(chǎng)化的具體方式。

首先，對(duì)于劃撥土地來(lái)說(shuō)，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地，劃撥使用都只是基于行政決定的無(wú)償使用，并不創(chuàng)設(shè)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，劃撥土地要想實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)化和市場(chǎng)化，必須通過(guò)出讓這一“契約賦權(quán)”機(jī)制。國(guó)有劃撥土地的轉(zhuǎn)讓，受讓人要和國(guó)家簽訂出讓合同，繳納出讓金。而宅基地的流轉(zhuǎn)，盡管目前有三權(quán)分置的種種爭(zhēng)議，但實(shí)踐中很大程度上還是依賴于集體在收回宅基地之后，和第三人簽訂出讓合同，為第三人出讓一定期限的集體建設(shè)用地使用權(quán)。

當(dāng)然，契約出讓并不等于競(jìng)價(jià)出讓。實(shí)際上，使用人支付出讓金，只是契約出讓對(duì)價(jià)的一種主要形式，不排除特殊情況下，使用人以一定的投資或者納稅承諾、甚至公共設(shè)施的建設(shè)等義務(wù)的履行，作為出讓金的替代形式。大量的工業(yè)用地使用權(quán)的出讓，即使是零地價(jià)，也不能說(shuō)是無(wú)償?shù)膭潛埽喾?，其投資密度和納稅承諾，成為國(guó)家契約賦權(quán)所交換的利益形式。

其次，沿著契約化賦權(quán)的路徑，未來(lái)的土地使用權(quán)權(quán)能會(huì)不斷強(qiáng)化。目前出讓土地使用權(quán)的期限還有限定，其用途也是單一的，但只要依據(jù)出讓合同，通過(guò)期限的不斷延長(zhǎng)，以及在用途上的不斷開(kāi)放，使用權(quán)的穩(wěn)定與自由的程度就會(huì)越來(lái)越大。實(shí)踐中，這兩個(gè)方向也已經(jīng)在中國(guó)土地權(quán)利體系建設(shè)中不可逆轉(zhuǎn)地展開(kāi)。

就期限來(lái)說(shuō)，由于土地使用權(quán)人一旦占有土地，就形成一種既有的利益狀態(tài)和事實(shí)性力量，除非確有必要和付出較大的成本，所有權(quán)人很難改變。所有權(quán)人最理性的選擇就是將土地使用權(quán)予以續(xù)期。農(nóng)村土地承包法第21條規(guī)定，耕地的承包期為30年。草地的承包期為30年至50年。林地的承包期為30年至70年。前款規(guī)定的耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。民法典第359條規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》也明確規(guī)定，要制定工商業(yè)用地使用權(quán)延期和到期后續(xù)期政策。這意味著土地使用權(quán)的期限將越來(lái)越長(zhǎng)，越來(lái)越趨于穩(wěn)定。

就用途限定而言，由于出讓合同規(guī)定了單一的出讓條件，并且出讓金是根據(jù)不同用途確定的，因此土地使用權(quán)的用途確定后，即使規(guī)劃改變，土地使用權(quán)人也不享有新規(guī)劃的土地使用權(quán)利，而必須按照新的用途，重新簽訂出讓合同，補(bǔ)繳出讓金。對(duì)此，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條有明確規(guī)定。但很多情況下，使用權(quán)人一次性補(bǔ)繳全部金額是非常困難的，從而陷入了現(xiàn)土地占有人無(wú)錢補(bǔ)繳難以按照新用途開(kāi)發(fā)，國(guó)家又因?yàn)槿狈怖娴睦碛啥y以強(qiáng)制收回，形成土地更新利用的僵局。為此，很多地方政府開(kāi)始了土地使用權(quán)用途非限定的探索，只要規(guī)劃改變，就允許土地使用權(quán)人按照新的規(guī)劃用途進(jìn)行建設(shè)。例如，2016年上?！蛾P(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》第12條規(guī)定，對(duì)未劃入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的零星工業(yè)用地，除依法應(yīng)收回的外，同時(shí)滿足以下條件的，根據(jù)年度計(jì)劃，經(jīng)區(qū)縣政府常務(wù)會(huì)議集體決策同意后，可由原土地權(quán)利人采取存量補(bǔ)地價(jià)的方式，按照規(guī)劃用途自行開(kāi)發(fā)：規(guī)劃用途為非住宅類的經(jīng)營(yíng)性用地；未納入舊城改造范圍內(nèi)的；權(quán)利主體單一且周邊無(wú)規(guī)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)用地，具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的……僅僅強(qiáng)調(diào)補(bǔ)地價(jià)，而不再要求重新簽訂出讓合同、補(bǔ)繳出讓金。這一點(diǎn)，和民法典第359條規(guī)定自動(dòng)續(xù)期的同時(shí)又規(guī)定續(xù)期費(fèi)用的道理是一樣的。當(dāng)然，這種費(fèi)用如果一次性繳納，將面臨較大困難，最大的可能是變成地價(jià)稅而按年繳納。而一旦實(shí)施地價(jià)稅制度，允許使用權(quán)人到期后自動(dòng)延期并允許使用權(quán)人在規(guī)劃改變時(shí)自動(dòng)取得規(guī)劃用途的土地使用權(quán)，同時(shí)，國(guó)家通過(guò)地價(jià)稅按比例享有土地增值的收益，國(guó)家就沒(méi)有必要在到期后或者用途改變時(shí)，收回土地再重新出讓以便繼續(xù)以出讓金方式分享土地增值，使用權(quán)就從目前的有期限和單一用途變?yōu)闊o(wú)期限和非限定用途，中國(guó)就從土地財(cái)政走向了稅收財(cái)政。

（二）通過(guò)契約嚴(yán)守原則維護(hù)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定

由于政府本身承擔(dān)著具體的契約義務(wù)， 這種義務(wù)的履行就構(gòu)成對(duì)政府權(quán)力行使的有力制約，尤其對(duì)于克服部門利益下的立法具有很好的制約作用?！安块T立法的利益傾向是我國(guó)立法實(shí)踐中一個(gè)較為突出的問(wèn)題。……政府部門作為法律草案的實(shí)際起草者，在實(shí)際中享有法律草案的‘最終解釋權(quán)’，可能出現(xiàn)‘行政化立法’和維護(hù)部門利益的‘傾向性立法’?！闭跫s責(zé)任的強(qiáng)化，則可以有效地約束行政部門的立法任意性。行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，不得憑借自己的立法權(quán)，單方面違反或者改變自己承擔(dān)的契約義務(wù)。這種契約觀念，改變了傳統(tǒng)上所強(qiáng)調(diào)的國(guó)家與個(gè)人的命令與服從關(guān)系。在命令和服從的關(guān)系中，主體之間是不需要附加什么條件的，自然而然沒(méi)有誠(chéng)信存在的空間。而契約關(guān)系則使得誠(chéng)信成為必要。這種在國(guó)家和個(gè)人平等基礎(chǔ)上對(duì)彼此誠(chéng)信的要求，可以更好地制約國(guó)家權(quán)力的行使，從而保障既有產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定?！吧鐣?huì)主義產(chǎn)權(quán)改革的根本問(wèn)題，不是由國(guó)家確認(rèn)某種所有權(quán)形式哪怕是最純粹的私有制，而是首先界定國(guó)家在產(chǎn)權(quán)變革中的權(quán)力限度。在一個(gè)國(guó)家可以任意指定所有權(quán)和改變所有權(quán)合約而無(wú)須經(jīng)由與社會(huì)協(xié)商的環(huán)境里，即使全盤照搬一個(gè)最有效的產(chǎn)權(quán)制度也無(wú)助于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！倍_定國(guó)家權(quán)力限度的最好機(jī)制，在現(xiàn)有制度框架下就是土地使用權(quán)的賦權(quán)契約。

（三）塑造契約稅理觀提升政府服務(wù)水平

使用權(quán)出讓的契約性，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家和土地使用權(quán)人相互負(fù)有義務(wù)以及地位的平等，從根本上改變了傳統(tǒng)土地產(chǎn)權(quán)中國(guó)家居高臨下的立場(chǎng)，這不能不說(shuō)是一種偉大的超越。這種契約化賦權(quán)，也必將促進(jìn)出讓金向地價(jià)稅的轉(zhuǎn)變。首先，土地使用權(quán)到期后以及土地的用途改變和二次開(kāi)發(fā)情形下，現(xiàn)土地使用權(quán)人難以一次性拿出巨額的出讓金，國(guó)家不得不將其改為按年征繳，同時(shí)征繳的數(shù)額依照土地價(jià)格的比例確定，從而形成地價(jià)稅。這是制度轉(zhuǎn)型的必要。其次，相對(duì)于出讓金的一次性無(wú)差異繳納，地價(jià)稅不僅稅收法定、按年繳納，而且還可以有稅收的減免，義務(wù)人的負(fù)擔(dān)大為減輕，這一轉(zhuǎn)型因此具有可行性。再次，在出讓金模式下，招拍掛的競(jìng)價(jià)方式會(huì)導(dǎo)致出讓金的不斷升高，而購(gòu)房人為了從銀行獲得更多抵押貸款，也有動(dòng)力將住房?jī)r(jià)格炒高，從而導(dǎo)致住宅價(jià)格不斷攀升，帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。而地價(jià)稅模式下，為了少交稅，房屋所有權(quán)人會(huì)努力抑制價(jià)格，從而控制房?jī)r(jià)的增長(zhǎng)，這是制度轉(zhuǎn)型的民意基礎(chǔ)。最后，這種契約化的賦權(quán)直接導(dǎo)致了稅收繳納的契約觀，強(qiáng)調(diào)了納稅人的權(quán)利和政府的義務(wù)，會(huì)更好地促進(jìn)政府提高服務(wù)能力，也會(huì)因此提升納稅人的納稅自覺(jué)，從而實(shí)現(xiàn)納稅的良性循環(huán)。李煒光教授對(duì)此深刻地指出，在稅收觀念上，我們歷來(lái)把國(guó)家視為稅收法律關(guān)系中單一的權(quán)力主體，而將納稅人視為稅收法律關(guān)系中單一的義務(wù)主體，政府征稅的目的主要是取得財(cái)政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，至于如何規(guī)范政府的稅收行為、保障納稅人的權(quán)利的作用則完全不能與前者相提并論。而土地賦權(quán)的契約化，出讓金以及未來(lái)轉(zhuǎn)化的地價(jià)稅，作為當(dāng)事人取得國(guó)家對(duì)土地權(quán)利賦權(quán)并予保障的對(duì)價(jià)，雙方互負(fù)義務(wù)也互享權(quán)利，出讓金和地價(jià)稅將被視為對(duì)國(guó)家的一種債務(wù)關(guān)系?！皩⒍愂湛醋魇且环N債權(quán)債務(wù)關(guān)系，有助于改變我們的傳統(tǒng)稅收觀念，有助于切實(shí)保障納稅人的合法權(quán)益。它的出現(xiàn)，將引起我們?cè)诙愂樟⒎?、政策判定、稅收?shí)踐以及稅收理論研究和教學(xué)等幾乎所有方面的根本性改變，甚至可以說(shuō)是稅收領(lǐng)域的一場(chǎng)思想革命?！?/p>

（四）強(qiáng)化民法對(duì)國(guó)家治理的基礎(chǔ)作用

契約化賦權(quán)有利于強(qiáng)化國(guó)家的責(zé)任。土地賦權(quán)，明明是國(guó)家對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的設(shè)立，卻采取了契約的形式，這就模糊了公法和私法的區(qū)分。我國(guó)土地法律制度設(shè)計(jì)并不嚴(yán)格區(qū)分公法和私法，對(duì)于契約也是如此，其并不區(qū)分行政契約和民事契約。國(guó)家對(duì)社會(huì)成員某一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的授予或者特許，無(wú)論是否采取了明確的契約形式，都被認(rèn)為是一種契約。

即使將出讓合同理解為行政契約，也并不影響上述情形對(duì)民法規(guī)則的適用。對(duì)于出讓合同糾紛，實(shí)踐中一般的審理思路是：如將協(xié)議認(rèn)定為民事合同，則適用合同法規(guī)范依據(jù)；如將協(xié)議認(rèn)定為行政協(xié)議，則主要適用行政法律規(guī)范體系，對(duì)行政法有例外之明確或行政法未盡事宜，參照適用民事規(guī)范?？梢?jiàn)，在法律適用上，如果行政法律法規(guī)沒(méi)有特殊規(guī)定，就應(yīng)該參照適用民法有關(guān)規(guī)定。由此可見(jiàn)，民法與行政法，民事契約和行政契約，并非非此即彼的并列關(guān)系，而是一般與特殊的關(guān)系。民法構(gòu)成法律體系的一般法。雖然相對(duì)于民事契約強(qiáng)調(diào)契約嚴(yán)守，行政契約不能阻礙行政機(jī)關(guān)的自由裁量，其理論基礎(chǔ)在于，國(guó)家的征收權(quán)是主權(quán)的根本屬性，契約神圣必須服從公共政策的需要，但是，承認(rèn)這種行政契約的特殊性，并不能排除契約義務(wù)的承擔(dān)，在基于公共政策而解除合同的情況下，必須給予充分的補(bǔ)償。這種理解，無(wú)疑有利于限制國(guó)家的立法任意性，更好地保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。

更加強(qiáng)調(diào)民法對(duì)于憲法乃至整個(gè)法治實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)作用。在大陸法系公私法區(qū)分背景下，憲法被認(rèn)為是根本大法，民法被視為居于憲法之下的部門法。因此，法治實(shí)現(xiàn)更多地強(qiáng)調(diào)憲法的作用。但土地賦權(quán)的契約化，尤其是出讓合同被視為民事合同的話，公權(quán)力的行使依據(jù)的是私法契約，民法的作用體現(xiàn)得更為重要，民法就成為憲法的基礎(chǔ)。這一點(diǎn)和英美法有相似之處。戴雪曾這樣評(píng)價(jià)憲法和普通法即民法的關(guān)系：“憲法，即在外國(guó)必然組成憲法典的那些規(guī)則，非但不是個(gè)人權(quán)利的來(lái)源，而是由法院所界定和實(shí)施的個(gè)人權(quán)利的結(jié)果；簡(jiǎn)言之，通過(guò)法院和議會(huì)的行動(dòng)，私法的各個(gè)原則得以擴(kuò)展，以便確定君主及其雇員的法律地位。憲法是英格蘭普通法律運(yùn)行的結(jié)果?！蓖恋刭x權(quán)的契約化，也可以發(fā)揮這一功能，即通過(guò)契約的簽訂和履行，不斷地歸納和強(qiáng)化約束政府權(quán)力的制度和措施，同時(shí)也借助具體的契約條款，強(qiáng)化民眾的守約和守法意識(shí)，形成全社會(huì)對(duì)法治的信仰。出讓合同中規(guī)定當(dāng)事人必須實(shí)現(xiàn)單位面積的投資量，要有一定的配套設(shè)施等，這些義務(wù)被具體化和特定化，并且獲得了當(dāng)事人的確認(rèn)和履行承諾，避免了當(dāng)事人借口法不責(zé)眾而拒不履行法律義務(wù)。因此，其有利于培養(yǎng)民眾的守法意識(shí)。同時(shí)，民法的適用不斷捍衛(wèi)人的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)自由，培養(yǎng)人的理性和自我負(fù)責(zé)的精神，并訓(xùn)練全社會(huì)成員包括政府工作人員通過(guò)契約協(xié)商從事公共生活的能力，這些都構(gòu)成憲法落實(shí)的基礎(chǔ)。正是在這一點(diǎn)上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“民法典在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有重要地位，是一部固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性法律”，“民法典實(shí)施水平和效果，是衡量各級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)履行為人民服務(wù)宗旨的重要尺度”。

結(jié)語(yǔ)

黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要完善產(chǎn)權(quán)制度，要賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須深刻理解土地契約化賦權(quán)這一中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心邏輯，深刻認(rèn)識(shí)到以出讓方式不斷地將國(guó)有劃撥土地和集體土地等納入賦權(quán)體系，這構(gòu)成了改革開(kāi)放后土地財(cái)產(chǎn)權(quán)建設(shè)的歷史脈絡(luò)。產(chǎn)權(quán)建設(shè)的步伐也許時(shí)快時(shí)慢，但只要不斷強(qiáng)化和重申土地賦權(quán)的契約本質(zhì)，并將這種契約精神逐步夯實(shí)為國(guó)家治理和社會(huì)治理的底層邏輯，一種守信自律的產(chǎn)權(quán)法治文化將最終深入人心，而土地產(chǎn)權(quán)制度的全面現(xiàn)代化也將前景可期。