丁藝帆 廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)增長取得了巨大的成就，經(jīng)濟(jì)增長伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境問題。黨的十八大后，黨中央作出中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的重大判斷，明確中國經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。黨的十九大明確指出“高質(zhì)量發(fā)展要求我們堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展相統(tǒng)一”，在新發(fā)展理念的引領(lǐng)下，中國明確提出力爭2030 年前實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰”，2060 年前實(shí)現(xiàn)“碳中和”的目標(biāo)。黨的二十大報(bào)告中提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型成為推動我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略方向。

我國進(jìn)入新發(fā)展階段，推動ESG 理念發(fā)展，為我國可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)有力支持。ESG 標(biāo)準(zhǔn)（Environmental Social Governance，即環(huán)境、社會和公司治理）是指在環(huán)境、社會、公司治理三個(gè)層面上綜合評估企業(yè)經(jīng)營管理的可持續(xù)能力，及其對社會價(jià)值觀念的影響。在現(xiàn)有研究中，學(xué)者對ESG 已做出了充分的探討，主要圍繞以下幾個(gè)方面展開：一是ESG 評級。通過梳理國內(nèi)外ESG 評級機(jī)構(gòu)的情況，對ESG 評價(jià)體系進(jìn)行對比分析，探討ESG評級對企業(yè)價(jià)值的影響，并針對我國ESG 評級體系所存在的問題提出建議。二是ESG 信息披露。包括ESG 信息披露的現(xiàn)狀、從法律制度的角度研究ESG 信息披露以及具體行業(yè)或企業(yè)的ESG 信息披露情況。三是ESG 表現(xiàn)與企業(yè)價(jià)值之間的關(guān)系。根據(jù)實(shí)證研究考察ESG 表現(xiàn)對企業(yè)價(jià)值的影響，并得出企業(yè)ESG 表現(xiàn)與企業(yè)價(jià)值存在正相關(guān)結(jié)論。

當(dāng)前已有的文獻(xiàn)主要聚焦于從企業(yè)的角度看待ESG的發(fā)展與具體實(shí)踐，探討ESG 與企業(yè)價(jià)值之間的關(guān)系。然而政府參與也是ESG 表現(xiàn)中重要的一環(huán)，目前學(xué)界較少從政府的角度分析ESG 在中國的可持續(xù)發(fā)展，大多是研究環(huán)境與政府官員之間的關(guān)系、環(huán)保政策的執(zhí)行效果評估、國企高管經(jīng)歷與企業(yè)環(huán)境績效的關(guān)系。因此，本文從政府的角度分析ESG 在我國發(fā)展的困境，試圖回答ESG 在我國發(fā)展較緩慢的原因，建構(gòu)相關(guān)路徑，以促進(jìn)ESG 在我國的可持續(xù)發(fā)展。

二、ESG 在中國發(fā)展現(xiàn)狀

隨著新發(fā)展理念深入貫徹和“雙碳”戰(zhàn)略推進(jìn)落實(shí)，ESG 在我國快速發(fā)展，成為指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行信息披露和尾部風(fēng)險(xiǎn)管理的重要指導(dǎo)框架，也成為助力中國實(shí)現(xiàn)“碳中和”的重要抓手。然而由于我國ESG 發(fā)展起步較晚，國內(nèi)對ESG 的認(rèn)知目前仍處于初級階段，存在一定局限性。通過分析ESG 在我國發(fā)展緩慢的原因，打破對ESG 的認(rèn)知局限，推動我國ESG 的發(fā)展。

1.經(jīng)濟(jì)體制和主體差異

ESG 理念是在西方社會政治文化背景下提出的，發(fā)達(dá)國家實(shí)行資本主義私有制，市場在資源配置中不僅起決定性作用，而且起絕對的作用?，F(xiàn)有的ESG 標(biāo)準(zhǔn)體系是以私有制經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展起來的，國有企業(yè)與一般企業(yè)市場經(jīng)濟(jì)制度邏輯的基本性質(zhì)不同。由于國有企業(yè)某些經(jīng)濟(jì)活動存在投入大、回報(bào)期長、回報(bào)率等特點(diǎn)，這決定著其所需資源不能完全通過傳統(tǒng)的市場機(jī)制配置。從國有企業(yè)的績效來看，也有很強(qiáng)的特殊性。一方面體現(xiàn)在與一般民營企業(yè)經(jīng)營效益和效率的表現(xiàn)上，另一方面國有企業(yè)還必須反映國家和公民的意志和利益。由于國有企業(yè)自身具備政治屬性與社會屬性，即使對于踐行ESG 標(biāo)準(zhǔn)具有強(qiáng)烈的意愿和傾向，但是現(xiàn)有的ESG 標(biāo)準(zhǔn)對國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為無法完全適配。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段

共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是人民群眾的共同期盼。推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕。我國作為社會主義國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)是在高質(zhì)量發(fā)展中促進(jìn)共同富裕，化解發(fā)展中存在的不平衡不充分問題。國際上已有的ESG 評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如明晟MSCI、道瓊斯可持續(xù)發(fā)展指數(shù)DJSI、彭博ESG 評分?jǐn)?shù)據(jù)集等，其核心要義是保障利益相關(guān)者與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間權(quán)利的行使。而我國正處于社會主義初級階段，存在生產(chǎn)力發(fā)展不平衡、不充分等問題，推動企業(yè)ESG 發(fā)展的目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)共同富裕。國際現(xiàn)有的ESG 評價(jià)體系未將鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧、共同富裕等具有中國特色的內(nèi)容納入體系之中，與以中國為首的發(fā)展中國家實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不符。

3.信息披露質(zhì)量不高

從委托代理理論的角度來看，信息披露是一種對管理者進(jìn)行監(jiān)督，以減少管理者和投資人利益沖突的一種制度安排；合法性理論認(rèn)為信息披露是企業(yè)積極應(yīng)對來自公眾的正當(dāng)性壓力、實(shí)施正當(dāng)性管理的一種手段。無論是從委托代理理論視角，還是從合法性理論視角來看，加強(qiáng)ESG 信息披露都有助于ESG 在我國的可持續(xù)發(fā)展。

我國產(chǎn)業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級，國際企業(yè)ESG 標(biāo)準(zhǔn)無法對企業(yè)目前面對的復(fù)雜狀況提供有力指導(dǎo)，缺少與我國實(shí)際情況相符合的ESG 信息標(biāo)準(zhǔn)是阻礙ESG 在我國可持續(xù)發(fā)展的重要原因。我國市場情況十分復(fù)雜，各種企業(yè)發(fā)展水平差距較大，對信息披露的質(zhì)量參差不齊。企業(yè)如果對環(huán)境信息披露有需求，那么繁雜的信息會促使企業(yè)進(jìn)行內(nèi)外部比較，提高其成本和學(xué)習(xí)的難度。另一方面，目前我國對ESG 信息并沒有要求強(qiáng)制披露，遵從自愿披露的原則。規(guī)范邊界的模糊會引發(fā)企業(yè)的“趨利行為”，企業(yè)對環(huán)境信息擇優(yōu)披露，吸引市場優(yōu)質(zhì)資源向自身傾斜，加劇市場中的信息壁壘，削弱了環(huán)境信息披露的監(jiān)督效力。雖然我國已經(jīng)出臺了《社會責(zé)任管理體系要求及使用指南》（GB/T 39604—2020）《公司法》《企業(yè)環(huán)境信息依法披露管理辦法》等，但已有的框架體系與內(nèi)容仍無法滿足當(dāng)前環(huán)境可持續(xù)發(fā)展要求。此外，企業(yè)信息的過度披露會產(chǎn)生商業(yè)機(jī)密泄露的風(fēng)險(xiǎn)，破壞商業(yè)活動，增加利益相關(guān)者篩選的難度和成本，提高了代理成本和融資成本，從而造成市場資源浪費(fèi)。

三、推動ESG 可持續(xù)發(fā)展的政企協(xié)同路徑

加強(qiáng)ESG 建設(shè)是企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要路徑，也是當(dāng)前適應(yīng)國際市場規(guī)則、打造世界一流企業(yè)的迫切需要，更是一種履行社會責(zé)任的重要手段。

1.政府治理推動綠色技術(shù)創(chuàng)新

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，地方政府經(jīng)濟(jì)壓力大，此時(shí)政府可能會對經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)之間進(jìn)行權(quán)衡。當(dāng)一個(gè)地區(qū)的財(cái)政收入水平低時(shí)，那么政府用于環(huán)境治理方面的財(cái)政投入越少，對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)綠色轉(zhuǎn)型支持能力越有限。因此，應(yīng)該提高對財(cái)政壓力較大地區(qū)的支持力度，減輕地方政府在環(huán)境治理方面的資金投入壓力。

企業(yè)作為環(huán)境污染的主要制造者，綠色技術(shù)創(chuàng)新是驅(qū)動突破經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境協(xié)同發(fā)展困局的重要舉措。綠色技術(shù)創(chuàng)新是有利于環(huán)境質(zhì)量改善的技術(shù)創(chuàng)新，在資源節(jié)約、污染防控、節(jié)能減排、提高能效、循環(huán)利用方面發(fā)揮著重要作用，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變方面發(fā)揮著重要作用。為推進(jìn)綠色技術(shù)發(fā)展，政府通常會采用環(huán)境規(guī)制與政府補(bǔ)貼兩種方式。通過環(huán)境規(guī)制糾正市場失靈，通過政府補(bǔ)貼激發(fā)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。

激勵(lì)企業(yè)綠色創(chuàng)新，調(diào)整數(shù)字資源的傾斜方向，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動企業(yè)綠色創(chuàng)新。政府需要在此過程中為企業(yè)提供良好的營商環(huán)境，利用有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、法律制度、公共服務(wù)，為企業(yè)提供健全的市場競爭機(jī)制，降低外部環(huán)境的不確定性。為綠色創(chuàng)新的研發(fā)、投入和生產(chǎn)提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠，調(diào)動企業(yè)綠色創(chuàng)新的積極性，從而提升企業(yè)的ESG 表現(xiàn)。引導(dǎo)企業(yè)投資，避免企業(yè)為了維持短時(shí)期內(nèi)的股價(jià)和市場需求產(chǎn)生的短視心理，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的“雙贏”。

2.提高環(huán)保政策制定與執(zhí)行效率，提升企業(yè)ESG表現(xiàn)

“波特假說”認(rèn)為環(huán)境規(guī)制在一定程度上能促進(jìn)企業(yè)的創(chuàng)新活動，通過政府的“有形之手”達(dá)到對企業(yè)環(huán)境保護(hù)方面的硬監(jiān)管。政府在扮演外部監(jiān)管者角色時(shí)，在資源分配過程中可能會產(chǎn)生所有制歧視。比如在環(huán)境保護(hù)、銀行信貸方面，對國企和大型企業(yè)會網(wǎng)開一面，而對于民營企業(yè)、小微企業(yè)則很嚴(yán)格，這事實(shí)上與競爭中性原則相悖。為了促進(jìn)ESG 與綠色可持續(xù)發(fā)展，地方政府在制定政策時(shí)應(yīng)充分考慮不同所有制企業(yè)的異質(zhì)性，評估政策對企業(yè)經(jīng)營戰(zhàn)略、技術(shù)創(chuàng)新等方面產(chǎn)生的影響，在提升企業(yè) ESG 表現(xiàn)的同時(shí)，也要兼顧考慮企業(yè)未來的發(fā)展空間。法律法規(guī)的出臺與法治過程會對企業(yè)的環(huán)保行為產(chǎn)生直接影響。一旦建立與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)、出臺相應(yīng)政策，勢必會影響資本市場對環(huán)境保護(hù)的重視。市場發(fā)出對環(huán)境友好型企業(yè)有利的信號，對企業(yè)營業(yè)收入產(chǎn)生正反饋，提高企業(yè)資產(chǎn)價(jià)值，進(jìn)而影響企業(yè)環(huán)保行為，形成一個(gè)正面的閉環(huán)。然而法律具有一定的穩(wěn)定性與滯后性，地方政府的職能轉(zhuǎn)變也相對滯后于市場經(jīng)濟(jì)的腳步，再加上殘留的地方保護(hù)主義，造成環(huán)境規(guī)制政策懸浮的局面。不同地區(qū)地方政府能力不同，整體上會削弱管轄區(qū)域內(nèi)對企業(yè)污染環(huán)境行為的約束力，無法保障積極貫徹實(shí)行環(huán)境保護(hù)政策，而進(jìn)行綠色創(chuàng)新企業(yè)的合法權(quán)益，導(dǎo)致某些本身對保護(hù)環(huán)境意愿不強(qiáng)的企業(yè)追求短視效應(yīng)，放棄對環(huán)境保護(hù)具有高附加值項(xiàng)目的投資。因此，政府作為政策的供給者，應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)和政策制定保障綠色治理的實(shí)施。構(gòu)建環(huán)保督察機(jī)制，監(jiān)督地方政府的環(huán)境政策執(zhí)行情況、企業(yè)環(huán)保責(zé)任落實(shí)情況，倒逼企業(yè)提升ESG 表現(xiàn)。將有為政府與有效市場相結(jié)合，利用資本市場的導(dǎo)向作用提高企業(yè)的環(huán)保意識；鼓勵(lì)企業(yè)綠色創(chuàng)新，從頂層設(shè)計(jì)上引導(dǎo)企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任；完善企業(yè)可持續(xù)發(fā)展治理機(jī)制，提高企業(yè)ESG 表現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，政府還需要與其他治理主體協(xié)同進(jìn)行，提高社會公眾綠色意識，樹立綠色理念，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會公眾參與環(huán)境質(zhì)量保護(hù)行動，從政策上保證對環(huán)保行為驅(qū)動力的短期效力。

3.建立本土化信息披露的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，加強(qiáng)對漂綠行為的監(jiān)管

“漂綠”是指公司、政府或組織大力宣傳自身的行動對環(huán)境保護(hù)所做出的貢獻(xiàn)，但實(shí)際上卻存在破壞環(huán)境的行為，反其道而行的一種虛假的環(huán)?，F(xiàn)象。ESG 信息披露評價(jià)與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、披露要求差異大、謀求綠色融資或補(bǔ)貼、數(shù)據(jù)采集困難或是保護(hù)商業(yè)機(jī)密的需要等，都是產(chǎn)生“漂綠”行為的原因。

從科斯定理的角度來解釋企業(yè)信息披露，當(dāng)交易成本為零時(shí)，無論法律對資源與權(quán)力如何配置，都能達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)；但當(dāng)交易成本不為零且產(chǎn)生交易摩擦?xí)r，此時(shí)法律應(yīng)當(dāng)明確產(chǎn)權(quán)以降低成本。政府主要通過法律法規(guī)、條例等正式機(jī)制影響和監(jiān)管企業(yè)環(huán)境信息披露，但目前來看，我國對環(huán)境績效表達(dá)利好信號的市場環(huán)境尚未形成，投資者以及社會公眾對環(huán)境信息披露較好的企業(yè)也沒有形成相應(yīng)的正反饋機(jī)制。環(huán)境信息披露的作用在于政府可以對企業(yè)進(jìn)行直接的環(huán)保監(jiān)管，而環(huán)保問題具有很強(qiáng)的外部性特征，因此政府需要積極引導(dǎo)民營企業(yè)從理性經(jīng)濟(jì)人的角色轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?。如果民營企業(yè)能主動公開環(huán)境信息，自覺采取環(huán)保舉動，這對降低政府監(jiān)管成本有很大幫助。除此之外，還需要加快完善ESG 信息披露的配套政策保障，激發(fā)市場主體的積極性，共同創(chuàng)造良好的ESG信息披露環(huán)境。轉(zhuǎn)變政府職能，通過有效市場和有為政府推動 ESG 理念落地，完善具有中國特色的ESG 信息披露理論框架，打造動態(tài)的ESG 信息披露環(huán)境。

四、結(jié)語

ESG 理念所追求的可持續(xù)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會協(xié)調(diào)相統(tǒng)一的發(fā)展，這與黨的二十大報(bào)告中所提到的“全面貫徹新發(fā)展理念，加快構(gòu)建新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展”的要求相契合；也是加快發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型，在2030 年前實(shí)現(xiàn)碳排放達(dá)峰、2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和的迫切要求。

ESG 在我國發(fā)展起步較晚，推進(jìn)ESG 的可持續(xù)發(fā)展，要重視政府在ESG 中的角色，更好發(fā)揮政府作用。通過政府治理推動綠色技術(shù)創(chuàng)新；制定政策規(guī)制企業(yè)ESG 的表現(xiàn)；建立本土化信息披露的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，加強(qiáng)對漂綠行為的監(jiān)管以及引領(lǐng)綠色金融發(fā)展等機(jī)制，構(gòu)建中國特色的本土化ESG 生態(tài)系統(tǒng)，也為我國構(gòu)建“新型政商關(guān)系”、推動環(huán)境治理績效提供了一定的啟示。