［摘 要］ 行政道歉作為多元糾紛解決的一種方式，能夠滿足人們的精神需求，促進多元糾紛解決機制“滿足當事人多元需求、促進糾紛實質(zhì)性化解”目標的實現(xiàn)。為了更好地發(fā)揮行政道歉的功能，需要對行政道歉進行程序上的規(guī)范，即細化行政道歉的前序準備，確定致歉主體和致歉對象，教育并培訓致歉主體；商定行政道歉的關鍵細節(jié)，如致歉時間、路徑、場合、形式等；明確行政道歉的具體步驟，包括實施行政道歉、深入座談、實質(zhì)化解糾紛、整理歸檔、跟蹤落實等；關注行政道歉的特別程序，如行政道歉的簡易程序、責令行政道歉的特別程序。

［關鍵詞］ 多元糾紛解決機制 行政道歉 程序

［中圖分類號］ D922.1 "［文獻標識碼］ A ""［文章編號］ 1008—3642（2024）06—0100—07

*本文系教育部人文社會科學研究青年基金項目“法治視野中的中國行政道歉制度研究”（11YJC820112）、教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“重大突發(fā)事件應對中思想政治教育的功能研究”（22YJA710029）的部分研究成果。

收稿日期：2024-08-01

作者簡介：王晨，哈爾濱理工大學馬克思主義學院德法教研部主任、教授、碩士研究生導師，法學博士。

引言

二十世紀后半葉，隨著西方國家ADR（替代性糾紛解決機制）運動的興起，多元糾紛解決機制引發(fā)廣泛關注［1］。2005年10月26日，我國正式以司法文件《人民法院第二個五年改革綱要（2004—2008）》（法發(fā)〔2005〕18號）的形式提出構建“多元化的糾紛解決機制”，并且基于“楓橋經(jīng)驗”［2］展開了進一步的實踐探索，收到明顯的社會效果，促進了糾紛的實質(zhì)性化解。行政道歉作為糾紛解決的一種方式，能夠滿足人們的精神需求，實現(xiàn)多元糾紛解決機制“滿足當事人多元需求、促進糾紛實質(zhì)性化解”的既定目標，其作用往往是恢復原狀、經(jīng)濟賠償?shù)绕渌绞綗o法替代的。我們有必要在法律和行政法規(guī)中加以確認［3］，對行政道歉在程序上予以規(guī)范。

“法律程序有兩種價值：一種是作為追求良好結果的手段，一種是程序自身的德性?！保?］西方教育界有句諺語，“先學會舉手，才能有秩序發(fā)言”。舉手是一種形式，傳遞出來的是對秩序的尊重和對其他人的尊重。行政道歉的程序不僅是行政道歉制度的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)行政道歉功能的重要手段，而且在保障行政道歉的合法性、正當性以及致歉主體和致歉對象的合法權利等方面具有重要價值。我們下面重點研究行政道歉的程序規(guī)范，具體包括行政道歉的準備工作、時間安排、路徑判定、形式選擇、具體步驟及特別程序規(guī)范。

一、細化行政道歉的前期準備

從某種角度看，行政道歉本身是一個嚴肅的行為和過程，必須謹慎對待。為了保證行政道歉的質(zhì)量和效果，在決定行政道歉之后、正式道歉之前應做好充分的前序準備工作。

（一）明確責任，確定致歉主體和致歉對象

根據(jù)實際情況，公平公正地評判是非、劃分責任、明確責任主體、確定致歉主體和致歉對象。行政道歉前，應與致歉對象協(xié)商，就具體的致歉人選與致歉對象達成合意。這不僅是尊重致歉對象的表現(xiàn)，也為行政道歉最終能被接受奠定基礎。

（二）教育致歉主體，強化致歉主體的思想認識

應對具體的致歉人進行教育、組織學習，使其深刻認識到自身的錯誤、致歉因素以及行政道歉的功能，加深致歉主體的思想認識。致歉主體進行行政道歉一般出于兩個主要原因：一是他們對羞恥、愧疚以及對被冒犯者的同情等情感做出的本能反應；二是他們希望重修舊好，避免雙方關系進一步惡化，不希望被組織和社會拋棄、不希望受到報復或者其他懲罰。行政主體做錯了事，道歉是再正常不過的事。如果這個錯誤對他人的影響較大，致歉主體的內(nèi)心愧疚就會更多、更深。這種前提下的行政道歉會更加真誠、更加深刻。所以，首先要幫助致歉主體真正認識到錯誤之處、明辨是非，深刻分析錯誤的表象和根源，觸發(fā)致歉主體靈魂深處的良知，使之能夠本能地、主動地進行行政道歉。同時，要注意致歉主體的功利思想。行政道歉可能會帶來具有功利色彩的結果，但功利主義絕不應該是行政道歉的動因，致歉主體也不要抱有“行政道歉即免責”的僥幸心理。行政道歉的致歉對象有接受道歉的權利，也有不接受道歉的權利，致歉主體無權強迫，只能尊重致歉對象的選擇。如果致歉對象沒有接受致歉主體的行政道歉，致歉主體還應該進一步與致歉對象溝通，爭取對方的諒解；即使行政道歉被接受了，也不意味著免除了致歉主體的其他責任。行政道歉只是致歉主體應予承擔的法律責任之一而非全部。行政道歉替代不了別的法律責任。因此，行政道歉之后的進一步責任追究是正常的也是理所應該的。對此，致歉主體應做好心理認知和心理準備。

（三）培訓致歉主體，學習致歉規(guī)則

應對具體致歉人進行培訓，幫助其學習如何道歉，熟悉道歉的內(nèi)容和程序，了解行政道歉的注意事項和禁忌。《國務院關于加強法治政府建設的意見》要求公務員錄用考試要注重對法律知識的測試，對擬從事行政執(zhí)法、政府法制等工作的人員，還要組織專門的法律知識考試。各級行政學院和公務員培訓機構舉辦的行政機關公務員培訓班，應把依法行政知識納入教學內(nèi)容，定期組織行政執(zhí)法人員參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新法律法規(guī)專題培訓，并把培訓情況、學習成績作為考核內(nèi)容和任職晉升的依據(jù)之一。法律知識是行政主體及其工作人員要重點學習的，同時與人溝通的能力以及較高的情商也是不可或缺的。道歉看似每個人都會，但實際上是一門學問。一個好的道歉，可以事半功倍；一個壞的道歉，會適得其反。同樣是行政道歉，做得好，則是雪中送炭，益于修復行政主體的形象；做得不好，則會雪上加霜，進一步擴大矛盾，使致歉對象受到二次傷害。所以，在行政道歉之前，應聘請專業(yè)人士對具體的致歉人進行專門培訓，包括心理學、行為學知識等，使其熟悉行政道歉的基本要求，掌握行政道歉的基本規(guī)范，確保行政道歉的每一個實質(zhì)要件和形式要件都能夠令致歉對象滿意。

二、商定行政道歉的關鍵細節(jié)

致歉對象的需求是行政道歉首先要考慮并予以重視的因素，否則，行政道歉將變得失去方向和針對性，無法取得良好效果。與致歉對象充分溝通，了解致歉對象的需求，以便有針對性地選擇行政道歉的內(nèi)容和方式，尊重和滿足合理的個性化需要。例如，致歉對象是期待公開的行政道歉還是私密的行政道歉；希望得到的是口頭的行政道歉還是書面的行政道歉抑或是口頭兼書面的道歉；致歉對象希望誰參加行政道歉的過程，哪里才是最佳的行政道歉場合。簡言之，正式道歉之前，應就行政道歉的細節(jié)問題與致歉對象協(xié)商，以在合理、可行的范圍內(nèi)最大程度地滿足致歉對象的合理要求。

（一）行政道歉的時間

美國馬薩諸塞大學森瑟·弗朗茲博士研究發(fā)現(xiàn)，過早的道歉可能會令人懷疑致歉主體的誠意，但也不能等到煙消云散了再舊事重提。最佳的道歉時機是在受害人已經(jīng)解釋自己為什么生氣后再進行道歉［5］。這是對一般道歉的心理學分析，我們不要草率道歉，更不能拖延道歉。

遲到的正義非正義。行政道歉的時間宜早不宜遲，及時的行政道歉體現(xiàn)出致歉主體的誠意，拖延的道歉會使致歉對象產(chǎn)生失落感、不公平感，所以道歉應當遵循及時原則。及時的行政道歉意味著致歉主體對致歉因素的認可，體現(xiàn)了致歉主體的責任感；但及時原則并不是要求致歉主體出現(xiàn)問題后立即道歉，因為有些事情并不是馬上就能夠分清原委、判斷曲直、認定責任的。在沒有弄清楚問題之前倉促進行行政道歉不僅是草率的、不負責任的，也會直接損害致歉主體的權威和公信力，將來可能還要為此輕率行為承擔法律后果，甚至引發(fā)矛盾。行政道歉在強調(diào)及時原則的同時也須慎重；具體來說，應該在責任明確時迅速做出道歉，以體現(xiàn)致歉主體致歉的誠意、改過的決心和對致歉對象的尊重。

（二）行政道歉的路徑

行政道歉可以通過當面、廣播、電視、報刊、會議、電話、網(wǎng)絡等方式來進行。現(xiàn)代社會是一個多元社會，信息傳播的途徑日益豐富。行政道歉應該與時俱進，跟上時代的步伐，根據(jù)違法或者不當行為的影響范圍和影響程度，通過相匹配的路徑進行行政道歉；也就是說，行政道歉的范圍應該與其損害范圍相當，致歉路徑也應該與侵權路徑相當，這樣才能真正挽回致歉對象的名譽和聲譽。

（三）行政道歉的場合

明確了致歉路徑，需要進一步確定致歉場合，才能實施行政道歉。不同的行為場合，往往對應著不同的行為內(nèi)容、行為形式甚至行為風格［6］。根據(jù)道歉場合的不同，我們可以將行政道歉分為公開型行政道歉和私密型行政道歉。

如果致歉對象或者致歉事項涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私，或者根據(jù)致歉對象的要求，行政道歉可以采取非公開的方式進行。這主要是考慮到致歉對象的感受，應盡可能尊重致歉對象的選擇；同時兼顧特定秘密的保護，以防行政道歉侵犯其他合法權益。私密道歉屬于特例；公開道歉不僅能夠公開恢復致歉對象的社會形象，解除社會對致歉對象的誤解，還是對致歉主體以及其他行政主體最好的教育和警示。因此，行政道歉應以公開道歉為原則、以不公開道歉為特例。即使是不公開道歉，也不應該是完全保密的。道歉的具體內(nèi)容可以不公開，但道歉事宜、道歉起因、大體過程及其結果應公之于眾，以發(fā)揮行政道歉的應有功能。

（四）行政道歉的形式選擇

行政道歉的形式選擇要尊重受害人的主觀愿望。正義不僅僅是一種法律價值，更是一種被老百姓廣為接受和追求的目標，直接決定著老百姓的心理感受?！罢x的客觀標準是不存在的。說某些東西是公平的或不公平的，是對最后目的‘價值判斷’而言；而這些‘價值判斷’就其性質(zhì)來說是主觀的，是建立在人們的思想、感覺和希望的情緒上面；其既不能用事實來證明，又不能用邏輯來證明?！保?］就受害人的主觀感受而言，行政道歉致歉主體的致歉方式、致歉內(nèi)容與受害人的期望差距越小，受害人心理越易于接受，對所獲賠償?shù)脑u價就越高；差距越大，評價就越低，甚至還會激化矛盾。因此，行政道歉的致歉主體在選擇行政道歉形式時，“應當適當考慮受害人的主觀訴求，防止通過個案的疊加來積累社會的怨氣”［8］。

1.一般采取書面加口頭的致歉形式

《最高人民法院關于審理名譽權案件若干問題的解答》（1993年）第10條規(guī)定，民事道歉可以書面或者口頭的方式進行。有學者認為，國家賠償領域的賠禮道歉原則上應當采取書面方式，同時可以口頭、新聞或電視公告的方式予以補充［9］?？陬^道歉更為便捷易行，但應將口頭道歉的內(nèi)容記錄在案。如果只采用書面道歉的方式，或者受害人更樂于接受書面道歉的形式，則可由行政道歉致歉主體將道歉內(nèi)容以書面的形式送交受害人［10］。另外，賠禮道歉作為一種法律責任，意味著一方需要承擔這種責任，自然就應以法律文書的形式予以確認［11］。

書面加口頭的道歉形式更符合行政道歉的自身特點和制度初衷。受傳統(tǒng)文化的影響，人們更愿意接受“面對面”的賠禮道歉，能夠因此直接感受到精神上的撫慰；書面道歉更加正式，具有一定的留存價值，是對受害人一個比較穩(wěn)定、長久并固化的撫慰。書面加口頭的道歉，并沒有過多地加重致歉主體的負擔，社會成本低廉，且能夠彰顯致歉主體對相關問題的重視程度和反省的誠意，更易于得到受害人的諒解。

2.簡易的口頭致歉

在違法或者不當行為顯著輕微、致歉對象為特定相對人且為非責令行政道歉的情況下，為了提高效率、節(jié)省行政成本，此時可以采取口頭道歉形式。例如，工商局的工作人員因堵車導致上班遲到了3分鐘，此時經(jīng)與來辦事的特定行政相對人溝通后即可進行口頭行政道歉。口頭道歉對于其他社會公眾來講，只能看到新聞報道中的只言片語，無法完整地了解整個行政道歉內(nèi)容，不利于社會監(jiān)督，也不利于警示其他行政主體；對于致歉對象來說，其沒有留存的可能，無法作為進一步尋求救濟的“證據(jù)”。所以口頭致歉僅適用于針對特定對象的、顯著輕微的“小事”。

三、明確行政道歉的具體步驟

應在做好行政道歉各項準備工作的基礎上實施行政道歉。具體來說，可分為以下幾個步驟。

（一）布置致歉場所，接送致歉對象

在約定的道歉日，致歉主體應派專人專程接送致歉對象。當然，如果致歉地點就在致歉對象家里以及其他不需要接送的地方或者致歉對象明確表示拒絕接送的，則不必接送；致歉主體自始至終要表現(xiàn)出誠意，提前布置好道歉場所。致歉主體應當準時，避免遲到拖延，以免給人造成不重視的錯覺，降低行政道歉的實際效果。

如果是公開道歉，致歉主體可以提前7天通過電視、廣播、報紙、公告、官網(wǎng)等途徑公開行政道歉的具體時間、地點等情況。既然是公開致歉，就應該是被廣泛知曉的，應在合理的范圍內(nèi)提前告知即將進行的行政道歉，以便公眾周知。在資訊如此發(fā)達的今天，“遮羞”是遮不住的，大大方方地公開錯誤，讓致歉對象感受到致歉主體的真誠與坦蕩才是維護行政主體良好形象的應有之舉。

（二）實施行政道歉

這一步驟包括明確表達致歉語、承認錯誤、分析錯誤、自責、提出并落實補救措施、真誠悔改、請求寬恕并確定道歉的后續(xù)責任［12］。這一步驟是整個行政道歉中最重要的環(huán)節(jié)，需要規(guī)范執(zhí)行，應配以文字、錄音、錄像并做好現(xiàn)場筆錄。

1.明確表達致歉語

致歉主體首先應當表達深深的歉意，說聲“道歉”或者“對不起”，而不要使用“抱歉”“遺憾”“不好意思”“慚愧”等其他詞語，因為后者更多展示的是用語者的同情、關心、禮貌之意［13］。

通常應采取前文提到的書面加口頭的致歉方式。就書面行政道歉而言，除了使用打印稿之外，還可以采取親筆信的形式。親筆書寫的道歉信能夠讓致歉對象感受到更多的誠意，而且致歉主體在這種親歷親為的書寫過程中也能夠進一步反思自己的錯誤、加深認識，可謂一舉兩得。親筆書寫行政道歉信，應做到字跡工整、行文正式。潦草零亂的親筆道歉信令人懷疑道歉的誠意。親筆道歉信包括親筆簽名的道歉信和全文親筆書寫的道歉信兩種。從外在形式上看，后者所表示的誠意更大。當然親筆書寫并不能完全代表道歉的誠意。即使是親筆書寫的，如果內(nèi)容不完整、不深刻，其他要件不到位，同樣也不能看作是適格的道歉。親筆書寫是一種選擇性的形式，應由致歉主體根據(jù)具體情況來適用。

2.承認錯誤

致歉主體應當給予致歉對象“致歉對象沒有錯，錯在致歉主體”的明確認定，坦誠自身的錯誤。只有致歉主體真正認識到對行政相對人合法權益的侵犯及其后果后才能安撫致歉對象的情緒，并在日后的工作中主動避免類似錯誤，起到防微杜漸的作用。

3.分析錯誤

致歉主體應當客觀、全面、勇敢地分析自身的錯誤，不逃避、不回避。在承認錯誤的基礎上，應從思想根源、工作態(tài)度、工作作風、工作方法等角度進行全方位分析，勇于開誠布公地面對錯誤，敢于將自身已經(jīng)認識到的錯誤公開講出來，深入分析錯誤的根源，由致歉對象和其他社會公眾評判。

4.自責

致歉主體應當向致歉對象明確表示追悔莫及、愧疚反省、自我譴責之意，真正理解致歉對象所遭受的痛苦。自責能夠產(chǎn)生“良心法庭”［14］的效果；其不僅是致歉主體內(nèi)在的自我責備，而且是致歉主體避免將來出現(xiàn)類似行為的推動劑。

5.提出并落實補救措施

補救措施在于彌補損失，補救措施是否恰當能夠體現(xiàn)出行政道歉是否真誠。有些時候，單純的行政道歉并不能彌補致歉對象所遭受到的損害，致歉主體還應當進一步提出補救方案，并采取切實有效的補救措施，如減免稅費、金錢賠償?shù)?；其目的在于將錯誤行為的致害后果降到最低，恢復致歉對象原有的生活狀態(tài)。

6.真誠悔改

行政道歉不僅是認錯和自責，也是一種承諾，即基于真心悔過做出“不再重犯”的保證。真誠悔改之意主要是通過語言和行動來表達的。應注意語言和行動的適當性，維護致歉組織和具體致歉人的尊嚴。新聞媒體上曾有“下跪式道歉”的報道，這種踐踏尊嚴、有辱人格的道歉方式顯然是不可取的。

實踐中，表達真誠悔改的方式很多。我國古代有負荊請罪、設宴賠罪等道歉方式，國外常見鞠躬等行政道歉形式。通過一些行動來表達歉意當然是可以的。研究發(fā)現(xiàn)，人們認為身勢語（如眼神、鞠躬等肢體語言）與道歉效果相關聯(lián)；即身勢語越得當，道歉就越有效。身勢語受到文化背景的限制，不同的人對其感受不同［15］。因此，書面加口頭的行政道歉形式之外的其他形式并不是必須要有的。

江蘇省泰州市中級人民法院的做法值得借鑒。2007年6月29日，江蘇省泰州市中級人民法院出臺了泰中院［2007］60號《關于印發(fā)并試行〈關于民事審判運用善良習俗的若干意見〉的通知》（以下簡稱《意見》），其中第38條和第39條分別規(guī)定了兩種情形下的賠禮道歉：一是公開采用污穢物污染或類似喪俗物品添附他人居室的；二是故意違反民間各種禁忌，事實上導致受害人精神利益較重損害的。這兩種賠禮道歉都突破了我國相應民事法律規(guī)范的范疇，是尊重民生、尊重民俗的很好例證，是對我國現(xiàn)行民事道歉法規(guī)范的有力補充?！兑庖姟返?5條規(guī)定，根據(jù)侵權行為的具體情節(jié)以及傷害程度，可以選擇“端茶、敬酒、燃放鞭炮等方式”予以賠禮道歉。《意見》所提及的道歉形式突破了傳統(tǒng)民事道歉方式，看起來比較另類，但實際上充分考慮了當?shù)氐娘L俗習慣、考慮受眾個體感覺和個性需要。這種雙方甚至多方、周圍公眾都樂于接受的真誠悔過形式，將死板的法規(guī)變得“本土化”了，增強了可操作性，便于取得更好的個案效果和社會效果。這種做法基于對當?shù)仫L俗的尊重，采取令致歉對象滿意、又不損害致歉主體尊嚴的致歉方式，使行政道歉更具有人情味和本土化，值得我們學習。

7.請求寬恕

寬恕本身不是致歉對象的義務。一個人是否做出寬恕決定，完全取決于個人意思，法律不能強制致歉對象寬恕致歉主體；但致歉主體誠摯地請求致歉對象予以寬恕，不僅是一種正確態(tài)度的表達，亦是緩和雙方關系的融通劑。如果在致歉主體誠摯道歉的情況下，致歉對象仍不予寬恕，致歉主體就應正確對待，認識到這是致歉對象的權利，自身的道歉可能仍然沒有充分彌補致歉對象的創(chuàng)傷，雙方可以進一步溝通。

8.確定道歉的后續(xù)責任

再完美的道歉也不能代替致歉主體應承擔的法律責任。行政道歉的致歉主體應當將對具體責任人的后續(xù)處理結果告知致歉對象，這不僅是對致歉對象的心靈慰劑，也是對相關責任人以及其他工作人員的警示。

（三）深入座談，實質(zhì)化解糾紛

具體的行政道歉完成后，致歉主體應考察相關糾紛是否得以實質(zhì)化解。在此，需要明確何為“實質(zhì)化解糾紛”。有人認為，實質(zhì)化解糾紛主要包括兩方面內(nèi)容：一是行政實體法律關系已獲得實質(zhì)處理；二是相關程序終結后未再啟動新的法律程序［16］。亦有人以當事人的合法權益是否獲得實質(zhì)救濟以及相應程序是否實質(zhì)終結作為實質(zhì)化解糾紛的檢驗標準［17］。更有學者進一步將“實質(zhì)化解糾紛”分為兩種模式：一種為實體裁判終結模式，強調(diào)訴請爭議已由爭議解決機關依職權作出了實體裁判，得以“蓋棺定論”；另一種為合意終結模式，強調(diào)針對當事人的實質(zhì)訴求，以協(xié)調(diào)、調(diào)解、和解等非裁判方式實現(xiàn)當事人的真正利益訴求［18］。

作為行政道歉實施后的善后環(huán)節(jié)，致歉主體宜采取合意終結方式，即直接向致歉對象了解其合法合理的真正利益訴求是否得到滿足；同時，還要明確致歉對象是否有進一步啟動救濟、后續(xù)程序的意圖，以判斷是否實質(zhì)性化解糾紛，而不能以行政道歉為由想當然地終結了事。如果上述兩個條件未達成，即致歉對象的利益訴求未滿足或仍將啟動后續(xù)程序，則致歉主體應在行政道歉的基礎上，根據(jù)實際情況與致歉對象進一步座談，就整個事件的問題及其解決方案共同分析、共同商定，聽取并盡可能滿足致歉對象的心聲和訴求，力促糾紛的實質(zhì)性化解。

（四）整理歸檔，跟蹤落實

行政道歉結束后，致歉主體應當整理行政道歉的現(xiàn)場筆錄，做好備案、歸檔工作，并根據(jù)致歉對象及社會公眾的反響評估行政道歉的效果，以進一步追蹤行政道歉補救措施和后續(xù)責任的落實情況。

四、行政道歉的特別程序

行政道歉還有一些特別程序值得關注，如行政道歉的簡易程序、責令行政道歉的特別程序。它們有別于前文行政道歉的普通程序，有著特殊要求。

（一）行政道歉的簡易程序

行政訴訟規(guī)定了簡易程序，《中華人民共和國行政復議法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》設置了行政程序的簡易程序。簡易程序相對于普通程序而言簡便易行，能夠提高效率、節(jié)省成本，是為了解決普通程序“過于嚴謹、嚴格、煩瑣等程序問題而對部分案件進行簡化審理”［19］的一種特殊程序。

通常認為，適用簡易程序的條件主要包括事實簡單清楚且涉及行政相對人較少的合法權益［20］。簡易程序的適用方式從比較法的角度看主要有四種方式，即“當事人選擇適用、法院受立法概括性限制的裁量適用、法院受立法列舉性限制的羈束適用以及上述三種方式的綜合適用”［21］。在此，《中華人民共和國行政訴訟法》第82條、《中華人民共和國行政復議法》第53條采取一致態(tài)度，均認為“事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的”案件可以適用簡易程序；《中華人民共和國行政處罰法》第51條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第100條、《中華人民共和國道路交通安全法》第107條都規(guī)定涉及行政相對人較少合法權益的案件可以適用簡易程序，且前兩者強調(diào)“違法行為事實清楚，證據(jù)確鑿”。上述五部法律均賦予行政相對人享有簡易程序的適用選擇權，均將簡易程序的適用決定權分配給程序主導者，即人民法院、復議機關和行政機關。從經(jīng)濟原則的角度看，這種分配方式顯然“更具成本優(yōu)勢”［22］。

在行政道歉中，我們可以視情況引入簡易程序，以充分發(fā)揮簡易程序的功能，提高行政道歉制度的可操作性和高效性。綜合來看，行政道歉簡易程序的適用條件宜遵循“事實簡單清楚且很少涉及行政相對人合法權益”的判斷標準，即導致行政道歉行為的違法性或不當性顯著輕微、致歉對象為特定相對人、非責令行政道歉的情況下，可以適用簡易程序。一是違法或者不當行為的情節(jié)必須是明顯輕微的，意味著致害后果輕微，否則不適用簡易程序。二是致歉對象為社會公眾的，不適用簡易程序。其影響較大，后果也比較嚴重。三是責令行政道歉不適用簡易程序。責令行政道歉常常意味著致害后果較為嚴重，存在相關部門命令的因素，強制性突出，程序要求更加規(guī)范。行政道歉簡易程序的決定權宜賦予致歉對象，而不宜由致歉主體來掌控。行政道歉的主要目的之一是獲得致歉對象的諒解，因此無論適用簡易程序還是普通程序、簡化致歉程序還是完整的致歉程序，由致歉對象來決定似乎更利于上述目的的實現(xiàn)。

另外，簡易程序并非“無程序”。我國行政處罰的簡易程序包括表明身份、說明理由、聽取陳述申辯、填寫預制決定并交付以及最后的備案。就行政道歉來說，簡易程序可以省略準備階段和教育培訓致歉主體的階段，可以采取口頭的致歉方式。但是，以簡易程序進行的行政道歉通常應當是當面、當場、公開做出的，致歉用語仍要求符合規(guī)范且必須要有行政道歉的完整記錄。簡易的是行政道歉的程序而非內(nèi)容。在適用簡易程序時嚴禁在致歉內(nèi)容上“縮水”，在致歉效果上“打折”。

（二）責令行政道歉的特別程序

行政道歉遵循主動原則，主動的行政道歉也是我們所追求和倡導的。難免會有應該道歉而不道歉的情形，相關機關也有權向致歉主體發(fā)布行政道歉的指令，所以責令行政道歉也是有保留和存在的必要的。責令行政道歉屬于被動型行政道歉，并非基于致歉主體的本意，不利于致歉主體的決定有可能因為違法或者不當而侵害致歉主體的合法權益。所以對于責令行政道歉這一特殊的形式，應采用特別程序。

1.保護致歉主體的陳述權、申辯權

責令行政道歉的決定對于致歉主體來說是不利的，在決定之前應當聽取致歉主體的陳述和申辯并且記錄在卷，對其合理意見應予以采納。陳述和申辯權的保護來自程序公正原則，即行政主體及其工作人員在行政程序過程中應當充分尊重行政相對人權利。不得事先未通知和聽取相對人意見，即在未保障其陳述和申辯權的情況下作出對其不利的行政行為。賦予行政相對人陳述權、申辯權，有助于悉聽相對人的心聲，了解他們對客觀事實、行政行為、行政程序的真實看法，增強行政結果的公正性。致歉主體通常是行政權的執(zhí)行者，但當他們成為責令行政道歉這一決定的施用對象時，其地位是被動的、劣勢的、弱勢的，出于公平的考慮，有必要賦予其為自身合法權益進行辯解和開脫的權利，故此時致歉主體應擁有陳述和申辯的權利。

2.規(guī)范責令行政道歉決定的送達

責令行政道歉的決定應當寫明行政道歉的方式和范圍等內(nèi)容，且自做出決定之日起2個工作日內(nèi)應送達給被責令公開道歉的致歉主體。決定機關還應當派專人與致歉主體談話，做好思想工作及必要的說明工作，督促其盡快履行行政道歉的義務。

3.完善責令行政道歉的救濟路徑

目前行政內(nèi)部行為未被納入司法審查范圍。我國人民法院的訴訟負擔較重，將責令行政道歉的救濟路徑限于行政系統(tǒng)內(nèi)部是符合實際的。責令行政道歉作為行政責任的一種承擔方式，雖不屬于行政處分的范疇，但確實是對行政主體以及工作人員不利的決定。有損害，必有救濟。我們可以參照公務員系統(tǒng)內(nèi)的救濟制度賦予致歉主體提出復核申請和申訴的權利。

行政道歉具有不可逆性，一旦做出了，是不可能“執(zhí)行回轉(zhuǎn)”的。因此，一旦啟動復核程序，原責令行政道歉的決定應當暫緩執(zhí)行。行政道歉的時效性意味著暫緩的期限應該盡可能縮短，復核程序的時限應遵循效率原則；具體來說，致歉主體在收到責令行政道歉的決定后2個工作日內(nèi)有權向作出責令行政道歉決定的機關申請復核，復核機關應當自接到復核申請書后的2個工作日內(nèi)作出復核決定。如果致歉主體對復核結果仍然不服的，可以自接到復核決定之日起2個工作日內(nèi)，按照規(guī)定向作出責令行政道歉決定機關的上一級機關提出申訴，也可以不經(jīng)復核，直接在接到責令行政道歉決定后的2個工作日內(nèi)向作出責令行政道歉決定機關的上一級機關提出申訴。受理申訴的機關應在2個工作日內(nèi)作出具有終裁性質(zhì)的申訴決定。如果申訴決定維持原責令行政道歉的決定，則致歉主體應在收到申訴決定后2個工作日內(nèi)確定行政道歉的具體時間、形式、路徑等事宜，及時進行行政道歉；如果申訴決定撤銷了原責令行政道歉的決定，致歉對象則有權提起司法救濟。

結語

行政道歉在滿足人們精神需求的同時，極大促進了糾紛實質(zhì)性化解這一既定目標的實現(xiàn)。從程序上對行政道歉予以規(guī)范，必將推動行政道歉法制化的進程和行政道歉既有功能的實現(xiàn)。

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責任編輯：曲崇明