［摘 要］ 柔性行政方式是行政主體實(shí)施的不具有強(qiáng)制性的行政活動(dòng)方式，具有廣泛參與、兩造互動(dòng)、平等協(xié)商、自由選擇等特點(diǎn)。合法行使柔性行政方式受到三個(gè)層面的限制。一是在有法規(guī)規(guī)定時(shí)，柔性行政方式的運(yùn)用要從其規(guī)定；二是在有規(guī)范性文件規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)要恪守平等原則；三是在既無(wú)法律規(guī)定又無(wú)規(guī)范性文件時(shí)，行政機(jī)關(guān)要遵守合法、合理、自愿、公平、公開(kāi)、公益的原則。柔性行政方式是行政民主化的體現(xiàn)，今后需要加強(qiáng)柔性行政方式的共性及個(gè)性研究，并對(duì)剛性行政方式作出民主化和科學(xué)化調(diào)整。

［關(guān)鍵詞］ 柔性行政方式 依法行政 政府治理創(chuàng)新 法治政府 行政民主化

［中圖分類(lèi)號(hào)］ D912.1 "［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ""［文章編號(hào)］ 1008—3642（2024）06—0107—08

收稿日期：2024-08-26

作者簡(jiǎn)介：任肖容，最高人民檢察院檢察理論研究所助理研究員，法學(xué)博士。

20世紀(jì)中葉以來(lái)，隨著社會(huì)對(duì)行政管理需求的不斷增加，政府職能逐步拓展，行政權(quán)力的行使日益活躍。單一的管理與秩序行政逐步融入權(quán)力色彩較弱的給付與服務(wù)行政。在此過(guò)程中，行政方式呈現(xiàn)多元化和柔性化趨勢(shì)。無(wú)論實(shí)務(wù)界還是理論界均自覺(jué)或不自覺(jué)地對(duì)柔性行政方式加以關(guān)注。例如，在行政管理實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)要求柔性管理①、柔性執(zhí)法②；在理論研究中，學(xué)者在描述“行政約談”等新型行政方式時(shí)，也在使用“柔性”的概念［1］。2021年1月頒行的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》明確要求：“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政和解等非強(qiáng)制行政手段的運(yùn)用。”2021年8月頒行的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也明確規(guī)定“廣泛運(yùn)用說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式”，并將此確定為創(chuàng)新行政執(zhí)法方式的任務(wù)之一。這里提及的“非強(qiáng)制行政手段”“說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范、警示告誡、指導(dǎo)約談等方式”與本文討論的柔性行政方式意思相近。

面對(duì)柔性行政方式豐富的實(shí)踐，理論研究仍有待深化［2］。此前相關(guān)研究多是從“非權(quán)力行政方式”“非強(qiáng)制行政行為”“非正式行政行為”等視角對(duì)此類(lèi)行為加以類(lèi)型化。什么是柔性行政方式？目前仍語(yǔ)焉不詳。本文研究的第一個(gè)基礎(chǔ)性命題是柔性行政方式的概念。另一個(gè)與此相關(guān)的基礎(chǔ)命題是柔性行政方式的法治化。本文結(jié)合行政法學(xué)基礎(chǔ)理論探討柔性行政方式的概念及其法治化，以期為推動(dòng)政府治理創(chuàng)新和法治政府、服務(wù)型政府建設(shè)提供理論基礎(chǔ)。

一、柔性行政方式的概念

柔性行政方式是一種較新的表述。我們應(yīng)對(duì)相近概念進(jìn)行比較辨析，以明確柔性行政方式的內(nèi)涵，澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)、走出適用困境。下文從兩個(gè)方面討論：第一部分通過(guò)辨析“非權(quán)力”“非強(qiáng)制”“非正式”相近概念，闡釋“柔性行政方式”中“柔性”的內(nèi)涵；第二部分通過(guò)辨析“行政方式”與“行政行為”“行政執(zhí)法”的差異，闡明“柔性行政方式中“行政方式”的內(nèi)涵。

（一）“柔性”的內(nèi)涵辨析

1.柔性行政方式與非權(quán)力行政方式

非權(quán)力行政方式是早期研究行政指導(dǎo)時(shí)使用的概念，也是當(dāng)時(shí)日本行政法學(xué)界在研究行政合同時(shí)提出的稱(chēng)謂［3］。與“權(quán)力”密切相關(guān)的有“強(qiáng)加”“服從”“強(qiáng)制”“權(quán)威”“威懾”等概念，它們是從不平衡關(guān)系中衍生出來(lái)的［4］。正是在此意義上，有學(xué)者將總體上不存在不平衡依賴(lài)關(guān)系的行政活動(dòng)方式稱(chēng)為非權(quán)力行政方式，這類(lèi)行政方式和具有強(qiáng)制性（或稱(chēng)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制性）的行政命令有區(qū)別［5］。非權(quán)力行政方式具有如下基本特點(diǎn)：在法律關(guān)系上，它屬于公法關(guān)系；在性質(zhì)上，它屬于非權(quán)力作為，不以國(guó)家權(quán)力來(lái)單方約束行政相對(duì)人，既包括一部分無(wú)固有法律效果的單純事實(shí)行為（如行政指導(dǎo)），也包括一部分非強(qiáng)制法律行為或準(zhǔn)法律行為（如屬于雙方法律行為的行政契約），往往具有誘導(dǎo)性和引導(dǎo)性；有時(shí)它以行政權(quán)力作為背景（相當(dāng)于有一定的事實(shí)拘束力），以保障它的實(shí)效性，適用于整個(gè)行政領(lǐng)域，主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)管理領(lǐng)域；在方式方法上，它往往采用非強(qiáng)制、非命令性的手段［6］。

需要指明的是，非權(quán)力行政方式可以成為包括行政指導(dǎo)在內(nèi)的多種柔性行政方式的總括性表述，但不能必然成為本文所指的所有柔性行政方式的上位概念。其中的一個(gè)原因是，某些柔性行政行為實(shí)際是法律法規(guī)明文規(guī)定的，具有某些行政權(quán)力的背景。例如，行政協(xié)議盡管與傳統(tǒng)的單方行政行為相比較，體現(xiàn)了雙方的合意，但行政機(jī)關(guān)享有一定的特權(quán)。例如，行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)社會(huì)變遷單方變更、解除行政協(xié)議，也可以在公民、法人或其他組織未履行協(xié)議規(guī)定的義務(wù)時(shí)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行③。這種行政協(xié)議中的特權(quán)實(shí)際是權(quán)力的體現(xiàn)，即“國(guó)家機(jī)關(guān)代表國(guó)家或公共利益、以國(guó)家強(qiáng)制力為支持而從事一定的行為，并對(duì)一定人或物產(chǎn)生實(shí)際影響的能力”［7］；另一個(gè)原因是對(duì)“權(quán)力”概念理解不同，會(huì)產(chǎn)生對(duì)“非權(quán)力”概念的分歧。例如，在不存在平衡依賴(lài)的情況下會(huì)因?yàn)椤吧鐣?huì)”的原因從事非利己活動(dòng)④［8］。由于非利己活動(dòng)的確發(fā)生了，因而也符合權(quán)力的特征。這里權(quán)力的概念與傳統(tǒng)的服從、強(qiáng)制、權(quán)威的權(quán)勢(shì)關(guān)系有很大的區(qū)別。當(dāng)然，這里需要指出，僅憑權(quán)力要素我們不能簡(jiǎn)單清晰地表述行政指導(dǎo)、行政契約與傳統(tǒng)的行政處罰、行政強(qiáng)制的區(qū)別，因?yàn)闄?quán)力要素在非權(quán)力行政和傳統(tǒng)高權(quán)行政中或多或少都有所體現(xiàn)。

2.柔性行政方式與非強(qiáng)制行政行為

非強(qiáng)制行政行為是以崔卓蘭教授為代表的吉林大學(xué)研究團(tuán)隊(duì)采用的概念，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛影響。崔卓蘭教授早在1998年在《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》上刊發(fā)了《試論非強(qiáng)制行政行為》一文，建議將非強(qiáng)制行政行為作為新的行政行為種類(lèi)列入我國(guó)行政法學(xué)的理論研究體系［9］。2005年，崔教授指導(dǎo)的李曉明博士出版了《非強(qiáng)制行政論》［10］。之后，崔教授及其學(xué)生圍繞非強(qiáng)制行政行為的制度建構(gòu)、價(jià)值取向等問(wèn)題進(jìn)行了深入研究?？梢哉f(shuō)，“非強(qiáng)制行政行為”概念的提出，推動(dòng)了學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等類(lèi)似行政行為的學(xué)術(shù)討論。

學(xué)界對(duì)“非強(qiáng)制行政行為”作為行政指導(dǎo)、行政合同等行為的上位概念也存有不同意見(jiàn)。例如，蔣紅珍教授認(rèn)為，非強(qiáng)制行政行為的概念屬于描述性而非制度性的概念，不能成為自身內(nèi)涵建構(gòu)的支點(diǎn)，也不足以支撐司法救濟(jì)的制度管道空間［11］。熊樟林教授認(rèn)為，“非強(qiáng)制行政行為”無(wú)法解決傳統(tǒng)行政行為制度框架中的某些問(wèn)題，如行政處罰中公民參與和聽(tīng)證的問(wèn)題。因?yàn)榘凑铡胺菑?qiáng)制行政行為”的劃分標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰是具有強(qiáng)制力的，但公民參與顯然不具有強(qiáng)制的特征；此外，在內(nèi)涵層面，將“非強(qiáng)制行政行為”界定為“行政主體依其職責(zé)權(quán)限主動(dòng)發(fā)出”的表述也有待商榷［12］。

崔卓蘭教授團(tuán)隊(duì)為規(guī)范行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制力的行政行為、保障相對(duì)人權(quán)利所做的努力是值得肯定的。在概念的運(yùn)用上，本文更傾向于使用柔性行政方式的概念。除上述學(xué)界提出的批評(píng)外，面對(duì)行政管理方式的轉(zhuǎn)變和服務(wù)行政的發(fā)展，以行政行為作為研究的全部范圍已無(wú)法全部概括已出現(xiàn)的新形式。其理由在下文行政方式與行政行為區(qū)分部分闡述。其次，“非強(qiáng)制行政行為”回避了從正面描述該類(lèi)行為具有的特征。實(shí)際上崔卓蘭教授、蔡立東教授等在研究非強(qiáng)制行政行為時(shí)，已使用“柔性”的概念。例如，在研究非強(qiáng)制行政行為時(shí)，他們指出非強(qiáng)制行政行為的特點(diǎn)即“柔性”。崔卓蘭教授、蔡立東教授在發(fā)表的《從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式》一文中開(kāi)篇就提出：“雖然行政權(quán)力本身就意味著強(qiáng)制……但伴隨著中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型……行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)越來(lái)越依賴(lài)契約、指導(dǎo)、服務(wù)等具有私法性質(zhì)的柔性手段。”［13］再比如，盧護(hù)鋒教授、王歡教授在撰寫(xiě)的《非強(qiáng)制行政行為制度化探討》一文中，在對(duì)非強(qiáng)制行政行為進(jìn)行定義時(shí)也使用了“柔性”的概念——“非強(qiáng)制行政行為是相對(duì)于強(qiáng)制行政行為而言的概念范疇，其基本內(nèi)涵是指在特定的行政管理領(lǐng)域內(nèi)，行政主體以行政職權(quán)為背景，以法律原則、法律規(guī)范或相關(guān)政策為基準(zhǔn)，以指導(dǎo)、協(xié)商、鼓勵(lì)、資助等柔性手段實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的行為方式的總和?！保?4］與其用排除法的方式定義“非強(qiáng)制行政行為”，毋寧直接將定義中的核心概念“柔性”用來(lái)對(duì)此類(lèi)行政方式加以概括⑤［15］。最后，何為“非強(qiáng)制”難以界定，導(dǎo)致在理解某些特定種類(lèi)的行政方式時(shí)易生歧義。例如，以無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行力來(lái)界定“非強(qiáng)制行政行為”，就會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議不能納入，因?yàn)樾姓f(xié)議的執(zhí)行具有強(qiáng)制執(zhí)行力［9］29。

3.柔性行政方式與非正式行政行為

正式的行政行為雖然具有嚴(yán)格的法律效果但會(huì)耗費(fèi)更多的成本，因此，非正式行政行為逐漸成為行政機(jī)關(guān)行為方式的“儲(chǔ)藏庫(kù)”，日益被行政機(jī)關(guān)青睞。非正式行政行為對(duì)法治國(guó)的挑戰(zhàn)也成為德國(guó)行政法學(xué)界研究的熱點(diǎn)。何為非正式行政行為？德國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的定義。例如，毛雷爾教授認(rèn)為，非正式行政活動(dòng)主要是指行政決定作出時(shí)或者作出前，行政機(jī)關(guān)與公民之間進(jìn)行協(xié)商或者其他形式的接觸行為［16］；也有人認(rèn)為非正式行政行為是行政處分⑥、行政契約外，各種含有意思表示的行政行為；還有人將其認(rèn)定為一切具有統(tǒng)治形態(tài)的行政行為以外的行政行為［17］444。由于德國(guó)行政行為有特定的指稱(chēng)，非正式行政行為又被學(xué)者稱(chēng)為非正式行政活動(dòng)⑦［16］。德國(guó)常見(jiàn)的非正式行政行為包括非正式協(xié)商及行政調(diào)解等［18］。由于非正式行政行為代替了法定形式的行為，所以盡管非正式行政行為的定義繁多但其共性是非法定的行為形式；換言之，非正式行政行為不具有法效性，不受實(shí)體法和程序法的拘束調(diào)整。因此，行政協(xié)議這一在我國(guó)比較典型的柔性行政方式，在德國(guó)的語(yǔ)境下并不是非正式行政行為。德國(guó)行政程序法對(duì)公法合同進(jìn)行了規(guī)定。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在界定非正式行政行為時(shí)也同樣排除了“行政程序法”明定的行政行為類(lèi)型（行政處分、行政命令、行政契約、行政計(jì)劃、行政指導(dǎo)）［17］444。

非正式行政行為與柔性行政方式一樣具有靈活性的特征，為行政機(jī)關(guān)作出行政決定、實(shí)施行政管理、提供行政服務(wù)提供了豐富的行為方式；但是，非正式行政行為強(qiáng)調(diào)不具有法效力，而柔性行政方式更強(qiáng)調(diào)調(diào)控手段的柔性與不具有強(qiáng)制力。因此，簡(jiǎn)單的移植非正式行政行為與我國(guó)已開(kāi)展的柔性執(zhí)法實(shí)踐不符。例如，政府采購(gòu)由《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》調(diào)整，不符合“非正式行政行為”的定義，但由于政府采購(gòu)是利用市場(chǎng)機(jī)制、商業(yè)規(guī)則實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的政策工具，區(qū)別于傳統(tǒng)的高權(quán)行政，仍有合意的空間，因而具有柔性特征。故采用柔性行政方式的指稱(chēng)包容性更廣，更能包容隨著行政管理實(shí)踐所產(chǎn)生的諸多新行政方式；即使這些行政方式類(lèi)型化之后由法規(guī)進(jìn)行設(shè)定，也不影響它的柔性特征。

（二）“行政方式”的內(nèi)涵辨析

1.行政方式與行政行為

行政行為是我國(guó)行政法學(xué)的基礎(chǔ)性概念，在使用上仍有諸多爭(zhēng)議。其定義有最廣義、廣義、較廣義、較狹義、狹義和最狹義之分。不同的理解決定了行政行為是否包括事實(shí)行為、抽象行政行為、行政機(jī)關(guān)實(shí)施的民事行為等。例如，2014年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》修訂后，用“行政行為”代替了“具體行政行為”，行政行為的概念被稀薄化［19］。除抽象行政行為外，法律行為與事實(shí)行為均可以納入《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》“行政行為”的概念中。而在馬工程教材中，姜明安教授采用“較廣義”的定義，將行政行為定位為“行政主體及其工作人員或者行政主體委托的組織或個(gè)人實(shí)施的產(chǎn)生行政法律效果的行為”［20］。在這個(gè)定義下，行政事實(shí)行為因不具備行政機(jī)關(guān)的意思表示及無(wú)法產(chǎn)生行政法律效果而不能納入行政行為概念的范疇。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)采用的是“行政處分”的概念。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政程序法”第92條將行政處分定義為：“行政機(jī)關(guān)就公法上具體事件所為之決定或其他公權(quán)力措施而對(duì)外直接發(fā)生法律效果的單方行政行為?！边@種用法和日本法上的“行政行為”概念類(lèi)似［21］，是最狹義的行政行為，既不包括雙方性的行政契約，也不包括行政事實(shí)行為。無(wú)論采何種定位，行政行為的概念均落在“行為”一詞的射程范圍之內(nèi)，也即“在一定目的、欲望、意識(shí)、意志支配下的外部舉動(dòng)”［22］140。

本文不采“行政行為”而采“行政方式”的緣由主要包括以下幾點(diǎn)：一是，目前行政行為的概念并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，其范圍和邊界容易造成混淆。我們常提及行政行為具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，而本文所討論的柔性行政方式恰與傳統(tǒng)的行政行為相區(qū)別，不具有拘束力和強(qiáng)制性；二是，行政行為最后指向的是行為而不包括行為的方法與形式。比如，行政機(jī)關(guān)的說(shuō)明理由、執(zhí)法體現(xiàn)人文關(guān)懷等均是行政方式而非行政行為。在行政法研究早期學(xué)者就區(qū)別了行政行為與行政行為的形式［23］；三是，雖然針對(duì)行政方式的研究有所欠缺且存在規(guī)范化不足的問(wèn)題，但地方政府規(guī)章及國(guó)家政策文件已經(jīng)開(kāi)始使用“行政方式”的表述。例如，2013年8月1日起施行的《?？谑行姓绦蛞?guī)定》第4條就使用了“方式”的立法表述⑧；2019年10月黨的十九屆四中全會(huì)就采用了如下表述：“創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府?！?/p>

2.行政方式與柔性執(zhí)法

倡導(dǎo)采用柔性行政執(zhí)法，是我國(guó)針對(duì)傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式容易導(dǎo)致機(jī)械執(zhí)法和執(zhí)法沖突而進(jìn)行的改革?；厮輾v史，早在2005年，福建泉州市工商局就開(kāi)始探索將柔性行政方式之一的行政指導(dǎo)與執(zhí)法實(shí)踐相結(jié)合，通過(guò)積極運(yùn)用勸告、建議等柔性行政方式，在企業(yè)登記注冊(cè)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域取得了良好成效，被譽(yù)為“泉州經(jīng)驗(yàn)”［24］。2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》提出：“嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法……。堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一?！边@里所提的文明執(zhí)法，管理與服務(wù)并重，與柔性執(zhí)法的精神是一致的，即要求創(chuàng)新執(zhí)法理念，樹(shù)立尊重和保障人權(quán)的觀念，也要求改進(jìn)執(zhí)法方式，不以力服人，而要以理服人、以情感人，獲得群眾的理解和支持。2011年，衛(wèi)生部頒發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)〉的實(shí)施意見(jiàn)》首次提到“柔性執(zhí)法”的概念⑨。2011年，財(cái)政部頒布的《關(guān)于加快推進(jìn)財(cái)政部門(mén)依法行政依法理財(cái)?shù)囊庖?jiàn)》列舉了柔性行政方式的類(lèi)型，包括堅(jiān)持教育指導(dǎo)為先，全面推行全程說(shuō)理式執(zhí)法、行政監(jiān)管勸勉、執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問(wèn)題告誡、突出問(wèn)題約談、重大案件回訪等。隨后，越來(lái)越多的政府部門(mén)開(kāi)始推行柔性行政方式⑩。有的地方政府還將柔性執(zhí)法納入法治政府建設(shè)的指標(biāo)體系之中B11，單獨(dú)頒布柔性執(zhí)法規(guī)范性文件B12。2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第33條第1款、第2款具體規(guī)定了“輕微不罰”“初次不罰”“無(wú)過(guò)錯(cuò)不罰”等三種不予行政處罰的情形；其中第3款專(zhuān)門(mén)規(guī)定了柔性執(zhí)法方式，即對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育?？梢?jiàn)，行政法律的立改廢釋也開(kāi)始對(duì)柔性行政方式、柔性執(zhí)法予以關(guān)照。隨著柔性執(zhí)法的實(shí)踐發(fā)展，學(xué)者開(kāi)始關(guān)注柔性執(zhí)法并加以研究［25］。

從以上梳理可見(jiàn)，柔性執(zhí)法在實(shí)踐中已經(jīng)初具規(guī)模，并日益獲得行政法學(xué)界及行政管理學(xué)界的關(guān)注。但“柔性執(zhí)法”的內(nèi)涵和本文核心概念“柔性行政方式”仍有一些差別。“柔性執(zhí)法”重點(diǎn)落在執(zhí)法二字。所謂執(zhí)法即法律執(zhí)行的簡(jiǎn)稱(chēng)，有廣義和狹義之分。廣義的執(zhí)法是一切執(zhí)行法律和適用法律的簡(jiǎn)稱(chēng)。在該語(yǔ)義下，執(zhí)法主體既包括行政機(jī)關(guān)也包括司法機(jī)關(guān)。例如，2020年最高人民法院發(fā)布7起善意文明執(zhí)行典型案例，其中案例四就用了“柔性執(zhí)法”的概念。但司法執(zhí)法并非行政執(zhí)法的關(guān)切所在。狹義的執(zhí)法僅指“國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律授權(quán)、委托的組織及其公職人員在行使行政管理權(quán)的過(guò)程中，依照法定職權(quán)和程序，貫徹實(shí)施法律的活動(dòng)”［22］247。按照狹義的執(zhí)法概念，行政執(zhí)法需要遵守合法性原則，即執(zhí)法主體必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，堅(jiān)持法無(wú)授權(quán)不可為；但在行政高速擴(kuò)張下，法律制度面臨供給不足的困境，一些柔性行政方式如行政道歉無(wú)法納入行政執(zhí)法的范圍。基于上述理由，本文選擇“柔性行政方式”而非“柔性執(zhí)法”的概念。

（三）小結(jié)

以上通過(guò)對(duì)“柔性”及“行政方式”的分析，我們解釋了不再沿用舊有概念的原因。除此之外，柔性行政方式作為行政指導(dǎo)等行政方式的上位概念，有我國(guó)歷史文化的淵源，也比較符合實(shí)踐做法和大眾認(rèn)知。老子的《道德經(jīng)》就提出了“天下莫柔弱于水，而攻堅(jiān)強(qiáng)者莫之能勝，以其無(wú)以易之”；漢代黃石公也提出“柔能制剛，弱能制強(qiáng)”。柔性行政方式的思想和我國(guó)傳統(tǒng)“以人為本”“以和為貴”“寬以待民”“德主刑輔”的觀點(diǎn)是一脈相承的。我國(guó)學(xué)者在翻譯外國(guó)法時(shí)，在不自覺(jué)地使用“柔性行政”的概念。例如，行政事實(shí)行為作為軟法和柔性行政，非常切合有關(guān)行政主體和行政相對(duì)人之間關(guān)系的現(xiàn)代認(rèn)識(shí)，其作用是促進(jìn)合作、理解，解決沖突，落實(shí)透明、基本權(quán)利保護(hù)和比例性等原則［26］?！霸谇啡币?guī)范目的下，行政機(jī)關(guān)須優(yōu)先使用較為柔性的行為方式，而非法律所要求的行為形式?！保?7］從柔性行政的實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)工商監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域曾有“南泉州、中蘇州、北吉林”的說(shuō)法。從發(fā)展軌跡看，無(wú)論是泉州市、蘇州市工商管理機(jī)關(guān)推行行政指導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)還是吉林市工商管理機(jī)關(guān)建立非強(qiáng)制行政執(zhí)法體系的經(jīng)驗(yàn)，都體現(xiàn)了“執(zhí)法如山亦可如水”的理念。

綜上所述，行政方式可分為兩大基本類(lèi)型：一類(lèi)是傳統(tǒng)的剛性行政方式，另一類(lèi)是當(dāng)代新型的柔性行政方式。其中，傳統(tǒng)的剛性行政方式包括行政命令、行政征收、行政征用、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等；當(dāng)代新型的柔性行政方式主要包括行政指導(dǎo)、行政合同、行政資助、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解等。本文將柔性行政方式定義為行政主體實(shí)施的不具有強(qiáng)制性的行政活動(dòng)方式。從實(shí)施主體來(lái)看，柔性行政方式由行政主體做出；從柔性行政方式的特點(diǎn)來(lái)看，其體現(xiàn)了廣泛參與、兩造互動(dòng)、平等協(xié)商、自由選擇等民主性要求；從行為形式上看，柔性行政方式既有具體行政行為的形式又有事實(shí)行為的形式、單純的行政行為形式，常見(jiàn)交叉復(fù)合行為形式，所以更宜將其統(tǒng)稱(chēng)為“行政方式”。

二、柔性行政方式的合法性分析

柔性行政方式的一個(gè)重要優(yōu)勢(shì)就在于形式靈活，沒(méi)有被法律規(guī)范嚴(yán)格限制，行政機(jī)關(guān)因此有相當(dāng)?shù)淖杂啥?。柔性行政方式在?dāng)下行政監(jiān)管執(zhí)法和行政服務(wù)過(guò)程中運(yùn)用得越來(lái)越廣泛，不規(guī)范、少依據(jù)、多爭(zhēng)議等問(wèn)題也顯現(xiàn)出來(lái)。在實(shí)踐中，柔性行政方式運(yùn)行存有兩大誤區(qū)：一是認(rèn)為柔性行政方式未被法律嚴(yán)格限制因此不存在被訴的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該盡可能多運(yùn)用甚至代替法律規(guī)定的剛性行政行為；二是認(rèn)為剛性行政行為見(jiàn)效快，能夠顯示執(zhí)法權(quán)威，而柔性行政方式既沒(méi)有法律依據(jù)又見(jiàn)效慢，應(yīng)棄之不用。下文從三個(gè)層次談?wù)撊嵝孕姓绞脚c依法行政的關(guān)系問(wèn)題。

（一）第一層次：有法規(guī)規(guī)定的從其規(guī)定

柔性行政方式不能簡(jiǎn)單地等同于沒(méi)有法律規(guī)定的行政方式。部分柔性行政方式由我國(guó)法律進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，部分柔性行政方式由法律法規(guī)作了原則性規(guī)定。在這種情況下行政機(jī)關(guān)采用柔性行政方式獲得了法律法規(guī)授權(quán)，在實(shí)施時(shí)應(yīng)恪守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。

首先，部分柔性行政方式已由法律法規(guī)進(jìn)行了全面詳細(xì)規(guī)定，有的已經(jīng)制定了單行法。例如，行政采購(gòu)已由《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》等法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。在這種情況下，行政主體要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的條件、程序等實(shí)行柔性行政方式。其次，部分柔性行政方式由法律法規(guī)做了原則性規(guī)定。法律規(guī)定簡(jiǎn)要提及了柔性行政方式的運(yùn)用條件等，給予行政機(jī)關(guān)一定的行使空間。例如，《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第6條規(guī)定了處罰與教育相結(jié)合的原則；第32條、33條對(duì)依法從輕、減輕或不予處罰的規(guī)定也是該原則的相應(yīng)體現(xiàn)。處罰只是手段而非目的。政府部門(mén)不能將執(zhí)法任務(wù)簡(jiǎn)單視為“開(kāi)罰單”“拘留”“查封扣押”，以罰代管、一罰了之。對(duì)嚴(yán)重違法行為依法進(jìn)行處罰只是行政執(zhí)法的一部分，對(duì)輕微違法者說(shuō)服教育和耐心引導(dǎo)同樣是行政執(zhí)法的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國(guó)行政處罰法》規(guī)定，要教育先行。發(fā)生違反行政管理秩序的行為后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先教育公民、法人或其他組織自覺(jué)守法，不能動(dòng)輒處罰，要教育說(shuō)服相對(duì)人改正行為，引人向善［28］。此外，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》也規(guī)定了教育與強(qiáng)制相結(jié)合的原則，采用非強(qiáng)制手段可以達(dá)到行政管理目的的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制。在法律對(duì)柔性行政方式有原則性規(guī)定的前提下，行政機(jī)關(guān)有一定的選擇空間，在符合柔性行政方式的條件下卻棄之不用屬于違法行政。

（二）第二層次：無(wú)法律法規(guī)規(guī)定但有規(guī)范性文件規(guī)定

德國(guó)的行政法學(xué)之父奧托·邁耶提出了法治三原則，其中一個(gè)重要的原則即是法律保留［29］。而所謂法律保留，即在特定范圍內(nèi)沒(méi)有法律的授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不得行動(dòng)［30］。法律保留的范圍，目前學(xué)界形成了侵害保留說(shuō)、全部保留說(shuō)、重要事項(xiàng)保留說(shuō)三種不同的學(xué)說(shuō)［31］。法律保留以往適用的領(lǐng)域是秩序行政，近年來(lái)又有學(xué)者主張?jiān)诮o付行政領(lǐng)域采重要事項(xiàng)保留B13［17］77，還有學(xué)者從功能主義視角采用了“行政保留”的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政有自己行動(dòng)的空間［32］。我國(guó)并未實(shí)行嚴(yán)格的全面法律保留原則，而是兼采了重要事項(xiàng)保留說(shuō)B14和侵害保留說(shuō)B15。由于柔性行政方式的運(yùn)用非秩序行政范疇，一般不涉及《中華人民共和國(guó)立法法》所規(guī)定的法律保留的重要事項(xiàng)，也不構(gòu)成對(duì)相對(duì)人義務(wù)的增加或權(quán)利的削減，行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下仍有實(shí)施柔性行政方式的余地。因此，即使沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)，行政機(jī)關(guān)也可以通過(guò)柔性行政方式的運(yùn)用靈活履行行政職能。

在沒(méi)有法規(guī)規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常采用制定規(guī)范性文件的方式來(lái)規(guī)范柔性行政方式的行使。需要的注意的是，《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章及地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。舉重以明輕，在沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù)的前提下，有關(guān)柔性行政方式運(yùn)行的規(guī)范性文件也不得削減相對(duì)人權(quán)利。例如，不得因行政相對(duì)人拒絕接受柔性行政方式而對(duì)其采取限制或加重行政處罰等措施，或增設(shè)相對(duì)人義務(wù)（如向接受行政指導(dǎo)的相對(duì)人收取費(fèi)用）。國(guó)家層面有對(duì)柔性行政方式予以規(guī)范的制度或文件。例如，原國(guó)家工商行政管理總局2013年印發(fā)的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)則》，對(duì)工商管理機(jī)關(guān)運(yùn)用行政指導(dǎo)的實(shí)施主體、適用范圍、實(shí)施程序等做了詳細(xì)規(guī)定；有的地方行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)范性文件的方式來(lái)規(guī)范柔性行政方式的運(yùn)用，如《浙江省工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作規(guī)范》《廣州市工商行政管理機(jī)關(guān)行政指導(dǎo)工作暫行規(guī)則》等。根據(jù)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，地方各級(jí)人民政府對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民政府都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，服從于國(guó)務(wù)院。因此，國(guó)務(wù)院及其職能部門(mén)制定的有關(guān)柔性行政方式的規(guī)范性文件應(yīng)被全國(guó)范圍內(nèi)的行政機(jī)關(guān)遵守，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的有關(guān)柔性行政方式的規(guī)范性文件應(yīng)被本級(jí)行政機(jī)關(guān)及下級(jí)行政機(jī)關(guān)遵守。行政規(guī)范性文件的公布實(shí)施會(huì)被行政相對(duì)人的認(rèn)知、信賴(lài)，由此產(chǎn)生信賴(lài)?yán)?，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行有關(guān)行政規(guī)范性文件時(shí)應(yīng)按規(guī)定執(zhí)行，并且需要適用平等對(duì)待等原則［33］。行政機(jī)關(guān)在特殊情況下可以不按照行政規(guī)范性文件的要求處理，但要說(shuō)明理由，主要原因有二：一是行政規(guī)范性文件效力較低，不同于具有民主性支撐的法規(guī)；二是因?yàn)橐?guī)范性文件是對(duì)一般情況的規(guī)定，而柔性行政方式的適用具有靈活性，在特殊情況下，出于個(gè)案考慮，可以在作出特別說(shuō)明的情況下例外處理［34］。

（三）第三層次：無(wú)法律也無(wú)規(guī)范性文件規(guī)定的柔性行政方式

第三層次是柔性行政方式運(yùn)用得最為常見(jiàn)的情形，即在既沒(méi)有法規(guī)規(guī)定也沒(méi)有規(guī)范性文件規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)行使柔性行政方式并非沒(méi)有任何束縛，應(yīng)受一般法律原則的調(diào)整。另外，上述第一層次和第二層次，在進(jìn)行合法性、正當(dāng)性、效率性判斷時(shí)也應(yīng)遵循綜合法律原則。在運(yùn)用柔性行政方式的全過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)遵循貫徹如下原則。

一是合法原則。在沒(méi)有法律法規(guī)具體規(guī)定的情況下，采用柔性行政方式仍要堅(jiān)持合法性原則。首先是組織合法，即應(yīng)按照組織法的要求在法定權(quán)限范圍內(nèi)行使職權(quán)，不得越權(quán)及濫用職權(quán)；其次是財(cái)稅合法，即柔性行政方式的行使要符合財(cái)政資金使用的法律要求，特別是行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政資助等要符合財(cái)政預(yù)算等法律法規(guī)的要求；再次是程序合法，即中央或地方對(duì)柔性行政方式程序做出統(tǒng)一規(guī)定時(shí)，柔性行政要按照規(guī)定執(zhí)行。例如，《浙江省行政程序辦法》第84條就對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行了規(guī)范；最后是不得違法，這是底線要求，即不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，不得與國(guó)家政策相抵觸，不得削減相對(duì)人權(quán)利或者給行政相對(duì)人增加義務(wù)。

二是合理原則。所謂合理原則具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，在欠缺法律規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)要優(yōu)先使用較為柔性的行政方式，以柔性行政方式為主，這也是比例原則、最小侵害原則的體現(xiàn)，也符合柔性管理的思想；其次，行政機(jī)關(guān)要根據(jù)行政目的和行政相對(duì)人的具體情況選擇適當(dāng)?shù)娜嵝孕姓绞?，要注意柔性行政方式的可接受性；最后，行政機(jī)關(guān)行使柔性行政方式要進(jìn)行成本收益分析?！靶姓杀拘∮谏鐣?huì)收益”可作為常態(tài)的行為準(zhǔn)則。行政效率、效能原則是行政合理原則和行政科學(xué)性的內(nèi)在要求。

三是自愿原則。柔性行政方式不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，其作用發(fā)揮依賴(lài)于行政相對(duì)人的自愿接受。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往不重視該原則。柔性行政方式的執(zhí)行變了味，實(shí)際是以柔性行政之名行剛性行政之實(shí)。例如，某些地方城管行政執(zhí)法存在“眼神執(zhí)法”“列隊(duì)執(zhí)法”；再如，行政機(jī)關(guān)以不接受約談就加重行政處罰的脅迫方式，變相強(qiáng)迫行政相對(duì)人接受其行政指導(dǎo)。這些做法都是違反自愿原則的體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)在行使柔性行政方式時(shí)應(yīng)以行政相對(duì)人自愿為前提，充分尊重其自主選擇權(quán)。

四是公平原則。公平原則是相同條件同等對(duì)待。此前杭州向阿里巴巴集團(tuán)等100家企業(yè)派駐政府事務(wù)代表，為企業(yè)提供信息溝通交流、政策解答等服務(wù)。該項(xiàng)政策引發(fā)的一項(xiàng)爭(zhēng)議即是公平性問(wèn)題。有學(xué)者指出，該項(xiàng)政策可能會(huì)導(dǎo)致行政資源向大企業(yè)傾斜從而不利于中小企業(yè)發(fā)展。

五是公開(kāi)原則。行政機(jī)關(guān)實(shí)施柔性行政方式應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開(kāi)為原則、以不公開(kāi)為例外。除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，包括柔性行政方式的依據(jù)、執(zhí)法過(guò)程等，以保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)及對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利［35］。

六是公益原則。行政具有公益性。在行政管理的事務(wù)為公共事務(wù)而非私人事務(wù)；行政的目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能［36］。柔性行政方式的運(yùn)用也是行政的一部分，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)行政的公益性。公益原則要求行政機(jī)關(guān)在采用柔性行政方式時(shí)應(yīng)當(dāng)出于公益考量，不得以權(quán)謀私，不得損害公共利益。

若行政機(jī)關(guān)違法，行政相對(duì)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟。行政訴訟確有違法，當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)行政生效裁判的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)也可以提起抗訴、對(duì)行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，以形成對(duì)柔性行政方式的監(jiān)督合力。

結(jié)語(yǔ)：走向民主化的行政法

行政民主是一種世界性的潮流，它強(qiáng)調(diào)行政過(guò)程中的平等相處和自由選擇，呼喚行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的良性互動(dòng)，為行政相對(duì)人參與行政管理提供更多的選擇機(jī)會(huì)。在當(dāng)下“放管服”改革及共同治理的背景之下，行政民主性有望得到進(jìn)一步的加強(qiáng)。柔性行政方式的應(yīng)運(yùn)而生是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)、政治和行政管理體制改革，推動(dòng)行政民主化建設(shè)的一個(gè)縮影［37］。它是行政行為理論與制度向民主化發(fā)展的具體表現(xiàn)。柔性行政方式理論不是不重視或拋棄剛性行政方式，而要要求行政主體在運(yùn)用法定剛性行政方式進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)要注重柔性行政方式的使用，剛?cè)岵?jì)、以柔為主、以人為本、堅(jiān)持效果導(dǎo)向。

習(xí)近平總書(shū)記在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話(huà)中提出了“中國(guó)式民主”的概念。柔性行政方式要在中國(guó)“行得通、很管用”，成為我國(guó)行政民主的亮麗名片，今后還需從兩個(gè)方向努力。第一，加強(qiáng)柔性行政方式的研究。柔性行政方式的研究既要提煉共性還需要做精細(xì)化、個(gè)別化的研究。本文僅從宏觀視角討論了柔性行政方式的內(nèi)涵和合法性問(wèn)題，共性問(wèn)題的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。例如，對(duì)柔性行政方式的監(jiān)督、救濟(jì)等本文還沒(méi)有涉及。個(gè)性化的研究包括具體的柔性行政方式的開(kāi)展，如行政約談、行政道歉、行政資助等。第二，剛性行政方式的民主化調(diào)整。剛性行政方式見(jiàn)效快，有助于行政效率的提升，但也容易激化矛盾，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人之間的對(duì)立和沖突。因此，除了將目光集中在柔性行政方式外，還要結(jié)合社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等跨學(xué)科的研究方法改進(jìn)傳統(tǒng)的剛性行政方式。剛性行政方式可以與柔性行政方式一并使用，也可以在遵守法律的前提下加入民主的要素。這不僅有助于加快實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)型政府的目標(biāo)，也有助于更充分地保障行政相對(duì)人的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動(dòng)，推動(dòng)行政法向民主化方向發(fā)展。

注釋?zhuān)?/p>

①如《南京市城市治理?xiàng)l例》第4條規(guī)定：“城市治理應(yīng)當(dāng)遵循依法行政、服務(wù)優(yōu)先、公眾參與、共同治理、柔性管理、最小損害的原則，尊重社會(huì)公德，執(zhí)行國(guó)家政策和專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)公共利益。”

②如2022年《蘭州市優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境辦法》第48條規(guī)定：“全面推行柔性行政執(zhí)法方式?！?/p>

③參見(jiàn)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第16條、第24條。

④例如，上級(jí)出于對(duì)謙恭規(guī)范的信奉也會(huì)根據(jù)下級(jí)的意志從事非利己活動(dòng)。

⑤前期使用“非強(qiáng)制行政行為”的學(xué)者到后期也逐漸交替使用“柔性執(zhí)法”和“柔性執(zhí)法行為”的概念。

⑥這里的“行政處分”類(lèi)似我國(guó)大陸地區(qū)所稱(chēng)的“單方具體行政行為”。

⑦持類(lèi)似看法的還有溫弗里德·布羅姆教授。他認(rèn)為，非正式行政活動(dòng)不屬于事實(shí)行為，而是屬于事實(shí)活動(dòng)，因?yàn)榉钦叫姓顒?dòng)主要是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織之間的交換意見(jiàn)、增加互相理解的行為，沒(méi)有任何法律意義。

⑧《?？谑行姓绦蛞?guī)定》第4條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和原則，采取的措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；實(shí)施行政管理可以采取多種方式實(shí)現(xiàn)行政管理目的的，應(yīng)當(dāng)選擇最有利于保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的方式?！?/p>

⑨該表述為：“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，推行衛(wèi)生行政指導(dǎo)等柔性執(zhí)法方式，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行經(jīng)常性教育和必要警示。”

⑩例如，2016年頒布的《國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于全面加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)法治建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：“積極推行執(zhí)法事項(xiàng)提示、輕微問(wèn)題告誡、突出問(wèn)題約談、重大案件回訪、執(zhí)法文書(shū)說(shuō)理等柔性執(zhí)法方式，提高案件辦理水平。”2019頒布的《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育行政執(zhí)法工作的意見(jiàn)》規(guī)定：“結(jié)合教育實(shí)際，加強(qiáng)行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、說(shuō)服教育、勸導(dǎo)示范等非強(qiáng)制手段的運(yùn)用，規(guī)范和推行柔性執(zhí)法?！?/p>

B11例如，2015年頒布的地方政府規(guī)章《寧夏回族自治區(qū)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》規(guī)定：“說(shuō)理式執(zhí)法、輕微問(wèn)題告誡、突出問(wèn)題約談、重大案件回訪等柔性執(zhí)法方式積極推行?！薄跺ш?yáng)市人民政府關(guān)于做好2016年度法治政府建設(shè)工作的通知》也對(duì)柔性行政方式進(jìn)行了規(guī)定：“不斷探索和創(chuàng)新柔性行政執(zhí)法方式，在行政執(zhí)法中全面推行提示、示范、輔導(dǎo)、引導(dǎo)、規(guī)勸、約談、建議、回訪等行政指導(dǎo)方式。”

B12如2020年頒布的《成都市市場(chǎng)監(jiān)督管理局關(guān)于推行柔性執(zhí)法的實(shí)施意見(jiàn)》和《呼和浩特市農(nóng)牧局推進(jìn)“柔性執(zhí)法”做好行政指導(dǎo)工作的實(shí)施方案》。

B13根據(jù)重要性理論，給付行政如涉及原則性問(wèn)題而屬于重要性事項(xiàng)的，也應(yīng)有法律依據(jù)。

B14參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)立法法》第11條、第12條。

B15例如，《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其義務(wù)的決定。”

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