〔提" "要〕 在新冠疫情及氣候變化沖擊下，拉丁美洲和加勒比國家面臨的債務(wù)壓力及環(huán)境問題日益凸顯。為降低債務(wù)違約風(fēng)險、緩解外部氣候融資困境、減輕氣候變化帶來的經(jīng)濟下行壓力，拉美國家開展新一輪“債務(wù)換自然”實踐。新一輪實踐呈現(xiàn)三大趨勢性特征：熱帶森林保護導(dǎo)向性、延續(xù)性較強，三方模式規(guī)模及數(shù)量漸超雙邊模式，“全球南方”氣候正義意識不斷增強。從效果來看，拉美“債務(wù)換自然”新實踐撬動更大規(guī)模的國際融資投入其債務(wù)減免及環(huán)境保護活動，避免部分國家出現(xiàn)主權(quán)債務(wù)違約，提高了其主權(quán)信用評級，符合條件的地區(qū)國家有望繼續(xù)開展相關(guān)實踐。長期來看，減債數(shù)額占總體債務(wù)規(guī)模過小、項目周期長、自然資源主權(quán)、“漂綠”風(fēng)險以及特朗普上臺引發(fā)“綠色霸權(quán)”擔(dān)憂等問題仍將制約拉美國家“債務(wù)換自然”實踐的前景。

〔關(guān) 鍵 詞〕債務(wù)換自然、拉丁美洲、債務(wù)危機、氣候治理

〔作者簡介〕付麗媛，中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所助理研究員

〔中圖分類號〕F817.36，P467

〔文獻標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2024）6期0107-17

“債務(wù)換自然”（Debt-for-Nature Swaps）系債轉(zhuǎn)發(fā)展（Debt-for-Development Swaps）的一種，其基本運作模式以債務(wù)方承諾投資等值本幣開展國內(nèi)環(huán)境保護項目為前提，債務(wù)雙方商定減免部分債務(wù)?！皞鶆?wù)換自然”起源于20世紀(jì)80年代，以統(tǒng)籌處理拉美國家債務(wù)危機及熱帶森林保護問題為研究及實踐起點，按交易方式分為雙邊模式、三方模式以及21世紀(jì)以來出現(xiàn)的現(xiàn)代增信擔(dān)保模式。在全球范圍內(nèi)統(tǒng)籌處理債務(wù)與氣候問題共識不斷加深，拉美國家主權(quán)債務(wù)違約風(fēng)險日益升高、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)更為迫切的背景下，評估拉美“債務(wù)換自然”新一輪實踐的特點及效果對減輕發(fā)展中國家債務(wù)與環(huán)境問題壓力、在全球范圍內(nèi)探索創(chuàng)新債務(wù)處理和擴大氣候融資的方案具有一定啟示意義。

一、拉美“債務(wù)換自然”實踐的趨勢性特征

拉美是全球“債務(wù)換自然”實踐最為集中的地區(qū)，全球首個試點國及處理最多債務(wù)金額的國家均在拉美。1987—2021年，全球共達(dá)成145項“債務(wù)換自然”交易，處理債務(wù)規(guī)模約為37億美元，其中81項交易及24億美元集中在拉美。研究顯示，全球“債務(wù)換自然”實踐已產(chǎn)生約10億美元環(huán)保投資，其中拉美約占60%。截至2024年10月，拉美共有21個國家參與“債務(wù)換自然”實踐，總計開展84項交易。

拉美“債務(wù)換自然”實踐主要分為三大階段。

第一階段，20世紀(jì)80年代，拉美國家共開展8項實踐。主要通過三方模式集中處理美國商業(yè)銀行的債務(wù)，大自然保護協(xié)會、世界自然基金會和保護國際是主要債務(wù)回購方。以1987年全球首筆“債務(wù)換自然”交易為例，保護國際出資10萬美元從二級市場折價購買玻利維亞政府65萬美元的主權(quán)債務(wù)，并在玻政府承諾出資25萬美元成立環(huán)境基金管理貝尼生物圈保護區(qū)后豁免該債務(wù)。除購買硬通貨債務(wù)外，非政府組織也會低價購買債務(wù)國公共債務(wù)并同其商討償債轉(zhuǎn)化模式。如1989年大自然保護協(xié)會密蘇里植物園同厄瓜多爾達(dá)成協(xié)議，出資42.4萬美元回購厄360萬美元債務(wù)，交易產(chǎn)生的利潤投入厄國家公園保護管理。

第二階段，20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，拉美國家共開展72項實踐。在此期間，巴黎俱樂部國家紛紛采取雙邊模式同拉美國家開展“債務(wù)換自然”合作，雙邊模式項目的數(shù)量和規(guī)模逐漸取代三方模式，美國、德國和加拿大成為三大債權(quán)國。減債規(guī)模最大的兩筆交易是1993年及1997年秘魯分別同瑞士及美國開展的雙邊交易，先后涉及1.31億、1.77億美元債務(wù)并產(chǎn)生3270萬、2280萬美元的環(huán)境投資。20世紀(jì)末到21世紀(jì)初，重債窮國減債倡議（HIPC）及多邊債務(wù)減免倡議（MDRI）的出臺為發(fā)展中國家減免超過1000億美元的債務(wù)。加之“布雷迪債券”的發(fā)行大大降低了發(fā)展中經(jīng)濟體的減債需求，全球“債務(wù)換自然”項目數(shù)量整體下降。2010—2020年期間，拉美幾乎沒有開展新的“債務(wù)換自然”實踐。

第三階段，2021年至今，拉美國家共開展4項增信擔(dān)保模式的“債務(wù)換自然”實踐。其主要模式為債務(wù)國通過資本市場發(fā)行債券進行融資，大型金融服務(wù)機構(gòu)回購債券并成為其債權(quán)方，多邊金融機構(gòu)及開發(fā)銀行負(fù)責(zé)為債務(wù)國信用增級和擔(dān)保提供背書。例如，伯利茲政府2021年與大自然保護協(xié)會達(dá)成3.64億美元的海洋保護債務(wù)重組協(xié)議，美國國際發(fā)展金融公司提供擔(dān)保。薩爾瓦多政府2024年完成最大規(guī)模的“債務(wù)換自然”交易，節(jié)約資金用于保護和恢復(fù)薩國內(nèi)倫帕河流域生態(tài)，并為本國及危地馬拉和洪都拉斯提供用水安全保障。摩根大通擔(dān)任唯一貸款方及交易經(jīng)理，以折扣價回購薩爾瓦多發(fā)行的約10.3億美元債券，美國國際發(fā)展金融公司提供10億美元政治風(fēng)險保險，拉丁美洲和加勒比開發(fā)銀行提供2億美元備用信用證實現(xiàn)增信。

總體上看，拉美“債務(wù)換自然”實踐的投入轉(zhuǎn)化規(guī)模不斷擴大，各國項目類型及參與方雖不同，但呈現(xiàn)出一些趨勢性特征。

第一，熱帶森林保護導(dǎo)向性、延續(xù)性較強。這一特征主要有兩方面原因。一方面，美國將保護熱帶森林作為同拉美國家開展“債務(wù)換自然”交易的主要目標(biāo)之一。20世紀(jì)80年代，拉美國家在債務(wù)壓力下加大森林開發(fā)力度，導(dǎo)致熱帶森林急劇減少，引發(fā)美西方國家的批評。由于美國為拉美國家最大債權(quán)國，90年代拉美“債務(wù)換自然”交易主要以推進熱帶森林保護國際化為目標(biāo)。另一方面，拉美自然資源稟賦決定了森林保護為其“債務(wù)換自然”實踐的主要目標(biāo)。拉美占全球森林覆蓋面積的24%，該地區(qū)約46%的土地被森林覆蓋。全球最大的亞馬遜熱帶雨林橫跨包括巴西在內(nèi)的8個拉美國家。1990—2020年，拉美森林覆蓋面積占地區(qū)總面積的比例從53%下降到46%，敲響保護地區(qū)熱帶森林的警鐘。近年來，部分拉美國家也為保護熱帶森林開展小規(guī)?！皞鶆?wù)換自然”實踐或籌備相關(guān)交易。2023年9月，美國與秘魯簽署價值2000萬美元的“債務(wù)換自然”項目，保護亞馬遜熱帶雨林。作為拉美森林砍伐率最高的國家之一，厄瓜多爾正加緊研究新的亞馬遜雨林“債務(wù)換自然”協(xié)定。哥倫比亞總統(tǒng)佩特羅在出席第28屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP28）以及2024年9月會見德國總理朔爾茨期間，也曾就亞馬遜雨林形勢以及“債務(wù)換自然”發(fā)表看法。

第二，三方模式規(guī)模漸超雙邊模式。在拉美國家開展的84項“債務(wù)換自然”交易中，48項雙邊交易處理的債務(wù)金額占總債務(wù)規(guī)模的41%，36項三方交易處理的債務(wù)金額占59%。而在1990—2010年的72項交易中，三方交易處理的債務(wù)金額僅占地區(qū)18.8億美元總債務(wù)規(guī)模的8%，表明在新一輪實踐中，三方交易的貢獻率顯著提升。此外，拉美處理債務(wù)規(guī)模最大的三項交易也均為2021年以后的增信擔(dān)保三方模式。從環(huán)境融資的規(guī)模來看，拉美“債務(wù)換自然”實踐共產(chǎn)生約14.7億美元氣候資金，2021年以前總額約為6億美元，三方交易貢獻率從2021年以前的13%提升到65%，增長52個百分點，全部交易中產(chǎn)生環(huán)境融資最高的三筆同樣為增信擔(dān)保的三方模式。通過增信擔(dān)保的三方模式開展“債務(wù)換自然”正在逐漸成為拉美新一輪實踐的主導(dǎo)模式。

第三，從北方國家主導(dǎo)到“全球南方”強調(diào)爭取生態(tài)和氣候正義。整體來看，拉美新一輪“債務(wù)換自然”實踐中環(huán)保融資目標(biāo)更加平衡、多元。熱帶森林保護項目的長期延續(xù)，一定程度上表明在環(huán)境與發(fā)展議題上出現(xiàn)南北利益分歧時，結(jié)果通常以北方國家推進的議程為主。但伴隨“全球南方”國家在氣候融資問題上更加強調(diào)主權(quán)和主體意識，新一輪拉美“債務(wù)換自然”實踐逐漸向保護海洋環(huán)境、生物多樣性以及加強生態(tài)建設(shè)等綜合性項目傾斜，更加符合債務(wù)國自身經(jīng)濟環(huán)境條件和發(fā)展訴求，以提高地區(qū)國家氣候適應(yīng)能力為目標(biāo)的項目漸居主流。此外，“債務(wù)換自然”的相關(guān)研究及政策也更加注重生態(tài)和氣候正義。拉美學(xué)界認(rèn)為，經(jīng)濟、生態(tài)與氣候正義同等重要，南方國家必須向北方國家歷史上過度消費產(chǎn)生的生態(tài)債務(wù)和區(qū)別責(zé)任提出索賠，并就誰該為地區(qū)綠色轉(zhuǎn)型提供資金展開討論。拉美各國政府在推進“債務(wù)換自然”交易的過程中，資源主權(quán)及氣候正義意識也不斷上升，如洪都拉斯國會2023年通過《氣候正義森林碳交易特別法》，允許洪政府在氣候正義、可持續(xù)性、公平參與和透明等原則的指導(dǎo)下開展“債務(wù)換自然”在內(nèi)的碳交易。

二、拉美國家開展新一輪“債務(wù)換自然”實踐的動因

新冠疫情后，由于債務(wù)壓力顯著上升、氣候治理赤字不斷擴大以及獲取氣候融資日趨困難，拉美國家開始尋求利用外部支持緩解主權(quán)債務(wù)危機、增加氣候融資、提高氣候韌性的綜合性方案，將債務(wù)處理與環(huán)境保護相結(jié)合的“債務(wù)換自然”方案由此重獲關(guān)注。

（一）債務(wù)壓力迫使拉美探索新的債務(wù)減免路徑

新冠疫情后，拉美國家普遍面臨社會醫(yī)療救助需求急劇上升和財政收入不足的問題，政府增加主權(quán)融資導(dǎo)致主權(quán)債務(wù)規(guī)模迅速攀升，償債壓力隨之增大。2020—2022年，全球30個新興市場國家中，拉美國家主權(quán)債務(wù)規(guī)模增長至2.92萬億美元，占比11.6%，增幅為29.4%，僅次于亞洲國家。2022年近60個面臨高債務(wù)風(fēng)險的發(fā)展中國家當(dāng)中，10個在拉美。2019—2022年，阿根廷、墨西哥及哥倫比亞主權(quán)債務(wù)增幅分別為52.7%、43.9%及36.5%，遠(yuǎn)高于新興市場及發(fā)展中經(jīng)濟體15%的平均水平。2012—2021年拉美公共債務(wù)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比率持續(xù)增長，債務(wù)支付利率平均為7.7%，高于富裕國家3.1%的利率水平，償息占用大量財政支出。此外，拉美多國主權(quán)融資資金用于疫情防控、彌補國際收支缺口等非生產(chǎn)性項目，嚴(yán)重制約氣候韌性投資，形成債務(wù)壓力與氣候危機的惡性循環(huán)。疊加拉美國家外債美元比重大的因素，部分地區(qū)國家的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險迅速攀升。

在傳統(tǒng)銀行收緊貸款標(biāo)準(zhǔn)的背景下，拉美對另類債務(wù)融資的需求不斷上升，投資者對氣候戰(zhàn)略的興趣大增。2022年國際貨幣基金組織在“債務(wù)換自然”文件中指出，當(dāng)政府宣布主權(quán)違約、氣候適應(yīng)項目有效，且該國財政風(fēng)險較高時，“債務(wù)換自然”可擴大政府財政空間，避免債務(wù)重組導(dǎo)致的聲譽下降和經(jīng)濟混亂。因此，選擇“債務(wù)換自然”實踐符合創(chuàng)新處理拉美債務(wù)問題的內(nèi)在邏輯。

（二）拉美需加快彌補氣候治理赤字?jǐn)U大導(dǎo)致的資金缺口

拉美是世界上最容易受到氣候變化影響的地區(qū)之一。與1981—2010年相比，2019—2021年地區(qū)國家地表溫度平均上升約0.6攝氏度。聯(lián)合國拉美經(jīng)委會報告稱，僅平均氣溫上升便可導(dǎo)致拉美國家人均GDP到2030年降低0.8%～6.3%，到2050年降低2.4%～23%。在加勒比地區(qū)，氣候變化導(dǎo)致的自然災(zāi)害將導(dǎo)致GDP下降3.6%。聯(lián)合國教科文組織2023年的報告顯示，按照當(dāng)前趨勢發(fā)展，到2100年拉美地區(qū)平均氣溫預(yù)計將上升3～7攝氏度。

氣候變化給拉美帶來的直接經(jīng)濟損失不斷增加。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，2022年阿根廷大豆、玉米和小麥三種主要農(nóng)作物產(chǎn)量至少減少5000萬噸，損失超過140億美元。墨西哥國立自治大學(xué)的研究表明，受氣候變化導(dǎo)致的降雨減少等現(xiàn)象影響，到2035年墨玉米、大豆、小麥和高粱等農(nóng)作物減產(chǎn)預(yù)計造成380億美元的經(jīng)濟損失，約為2012年墨西哥農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的兩倍?；A(chǔ)設(shè)施層面，巴拿馬運河因嚴(yán)重的干旱問題被迫減少通航船只數(shù)量。2024年玻利維亞、巴西遭遇暴雨引發(fā)的洪水及山體滑坡等自然災(zāi)害，導(dǎo)致大規(guī)模社會經(jīng)濟損失。

拉美氣候脆弱性突出，但開展氣候治理卻面臨資金短缺問題。在拉美中低收入國家財政資源及外匯儲備相對有限、償債壓力及流動性困難加大的背景下，多國為避免信用破產(chǎn)傾向于優(yōu)先將收入用于償付本息，而非投資環(huán)保相關(guān)的公共事業(yè)。加勒比海國家極易受到氣候災(zāi)害的影響，但其公共收入的30%～70%都用于償債，國內(nèi)氣候融資更為不足。開展“債務(wù)換自然”實踐有助于引導(dǎo)地區(qū)國家將資金投入長時段、注重發(fā)展效益和提高氣候韌性的項目，加快其實現(xiàn)2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（三）氣候融資困境倒逼拉美擴大融資渠道

當(dāng)前，新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟體的氣候融資主要來自國際渠道，但拉美獲取國際氣候融資的比重低、難度大。2016—2020年間，拉美年均氣候融資占全球總量的17%，其中81%以貸款而非贈款形式獲得，進一步加劇地區(qū)債務(wù)問題。2013年以來，同東亞和太平洋地區(qū)年均約2920億美元的氣候融資相比，拉美僅獲約200億美元。從獲取氣候融資的標(biāo)準(zhǔn)來看，世界銀行僅根據(jù)人均GDP排名決定受援國和援助程度，忽略單一指標(biāo)無法反映社會和氣候脆弱性的現(xiàn)實，拉美土著社區(qū)、婦女、兒童、殘疾人等脆弱群體更難獲得氣候援助。有觀點指出，2024年第29屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP29）談判達(dá)成的3000億美元協(xié)議無法滿足發(fā)展中國家提出的1.3萬億美元氣候融資需求，而“債務(wù)換自然”可以發(fā)揮關(guān)鍵補充作用。

氣候融資失衡問題同樣給拉美帶來負(fù)面影響。減緩和適應(yīng)是應(yīng)對氣候變化的兩大支柱，但氣候適應(yīng)融資長期不足。聯(lián)合國環(huán)境署《2024年適應(yīng)差距報告》指出，全球發(fā)展中國家的氣候適應(yīng)融資需求缺口年均3590億美元。全球最大的氣候基金——綠色氣候基金中大量資金集中在非洲及小島嶼國家，且只有27%的資金用于適應(yīng)性項目。此前COP28討論成立的“損失與損害基金”幾乎只針對最不發(fā)達(dá)經(jīng)濟體，拉美只有海地一國具有受援資格。

鑒于拉美難以從國際主流渠道獲取氣候融資，部分國家開始另辟蹊徑，開展“債務(wù)換自然”實踐撬動環(huán)境保護資金。同直接援助或捐贈相比，“債務(wù)換自然”一是可以利用金融杠桿產(chǎn)生大于實際捐贈的資金，二是能夠通過結(jié)構(gòu)性融資確保資金連續(xù)性，彌補直接援助缺乏財政撥款或政治保障性不足的問題，不失為增加氣候融資尤其是氣候適應(yīng)融資的替代方案。此外，允許債務(wù)國利用低價回購債務(wù)節(jié)省的資金以本幣形式投資環(huán)保項目，也有助于減輕拉美債務(wù)的外部依賴性。

三、新實踐的初步效果評估

理想狀態(tài)下，“債務(wù)換自然”能夠降低債務(wù)國總體債務(wù)負(fù)擔(dān)、服務(wù)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和重要生態(tài)系統(tǒng)保護，實現(xiàn)債務(wù)方、當(dāng)?shù)厣鐣妥匀画h(huán)境三贏目標(biāo)。從實施效果來看，一方面，拉美“債務(wù)換自然”新實踐緩解了地區(qū)中低收入國家短期償債及流動性壓力，擴大了當(dāng)?shù)丨h(huán)保項目融資規(guī)模。另一方面，新一輪實踐減債數(shù)額占債務(wù)國整體債務(wù)規(guī)模的比例較低，項目周期長、透明度低等結(jié)構(gòu)性問題仍在，對保護自然環(huán)境的貢獻難以量化。各方普遍認(rèn)可拉美本輪實踐的有效性，但也有觀點認(rèn)為資源主權(quán)以及原住民問題仍將影響實施效果。

（一）減債及環(huán)境融資規(guī)模不斷擴大

1987年至今，拉美“債務(wù)換自然”實踐的減債及環(huán)保融資規(guī)模增長實現(xiàn)“二級跳”。2021年以來增信擔(dān)保產(chǎn)生的大規(guī)模資金顯示出“債務(wù)換自然”在減債和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的巨大潛力。20世紀(jì)80年代，拉美平均每個項目處理債務(wù)規(guī)模及產(chǎn)生環(huán)境資金規(guī)模分別為989萬和537萬美元；20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初分別為2506萬和776萬美元；2021年至今，兩項數(shù)值分別為6億和2.18億美元。具體來看，新實踐取得以下幾方面成效。

第一，部分緩解債務(wù)國政府的債務(wù)壓力，提高其主權(quán)信用評級。2021年，伯利茲通過“債務(wù)換自然”交易減少相當(dāng)于當(dāng)年GDP約10%的外債存量，避免了全面違約，主權(quán)信用評級上升。2022年巴巴多斯開展“債務(wù)換自然”交易后，美洲開發(fā)銀行給予巴AAA信用評級，大幅改善該國融資條件。2023年厄瓜多爾將合計16億美元的中長期債券出售給瑞士信貸銀行，后者將其統(tǒng)一展期并置換為“加拉帕戈斯債券”，折抵近11.26億美元的債務(wù)。2024年薩爾瓦多通過摩根大通實現(xiàn)10.3億美元的外債回購，折抵其2027至2052年到期債券的14%。

第二，擴大債務(wù)國環(huán)境及氣候融資規(guī)模。增信擔(dān)保模式下，保證債務(wù)國按期還款的參數(shù)化巨災(zāi)保險加大對沿海及小島嶼國家的氣候敏感性考量，有利于提高環(huán)保融資的長期性和穩(wěn)定性，也產(chǎn)生遠(yuǎn)高于前兩個階段的環(huán)保融資。2021及2022年，伯利茲和巴巴多斯通過開展“債務(wù)換自然”實踐，分別承諾在未來15～20年利用獲得的1.8億美元及5000萬美元保護本國30%的海域面積。2023年，厄瓜多爾政府承諾在未來20年支出4.5億美元支持加拉帕戈斯群島的環(huán)境保護。2024年薩爾瓦多“債務(wù)換自然”交易預(yù)計為薩政府節(jié)省3.52億美元的償債成本。薩政府還將創(chuàng)建監(jiān)督機構(gòu)并提供水資源數(shù)據(jù)監(jiān)測服務(wù)，在2044年前建設(shè)7.5萬公頃的含水層補給區(qū)。

（二）減債成效有限，資源主權(quán)等結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)仍在

一是減債規(guī)模較小且環(huán)保收益難以量化。盡管近年來拉美“債務(wù)換自然”交易規(guī)模不斷擴大，但實際減債效果并不理想。據(jù)歐洲債務(wù)與發(fā)展網(wǎng)絡(luò)估算，“債務(wù)換自然”只能抵消1987年至2023年間中低收入國家債務(wù)總額的約0.11%。伯利茲、巴巴多斯和厄瓜多爾三國近年來的“債務(wù)換自然”交易分別減少各自占GDP比重8.7%、0.1%及0.8%的債務(wù)。此外，新一輪實踐中，環(huán)境保護項目平均周期為15年，實際收益和保護效果難以量化，腐敗問題導(dǎo)致項目透明度低也將影響融資有效性，給潛在非西方債權(quán)方帶來隱憂。整體來看，拉美新一輪“債務(wù)換自然”實踐仍難摘掉“太少、太遲”（too little， too late）的標(biāo)簽。

二是債務(wù)國資源主權(quán)問題依舊突出。從債務(wù)國與債權(quán)方的關(guān)系來看，“債務(wù)換自然”無法逆轉(zhuǎn)美西方憑借出資及擔(dān)保身份實際主導(dǎo)該模式的現(xiàn)實。自然資源商品化引發(fā)的資源主權(quán)問題并未在新模式中得到解決。有拉美學(xué)者指出，2023年厄瓜多爾加拉帕戈斯“債務(wù)換自然”交易中，海底采礦及港口建設(shè)活動可能對海洋生態(tài)系統(tǒng)造成損害，并影響沿海社區(qū)獲取其傳統(tǒng)食物來源。厄前環(huán)境部長奧爾特加稱，“債務(wù)換自然”不是壞事，但債務(wù)并沒有消失，而是被條件非常嚴(yán)苛的新貸款取代；11%的貸款利率“剝削性”較強，將嚴(yán)重推高厄交易成本。包括奧爾特加在內(nèi)的260名支持債務(wù)和氣候正義的學(xué)者曾簽署聯(lián)合聲明，指責(zé)該交易賦予外國私營公司對加拉帕戈斯未來過大的發(fā)言權(quán)。哈佛法學(xué)院相關(guān)研究指出，開展“債務(wù)換自然”實踐必須考慮給債務(wù)國維護自然資源主權(quán)、實現(xiàn)自身經(jīng)濟社會發(fā)展以及土著居民生存帶來的負(fù)面影響。限制原住民使用土地導(dǎo)致的流離失所，也可能敲響小規(guī)模土著文化的喪鐘。

四、拉美“債務(wù)換自然”實踐的前景

伴隨國際社會對“債務(wù)換自然”的認(rèn)知不斷深化、投入不斷增多，“債務(wù)換自然”的商業(yè)價值不斷提升，拉美地區(qū)新一輪實踐有望繼續(xù)擴大。但面對“債務(wù)換自然”機制性問題、地區(qū)形勢不穩(wěn)定以及特朗普再次執(zhí)政可能帶來的沖擊等挑戰(zhàn)，該實踐的有效性仍有待提高。

（一）“債務(wù)換自然”受到各方認(rèn)同和支持

國際社會的支持不斷加大。近年來，國際貨幣基金組織、世界銀行及聯(lián)合國開發(fā)計劃署等多邊機構(gòu)逐漸就氣候風(fēng)險及債務(wù)問題的正相關(guān)性達(dá)成廣泛共識，并就利用“債務(wù)換自然”統(tǒng)籌解決兩大問題開展大量調(diào)研評估。國際貨幣基金組織支持拉美國家出臺可持續(xù)的宏觀經(jīng)濟政策，推動“債務(wù)換氣候”等創(chuàng)新性債務(wù)重組機制發(fā)展，加強同債權(quán)方對話。COP28成立“與可持續(xù)性相關(guān)的自然和氣候主權(quán)融資工作組”，吸納擁有數(shù)萬億美元儲備的全球多邊貸款機構(gòu)，世界銀行、歐洲投資銀行、亞洲開發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行等大幅增加對“債務(wù)換自然”的資金支持。2024年聯(lián)合國生物多樣性大會期間，大自然保護協(xié)會同保護國際、皮尤慈善信托基金會、重返原野（ReWild）、野生動物保護協(xié)會和世界自然基金會宣布成立聯(lián)盟，預(yù)計釋放高達(dá)1000億美元的氣候資金，通過“債務(wù)換自然”擴大氣候保護成果。聯(lián)盟創(chuàng)始成員均表示，該組織不具有排他性，期待其他志同道合的成員加入。

“債務(wù)換自然”的商業(yè)價值不斷提升。盡管“債務(wù)換自然”仍屬于債務(wù)市場的利基領(lǐng)域，但伴隨融資規(guī)模增長以及增信規(guī)模擴大，其對商業(yè)銀行的吸引力也逐漸加大。幾年前，瑞士信貸是唯一開展“債務(wù)換自然”的商業(yè)銀行，如今高盛、匯豐銀行、花旗集團、巴黎銀行、渣打銀行及巴克萊銀行均已表明參與意向。目前，約有9家商業(yè)銀行正在爭奪拉美環(huán)境、社會和治理（ESG）債務(wù)市場份額。巴克萊銀行預(yù)估拉美地區(qū)這一債務(wù)市場規(guī)模將增長至8000億美元。

拉美地區(qū)機構(gòu)和政府對“債務(wù)換自然”的投入和認(rèn)可不斷增加。2017年，聯(lián)合國拉美經(jīng)委會成立推動“債務(wù)換自然”的相關(guān)機制工作組，包括加勒比共同體（CARICOM）、東加勒比國家組織（OECS）、東加勒比中央銀行（ECCB）等地區(qū)組織。2021年美洲氣候行動高級別對話上，拉美和加勒比開發(fā)銀行計劃到2026年將氣候融資在總投資組合的占比從23%增加到40%，并承諾到2027年在綠色行動上投入250億美元。美洲開發(fā)銀行承諾根據(jù)《巴黎協(xié)定》制定的國家貢獻提供資金，中美洲經(jīng)濟一體化銀行承諾發(fā)行綠色債券，擴大國際融資以鼓勵氣候行動。阿根廷、哥倫比亞及巴巴多斯環(huán)境部長均提出要利用債轉(zhuǎn)模式加大氣候融資。2023年南美洲國家聯(lián)盟峰會上，哥總統(tǒng)佩特羅表示，在全球范圍內(nèi)將公共債務(wù)轉(zhuǎn)化為氣候行動，是處理氣候變化問題真正重大的第一步。全球環(huán)境基金主席、哥斯達(dá)黎加前環(huán)境部長卡洛斯稱，從當(dāng)前形勢看，“債務(wù)換自然”是通過資本市場彌合氣候融資缺口的關(guān)鍵工具。

（二）拉美推進“債務(wù)換自然”面臨多重挑戰(zhàn)

首先，“債務(wù)換自然”機制性挑戰(zhàn)仍存。正如聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議秘書長麗貝卡·格林斯潘所言，“債務(wù)換自然”難以解決發(fā)展資金匱乏同及時紓解債務(wù)危機的結(jié)構(gòu)性不對稱問題。伴隨拉美“債務(wù)換自然”交易中私人債權(quán)方的不斷增多，貸款協(xié)議及債務(wù)談判的復(fù)雜性顯著上升，疊加“債務(wù)換自然”的結(jié)構(gòu)性機制瓶頸，研究及監(jiān)管困難將進一步加大。

債權(quán)結(jié)構(gòu)的變化未能改變發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的現(xiàn)實。增信擔(dān)保模式下債權(quán)方與債務(wù)國的關(guān)系并未出現(xiàn)實質(zhì)性改變。以2021年伯利茲項目為例，美國國際發(fā)展金融公司參與增信及政治擔(dān)保，意味著伯一旦出現(xiàn)債務(wù)重組或違約，不僅自身政治聲譽受損，實際債權(quán)方也將由私營部門變?yōu)槊绹鴩H發(fā)展金融公司及美國政府。在拉美“債務(wù)換自然”新實踐中，大部分信用增級機構(gòu)和債券購買方依舊來自巴黎俱樂部成員國，表明拉美債務(wù)國仍將在交易中處于被動地位。作為在國際貨幣基金組織和世界銀行中擁有最大投票份額的國家，美國也將繼續(xù)通過現(xiàn)行“債務(wù)換自然”機制鞏固美元和拉美國家債權(quán)國的地位，不會交出交易主導(dǎo)權(quán)。

缺乏監(jiān)管機制和地區(qū)腐敗問題加大“漂綠”風(fēng)險。由于缺乏有效的國內(nèi)及地區(qū)監(jiān)管懲罰機制，拉美經(jīng)常出現(xiàn)氣候融資并未投入環(huán)保項目的“漂綠”現(xiàn)象。拉美長期面臨社會不公及貧困問題，民眾在政治庇護主義下淪為政治精英推進議程、攫取利益的工具，社會縱向問責(zé)能力與國家機構(gòu)間橫向制衡缺失造成的系統(tǒng)性腐敗，加大“漂綠”風(fēng)險。拉丁美洲經(jīng)濟和社會正義網(wǎng)絡(luò)指出，由于缺乏透明度和問責(zé)制，難以評估2023年厄瓜多爾“債務(wù)換自然”交易的潛在違約風(fēng)險。2024年厄政府提出通過非政府組織“亞馬遜保護直接空氣捕獲”（Amazon Conservation DAC）回購商業(yè)銀行債務(wù)，但并未透露實際購買方。大西洋理事會氣候韌性中心學(xué)者何塞·阿亞拉表示，由于“債務(wù)換自然”并無唯一定義，其操作方案及附加條件多種多樣，相關(guān)政府或企業(yè)通常對細(xì)節(jié)諱莫如深，不明確披露收益情況，部分已落地項目因透明度問題仍存“漂綠”嫌疑，難以有效推廣生態(tài)意識。而在迫切需要獲得資金的拉美，這樣的操作越來越多。

其次，地區(qū)不穩(wěn)定因素增加。一方面，拉美政壇左右博弈加劇，政局輪動加快，難以就應(yīng)對氣候變化達(dá)成共識。盡管當(dāng)前拉美國家普遍由左翼政府掌權(quán)，但右翼及極右翼勢力仍在持續(xù)反撲。秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞等國受府院之爭、黨內(nèi)惡斗及社會治安等因素影響，政局持續(xù)動蕩，極大影響其政策連續(xù)性及政府治理效能。多數(shù)左翼執(zhí)政國家積極制定和實施綠色發(fā)展規(guī)劃和政策，如哥倫比亞總統(tǒng)在雙多邊場合多次談及“債務(wù)換自然”倡議，洪都拉斯總統(tǒng)希奧瑪拉·卡斯特羅在COP28上，提議將52個雨林國家聯(lián)盟成員國外債轉(zhuǎn)化為環(huán)境投資。但阿根廷極右翼總統(tǒng)米萊大幅削減應(yīng)對氣候變化的投入并退出COP29，拒不參加氣候融資關(guān)鍵對話，加大地區(qū)國家協(xié)調(diào)應(yīng)對氣候變化的困難。此外，部分國家對“債務(wù)換自然”的金融模式存疑，擔(dān)憂交易金額過大可能導(dǎo)致債務(wù)國出現(xiàn)破壞性通脹。

最后，特朗普重返白宮引發(fā)“綠色霸權(quán)”擔(dān)憂。拜登任內(nèi)曾承諾年均提供114億美元的氣候援助，但直到2024年，美國會批準(zhǔn)的援助金額僅為10億美元。鑒于美兩黨在應(yīng)對氣候危機以及對外援助領(lǐng)域的立場幾乎相反，在特朗普第二任期內(nèi)，美拒絕履行向發(fā)展中國家提供氣候資金支持和向綠色氣候基金注資義務(wù)的可能性明顯上升，或?qū)⒔o《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下的融資機制帶來極大負(fù)面沖擊。

五、結(jié)語

開展新一輪“債務(wù)換自然”實踐，是拉美國家為避免主權(quán)債務(wù)違約及應(yīng)對環(huán)境、生物多樣性問題作出的統(tǒng)籌性政策選擇。盡管取得了階段性成果，但在當(dāng)前國際及地區(qū)形勢下，推進“債務(wù)換自然”實踐仍需綜合評估債轉(zhuǎn)模式改革前景、債務(wù)國債務(wù)違約風(fēng)險以及雙多邊政策協(xié)同難度等多重因素。伴隨“全球南方”力量日益壯大，拉美多國高度期待非巴黎俱樂部的新興市場及發(fā)展中國家參與相關(guān)實踐，這不僅有利于推動國際貨幣基金組織和世界銀行的功能向公共債券持有和減債服務(wù)方向發(fā)展，也為探索“債務(wù)換自然”的國際合作路徑提供了機會窗口。

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】