關(guān)鍵詞：居委會(huì) 自治組織 協(xié)助行政職能 法定協(xié)助行政 約定協(xié)助行政 城市基層治理

黨的二十大報(bào)告將“積極發(fā)展基層民主”作為發(fā)展全過(guò)程人民民主的重要一環(huán)。作為基層群眾性自治組織的居民委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)居委會(huì)），如何在發(fā)揮自治功能與協(xié)助政府完成相關(guān)工作之間保持合理平衡，事關(guān)全過(guò)程人民民主的實(shí)現(xiàn)程度。作為我國(guó)法定的基層群眾性自治組織，居委會(huì)通過(guò)協(xié)助行政與街道辦事處緊密協(xié)作，構(gòu)成了長(zhǎng)期穩(wěn)定的“街—居”體制，有效應(yīng)對(duì)了我國(guó)城市化高速發(fā)展帶來(lái)的諸多風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。但由于居委會(huì)協(xié)助行政職能尚未厘清，導(dǎo)致“居委會(huì)協(xié)助行政負(fù)擔(dān)過(guò)重”問(wèn)題頻繁出現(xiàn)，并成為實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界共同關(guān)注的焦點(diǎn)。實(shí)踐層面，行政系統(tǒng)為此先后進(jìn)行多輪“減負(fù)”專(zhuān)項(xiàng)治理。但是，基于行政自律的自查自糾，因缺少切實(shí)有效的制度性規(guī)范，始終未能從根本上解決協(xié)助行政失范問(wèn)題。理論層面，針對(duì)居委會(huì)組織以及中國(guó)基層社會(huì)治理的理論研究，多聚焦于社會(huì)學(xué)和管理學(xué)視角，比較主流的是壓力性體制框架和“國(guó)家—社會(huì)”分析框架及其爭(zhēng)論，以及“結(jié)構(gòu)—制度”分析框架和“過(guò)程—事件”分析框架及其爭(zhēng)論。相比之下，法學(xué)對(duì)于法治社會(huì)和民間組織的研究，“由于政治體制、文化傳統(tǒng)、本土國(guó)情等因素的影響，存在著一定的困難和問(wèn)題”，往往在城市基層治理上傾向于就事論事的探討，“較少將其上升到國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的高度進(jìn)行思考，導(dǎo)致了中國(guó)法理學(xué)對(duì)中國(guó)城市法治研究的盲點(diǎn)，更導(dǎo)致對(duì)中國(guó)超大規(guī)模城市法律治理問(wèn)題的忽略，使理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實(shí)的需要”。實(shí)踐的迫切需求與理論的滯后性使得重新厘定居委會(huì)協(xié)助行政職能成為當(dāng)務(wù)之急，《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020—2025年）》和《十四屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》也已明確城市居民委員會(huì)組織法將盡快完成修訂。本文從居委會(huì)協(xié)助行政職能失范問(wèn)題入手，通過(guò)對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政職能失范現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)的歸納分析，辨明其背后的制度性成因，并通過(guò)引入約定協(xié)助行政模式重塑協(xié)助行政職能制度，以期為立法完善和城市基層治理的規(guī)范化提供有益的參考。

一、居委會(huì)協(xié)助行政職能失范的原因探析

城市居民委員會(huì)組織法賦予居委會(huì)協(xié)助行政的職能。從規(guī)范表述來(lái)看，居委會(huì)組織屬性清晰，居委會(huì)組織與行政主體的關(guān)系相對(duì)明確：基層政權(quán)負(fù)有指導(dǎo)、支持和幫助居委會(huì)的法定責(zé)任，協(xié)助行政是居委會(huì)的法定義務(wù)。雖然該條文對(duì)居委會(huì)的協(xié)助行政職能作出了原則規(guī)定，但由于配套法律規(guī)定模糊、制度供給不足以及理論研究滯后等因素，實(shí)踐中居委會(huì)協(xié)助行政職能失范時(shí)有發(fā)生。

（一）法律規(guī)范模糊無(wú)法因應(yīng)實(shí)踐中行政職能的擴(kuò)張

城市居民委員會(huì)組織法第3條規(guī)定， 居委會(huì)應(yīng)協(xié)助人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。在已頒布的關(guān)于居委會(huì)的25部地方性法規(guī)中，絕大多數(shù)法規(guī)基本沿用上述事項(xiàng)范圍的規(guī)定。此外，國(guó)家層面共有32部法律和29部行政法規(guī)以行為法的形式，規(guī)定了居委會(huì)對(duì)某個(gè)具體行政領(lǐng)域工作負(fù)有協(xié)助義務(wù)。例如，傳染病防治法第9條規(guī)定了居委會(huì)組織居民參與社區(qū)傳染病預(yù)防與控制活動(dòng)的協(xié)助行政職能?？偟膩?lái)說(shuō)，這些法律法規(guī)關(guān)于居委會(huì)協(xié)助行政職能的事項(xiàng)范圍與城市居民委員會(huì)組織法的規(guī)定相吻合。雖然這些法律法規(guī)對(duì)協(xié)助行政的具體事項(xiàng)作出了規(guī)定，但隨著公共行政的拓展，政府需要承擔(dān)的職能日益增多。地方政府及其派出機(jī)構(gòu)大都將城市居民委員會(huì)組織法第3條中列舉的居委會(huì)協(xié)助行政義務(wù)中的“等”作擴(kuò)張性解釋?zhuān)⒁来艘缶游瘯?huì)提供協(xié)助。在實(shí)踐中，居委會(huì)協(xié)助行政的事務(wù)范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了法律列舉的領(lǐng)域。地方政府及其派出機(jī)構(gòu)在行政事務(wù)中普遍要求居委會(huì)進(jìn)行協(xié)助，從而導(dǎo)致居委會(huì)協(xié)助行政事項(xiàng)繁多、內(nèi)容龐雜。總而言之，法律規(guī)范在實(shí)體上與程序上的模糊造成地方政府及其派出機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大要求居委會(huì)履行協(xié)助行政職能的空間。

一方面，法律規(guī)范實(shí)體內(nèi)容缺乏對(duì)協(xié)助行政事項(xiàng)范圍、行為內(nèi)容的必要限定?，F(xiàn)有法律法規(guī)僅以列舉的方法籠統(tǒng)羅列居委會(huì)需協(xié)助行政的事項(xiàng)領(lǐng)域， 同時(shí)又概括地規(guī)定居委會(huì)負(fù)有協(xié)助行政之義務(wù)，這就使得行政主體享有發(fā)起協(xié)助的自由裁量權(quán)。值得強(qiáng)調(diào)的是，其他法律以及下位法在設(shè)定協(xié)助制度時(shí)并未嚴(yán)格遵循城市居民委員會(huì)組織法對(duì)居委會(huì)的功能定位，存在不斷擴(kuò)大協(xié)助事項(xiàng)范圍的趨勢(shì)。沒(méi)有約束的權(quán)力勢(shì)必?cái)U(kuò)張，行政系統(tǒng)基于權(quán)力擴(kuò)張的內(nèi)生慣性，就可能利用立法漏洞發(fā)起協(xié)助行政要求，以轉(zhuǎn)移事務(wù)負(fù)擔(dān)甚至規(guī)避應(yīng)盡責(zé)任。例如，《重慶市環(huán)境噪聲污染防治辦法》籠統(tǒng)地規(guī)定：“社區(qū)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)以及物業(yè)管理單位應(yīng)當(dāng)協(xié)助當(dāng)?shù)厝嗣裾坝嘘P(guān)部門(mén)做好聲環(huán)境保護(hù)工作?！笨梢?jiàn)，出于行政主體的單方面需要，居委會(huì)被要求廣泛參與對(duì)基層行政工作的協(xié)助，協(xié)助事項(xiàng)不斷擴(kuò)大就成為必然。事項(xiàng)范圍急劇擴(kuò)張的同時(shí)，協(xié)助行政具體行為內(nèi)容卻鮮有明確規(guī)定，從而導(dǎo)致居委會(huì)對(duì)如何實(shí)施協(xié)助隨意理解，行政主體對(duì)如何指導(dǎo)居委會(huì)協(xié)助缺乏標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)協(xié)助失當(dāng)情形甚至在責(zé)任認(rèn)定上面臨諸多干擾和爭(zhēng)議。

另一方面，在程序規(guī)范上缺乏對(duì)協(xié)助發(fā)起、協(xié)助指導(dǎo)、協(xié)助保障的明晰設(shè)定。城市居民委員會(huì)組織法第20條規(guī)定：“市、市轄區(qū)的人民政府有關(guān)部門(mén)，需要居民委員會(huì)或者它的下屬委員會(huì)協(xié)助進(jìn)行的工作，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)同意并統(tǒng)一安排?！贝隧?xiàng)內(nèi)容系對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部居委會(huì)協(xié)助行政的發(fā)起權(quán)主體予以限定。除此之外，有關(guān)居委會(huì)協(xié)助行政的程序性要求總體上也缺乏統(tǒng)一性、規(guī)范化和科學(xué)性，直接導(dǎo)致協(xié)助發(fā)起主體多元紛雜、協(xié)助發(fā)起方式形式各異、協(xié)助指導(dǎo)和協(xié)助保障時(shí)有時(shí)無(wú)，執(zhí)行過(guò)程中的隨意性、臨時(shí)性、不確定性也難以有效控制。例如，《病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定管理辦法》規(guī)定，居委會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)病殘兒醫(yī)學(xué)鑒定申請(qǐng)作初步審核并出具初步意見(jiàn)，這使得居委會(huì)初審成為醫(yī)學(xué)鑒定的前置程序，但其并不具備協(xié)助衛(wèi)生健康部門(mén)開(kāi)展醫(yī)學(xué)鑒定的專(zhuān)業(yè)能力。

總而言之，隨著行政職能的擴(kuò)張，法律規(guī)范模糊使得地方政府及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)其作擴(kuò)大解釋?zhuān)瑢⒏嗟男姓毮芪山o居委會(huì)通過(guò)“協(xié)助”加以完成。

（二）制度供給不足致使協(xié)助行為缺乏依據(jù)

基層群眾性自治組織是基層群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)的組織，這一制度由我國(guó)憲法所確立，城市居民委員會(huì)組織法成為居委會(huì)行使相關(guān)職權(quán)的依據(jù)。但是，城市居民委員會(huì)組織法和各地關(guān)于居委會(huì)工作的地方性法規(guī)均未對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政的具體事項(xiàng)明確規(guī)定。一方面，在行政法律規(guī)范領(lǐng)域，除個(gè)別法律法規(guī)之外，多數(shù)對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政的具體行為內(nèi)容沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。另一方面，在行政實(shí)踐中，基層行政主體在做出行政給付、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政確認(rèn)等相對(duì)常見(jiàn)的行政行為時(shí)，都有居委會(huì)的協(xié)助。不同類(lèi)型行政行為的協(xié)助內(nèi)容欠缺類(lèi)型化規(guī)范，居委會(huì)參與協(xié)助的具體階段、具體方式、行為內(nèi)容并無(wú)相應(yīng)統(tǒng)一且明確的形式。行政主體大多把對(duì)居委會(huì)的協(xié)助行政要求限定在勞務(wù)性協(xié)助范疇，帶有明顯的工具性和非獨(dú)立性。

居委會(huì)協(xié)助行政職能區(qū)別于一般社會(huì)協(xié)助職能，應(yīng)主要借由群眾性組織動(dòng)員等自治方式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政工作的協(xié)助，具體的行為內(nèi)容大多為需求收集、信息核對(duì)、公益代理、意見(jiàn)反饋等社會(huì)化響應(yīng)的輔助性工作，而非直接參與行政行為具體實(shí)施。但是，由于缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，加之基層社區(qū)公共管理事務(wù)的復(fù)雜性，居委會(huì)所實(shí)施的協(xié)助行政行為，極易與應(yīng)由行政主體實(shí)施的具體行政行為產(chǎn)生混淆。其中除了因缺少規(guī)制和界定導(dǎo)致把握困難，致使居委會(huì)組織實(shí)施的具體協(xié)助行為與行政行為之間產(chǎn)生“無(wú)意的”混淆之外，還存在行政主體利用這種規(guī)范缺失把發(fā)起協(xié)助轉(zhuǎn)變?yōu)槭聞?wù)交辦的“有意的”模糊，從而轉(zhuǎn)移行政事務(wù)負(fù)擔(dān)。上海市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組2019年的一份報(bào)告顯示，“有的行政事項(xiàng)層層下派，最終只能由居委會(huì)‘兜底’承接，不少居委會(huì)干部反映自治工作例會(huì)的絕大部分內(nèi)容是布置行政化事項(xiàng)”。有些地方在實(shí)踐中甚至出現(xiàn)居委會(huì)工作人員進(jìn)入居民住宅行使“執(zhí)法權(quán)”、發(fā)布通知禁止居民將房屋出租給某一特定人群等違法行為。

由于居委會(huì)協(xié)助行政行為職能的失范，極易使委托的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。這或已背離了組織法創(chuàng)設(shè)協(xié)助功能的立法本意。通過(guò)北大法寶司法案例數(shù)據(jù)庫(kù)以“居民委員會(huì)”為被告或共同被告的關(guān)鍵信息檢索發(fā)現(xiàn)，行政案件文書(shū)多達(dá)4942篇。從行政案由來(lái)看，排名前四的分別是：行政登記（463起）、行政處罰（296起）、行政確認(rèn)（243起）、行政強(qiáng)制（182起）?？梢?jiàn)，居委會(huì)協(xié)助行政職能失范在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)造成一定的法律后果。從具體案例來(lái)看，其中不少經(jīng)由法院判定構(gòu)成行政委托。其原因在于，在居委會(huì)協(xié)助行政的制度供給和規(guī)范構(gòu)造不足的情況下，居委會(huì)對(duì)基層政府的協(xié)助行為在現(xiàn)行法律關(guān)系當(dāng)中往往被認(rèn)定為行政委托。雖然從居委會(huì)組織的法定性質(zhì)來(lái)看，其并不具備承擔(dān)行政責(zé)任的適格條件，最終行政責(zé)任也由實(shí)施委托的行政主體承擔(dān)，但此類(lèi)行政訴訟徒增訴累，顯然不符合城市居民委員會(huì)組織法通過(guò)協(xié)助行政更好地發(fā)揮行政主體與自治組織各自功能優(yōu)勢(shì)的制度創(chuàng)設(shè)初衷。如果居委會(huì)頻繁因協(xié)助行為涉訴，那么其在居民中的認(rèn)同感和信任度也將隨之降低，進(jìn)而削弱其發(fā)揮自治功能所需要的動(dòng)員能力。

此外，相較于其他相關(guān)法律概念，我國(guó)居委會(huì)協(xié)助行政制度供給的明顯不足導(dǎo)致其內(nèi)涵外延相對(duì)模糊，進(jìn)而對(duì)于正確處理基層政府與居委會(huì)之間的法定關(guān)系造成一定程度上的困擾。行政委托和行政協(xié)助的規(guī)范定義均主要來(lái)自行政處罰法，其中第20條和第21條規(guī)定了行政委托的設(shè)立依據(jù)、委托條件、主體要求、責(zé)任承擔(dān)及委托公開(kāi)等事項(xiàng)，第26條規(guī)定了行政協(xié)助的實(shí)施前提和主體要求。其他具體行政行為中的委托、協(xié)助規(guī)范設(shè)置與行政處罰法保持一致。居委會(huì)協(xié)助行政在其主體適格和制度定位方面都與行政委托和行政協(xié)助有著本質(zhì)區(qū)別。行政協(xié)助要求雙方主體必須均為行政機(jī)關(guān)，而行政委托則有較為規(guī)范、明確的一系列格式要件。就法理而言，行政委托是將具體行政行為整體打包給被委托單位執(zhí)行，產(chǎn)生新的法律關(guān)系，而居委會(huì)協(xié)助行政只是對(duì)基層政府具體行政行為中的個(gè)別性、局部性、事務(wù)性工作進(jìn)行協(xié)助，是一種事實(shí)行為，具體行政行為的執(zhí)行端不發(fā)生轉(zhuǎn)移，也不產(chǎn)生新的法律關(guān)系。然而，城市居民委員會(huì)組織法第3條對(duì)于居委會(huì)協(xié)助行政職能的規(guī)定較為原則。無(wú)論是“維護(hù)社會(huì)治安”，還是“與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等項(xiàng)工作”，都有較大的解釋空間。更為重要的是，對(duì)于協(xié)助行政行為本身缺乏規(guī)范認(rèn)定。因此，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)因各種原因?qū)⒕唧w的行政職能委托給居委會(huì)的事例屢見(jiàn)不鮮。這是因居委會(huì)協(xié)助行政的制度供給不足，導(dǎo)致大量實(shí)際上的協(xié)助行為被認(rèn)定為行政委托，或者行政委托擠占了居委會(huì)協(xié)助行政的制度空間所致。

（三）居委會(huì)制度理論研究欠缺

深究居委會(huì)協(xié)助行政職能法律規(guī)范模糊以及制度供給不足，其根源在于對(duì)居委會(huì)制度理論的研究的欠缺。基層群眾自治制度雖然是我國(guó)憲法規(guī)定的重要制度，但“從既有的公法學(xué)理論體系本身出發(fā)，居民自治領(lǐng)域的法律問(wèn)題很難在理論框架中找到清晰的位置”“群眾性基層自治組織根本算不上一個(gè)規(guī)范的公法概念”。學(xué)術(shù)界對(duì)居委會(huì)職能的研究也大多存在于公共管理學(xué)科。行政法學(xué)科對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政職能這種非一般社會(huì)協(xié)助重視不足，折射出公法領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)治理、群眾自治的理論構(gòu)建欠缺，導(dǎo)致制度供給遲遲跟不上規(guī)范建設(shè)的需要。理論研究不足造成實(shí)踐中對(duì)居委會(huì)組織功能的理解困境。對(duì)此類(lèi)組織的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)遵循何種區(qū)別于行政主體的原則和取向？ 居委會(huì)協(xié)助行政應(yīng)否保持開(kāi)放性？ 法律規(guī)制如何更好兼顧行政的剛性與自治的彈性？ 這些問(wèn)題并未從行政法學(xué)科的角度獲得解答。

從行政法的基礎(chǔ)理論來(lái)看，由于居委會(huì)不屬于行政主體，因而此類(lèi)協(xié)助并不屬于行政法意義上的行政協(xié)助（或稱(chēng)職務(wù)協(xié)助），而是屬于社會(huì)協(xié)助。一般意義上的社會(huì)協(xié)助，是指不行使行政職權(quán)的組織或者個(gè)人，“基于主動(dòng)或被動(dòng)，為行政主體（包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織）行使行政職權(quán)、落實(shí)行政任務(wù)提供幫助或者方便”。社會(huì)協(xié)助往往被看作是行政主體職能實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的一種社會(huì)配合，“基于行政權(quán)力的優(yōu)先性，實(shí)施社會(huì)協(xié)助主體的這種配合就是一種普遍義務(wù)，似乎并不需要法律特別規(guī)定”。

然而，居委會(huì)進(jìn)行協(xié)助行政明顯不同于一般意義上的社會(huì)協(xié)助。首先，居委會(huì)協(xié)助職權(quán)具有法定性，區(qū)別于一般社會(huì)協(xié)助主體的隨機(jī)性。居委會(huì)依據(jù)城市居民委員會(huì)組織法負(fù)有協(xié)助行政系統(tǒng)開(kāi)展具體工作的責(zé)任與義務(wù)，在組織法及其相關(guān)行為法中都有明確規(guī)定。而社會(huì)協(xié)助則不需要法律規(guī)定，可通過(guò)社會(huì)群體自發(fā)或者行政委托實(shí)施。其次，居委會(huì)協(xié)助具有組織性，區(qū)別于既有個(gè)人主體也有組織主體參與的社會(huì)協(xié)助。居委會(huì)協(xié)助行政是居委會(huì)組織的組織行為，而并非居委會(huì)組織成員的個(gè)體行為，具體來(lái)說(shuō)，作為基層群眾自治組織，居委會(huì)主要通過(guò)組織動(dòng)員實(shí)施群眾性自治的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政任務(wù)的協(xié)助配合。再次，居委會(huì)協(xié)助具有日常性，區(qū)別于一般社會(huì)協(xié)助發(fā)生的偶發(fā)性、應(yīng)急性。從對(duì)居委會(huì)組織日常運(yùn)行情況的考察可知，協(xié)助行政就是居委會(huì)的日常工作內(nèi)容之一，甚至在一些地方，居委會(huì)協(xié)助行政占到總工作量的較大比重。最后，居委會(huì)協(xié)助具有一定排他性，區(qū)別于一般社會(huì)協(xié)助發(fā)生的主體非特定性。在我國(guó)城市基層社區(qū)，居委會(huì)組織作為唯一法定基層群眾性自治組織，在其對(duì)應(yīng)的城市社區(qū)當(dāng)中依法通過(guò)民主選舉產(chǎn)生，具有較高的代表廣泛性和組織權(quán)威性。因而，行政主體在實(shí)施行政行為尤其是關(guān)涉某城市社區(qū)普遍居民對(duì)象的行政行為時(shí)，發(fā)起協(xié)助一般以居委會(huì)作為唯一請(qǐng)求對(duì)象。

作為基層群眾性自治組織，居委會(huì)既不是行政機(jī)關(guān)，也無(wú)法作為完全意義上的社會(huì)組織而存在，因此在行政法中處于一種十分尷尬的地位。如何在行政法學(xué)的范圍內(nèi)對(duì)居委會(huì)進(jìn)行重新定位，并明確其在行政活動(dòng)中的身份與作用是理論研究必須面對(duì)的問(wèn)題。

二、居委會(huì)協(xié)助行政職能的理論更新

對(duì)于居委會(huì)協(xié)助行政負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)狀，學(xué)者們提出了各種制度設(shè)計(jì)加以應(yīng)對(duì)。這些制度設(shè)計(jì)固然精巧，但實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)及其派出機(jī)構(gòu)總會(huì)以各式各樣的操作對(duì)此加以規(guī)避，最終導(dǎo)致居委會(huì)負(fù)擔(dān)日益加劇。在吸取其他理論經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，本文借鑒公私合作理論中的約定協(xié)助模式，嘗試對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政職能理論提出更新建議。

（一）既有理論的邏輯欠缺

自基層群眾自治制度實(shí)施以來(lái)，伴隨著居委會(huì)行政負(fù)擔(dān)過(guò)重漸趨侵占其自治職能，行政法和公共管理學(xué)界嘗試用各式各樣的理論與措施來(lái)對(duì)其進(jìn)行糾偏。

有學(xué)者純粹立足城市居民委員會(huì)組織法的立場(chǎng)，從居委會(huì)自身出發(fā)，認(rèn)為居委會(huì)可以通過(guò)行使消極抵制的拒絕權(quán)實(shí)現(xiàn)“自我減負(fù)”。也就是說(shuō)，當(dāng)非法定機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)超越法定事項(xiàng)范圍要求居委會(huì)進(jìn)行協(xié)助行政時(shí)，居委會(huì)有拒絕的權(quán)利?；谶@一論斷，為了最大限度地保障居委會(huì)的自治權(quán)，一些地方也通過(guò)制定地方性法規(guī)明確規(guī)定居委會(huì)享有拒絕權(quán)。通過(guò)法條檢索，可得出共8個(gè)省級(jí)地方性法規(guī)明確了居委會(huì)的拒絕權(quán)，主要包括在行政機(jī)關(guān)要求協(xié)助事項(xiàng)之外、不提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)和人員、違反程序要求協(xié)助三類(lèi)事項(xiàng)中行使拒絕的權(quán)利。盡管如此，基于居委會(huì)的組織資源、經(jīng)費(fèi)來(lái)源大多來(lái)自行政機(jī)關(guān)，這種人事和經(jīng)濟(jì)上的依附關(guān)系使得居委會(huì)工作人員在履行協(xié)助行政中更傾向于服從行政機(jī)關(guān)安排，難以有效地行使拒絕權(quán)。

另有學(xué)者從行政機(jī)關(guān)的角度入手，企圖通過(guò)行政機(jī)關(guān)的自我控制來(lái)實(shí)現(xiàn)居委會(huì)協(xié)助行政負(fù)擔(dān)的減輕。這一方案早在2004年浙江省紹興市越城區(qū)等地推行的社區(qū)工作準(zhǔn)入制過(guò)程中加以實(shí)踐。2015年，民政部、中央組織部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展社區(qū)減負(fù)工作的通知》，從中央到地方陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策文件要求行政系統(tǒng)為居委會(huì)“減負(fù)”，其中提到要在全國(guó)推廣社區(qū)工作準(zhǔn)入制。雖然通過(guò)這種精巧的清單制度可對(duì)行政權(quán)的行使施加適當(dāng)約束，但行政權(quán)天然具有擴(kuò)張性，試圖通過(guò)行政自律來(lái)達(dá)成減輕居委會(huì)協(xié)助行政負(fù)擔(dān)過(guò)重的嘗試在實(shí)踐中并沒(méi)有減輕居委會(huì)協(xié)助行政的負(fù)擔(dān)。盡管在制度層面，社區(qū)工作準(zhǔn)入制度通過(guò)制定清單等方式，明確居委會(huì)協(xié)助行政的事項(xiàng)，但是，“社區(qū)工作準(zhǔn)入制的開(kāi)放也可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的任意性，借故請(qǐng)求居委會(huì)協(xié)助而逃避履行本屬于自己應(yīng)履行的職責(zé)，使得行政責(zé)任落空”。最終，這些矛盾大量進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，既不利于矛盾的前端化解與政府信用的建立，也給司法帶來(lái)了負(fù)擔(dān)。

總而言之，不管是從居委會(huì)的自主性出發(fā)推行的居委會(huì)拒絕權(quán)，還是從行政自律出發(fā)制定的社區(qū)工作準(zhǔn)入制度，在實(shí)踐中均無(wú)法有效因應(yīng)居委會(huì)協(xié)助行政職能負(fù)擔(dān)過(guò)重的現(xiàn)狀。

（二）約定協(xié)助行政模式的構(gòu)想

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的行政法治實(shí)踐中，政府與私人主體合作模式逐漸興起并在許多領(lǐng)域展開(kāi)。在行政任務(wù)急劇擴(kuò)張的當(dāng)下，市場(chǎng)化與公私合作這一模式能夠有效消弭行政任務(wù)擴(kuò)張與政府資源有限的緊張關(guān)系。費(fèi)里曼認(rèn)為，傳統(tǒng)行政法公私分立的理論架構(gòu)已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)高度復(fù)雜社會(huì)涌現(xiàn)的公共服務(wù)需求，行政法應(yīng)由傳統(tǒng)的“服從－管理模式”向“合作－治理模式”轉(zhuǎn)變。居委會(huì)協(xié)助行政職能實(shí)質(zhì)上是居委會(huì)與基層政府關(guān)系的重塑。居委會(huì)協(xié)助行政可以借鑒政府與私人合作模式，但同時(shí)也要充分考慮居委會(huì)的法律性質(zhì)和職能定位。從約定協(xié)助的視角展開(kāi)理論建構(gòu)，居委會(huì)既能有效行使協(xié)助行政的各項(xiàng)職責(zé)，也能清楚劃定其與私人主體的邊界，錨定居委會(huì)法定地位和職責(zé)的大方向。

相較于政府與私人主體的合作模式，居委會(huì)協(xié)助行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)最重要的特點(diǎn)在于居委會(huì)的法律屬性和組織身份。居委會(huì)的主要職能是其自治性事務(wù)的處理，協(xié)助行政僅是其次要的功能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于居委會(huì)承擔(dān)的協(xié)助行政事務(wù)過(guò)度膨脹，其作為基層群眾性自治組織的核心法定功能受到嚴(yán)重?cái)D壓。協(xié)助行政事項(xiàng)范圍被隨意擴(kuò)大，直接導(dǎo)致居委會(huì)普遍深陷協(xié)助行政事務(wù)之累，疲于應(yīng)付協(xié)助行政任務(wù)，因此沒(méi)有足夠的精力和時(shí)間從事群眾自治。有學(xué)者指出，“居委會(huì)的過(guò)度行政傾向使其偏離了自治組織的性質(zhì)，進(jìn)而擁有了和基層政府類(lèi)似的‘雙重代理人’身份”。因此，準(zhǔn)確界定基層政府與居委會(huì)的關(guān)系，是化解居委會(huì)協(xié)助行政負(fù)擔(dān)過(guò)重的核心。

居委會(huì)協(xié)助行政職能的制度構(gòu)建可借鑒約定協(xié)助模式， 將居委會(huì)協(xié)助行政職能分為法定協(xié)助行政職能與約定協(xié)助行政職能。居委會(huì)的法定協(xié)助行政職能，即居委會(huì)依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)協(xié)助基層政府的事項(xiàng)。這里主要依據(jù)的是城市居民委員會(huì)組織法第3條第5項(xiàng)規(guī)定的與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育等工作。該項(xiàng)中的“等”應(yīng)作限縮解釋?zhuān)磻?yīng)采“等內(nèi)等”的含義，以防止基層政府隨意增加居委會(huì)協(xié)助行政的負(fù)擔(dān)?；鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈?guó)立法法中的法律保留事項(xiàng)之一，效力位階低于城市居民委員會(huì)組織法的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章等所規(guī)定的居委會(huì)協(xié)助事項(xiàng)，需要在城市居民委員會(huì)組織法規(guī)定的協(xié)助事項(xiàng)范圍之內(nèi)?；鶎尤罕娮灾沃贫茸鳛槲覈?guó)基本政治制度，在城市居民委員會(huì)組織法沒(méi)有通過(guò)“其他法律規(guī)定”進(jìn)行授權(quán)的情形下，相關(guān)單行法中規(guī)定的居委會(huì)協(xié)助行政事項(xiàng)原則上也應(yīng)與城市居民委員會(huì)組織法規(guī)定的協(xié)助事項(xiàng)范圍保持一致，即居委會(huì)的法定協(xié)助行政事項(xiàng)主要有公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、優(yōu)撫救濟(jì)、青少年教育以及單行法規(guī)定在前述事項(xiàng)范圍之內(nèi)的相關(guān)義務(wù)。這些法定協(xié)助行政事項(xiàng)，構(gòu)成居委會(huì)協(xié)助行政職能的核心。居委會(huì)在法定協(xié)助行政職能之外的協(xié)助行政職能，構(gòu)成約定協(xié)助行政職能。基層政府如有必要，可以與居委會(huì)基于平等自愿原則通過(guò)簽訂行政協(xié)議等方式，將相關(guān)行政任務(wù)轉(zhuǎn)移給居委會(huì)。這種約定協(xié)助模式與實(shí)踐中基層政府直接委派行政任務(wù)不同，雙方的權(quán)利義務(wù)通過(guò)協(xié)議的方式予以保障。一方面，行政機(jī)關(guān)在簽訂行政協(xié)議時(shí)，也需根據(jù)協(xié)議內(nèi)容承擔(dān)相應(yīng)的人員、物資和經(jīng)費(fèi)。與傳統(tǒng)的行政委托相比，這一機(jī)制通過(guò)雙方平等協(xié)商，將協(xié)助行政的事項(xiàng)與相應(yīng)的保障在協(xié)議中加以明確約定；通過(guò)履行協(xié)議內(nèi)容來(lái)達(dá)成行政任務(wù)，有效避免基層政府過(guò)度汲取居委會(huì)協(xié)助行政職能的困境。另一方面，居委會(huì)也可通過(guò)評(píng)估協(xié)助行政的事項(xiàng)，選擇是否與基層政府簽訂協(xié)議，要求基層政府提供相應(yīng)保障，通過(guò)協(xié)議維護(hù)自身的相關(guān)權(quán)益。這種通過(guò)協(xié)議來(lái)履行行政任務(wù)的方式，能有效避免實(shí)踐中居委會(huì)承擔(dān)法定協(xié)助行政職能之外的負(fù)擔(dān)。

總而言之，借鑒約定協(xié)助模式將居委會(huì)協(xié)助行政職能分為法定協(xié)助行政與約定協(xié)助行政，有利于通過(guò)規(guī)范行政協(xié)議，防止行政機(jī)關(guān)濫用居委會(huì)的協(xié)助行政職能，保障居委會(huì)權(quán)益。

三、居委會(huì)協(xié)助行政職能的制度重塑

在約定協(xié)助模式下重構(gòu)居委會(huì)職能，既要考慮法律列舉的協(xié)助行政職能，也要顧及居委會(huì)可通過(guò)行政協(xié)議等方式達(dá)成的協(xié)助行政。既然協(xié)助行政是在法律層面被確立的城市基層治理中政社組織之間重要互動(dòng)方式，也應(yīng)由此構(gòu)建起基層群眾性自治組織與行政主體的協(xié)助與被協(xié)助、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。從實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的要求來(lái)看，對(duì)協(xié)助行政職能通過(guò)法律規(guī)定與約定合作兩種方式加以必要的制度性規(guī)范，是確保兩類(lèi)組織之間良性互動(dòng)的關(guān)鍵，也是以法治化助推國(guó)家與社會(huì)和諧互動(dòng)的應(yīng)有之義。

（一）確立規(guī)范協(xié)助行政職能的制度原則

基層社會(huì)治理所面臨的現(xiàn)實(shí)狀況是極其復(fù)雜的，既有各類(lèi)組織的互動(dòng)與博弈，也有各種利益的沖突與調(diào)和。在20世紀(jì)50年代初居委會(huì)制度初創(chuàng)時(shí)期，時(shí)任北京市委書(shū)記彭真向中央作了《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的報(bào)告》，報(bào)告明確提出：“街道居民委員會(huì)……的性質(zhì)是群眾性自治組織， 不是政權(quán)組織。在組織上并不是基層政權(quán)的‘腿’， 不應(yīng)交付很多事情給它辦?！痹谄浜?954年的《城市居民委員會(huì)組織條例》、1980年《居民委員會(huì)組織條例》、一直到1989年城市居民委員會(huì)組織法及其修改當(dāng)中，自主性一直是居委會(huì)核心制度定位。歷經(jīng)七十余年的制度建設(shè)和實(shí)踐發(fā)展，我國(guó)居委會(huì)制度逐漸形成幾個(gè)重要原則。因此，要解決協(xié)助行政失范問(wèn)題，首先應(yīng)確立協(xié)助制度的法治原則，在法治原則的基礎(chǔ)上把握居委會(huì)法定的協(xié)助行政職責(zé)與通過(guò)行政協(xié)議約定的協(xié)助行政職責(zé)； 應(yīng)立足于對(duì)居委會(huì)協(xié)助行政的制度性特征認(rèn)識(shí)和對(duì)此類(lèi)協(xié)助外部效應(yīng)的充分把握，確立居委會(huì)協(xié)助行政的目的指向，破解法理定位不清問(wèn)題。因此，需確立以下原則作為規(guī)范居委會(huì)協(xié)助行政職能的原則。

一是自治優(yōu)先原則。規(guī)范協(xié)助行政職能，首先要確立個(gè)人權(quán)利與責(zé)任的自決與自負(fù)優(yōu)先原則。這同“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”之治理現(xiàn)代化目標(biāo)完全契合，也必然要求在把握居委會(huì)協(xié)助行政職能的問(wèn)題上，應(yīng)充分尊重居委會(huì)組織及其代表的城市居民群體的獨(dú)立性與自主性。居委會(huì)的基層群眾自治職能以及相應(yīng)的自治任務(wù)之執(zhí)行應(yīng)優(yōu)先于協(xié)助行政職能之負(fù)擔(dān)。

二是效率導(dǎo)向原則。從理論上看，個(gè)人或者社會(huì)群體對(duì)自己的權(quán)利與責(zé)任的判斷或選擇最具有積極性， 因而居委會(huì)組織作為基層群眾性自治組織在實(shí)施事關(guān)轄區(qū)公共性利益的協(xié)助行政行為時(shí)，更具有效率性且成本最低。行政機(jī)關(guān)在考量履行行政任務(wù)是否需要協(xié)助、何時(shí)引入?yún)f(xié)助時(shí)，綜合效率較高、綜合成本較低是一個(gè)重要的衡量判斷標(biāo)準(zhǔn)。

三是目標(biāo)平衡原則。在城市基層治理中，行政主體與居委會(huì)組織在根本上具有目標(biāo)的一致性，這是社會(huì)治理社會(huì)化的預(yù)設(shè)前提，也是基層治理現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)?；鶎尤罕娦宰灾谓M織必然希望獲得更大的自治空間，同時(shí)又希望獲得行政主體的支持保障。行政主體作為行使公權(quán)力的組織具有集中與控制的慣性?xún)A向，但同時(shí)負(fù)有促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、確保社會(huì)和諧穩(wěn)定的重大責(zé)任。因而，協(xié)助行政的目的指向應(yīng)是兩類(lèi)組織共同的基層治理目標(biāo)或兩者目標(biāo)的交匯點(diǎn)，而非優(yōu)先滿(mǎn)足行政任務(wù)目標(biāo)或純粹滿(mǎn)足群眾性自治訴求的任何一種片面指向。

四是遵從法定原則。從規(guī)范分析的角度來(lái)看，居委會(huì)協(xié)助行政職能基于組織法之明確規(guī)定，并進(jìn)一步在各種行為法中展開(kāi)。對(duì)于法定的協(xié)助行政事務(wù)領(lǐng)域，行政主體與居委會(huì)組織都需嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行，尤其是對(duì)于實(shí)定法直接規(guī)定了協(xié)助事項(xiàng)內(nèi)容的情形，比如《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第40條之規(guī)定。同理，若存在法定禁止協(xié)助的行政事務(wù)或某些具體行政行為，行政主體不得發(fā)起協(xié)助，居委會(huì)組織也有權(quán)拒絕實(shí)施協(xié)助。

五是適度開(kāi)放原則。在法定原則之外，居委會(huì)履行其他行政任務(wù)可通過(guò)簽訂行政協(xié)議進(jìn)行，即由基層政府與居委會(huì)通過(guò)簽訂協(xié)議的方式約定法定事項(xiàng)外的協(xié)助措施，并給予相應(yīng)的人員和資金進(jìn)行協(xié)助。這種情形與基層行政事務(wù)的繁雜性以及基層治理情境的復(fù)雜性緊密相關(guān)。對(duì)基層行政的協(xié)助事項(xiàng)保持適度開(kāi)放具有正當(dāng)性與合法性，但必須在履行約定協(xié)助任務(wù)時(shí)加強(qiáng)對(duì)于約定事項(xiàng)范圍的管理，以確保開(kāi)放的合理限度，突出協(xié)助事項(xiàng)是否包含群眾性自治要素且與自治權(quán)行使存在密切關(guān)系等判定標(biāo)準(zhǔn)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，法定與約定所要求和倡導(dǎo)的協(xié)助行政職能，系對(duì)有助于實(shí)現(xiàn)居委會(huì)組織功能和基層治理使命的行政行為之協(xié)助。上述目標(biāo)之充分實(shí)現(xiàn)且不產(chǎn)生對(duì)實(shí)施協(xié)助主體核心自治功能的削弱或替代，始終是衡量、評(píng)價(jià)居委會(huì)協(xié)助行政的最根本標(biāo)準(zhǔn)。這種約定關(guān)系應(yīng)以責(zé)任性為依托，不僅需要行政機(jī)關(guān)扮演約定一方當(dāng)事人的積極角色，還需要扮演最終責(zé)任人的權(quán)威性角色。行政主體由于其行權(quán)能力和資源地位上的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在與居委會(huì)組織的關(guān)系當(dāng)中難以避免地會(huì)轉(zhuǎn)化為一種強(qiáng)勢(shì)，因而對(duì)嚴(yán)格遵循上述原則、規(guī)范協(xié)助行為自然負(fù)有主要的責(zé)任。遵從法定與適度開(kāi)放的原則性要求，恰是對(duì)合法性和合理性原則這些行政法基本原則的再?gòu)?qiáng)調(diào)。

（二）健全約定協(xié)助行政的制度性保障

關(guān)系認(rèn)知決定行為選擇。對(duì)約定協(xié)助行政這種行為的規(guī)范，應(yīng)以有效的關(guān)系規(guī)范為前提，行政主體與群眾自治組織的關(guān)系定位，是解決居委會(huì)協(xié)助行政職能失范的第一步。盡管法律規(guī)定兩者之間屬于協(xié)助與被協(xié)助、指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，但實(shí)踐中卻更多體現(xiàn)出事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，必須在立法及制度完善過(guò)程中重申， 行政主體與居委會(huì)組織不是上位組織與下位組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，其在基層治理功能體系中具有互補(bǔ)性而非同質(zhì)性，并賦予群眾自治組織與行政機(jī)關(guān)可通過(guò)行政協(xié)議約定協(xié)助行政的權(quán)利。

首先，完善對(duì)約定協(xié)助行政中居委會(huì)組織履行行政任務(wù)所需必要資源的制度安排。城市居民委員會(huì)組織法規(guī)定，居委會(huì)組織運(yùn)行所需的人員、經(jīng)費(fèi)和場(chǎng)地等各類(lèi)資源由政府予以保障。為確保居委會(huì)組織運(yùn)行的相對(duì)獨(dú)立性和穩(wěn)定性，應(yīng)以更明晰的制度性標(biāo)準(zhǔn)保障居委會(huì)的人力、財(cái)力與物力資源，將此作為基層政府一項(xiàng)法定義務(wù)和固定支出，不受居委會(huì)協(xié)助行政實(shí)際履行情況的影響，更不應(yīng)以提供協(xié)助行政作為此項(xiàng)投入的前提條件。在約定協(xié)助行政中，行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分與居委會(huì)協(xié)商協(xié)助的事項(xiàng)，并充分保障其所需的人員與經(jīng)費(fèi)安排。

其次，對(duì)約定協(xié)助的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)予以公開(kāi)。行政機(jī)關(guān)與居委會(huì)通過(guò)簽訂協(xié)議約定的基層行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)充分向城市社區(qū)居民公開(kāi)，公開(kāi)的內(nèi)容應(yīng)包含發(fā)起協(xié)助的依據(jù)或理由、被協(xié)助行政事務(wù)的主要內(nèi)容、需行政相對(duì)人給予的配合事項(xiàng)等。公開(kāi)不僅為居委會(huì)實(shí)施協(xié)助建立群眾知情的信任基礎(chǔ)，而且為行政相對(duì)人積極配合行政主體、居委會(huì)組織創(chuàng)造有利條件。同時(shí)，公開(kāi)便于社區(qū)公眾對(duì)基層行政事務(wù)的施行以及居委會(huì)規(guī)范化的協(xié)助開(kāi)展有效監(jiān)督。居委會(huì)與行政機(jī)關(guān)的約定協(xié)助事項(xiàng)公開(kāi)，將兩類(lèi)組織間的內(nèi)部協(xié)助外部化，促進(jìn)行政主體審慎發(fā)起和指導(dǎo)協(xié)助、確保協(xié)助的實(shí)施符合法律的要求。

最后，實(shí)施協(xié)助行政績(jī)效評(píng)估。鑒于基層社會(huì)治理的任務(wù)多樣性以及環(huán)境開(kāi)放性，僅依靠自覺(jué)自律并不能確保協(xié)助行政的質(zhì)量與效率，還有賴(lài)于組織運(yùn)行管理精進(jìn)和社會(huì)動(dòng)員的科學(xué)實(shí)施，因而需要建立起協(xié)助行政績(jī)效評(píng)估等制度化工作機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)協(xié)助過(guò)程的社會(huì)化監(jiān)測(cè)、對(duì)協(xié)助效果的針對(duì)性評(píng)價(jià)。評(píng)估的目的在于驗(yàn)證協(xié)助的合理性和有效性，其結(jié)果應(yīng)被用于決定是否繼續(xù)實(shí)施某項(xiàng)協(xié)助行為。

（三）明確法定協(xié)助行政所必須的制度性約束

從行為規(guī)范來(lái)講，居委會(huì)實(shí)行法定協(xié)助行政實(shí)為組織法所明確確認(rèn)的基層群眾性自治組織的功能，不應(yīng)將其僅作為一種行政管理協(xié)助手段加以對(duì)待。在社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求下，居委會(huì)履行法定協(xié)助行政的義務(wù)本身也是為了更好地實(shí)現(xiàn)居委會(huì)組織的法定功能，在與行政主體發(fā)生行為聯(lián)系的過(guò)程中塑造協(xié)助與指導(dǎo)關(guān)系，服務(wù)于基層治理多元主體之間的規(guī)范與協(xié)同。行政主體對(duì)于涉及基層群眾公共性權(quán)益的行政任務(wù)，是否借由居委會(huì)組織實(shí)施對(duì)具體行政行為的協(xié)助，所考量的是基層治理綜合成本與效率的平衡，以及對(duì)群眾自治主動(dòng)性、能動(dòng)性、精準(zhǔn)性的期待。

其一，要明確事項(xiàng)范圍及生成規(guī)范。以依法設(shè)定為原則，在即將修訂的組織法中明確居委會(huì)必須協(xié)助的行政工作領(lǐng)域及具體化協(xié)助事務(wù)。同時(shí)，以適度開(kāi)放為補(bǔ)充，在立法中充分吸收各地有關(guān)協(xié)助事務(wù)準(zhǔn)入制管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，全面推廣合法性、合理性、必要性等事項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化開(kāi)放性協(xié)助的生成規(guī)范和制度約束，以法治彌補(bǔ)僅僅依賴(lài)行政自律的不足。此外，還要設(shè)立負(fù)面清單，將拆除違章建筑、強(qiáng)制危房搬遷、征收稅費(fèi)等明確排除在協(xié)助事務(wù)范圍之外。在“為居委會(huì)組織減負(fù)”的語(yǔ)境下，還要防止協(xié)助事務(wù)準(zhǔn)入簡(jiǎn)單追求減量，應(yīng)以協(xié)助是否合理、必要為區(qū)分。

其二，要明確行為定性與責(zé)任歸屬。一則要立法規(guī)范行政主體對(duì)居委會(huì)組織的行政委托，明確區(qū)分行政委托與基于自治權(quán)行使的協(xié)助行政兩種不同性質(zhì)的協(xié)助行為，并對(duì)居委會(huì)在協(xié)助中可能產(chǎn)生的不同責(zé)任加以明晰界定。此外，還應(yīng)明晰行政主體不因居委會(huì)組織實(shí)施了協(xié)助而免除應(yīng)負(fù)的行政法律責(zé)任；居委會(huì)不因?qū)f(xié)助的拒絕或所實(shí)施協(xié)助的效果不理想而承擔(dān)行政法律責(zé)任。二則要在保持基層治理事務(wù)必要開(kāi)放性的前提下， 明確居委會(huì)對(duì)各類(lèi)具體行政行為實(shí)施協(xié)助的具體行為內(nèi)容，原則上應(yīng)基于居委會(huì)組織的屬性和優(yōu)勢(shì)，以信息核準(zhǔn)、民意反饋、社區(qū)發(fā)動(dòng)、公益互助代理等群眾自治性的社會(huì)響應(yīng)類(lèi)事務(wù)為主。三則要在明確功能定位與責(zé)任歸屬的前提下，依法清理行政主體對(duì)居委會(huì)組織的不當(dāng)考核，防止通過(guò)考核無(wú)限制地要求居委會(huì)提供協(xié)助。

其三，要實(shí)施必要的程序規(guī)范。從協(xié)助發(fā)生的情境來(lái)看，實(shí)務(wù)當(dāng)中以行政主體主動(dòng)發(fā)起為主，居委會(huì)組織主動(dòng)協(xié)助為輔。對(duì)于居委會(huì)組織主動(dòng)協(xié)助的少數(shù)情況，比如根據(jù)安全生產(chǎn)法第75條規(guī)定主動(dòng)報(bào)告反映情況的，一般已有行政法規(guī)、規(guī)章明確了相關(guān)程序；而對(duì)于行政主體主動(dòng)發(fā)起協(xié)助的情形，應(yīng)作為規(guī)范發(fā)起程序的重點(diǎn)，以發(fā)揮防范行政恣意的功能。一則應(yīng)就發(fā)起協(xié)助的法律依據(jù)或正當(dāng)事由進(jìn)行必要性審查；二則應(yīng)就協(xié)助請(qǐng)求對(duì)象與被協(xié)助行政事務(wù)的關(guān)聯(lián)程度，進(jìn)行協(xié)助有效性與合理性的評(píng)估；三則應(yīng)就發(fā)起協(xié)助的形式要件落實(shí)程序化的明確要求，一般情況下應(yīng)事先以書(shū)面協(xié)助函的形式發(fā)起。關(guān)于居委會(huì)組織應(yīng)對(duì)發(fā)起協(xié)助的答復(fù)程序，由于法律目前概括性地規(guī)定了居委會(huì)的協(xié)助行政義務(wù)，接受發(fā)起可簡(jiǎn)化答復(fù)程序，但拒絕協(xié)助應(yīng)予以及時(shí)書(shū)面答復(fù)。

結(jié)語(yǔ)

透過(guò)對(duì)城市基層治理的觀察，我們無(wú)法忽視兩組充滿(mǎn)張力的現(xiàn)象：一邊是制度史上數(shù)十年從未動(dòng)搖過(guò)對(duì)居委會(huì)組織的定性堅(jiān)持，一邊是實(shí)踐中長(zhǎng)期以來(lái)存在的執(zhí)行走偏；一邊是基層治理實(shí)務(wù)探索積累了豐富的案例素材，一邊是法學(xué)研究在關(guān)注社會(huì)治理、非政府組織上相對(duì)失焦。這兩對(duì)矛盾的歸因共同指向法制供給與法學(xué)研究的不足，行政法研究與社會(huì)治理似乎總是一幅“隔靴撓癢”的圖景。公法研究領(lǐng)域?qū)ι鐣?huì)治理問(wèn)題、非政府組織與政府組織協(xié)助問(wèn)題的研究供給不足，會(huì)從根本上制約法制供給水平，影響法治建設(shè)對(duì)于城市基層治理實(shí)務(wù)焦點(diǎn)問(wèn)題的回應(yīng)速度?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法（修訂草案）》反復(fù)征求意見(jiàn)、幾易其稿，卻始終沒(méi)有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性修法階段就是一個(gè)典型例證?！皬纳鐣?huì)與國(guó)家和法的關(guān)系來(lái)看，社會(huì)是法治的真正母體。”法律在制度建設(shè)中屬于最高階的規(guī)范，社會(huì)治理領(lǐng)域的事務(wù)開(kāi)放性和關(guān)系復(fù)雜性不構(gòu)成法治退讓的理由，社會(huì)主義法治體系建設(shè)理應(yīng)更重視法與社會(huì)的互動(dòng)。

由于城市基層治理問(wèn)題涉及多元主體、多重利益和復(fù)雜治理場(chǎng)景的開(kāi)放性，在基層治理領(lǐng)域的制度性規(guī)范要兼顧原則性指引與具體化限定， 守住參與治理的多元主體之間關(guān)系規(guī)范上的質(zhì)與性，留出治理互動(dòng)過(guò)程中行為規(guī)范上合理的量與度。本文的制度建議也同樣適用于指導(dǎo)行政主體與除居委會(huì)之外的其他非行政主體之間的關(guān)系規(guī)范以及行為規(guī)范，比如行政主體與村委會(huì)、業(yè)委會(huì)、公益性社會(huì)組織等。與本文主題緊密相關(guān)并有待后續(xù)研究的問(wèn)題是，居委會(huì)如何通過(guò)充分履行協(xié)助行政職能實(shí)現(xiàn)對(duì)自治組織核心功能的強(qiáng)化？ 行政主體如何運(yùn)用行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理社會(huì)化的有效牽引與廣泛推動(dòng)？ 城市的發(fā)展帶來(lái)社會(huì)治理內(nèi)容的極大豐富與社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變遷，也對(duì)城市基層治理的理論研究和實(shí)務(wù)應(yīng)對(duì)都提出了新的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。中國(guó)式城市基層治理的制度建設(shè)和法治實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，值得理論界進(jìn)行持續(xù)深入的跟蹤研究。