王 玉

一、問(wèn)題的提出

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率由2000年的36．22%增長(zhǎng)到2022年的65．22%?，F(xiàn)代化城市在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，城市人口與建設(shè)規(guī)模的快速擴(kuò)張，以及各種資源、市場(chǎng)、信息的高度聚集和超負(fù)荷運(yùn)行，給城市安全帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。從縱向來(lái)看，我國(guó)城市人口密集度高、部分城區(qū)結(jié)構(gòu)老化現(xiàn)象突出，因此給城市公共安全埋下了諸多隱患，一旦發(fā)生危害大、負(fù)面影響深的安全事故，會(huì)給人民群眾造成無(wú)法挽回的損失和傷害。如2015年8月天津港危險(xiǎn)品爆炸事故、2018年9月臺(tái)風(fēng)“山竹”襲擊深圳、2021年6月的湖北十堰燃?xì)獗ㄊ鹿省?021年7月河南鄭州暴雨“7·20”災(zāi)難、2022年“3·21”東航事故、2023年“4·18”北京長(zhǎng)峰醫(yī)院火情等，都為城市安全治理敲響了警鐘。黨的十八大以來(lái)，中央高度重視城市安全韌性問(wèn)題。黨的十八大報(bào)告中將“增強(qiáng)抵御和減緩自然災(zāi)害能力”作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要內(nèi)容；“十三五”規(guī)劃中提出健全公共安全體系，建設(shè)“平安中國(guó)”的戰(zhàn)略構(gòu)想；“十四五”規(guī)劃首次將“韌性城市”理念納入到國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃中；黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造宜居、韌性、智慧城市”。這些充分表明公共安全在現(xiàn)代化城市建設(shè)中的重要性，也是未來(lái)我國(guó)城市生存和加速發(fā)展中亟待解決的典型問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，具有人口密集、危險(xiǎn)行業(yè)眾多、自然災(zāi)害頻發(fā)特征的城市，應(yīng)從“災(zāi)害防御”向“安全韌性”建設(shè)的路徑轉(zhuǎn)變，不斷降低城市的脆弱性，減少災(zāi)害的發(fā)生頻率和損失，使城市能像航母一樣在波濤洶涌的海洋中穩(wěn)步前行。然而，如何開展“韌性城市”的建設(shè)目前仍處于理論探索階段，國(guó)內(nèi)僅有少數(shù)幾個(gè)城市展開試驗(yàn)?；诖耍P者結(jié)合我國(guó)城市發(fā)展的實(shí)踐，設(shè)立“為何要建設(shè)（why）－表現(xiàn)與借鑒（what）－如何建設(shè)（how）”的理論分析框架，梳理城市“安全韌性”建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，為進(jìn)一步建立符合我國(guó)城市發(fā)展特征的安全韌性水平評(píng)估體系，進(jìn)而就我國(guó)現(xiàn)代化城市的“安全韌性”建設(shè)提出具有可操作性的發(fā)展進(jìn)路。

二、我國(guó)建立“安全韌性”城市的現(xiàn)狀

（一）建立現(xiàn)代化“安全韌性”城市的需求

1973年加拿大生態(tài)學(xué)家Holling提出了“韌性城市”的概念，認(rèn)為城市韌性是能在災(zāi)害中自我穩(wěn)定、自我適應(yīng)和自我恢復(fù)的一種能力。［1－3］Meerow認(rèn)為韌性城市是指城市各系統(tǒng)在面對(duì)災(zāi)害侵?jǐn)_時(shí)，能夠保持或迅速恢復(fù)到期望值，并轉(zhuǎn)變或提升災(zāi)害適應(yīng)的能力。［4］通常具有魯棒性、冗余度、迅速力、多元性等特征。［5－6］在“韌性城市”概念提出后，學(xué)術(shù)上對(duì)城市災(zāi)害應(yīng)急管理的認(rèn)識(shí)從防御性、脆弱性轉(zhuǎn)向韌性視角，［7］并對(duì)城市安全韌性的內(nèi)涵、存在的問(wèn)題和建設(shè)的方向進(jìn)行了討論。［8－9］2021年底，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)通過(guò)建立指標(biāo)體系測(cè)度城市安全韌性水平，發(fā)布了《安全韌性城市評(píng)價(jià)指南》，并給出了包含71個(gè)指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)表，但是大多數(shù)指標(biāo)現(xiàn)實(shí)中難以采集，實(shí)用性不強(qiáng)。王燕語(yǔ)等構(gòu)建的包含55個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)體系亦有相似問(wèn)題。［10］此外，一些文獻(xiàn)混淆了“韌性城市”和“安全韌性城市”的概念，在測(cè)度安全韌性城市時(shí)納入了經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等維度。［11－14］總體來(lái)看，現(xiàn)有關(guān)于城市安全韌性的研究集中于定性討論和指標(biāo)體系構(gòu)建階段，但指標(biāo)測(cè)度的可用性有待提高，同時(shí)對(duì)如何提升城市安全韌性的定量分析尚未有系統(tǒng)性研究。筆者僅圍繞城市公共安全方面的韌性展開討論，以防災(zāi)和公共安全為代表的城市安全管理，其內(nèi)涵主要表現(xiàn)在災(zāi)害的防御力、適應(yīng)力和恢復(fù)力三個(gè)方面，這也是“安全韌性”城市的主要屬性（或稱為要素），這幾個(gè)屬性決定了具有“安全韌性”的城市在城市公共安全管理過(guò)程中能降低災(zāi)害發(fā)生的頻率、災(zāi)害所帶來(lái)的損失以及提升城市對(duì)災(zāi)害的適應(yīng)能力。

我國(guó)是自然災(zāi)害較多的國(guó)家，同時(shí)大多數(shù)城市仍處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生產(chǎn)性和非生產(chǎn)性安全事故也時(shí)有發(fā)生，對(duì)人的生存環(huán)境造成了重要影響，也沖擊著現(xiàn)代化城市建設(shè)成效。因此，我國(guó)城市對(duì)“安全韌性”具有迫切的建設(shè)需求，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是回應(yīng)城市規(guī)模不斷擴(kuò)大引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)隱患的必然選擇。我國(guó)城市的城區(qū)規(guī)模不斷擴(kuò)大，農(nóng)村流入城市的人口數(shù)量不斷膨脹，這對(duì)城市的公共安全管理提出了更高的要求，也增加了城市風(fēng)險(xiǎn)隱患。一方面，我國(guó)城市在擴(kuò)大的發(fā)展過(guò)程中，自然災(zāi)害的沖擊力、影響范圍、損失規(guī)模也隨之增長(zhǎng)；另一方面，城市化伴隨著工業(yè)化，近年來(lái)因人為因素引起的安全事故讓人痛心，這些都對(duì)城市的“安全韌性”建設(shè)提出了更高要求。二是傳統(tǒng)公共安全偏重于應(yīng)急管理的操作缺陷。應(yīng)急管理部門的主要職責(zé)是對(duì)各類突發(fā)事件救援的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作，側(cè)重于災(zāi)害發(fā)生后的救援，而非事前的“安全韌性”建設(shè)。這種注重應(yīng)急救助而輕視災(zāi)害防御的公共安全管理導(dǎo)致我國(guó)城市的安全脆弱性，往往因一場(chǎng)災(zāi)難就能暴露出城市的各種安全管理和基礎(chǔ)設(shè)施的漏洞，這些也是城市發(fā)生災(zāi)害引發(fā)更大規(guī)模損失的重要誘因。三是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)核。城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，要推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展，真正減少各類安全事故的沖擊力，關(guān)鍵在于城市“安全韌性”的建立，使城市公共安全的維護(hù)更有長(zhǎng)效性、系統(tǒng)性和內(nèi)生性，這是現(xiàn)代化城市治理中風(fēng)險(xiǎn)防控的趨勢(shì)，也是我國(guó)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

（二）城市“安全韌性”的驅(qū)動(dòng)要素

一般而言，城市安全韌性的驅(qū)動(dòng)因素包括四個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)因素，例如產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、科技創(chuàng)新和民眾就業(yè)、教育、服務(wù)、技能培訓(xùn)均會(huì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)韌性的提升；二是治理能力，清晰的管理體系、宏觀戰(zhàn)略的制定和綜合方法的使用、公共部門可堪大任以及政府的公開透明均會(huì)促進(jìn)城市管理韌性的提升；三是社會(huì)因素，社會(huì)具有包容性和凝聚力、社區(qū)公民網(wǎng)絡(luò)較為活躍、人居環(huán)境安全和市民的健康生活均會(huì)促進(jìn)城市社會(huì)韌性的提升；四是環(huán)境因素，生態(tài)系統(tǒng)健全和多樣、基礎(chǔ)設(shè)施能夠滿足基本需求、自然資源充足可用和土地利用政策的連貫性均會(huì)促進(jìn)城市環(huán)境韌性的提升。［15］因此，經(jīng)濟(jì)、管理、社會(huì)和環(huán)境成為提高城市“安全韌性”的四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域。

周利敏和原偉麒通過(guò)對(duì)美國(guó)（紐約、新奧爾良、塔爾薩）、西班牙（格爾尼卡）、英國(guó)（倫敦）、日本和中國(guó)（北京）等諸多城市韌性建設(shè)的案例分析，得出影響城市韌性的5大因素和16個(gè)命題，其中，物理韌性（基礎(chǔ)設(shè)施冗余性、關(guān)鍵設(shè)施抗災(zāi)力）、社區(qū)韌性（災(zāi)后社區(qū)認(rèn)同感、抵御力和重組力）、經(jīng)濟(jì)韌性（經(jīng)濟(jì)能力、產(chǎn)業(yè)多樣性、經(jīng)濟(jì)公平性和穩(wěn)定性）、組織能力（組織災(zāi)前評(píng)估能力、災(zāi)中應(yīng)變能力、災(zāi)后學(xué)習(xí)能力和組織工作效率）以及自然韌性（城市自然資源政策合理性）對(duì)城市韌性的建設(shè)起正向作用，自然資源依賴性（經(jīng)濟(jì)韌性）和城市暴露度（自然韌性）對(duì)城市韌性的建設(shè)起負(fù)向作用。［16］從災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)視角看，致災(zāi)因子危險(xiǎn)性、承災(zāi)體暴露性和脆弱性、典型災(zāi)害未來(lái)一定時(shí)段內(nèi)發(fā)生的概率均對(duì)城市安全韌性能力提出挑戰(zhàn)。

對(duì)于城市“安全韌性”的驅(qū)動(dòng)因素來(lái)說(shuō)，需要根據(jù)城市韌性的驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行再聚焦：第一，韌性城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)者、參與者和其他利益相關(guān)者應(yīng)積極主動(dòng)地學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)變?yōu)暮︼L(fēng)險(xiǎn)觀念，繼承“災(zāi)害管理”“工程韌性”和“防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃”理念中的積極因素，如城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)密集型災(zāi)害的抵抗力和對(duì)廣布型災(zāi)害的吸收力，城市功能和結(jié)構(gòu)災(zāi)后的快速恢復(fù)力等，更新“風(fēng)險(xiǎn)管理”“社會(huì)—生態(tài)韌性”和“綜合風(fēng)險(xiǎn)防范”理念中的創(chuàng)新因素，如城市應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性和整體性（系統(tǒng)性），廣布型風(fēng)險(xiǎn)對(duì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)適應(yīng)性提升的積極作用（積極性），動(dòng)態(tài)不均衡狀態(tài)的城市系統(tǒng)不斷學(xué)習(xí)、調(diào)整和轉(zhuǎn)化（動(dòng)態(tài)性）等。第二，將非工程措施納入到韌性城市的規(guī)劃與實(shí)踐中，如土地開發(fā)利用前災(zāi)害危險(xiǎn)性的預(yù)評(píng)估，災(zāi)害移民過(guò)程中災(zāi)害征收制度的適用性，［17］應(yīng)對(duì)多災(zāi)種重大災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)保險(xiǎn)機(jī)制的嵌入以及災(zāi)害認(rèn)知教育的普及和社區(qū)減災(zāi)能力的建設(shè)等。［18］盡管這類非結(jié)構(gòu)式減災(zāi)政策工具可能存在成本較高、難以操作、運(yùn)行效果不確定、短期效益難以顯現(xiàn)等問(wèn)題，但是政府必須勇于挑戰(zhàn)，敢于擔(dān)當(dāng)，在全國(guó)“改革創(chuàng)新、奮發(fā)有為”的關(guān)鍵時(shí)期為城市韌性的提升和防災(zāi)減災(zāi)的實(shí)踐貢獻(xiàn)智力創(chuàng)新與實(shí)踐力量。

（三）建立現(xiàn)代化“安全韌性”城市面臨的現(xiàn)實(shí)困境

第一，制度韌性中重垂管而輕基層。目前，城市公共安全以分職能部門、分種類的條塊分割式管理模式為主。城市公共安全工作進(jìn)行職能式分割，各種類型公共安全問(wèn)題的預(yù)防和處理由相應(yīng)的職能部門負(fù)責(zé)。然而，公共安全工作具有復(fù)雜性和多元性，由單一職能部門進(jìn)行處理會(huì)導(dǎo)致效率低下的情況。同時(shí)，我國(guó)應(yīng)急體系的機(jī)構(gòu)改革尚未完全理順，城市基層負(fù)責(zé)應(yīng)急工作的職能部門只有巡查權(quán)沒有執(zhí)法權(quán)，很多地區(qū)存在由應(yīng)急部門的安全巡查員巡視和執(zhí)法，再交由綜合執(zhí)法人員簽字的不規(guī)范做法。加之街道應(yīng)急辦對(duì)接的上級(jí)職能部門較多，很多工作都以“應(yīng)急部門兜底”的名目加給基層應(yīng)急部門，客觀上削弱了基層應(yīng)急治理能力。

第二，技術(shù)韌性中重應(yīng)急而輕預(yù)防?！鞍踩g性”城市的構(gòu)建寄希望于預(yù)測(cè)預(yù)警、抵御防范、災(zāi)后恢復(fù)等全方面的技術(shù)進(jìn)步。在城市不斷延伸、結(jié)構(gòu)性愈加復(fù)雜的背景下，技術(shù)應(yīng)用在公共安全治理中的重要性逐漸凸顯。西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)將人工智能、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)作為城市管控的重要手段，如在遭受多次颶風(fēng)襲擊后，美國(guó)加大了城市韌性建設(shè)力度，注重通過(guò)密切監(jiān)測(cè)氣候、提高風(fēng)險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)評(píng)估、利用氣象色譜等城市應(yīng)急資源，這些先進(jìn)信息化技術(shù)提高了防災(zāi)和救災(zāi)效率。而現(xiàn)階段我國(guó)僅有少數(shù)城市建立了智慧城市系統(tǒng)，且主要運(yùn)用于公共交通、公共服務(wù)、物流、醫(yī)療等領(lǐng)域，在自然災(zāi)害和安全生產(chǎn)性監(jiān)管方面的智慧技術(shù)應(yīng)用程度較低，絕大多數(shù)城市還未能利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)進(jìn)行綜合研判，也未建立公共安全風(fēng)險(xiǎn)信息共享平臺(tái)、交互終端和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，導(dǎo)致城市公共安全治理仍停留在人為決策而非信息系統(tǒng)提供最優(yōu)策略階段。

第三，工程韌性中重建設(shè)而輕規(guī)劃。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程已經(jīng)進(jìn)入中后期階段，城市建設(shè)基本定型，但在工業(yè)化階段，城市管理者將有限的資源投入到短期見效的大型基建中，對(duì)能拉動(dòng)地區(qū)生產(chǎn)總值、提升城市形象的標(biāo)志建筑等尤其偏好，使得以交通、水利、高層商業(yè)住宅等為代表的基礎(chǔ)設(shè)施的投入不斷增加，而安全生產(chǎn)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、家庭燃?xì)庾詣?dòng)監(jiān)測(cè)等信息系統(tǒng)未能跟上城市發(fā)展的步伐，為城市后續(xù)運(yùn)行中遭遇自然災(zāi)害和社會(huì)安全事故帶來(lái)了重大隱患。如近幾年我國(guó)很多城市經(jīng)常出現(xiàn)“一場(chǎng)暴雨就見內(nèi)澇”的現(xiàn)象、發(fā)生頻次不斷上升的高層住宅失火、地面坍塌事故等，這些都是城市未重視潛在安全事故的證據(jù)，而其根源在于在城市建設(shè)和布局中缺乏合理規(guī)劃。

第四，組織韌性中重政府而輕民眾。目前我國(guó)城市的公共安全主要由當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)安全事故承擔(dān)救援和預(yù)防責(zé)任。但除了可以提前觀測(cè)的如臺(tái)風(fēng)、洪澇等少數(shù)安全事故外，大多數(shù)自然災(zāi)害和生產(chǎn)性、社會(huì)性安全事故均無(wú)法提前預(yù)測(cè)，這不僅使城市的決策效率不高，也使單單依靠政府部門來(lái)統(tǒng)籌和建設(shè)城市“安全韌性”的效果大打折扣。一方面，政府應(yīng)急管理部門無(wú)法實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)生產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)，這就需要通過(guò)加強(qiáng)城市居民和生產(chǎn)人員的安全意識(shí)來(lái)彌補(bǔ)；另一方面，當(dāng)事故發(fā)生后，未能現(xiàn)場(chǎng)勘災(zāi)且不了解實(shí)際情況時(shí)所做的決定易成為錯(cuò)誤決策，導(dǎo)致救災(zāi)效率低下。因此，“安全韌性”城市的建設(shè)不能缺少社會(huì)參與。只有提高城市居民對(duì)己、對(duì)公的安全防范意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)和民眾成為防范、監(jiān)督安全風(fēng)險(xiǎn)的重要補(bǔ)充力量，才能創(chuàng)建合格的“安全韌性”城市。

第五，技能韌性中重經(jīng)驗(yàn)而輕學(xué)習(xí)。自然災(zāi)害無(wú)法避免，但城市的特征之一是集聚了大量的物質(zhì)、能源、信息等要素，使各類公共安全風(fēng)險(xiǎn)重疊。如高層住房火災(zāi)、食品安全、化工污染或爆炸、交通事故等，這些風(fēng)險(xiǎn)隨著城市人口規(guī)模膨脹而遞增，并且相互滲透，對(duì)城市居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成隱患。然而，并不是每個(gè)城市都曾經(jīng)歷這些風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)實(shí)中一些城市幾年都沒有發(fā)生過(guò)一次較為嚴(yán)重的公共安全事故，即使有城市發(fā)生了公共安全事故，也主要集中于某些特定類型，如沿海城市的臺(tái)風(fēng)，顯然沿海城市針對(duì)臺(tái)風(fēng)的預(yù)測(cè)、抵御和災(zāi)后恢復(fù)已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)的治理經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足。同樣，四川、青海等省份對(duì)地震具有較強(qiáng)的預(yù)防意識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)其他風(fēng)險(xiǎn)也缺乏預(yù)判經(jīng)驗(yàn)，城市管理者的認(rèn)知非常有限，這也使得在城市公共安全管理中處于被動(dòng)位置。

第六，系統(tǒng)韌性中缺少高效應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在應(yīng)急實(shí)踐中，層級(jí)間協(xié)同聯(lián)動(dòng)往往遭遇一些結(jié)構(gòu)性困境，在事前階段的壓力型體制下，與任務(wù)分配的縱向“層層加碼”現(xiàn)象不同，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，政府科層制組織的認(rèn)知和研判出現(xiàn)了完全相反的現(xiàn)象——自下而上的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知層層減碼。在事中、事后階段，下級(jí)政府依賴于上級(jí)政府的指示，造成現(xiàn)場(chǎng)處置貽誤時(shí)機(jī)、事態(tài)擴(kuò)大，導(dǎo)致突發(fā)事件先期處置和響應(yīng)遲鈍。上級(jí)政府部門與下級(jí)政府“條塊”關(guān)系協(xié)同性更顯薄弱，在重大突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)對(duì)中的弊端凸顯。在保穩(wěn)定、強(qiáng)問(wèn)責(zé)的壓力下，與上級(jí)職能部門對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度不同，下級(jí)地方政府對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有“報(bào)喜不報(bào)憂”的傾向，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)信息形成過(guò)濾效應(yīng)。有的地方政府與管理者缺乏底線思維、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)突發(fā)事件存在行為慣性，即重治療、輕預(yù)防。在薄弱的應(yīng)急條塊關(guān)系中，垂直管理的部門或單位與地方政府的協(xié)同聯(lián)動(dòng)更顯困難。按業(yè)務(wù)線口進(jìn)行公共安全管理，固然能保證公共安全管理的專業(yè)性和專門性。但過(guò)度強(qiáng)調(diào)“條條管轄”，與超大型城市公共安全的綜合性和復(fù)雜性的客觀現(xiàn)實(shí)不符。當(dāng)出現(xiàn)重大的跨領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，部門“條條分割”的防控模式容易出現(xiàn)預(yù)警失效、研判不準(zhǔn)的問(wèn)題。在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)階段，傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)模式是分災(zāi)種的專業(yè)化應(yīng)對(duì)，這種模式對(duì)于日常緊急事件較為適用，但難以應(yīng)對(duì)具有耦合性和跨界性特征的重大突發(fā)事件。

三、“安全韌性”城市的國(guó)際建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，“安全韌性”城市的建設(shè)受到了發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織的高度重視。在應(yīng)對(duì)氣候變化、保護(hù)資源環(huán)境、抵御重大災(zāi)害、改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面，國(guó)際上已興起很多“安全韌性”城市建設(shè)項(xiàng)目，一批城市或地區(qū)制定了有針對(duì)性的韌性提升計(jì)劃，一些國(guó)際組織也發(fā)起了為“安全韌性”城市建設(shè)提供支持的國(guó)際行動(dòng)。

美國(guó)紐約的《紐約適應(yīng)計(jì)劃》面向氣候變化韌性，受到了很大的國(guó)際關(guān)注。［19］2013年的《紐約適應(yīng)計(jì)劃》是吸取了2012年颶風(fēng)桑迪襲擊經(jīng)驗(yàn)之后，在2007年和2011年紐約規(guī)劃的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，該計(jì)劃重點(diǎn)關(guān)注洪災(zāi)給紐約市帶來(lái)的影響，從海岸線、建筑、重要基礎(chǔ)設(shè)施等幾個(gè)方面入手加以分析和規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施部分關(guān)注了保險(xiǎn)、公共設(shè)施、能源、醫(yī)療、通信、交通、公園、水資源等方面的內(nèi)容。該計(jì)劃也注重城市管理層面的建設(shè)，如成立“長(zhǎng)期規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展市長(zhǎng)辦公室”（OLTPS），統(tǒng)籌調(diào)度各個(gè)部門，按照計(jì)劃的內(nèi)容對(duì)城市韌性進(jìn)行監(jiān)管和建設(shè)。

荷蘭鹿特丹是一座建在水上的城市，該城市發(fā)布的《鹿特丹氣候防護(hù)規(guī)劃》也致力于使鹿特丹成為水管理創(chuàng)新型城市，其副標(biāo)題為“連接水和機(jī)遇”（Rotterdam G，REGION R，2013）。［20］該規(guī)劃分為洪水管理、可達(dá)性、適應(yīng)性建筑、城市水系統(tǒng)和城市氣候等5個(gè)主題，每個(gè)主題下設(shè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)明確的行動(dòng)計(jì)劃，以加強(qiáng)鹿特丹的空間適應(yīng)性、社會(huì)適應(yīng)性、提升創(chuàng)新性管理的能力。

英國(guó)倫敦向來(lái)注重城市規(guī)劃，在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域也有著《管理風(fēng)險(xiǎn)和增強(qiáng)韌性》的規(guī)劃（Greater London Authority，2011），氣候變化使倫敦面臨著洪水、干旱、極端高溫天氣的影響，該規(guī)劃從這幾種災(zāi)害入手，分析倫敦當(dāng)前面臨的風(fēng)險(xiǎn)，成立氣候變化和能源部，制定了一系列辦法提升城市韌性水平，如制定高溫風(fēng)險(xiǎn)圖、擴(kuò)大綠化面積等。［21］倫敦重點(diǎn)從醫(yī)療和社會(huì)保障服務(wù)、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面提高城市韌性水平，其中的綠化行動(dòng)相應(yīng)于城市“灰色基礎(chǔ)設(shè)施”，提出了“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”的概念。

美國(guó)芝加哥也提出了“芝加哥氣候行動(dòng)計(jì)劃”（City of Chicago，2008），該計(jì)劃以減少溫室氣體排放為核心目標(biāo)，成立“芝加哥氣候行動(dòng)計(jì)劃工作小組”，對(duì)建筑、清潔與可再生能源、交通、廢物和工業(yè)污染等領(lǐng)域提出了應(yīng)對(duì)策略，選取這些策略的評(píng)價(jià)依據(jù)包括還原潛力（Reduction Potential）、成本效益（Cost Effectiveness）、可行性（Feasibility）、收益與責(zé)任（Benefits＆Burdens）、區(qū)域效應(yīng)（Regional Impact）和快速部署情況（Rapid Deployment）等幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

總體而言，“安全韌性”城市已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家城市規(guī)劃、發(fā)展的重要理念，建設(shè)“安全韌性”城市的實(shí)踐初具規(guī)模，已形成了一系列有代表性的“安全韌性”城市規(guī)劃目標(biāo)、評(píng)價(jià)方法、行動(dòng)計(jì)劃。我國(guó)近年來(lái)也持續(xù)關(guān)注韌性城市建設(shè)，《北京城市總體規(guī)劃（2016年－2035年）》《上海市城市總體規(guī)劃（2017－2035年）》《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》均指出“提高城市韌性”，但與國(guó)際先進(jìn)水平相比，我國(guó)韌性城市建設(shè)起步較晚，還需積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與理念，根據(jù)我國(guó)城市的具體情況，探索符合我國(guó)國(guó)情的韌性城市建設(shè)方法。

四、我國(guó)“安全韌性”城市建設(shè)的發(fā)展進(jìn)路

從時(shí)間尺度上看，由于環(huán)境變化和社會(huì)發(fā)展的持續(xù)性，“安全韌性”城市建設(shè)也將是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，需要根據(jù)不斷變化的自然、社會(huì)環(huán)境賦予新的內(nèi)涵。從空間尺度上看，安全城市韌性水平的提升依賴于城市各子系統(tǒng)韌性水平的提升，同時(shí)“安全韌性”城市也是更大空間尺度范圍區(qū)域韌性建設(shè)的組成部分。從管理尺度上看，“安全韌性”城市既需要政府部門從上而下的韌性規(guī)劃，也需要個(gè)人、團(tuán)體、社區(qū)自下而上的韌性建設(shè)。同時(shí)，構(gòu)建“安全韌性”城市離不開科技、管理、文化的三足鼎立支撐。為保障人、物、城市運(yùn)行系統(tǒng)的安全，需要圍繞風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)測(cè)預(yù)警、救援處置、綜合保障等多方面研發(fā)關(guān)鍵技術(shù)、裝備和平臺(tái)，并結(jié)合5G、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，構(gòu)建覆蓋規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、持續(xù)發(fā)展全過(guò)程的“安全韌性”城市科技支撐體系，實(shí)現(xiàn)城市安全智慧化、精細(xì)化監(jiān)測(cè)評(píng)估，不斷提升城市系統(tǒng)安全基礎(chǔ)保障能力。

（一）政府要進(jìn)行“安全韌性”城市建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)

目前我國(guó)城市的組織體系中，各個(gè)部門各司其職，特別是2018年應(yīng)急管理部門成立以來(lái)，在大應(yīng)急大安全的框架下，城市公共安全管理的應(yīng)急預(yù)案愈發(fā)完善。但是對(duì)于“安全韌性”城市的建設(shè)，更需要從整體、全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)城市的風(fēng)險(xiǎn)防御體系，從頂層設(shè)計(jì)上指導(dǎo)與安全韌性城市相關(guān)的一系列規(guī)劃的編制與實(shí)施。黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要建設(shè)海綿城市、韌性城市，提高城市治理水平。而新成立的應(yīng)急管理部門目前仍將重點(diǎn)放在公共安全援救和防災(zāi)減災(zāi)方面，為此要增加政府工作職能，不僅要完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、災(zāi)后恢復(fù)，更為關(guān)鍵的是要建立綜合應(yīng)急管理部門與其他相關(guān)部門（生態(tài)、衛(wèi)生健康、市場(chǎng)監(jiān)督、社區(qū)）之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)城市的安全監(jiān)管形成一張聯(lián)網(wǎng)，使各類風(fēng)險(xiǎn)時(shí)刻被監(jiān)控、及時(shí)被化解，實(shí)現(xiàn)信息共享、災(zāi)害共援、責(zé)任共擔(dān)，提高城市的公共安全韌性。

（二）積極推動(dòng)城市公共安全治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)

黨的二十大報(bào)告提出：“堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主，建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型?！?018年我國(guó)城市的應(yīng)急響應(yīng)和救援工作得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急準(zhǔn)備體系發(fā)展卻出現(xiàn)了滯后性。如果將我國(guó)城市的應(yīng)急管理類比為一顆彗星，彗核是救援與處置，彗尾是預(yù)防與準(zhǔn)備。根據(jù)彗星的兩大物理效應(yīng)，彗核運(yùn)行速度越快，彗尾就越滯后于彗核；彗核越“高亮”，彗尾就越顯得“灰暗”，由此應(yīng)急管理的成效開始“自我抵消”。加上常態(tài)化“事前預(yù)防”的責(zé)任主要由應(yīng)急資源在人、才、物三方面捉襟見肘的基層承擔(dān)，使得城市的公共安全治理出現(xiàn)眾多“重救輕防，重罰輕管”的現(xiàn)象。為此，我國(guó)亟需以加大基層應(yīng)急預(yù)防體系建設(shè)為根基，以推動(dòng)應(yīng)急治理模式向預(yù)防為主轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，以改革應(yīng)急部門問(wèn)責(zé)機(jī)制為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)從“被動(dòng)防御”向“源頭治理、主動(dòng)防控”轉(zhuǎn)型，從“隨機(jī)安全”向“本質(zhì)安全”升級(jí)，從“傳統(tǒng)安全”向“智慧安全”轉(zhuǎn)變，從“局部管控”向“系統(tǒng)治理”突破。

（三）在市級(jí)層面發(fā)展復(fù)合型協(xié)調(diào)機(jī)制

有效的應(yīng)急管理需要進(jìn)行跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)、跨主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)各方面互通有無(wú)、相互配合、共同行動(dòng)，形成管理合力。對(duì)于突發(fā)事件，構(gòu)建正式的協(xié)調(diào)制度有多種途徑，包括“硬性”的組織機(jī)構(gòu)整合、“軟性”的機(jī)制設(shè)計(jì)等。組織機(jī)構(gòu)的整合是最徹底、最有力度的協(xié)調(diào)制度形式。構(gòu)建綜合化、專業(yè)化的應(yīng)急管理體制后，要提高協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，重視“軟性”機(jī)制設(shè)計(jì)，建立全方位的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制。從跨部門協(xié)調(diào)的角度看，分管機(jī)制推進(jìn)突發(fā)事件跨部門協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)是同一個(gè)分管領(lǐng)域的部門之間比較容易協(xié)調(diào)，劣勢(shì)是跨越分管領(lǐng)域的部門之間協(xié)調(diào)難度較大。在日常狀態(tài)下，提高部門之間應(yīng)急協(xié)調(diào)能力，要立足分管機(jī)制，注重應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制與政府領(lǐng)導(dǎo)分管機(jī)制的銜接，避免應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制與分管機(jī)制產(chǎn)生“張力”，減少部門之間的應(yīng)急協(xié)調(diào)成本。

（四）以構(gòu)建街鎮(zhèn)公共安全“你呼我應(yīng)”機(jī)制完善基層政府的安全責(zé)任

我國(guó)城市可以以網(wǎng)格化管理為切入點(diǎn)，完善基層應(yīng)急管理組織體系，加強(qiáng)人員力量配備，厘清基層應(yīng)急管理權(quán)責(zé)事項(xiàng)，落實(shí)基層政府及相關(guān)部門責(zé)任。集中公共安全資源，建立街鎮(zhèn)為中心的公共安全體系，是解決超大城市公共安全問(wèn)題的客觀需要。增強(qiáng)城市應(yīng)急管理的制度韌性，有必要在原公共安全管理基礎(chǔ)上，建立以街鎮(zhèn)為中心，對(duì)公共安全事務(wù)采取街鎮(zhèn)“能呼”，職能部門“必應(yīng)”的“你呼我應(yīng)”機(jī)制，是整合資源、解決街鎮(zhèn)公共安全治理困難和構(gòu)建“條塊”結(jié)合的城市公共安全基層韌性治理的有效模式。在這一機(jī)制下，街鎮(zhèn)政府對(duì)公共安全事務(wù)進(jìn)行判別，按需啟動(dòng)“你呼我應(yīng)”機(jī)制，即時(shí)召集職能部門及相關(guān)各方處理公共安全問(wèn)題。職能部門要按照“呼叫就是集結(jié)號(hào)”的標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)響應(yīng)街鎮(zhèn)政府發(fā)起的“呼叫”，確保街鎮(zhèn)政府“呼了有用”，職能部門“應(yīng)了有效”。職能部門接受街鎮(zhèn)政府的統(tǒng)籌調(diào)度指揮，及時(shí)通過(guò)專業(yè)的能力協(xié)同解決問(wèn)題，并將情況向街鎮(zhèn)政府反饋，構(gòu)建從公共安全問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、協(xié)調(diào)指揮、問(wèn)題處理到核實(shí)反饋的閉環(huán)管理流程，建立底數(shù)清晰、責(zé)任明確、協(xié)調(diào)順暢、反應(yīng)迅速的公共安全基層治理管理機(jī)制。通過(guò)街鎮(zhèn)公共安全“你呼我應(yīng)”機(jī)制，推動(dòng)公共安全資源、管理、服務(wù)向街鎮(zhèn)政府傾斜，推動(dòng)街鎮(zhèn)、部門之間協(xié)同聯(lián)動(dòng)和數(shù)據(jù)信息共建共享，形成“條塊”結(jié)合的高效城市公共安全單元。

（五）提高社區(qū)居民和工業(yè)生產(chǎn)者的安全意識(shí)，促進(jìn)主體參與的多元化

隨著城市規(guī)模膨脹和結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化，以政府作為單一力量的城市安全治理模式已無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)要求，因此“安全韌性”城市的建設(shè)必須打破居民參與程度不高的壁壘，形成社會(huì)協(xié)同治理模式。一是重視社區(qū)的“安全韌性”工作，提高居民的生活安全意識(shí)和工業(yè)生產(chǎn)者的生產(chǎn)安全意識(shí)和應(yīng)急能力，如家庭關(guān)閉火源后要關(guān)閉燃?xì)忾y門、化工行業(yè)按嚴(yán)格的安全程序施工作業(yè)等，社區(qū)、學(xué)校要對(duì)居民、學(xué)生進(jìn)行定期的安全規(guī)范行為培訓(xùn)，行業(yè)和企業(yè)對(duì)一線工業(yè)生產(chǎn)者定期安全操作培訓(xùn)等，切實(shí)提高居民和生產(chǎn)人員對(duì)災(zāi)害的明辨力和應(yīng)對(duì)力，提高社會(huì)的成熟度，降低安全事故發(fā)生概率。二是在城市安全預(yù)防、抵御風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)后恢復(fù)中要充分發(fā)揮公眾參與作用，如積極擴(kuò)充各專業(yè)各行業(yè)的志愿者隊(duì)伍，增加技能培訓(xùn)，構(gòu)建政府應(yīng)急部門與社區(qū)、公益組織的溝通媒介，以人、企業(yè)、社區(qū)的安全管理作為“安全韌性”城市的組織結(jié)構(gòu)，成為社會(huì)參與的重要補(bǔ)充及主要力量。

（六）增加具有韌性特征的城市安全基礎(chǔ)設(shè)施投入

新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在交通、水利、通訊等領(lǐng)域取得了重要成就，但是這些基建投入主要用于改善民生，并不能提升城市安全韌性，甚至由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)破壞了生態(tài)環(huán)境而引發(fā)自然災(zāi)害?！鞍踩g性”城市對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的要求是具備冗余度，因此在城市規(guī)劃布局中，要重點(diǎn)評(píng)估已有設(shè)施的脆弱性和穩(wěn)定性，預(yù)留足夠的空間建立備份的基礎(chǔ)設(shè)施，特別是城市供水系統(tǒng)、配電系統(tǒng)，確保城市受到災(zāi)害侵襲后仍能正常運(yùn)行。例如，曾經(jīng)是世界人口第一的墨西哥城在易發(fā)生地震的區(qū)域，建設(shè)了備用設(shè)施和水源，同時(shí)為了確保地震后救援暢通，在主要干道上修建了移動(dòng)走廊作為緊急替代。此外，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入還應(yīng)注重技術(shù)性和社區(qū)性，即要增加信息系統(tǒng)在整個(gè)安全設(shè)施投入中的比重，增加社區(qū)設(shè)備投入在整個(gè)城市中的比重，提高城市公共安全保障的科學(xué)、全面和彈性。

（七）推進(jìn)新技術(shù)在城市安全治理中的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)安全治理的智能化

隨著通信技術(shù)和人工智能技術(shù)的發(fā)展，智慧城市已經(jīng)成為城市治理和管理的重要工具?！鞍踩g性”城市的創(chuàng)建，也離不開高科技賦能。以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)為核心技術(shù)的信息系統(tǒng)能為城市安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、災(zāi)害應(yīng)對(duì)、危機(jī)恢復(fù)提供強(qiáng)大的技術(shù)支持和方案對(duì)策，是提高城市治理效率和風(fēng)險(xiǎn)管控效率的有力途徑。因此，我國(guó)現(xiàn)代化城市要加快“智慧城市”信息系統(tǒng)的建設(shè)，推進(jìn)新技術(shù)在城市安全治理中的運(yùn)營(yíng)，主要操作包括對(duì)自然災(zāi)害和生活生產(chǎn)性風(fēng)險(xiǎn)源安裝風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)反饋系統(tǒng)、模擬風(fēng)險(xiǎn)傳播路徑和沖擊力、輔助城市安全治理決策系統(tǒng)等，以實(shí)現(xiàn)城市風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和安全決策從“主觀人為”轉(zhuǎn)向“智能化”。例如，運(yùn)用人工智能、大數(shù)據(jù)技術(shù)仿真模擬臺(tái)風(fēng)的運(yùn)行路徑、影響范圍、損失大小以及建議采取的措施選項(xiàng)等，以最大程度降低城市所可能遭受的影響。