陶德凱王曉菁夏季

(1.南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院，江蘇 南京 211816；2.江蘇省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳鄉(xiāng)村振興專家咨詢委員會(huì)，江蘇 南京 210036；3.南京城市職業(yè)學(xué)院康養(yǎng)工程學(xué)院，江蘇 南京 211200)

在農(nóng)村土地制度深化改革的進(jìn)程中，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化改革逐步成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，通過(guò)農(nóng)村土地要素的流通拓展土地資源市場(chǎng)的配置范圍，在土地制度層面提供破除城鄉(xiāng)二元壁壘的解決方案。我國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷程，改革開(kāi)放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展誘發(fā)了集體建設(shè)用地的經(jīng)營(yíng)屬性，其使用權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從全面禁止到嚴(yán)格限制，從試點(diǎn)探索到在有限范圍內(nèi)與國(guó)有土地同權(quán)的過(guò)程[1]。學(xué)界圍繞集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的政策路徑[2，3]、理論支撐[4]、實(shí)踐成效[1]等問(wèn)題進(jìn)行探討，研究領(lǐng)域大多通過(guò)對(duì)入市試點(diǎn)地區(qū)的情況進(jìn)行分析，總結(jié)其成功的經(jīng)驗(yàn)并對(duì)其呈現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行反思，進(jìn)而提出相對(duì)應(yīng)的解決措施[5]。但面對(duì)我國(guó)各地資源稟賦差異較大的現(xiàn)狀，現(xiàn)有研究顯示出對(duì)策研究針對(duì)性過(guò)強(qiáng)導(dǎo)致實(shí)踐指導(dǎo)性較弱[5]，反過(guò)來(lái)制約了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的全面推進(jìn)[6]。系統(tǒng)回顧現(xiàn)狀入市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度重新梳理并審視集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的問(wèn)題，將有利于化解各界對(duì)入市的認(rèn)識(shí)分歧，構(gòu)建研究領(lǐng)域的理論框架以推動(dòng)入市實(shí)踐進(jìn)程[5]。

鑒于此，本文通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市概念與內(nèi)涵的闡釋，使用Cite Space軟件中國(guó)知網(wǎng)所涵蓋的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市學(xué)術(shù)文獻(xiàn)，從關(guān)鍵詞共現(xiàn)、研究熱點(diǎn)及趨勢(shì)等對(duì)2003—2022年的文獻(xiàn)圖譜量化，擬厘清其研究?jī)?nèi)容并挖掘潛在發(fā)展趨勢(shì)，期望為系統(tǒng)化深入展開(kāi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究提供理論借鑒和參考。

1 概念與內(nèi)涵

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”概念之前，學(xué)界對(duì)這一概念長(zhǎng)期存在2個(gè)方面的爭(zhēng)議，即“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”概念的范圍，“入市”概念在農(nóng)村土地市場(chǎng)的法律轉(zhuǎn)換。

“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”首次正式出現(xiàn)，是在黨的十七屆三中全會(huì)的官方文件中[7]，在集體建設(shè)用地中明確“經(jīng)營(yíng)性”建設(shè)用地范圍，將其與保障農(nóng)民基本居住權(quán)利的宅基地和保障基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)需求的公共設(shè)施用地進(jìn)行劃分[6]。深究其原因，是土地發(fā)展權(quán)在政府與市場(chǎng)相互博弈調(diào)整的結(jié)果，兼容了國(guó)家的強(qiáng)制性和市場(chǎng)的誘致性[8]。有學(xué)者在研究中以“農(nóng)地”泛指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，釋義其源于農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)發(fā)展使用效率低下甚至閑置的土地[9]。2019年修訂的《土地管理法》明確“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”需要具備工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，包含在國(guó)土空間規(guī)劃中現(xiàn)狀存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和規(guī)劃中確定的可轉(zhuǎn)變土地使用性質(zhì)為經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的集體建設(shè)土地[6]。但在入市的試點(diǎn)實(shí)踐地區(qū)拓展了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”的定義和范圍，如貴州湄潭將具備經(jīng)營(yíng)屬性的宅基地也列為入市的儲(chǔ)備土地[10]?！敖?jīng)營(yíng)性”概念的闡釋在深化改革的進(jìn)程中，需要考慮各地區(qū)結(jié)合資源稟賦的差異，根據(jù)發(fā)展需求綜合考量界定依據(jù)和規(guī)則，為集體“經(jīng)營(yíng)性”概念預(yù)留一定的空間，發(fā)揮各級(jí)改革工作人員的創(chuàng)造力[10]。

“入市”是指土地在市場(chǎng)開(kāi)展流轉(zhuǎn)交易，包含出讓、出租和入股等方式。譚榮學(xué)者在2019年《土地管理法》修訂之前分析中國(guó)土地市場(chǎng)包含“六個(gè)市場(chǎng)”：農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、土地征收“市場(chǎng)”、國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)、國(guó)有二級(jí)市場(chǎng)等4個(gè)合法的市場(chǎng)，以及宅基地在農(nóng)村內(nèi)部流轉(zhuǎn)的灰色市場(chǎng)(不涉及流轉(zhuǎn)給城鎮(zhèn)居民)和法律禁止的集體建設(shè)用地直接向城市流轉(zhuǎn)的黑色市場(chǎng)[4]。立法完善之前，除了試點(diǎn)地區(qū)，存量集體建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)因違反法律而被明令禁止，此階段的相關(guān)研究中，學(xué)者對(duì)集體建設(shè)用地市場(chǎng)行為通常以“流轉(zhuǎn)”“入市流轉(zhuǎn)”“入市改革”等概念進(jìn)行討論[11-15]。最新修訂的《土地管理法》通過(guò)立法完善了集體土地中享有與國(guó)有土地同等入市的規(guī)則，制定了“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)”進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的法律條文[16]?！叭胧小弊鳛榉ǘǜ拍铌U述集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地合法交易行為。

2019年修訂的《土地管理法》首次給予“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”在法律層面的界定，即集體經(jīng)濟(jì)組織保留所有權(quán)，單位或者個(gè)人對(duì)具備工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途并且由合法的國(guó)土空間規(guī)劃(土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃)進(jìn)行確定的集體建設(shè)用地，在土地市場(chǎng)交易獲得使用權(quán)。剖析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的內(nèi)涵，從立法層面尋求集體土地的限制，其本質(zhì)是在頂層設(shè)計(jì)中在農(nóng)村以引入市場(chǎng)機(jī)制的方式，在土地制度層面優(yōu)化配置集體土地資源要素[17]，賦予農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)，進(jìn)而引發(fā)相關(guān)利益主體圍繞著土地發(fā)展權(quán)的利潤(rùn)進(jìn)行博弈，以期重構(gòu)農(nóng)地參與土地市場(chǎng)化的利益均衡和行動(dòng)選擇集[8]。

2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究特征分析

集體建設(shè)用地是中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的產(chǎn)物，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地相關(guān)的研究主要集中于國(guó)內(nèi)的學(xué)者及科研人員，故本研究將中國(guó)知網(wǎng)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)(CNKI)作為數(shù)據(jù)收集的平臺(tái)，分析關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)文獻(xiàn)。檢索式為(主題：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(精確))OR(主題：集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)(精確))，時(shí)間范圍不限，檢索范圍為學(xué)術(shù)期刊，通過(guò)文獻(xiàn)管理中心導(dǎo)出包含作者、關(guān)鍵詞、機(jī)構(gòu)、摘要、發(fā)表日期等信息的“Refworks”格式文件作為初始數(shù)據(jù)。剔除數(shù)據(jù)中卷首語(yǔ)、會(huì)議報(bào)道、書(shū)評(píng)、成果介紹等非學(xué)術(shù)型文獻(xiàn)不相關(guān)條目，篩選結(jié)果顯示，共有1125篇文獻(xiàn)符合研究需求，構(gòu)成本研究樣本數(shù)據(jù)。檢索時(shí)間為2023年2月20日。

在樣本數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，借助Excel對(duì)發(fā)文量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，運(yùn)行Cite Space 6.1.6(64-bit)軟件，通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)、關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)分布及關(guān)鍵詞突現(xiàn)等功能形成可視化知識(shí)圖譜。初始參數(shù)設(shè)定如表1所示。具體展示集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究?jī)?nèi)容的靜態(tài)呈現(xiàn)、動(dòng)態(tài)演進(jìn)及前沿趨勢(shì)。

表1 Cite Space初始設(shè)置

2.1 研究階段分析

運(yùn)用Excel對(duì)研究樣本的年發(fā)文量和年累計(jì)發(fā)文量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，如圖1所示，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究經(jīng)初步探索后進(jìn)入迅速發(fā)展階段。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究始于土地市場(chǎng)的治理，2003—2012年為研究的初步探索階段。早期學(xué)者主要對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)機(jī)制、流轉(zhuǎn)問(wèn)題、法理制度等提出思考[18-20]，但此階段并未觸及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的核心問(wèn)題。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)成為該研究領(lǐng)域發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地研究進(jìn)入快速發(fā)展階段并持續(xù)至2022年。在系列宏觀政策引導(dǎo)下的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市逐步走向合法軌道，試行與國(guó)有土地并軌進(jìn)行市場(chǎng)交易的程序。發(fā)文數(shù)量直接反映了學(xué)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究關(guān)注，研究領(lǐng)域的發(fā)文量在2013年達(dá)到了17篇，超過(guò)了前10年的相關(guān)研究總和。自此，學(xué)界對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)注持續(xù)跟進(jìn)，研究論文數(shù)量也呈爆發(fā)式增長(zhǎng)，2014年發(fā)文量迅速暴增至80篇，年增幅達(dá)到了3.7倍，2019年發(fā)文量最多，達(dá)到162篇。

圖1 2003—2022年研究領(lǐng)域年發(fā)文量與年累計(jì)發(fā)文量統(tǒng)計(jì)圖

2.2 研究?jī)?nèi)容的靜態(tài)呈現(xiàn)

運(yùn)用Cite Space將研究重點(diǎn)內(nèi)容的關(guān)聯(lián)程度以知識(shí)圖譜進(jìn)行呈現(xiàn)，形成關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)，如圖2所示，并對(duì)研究領(lǐng)域的高頻關(guān)鍵詞及其頻次、中介中心性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)展示，如表2所示，可從全局視角掌握關(guān)鍵詞的網(wǎng)絡(luò)格局及其所處結(jié)構(gòu)性位置。

在關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中，關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次最高的前10位依次分別為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市(613次)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地(440次)、土地制度改革(276次)、土地增值收益(123次)、集體建設(shè)用地(116次)、土地征收(77次)、《土地管理法》(73次)、鄉(xiāng)村振興(73次)、土地流轉(zhuǎn)(52次)、建設(shè)用地市場(chǎng)(51次)。最高中介中心性的關(guān)鍵詞是“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”(0.23)，處于知識(shí)圖譜的核心位置。

可見(jiàn)，關(guān)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域主要集中在“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”本身，以及其與土地制度、土地增值收益、鄉(xiāng)村振興等的關(guān)系。由于相關(guān)政策指向不明晰與實(shí)踐中農(nóng)村土地市場(chǎng)秩序的混亂，學(xué)界對(duì)于入市的對(duì)象“農(nóng)地”“集體建設(shè)用地”與“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”并未達(dá)成共識(shí)，以致在研究?jī)?nèi)容中出現(xiàn)“農(nóng)地入市”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等相關(guān)概念。

圖2 2003—2022年研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖譜

表2 研究領(lǐng)域高頻關(guān)鍵詞和中心性列表

2.3 研究?jī)?nèi)容的動(dòng)態(tài)演進(jìn)

Cite Space對(duì)文獻(xiàn)研究縱向更替和動(dòng)態(tài)演進(jìn)的圖譜是以Time zone圖譜方式呈現(xiàn)出來(lái)的，如圖3所示。關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)區(qū)圖不僅可以標(biāo)識(shí)關(guān)鍵詞節(jié)點(diǎn)出現(xiàn)的時(shí)間，還可以通過(guò)關(guān)鍵詞間的共現(xiàn)關(guān)系展示該領(lǐng)域研究的傳承演變過(guò)程[21]。自2003年至今，我國(guó)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究文獻(xiàn)類型從以規(guī)范分析為主逐漸向規(guī)范與實(shí)證分析相結(jié)合演化；研究思路從土地市場(chǎng)秩序的問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo)導(dǎo)向；研究?jī)?nèi)容從宏觀法律體系與土地制度的改革轉(zhuǎn)向微觀農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的分析，從征地制度下的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置轉(zhuǎn)向集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配等。以知識(shí)演進(jìn)路徑來(lái)看，學(xué)界從現(xiàn)實(shí)描述到實(shí)證分析對(duì)中國(guó)集體建設(shè)用地經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市展開(kāi)了漸進(jìn)式的探討。

2.4 研究前沿?zé)狳c(diǎn)分析

突現(xiàn)詞是研究領(lǐng)域在一定時(shí)期內(nèi)使用頻率顯著增加的關(guān)鍵性術(shù)語(yǔ)，不同時(shí)間階段的突現(xiàn)詞顯示了研究領(lǐng)域在該時(shí)期的學(xué)術(shù)研究前沿?zé)狳c(diǎn)。通過(guò)突現(xiàn)詞可以展示階段性前沿研究領(lǐng)域。根據(jù)Cite Space軟件分析得到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的15個(gè)突現(xiàn)詞，其中突現(xiàn)強(qiáng)度最高的是“鄉(xiāng)村振興”(12.97)、“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”(9.93)、“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”(6.86)，突發(fā)性保持至今的關(guān)鍵詞有3個(gè)，分別是“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“鄉(xiāng)村振興”和“國(guó)土空間規(guī)劃”。

圖3 2003—2022年研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞Time zone圖譜

圖4 2003—2022年研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞突現(xiàn)圖譜

城鄉(xiāng)二元體制的政策設(shè)計(jì)不僅催生了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問(wèn)題，更加阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興建設(shè)。21世紀(jì)以來(lái)，黨中央為解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，以“做強(qiáng)農(nóng)業(yè)、振興農(nóng)村、致富農(nóng)民”為目標(biāo)，通過(guò)建立集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同平臺(tái)、健全農(nóng)民持續(xù)增收體制機(jī)制等系列舉措，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的發(fā)展機(jī)會(huì)共享和地位平等，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。土地作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化改革成為城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的突破口，是城市與農(nóng)村之間有序的要素交換機(jī)制的重要一環(huán)，已成為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要途經(jīng)[22]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐的路徑通過(guò)激活農(nóng)村土地價(jià)值，促進(jìn)了農(nóng)村土地要素從自然資源向資本、資產(chǎn)的轉(zhuǎn)變，以土地資源要素的流通吸引資本下鄉(xiāng)，為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興提供空間保障，進(jìn)一步激發(fā)鄉(xiāng)村振興的活力和動(dòng)力[23]。同時(shí)為城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)，逐步打通土地要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)通道，對(duì)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有關(guān)鍵意義[24]。

3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究進(jìn)展述評(píng)

運(yùn)用Cite Space中LLR的計(jì)算方法生成研究領(lǐng)域的關(guān)鍵詞聚類圖譜，如圖5所示，結(jié)果顯示，研究領(lǐng)域存在11個(gè)聚類標(biāo)簽，但算法結(jié)果有可能忽略特征不顯著但對(duì)研究領(lǐng)域具有重要意義的研究?jī)?nèi)容，因此以文獻(xiàn)計(jì)量分析結(jié)果為輔，結(jié)合對(duì)研究?jī)?nèi)容的分析與相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀，當(dāng)前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究主要聚焦于制度建設(shè)、產(chǎn)權(quán)明晰、收益分配及規(guī)劃保障等幾個(gè)方面。

圖5 2003—2022年研究領(lǐng)域關(guān)鍵詞聚類圖譜

3.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度變遷

改革開(kāi)放至今40多年歷程，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度設(shè)計(jì)在國(guó)家不同的發(fā)展階段和政策導(dǎo)向下，經(jīng)歷了限制與開(kāi)放兩極搖擺的變遷過(guò)程，成為學(xué)界在土地管理方向研究的主要領(lǐng)域之一。早在集體土地市場(chǎng)準(zhǔn)入制度建立之前，許多地方政府以“不干預(yù)、少作為”的態(tài)度默許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的隱形交易，逐漸導(dǎo)致農(nóng)地市場(chǎng)失序、價(jià)格機(jī)制扭曲等后果，進(jìn)而造成農(nóng)民的合法權(quán)益無(wú)法得到保障以及建設(shè)用地使用效率低下[25]。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度設(shè)計(jì)始于1986年首次頒布的《土地管理法》，提出了嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地，到1988年首次修訂《土地管理法》賦予國(guó)有和集體土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法權(quán)力；再到1998年第二次修訂《土地管理法》又一次對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行限制，到2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)在符合規(guī)劃和法律規(guī)定的基礎(chǔ)上可進(jìn)行流轉(zhuǎn)[1]；2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，保障集體建設(shè)土地和國(guó)有土地同地、同價(jià)、同權(quán)”，至2013年黨的十八屆三中全會(huì)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)集體建設(shè)用地與國(guó)有土地的同價(jià)同權(quán)，2019年修訂的《土地管理法》，終于從法律層面明確賦予集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市行為的合法性及其與國(guó)有建設(shè)用地的平等性。此次修訂突破了城鄉(xiāng)二元土地制度的禁錮，以搭建平等雙向的土地交易市場(chǎng)為目標(biāo)，在制度層面掃清了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為資源要素自由流通的障礙，進(jìn)一步釋放其潛在價(jià)值，提高了農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)力和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)村發(fā)展提供了新的動(dòng)力和機(jī)遇，同時(shí)在制度層面為城鄉(xiāng)融合的發(fā)展提供保障[26]。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度變遷就是不斷實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)賦能的過(guò)程[1]，集體土地權(quán)利在占有、使用、收益權(quán)利的基礎(chǔ)上逐步享有了處置權(quán)利[27]。其制度設(shè)計(jì)的基本動(dòng)力是促進(jìn)農(nóng)村土地資源要素的流通以及提升資源配置效率和生產(chǎn)效率[28]。目前，頂層設(shè)計(jì)初步實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的流通，但如何持續(xù)保障土地要素流通的程度和提升生產(chǎn)效率，仍需要延伸和拓展制度設(shè)計(jì)的內(nèi)容。政府可進(jìn)行系統(tǒng)性的城鄉(xiāng)融合體制建設(shè)，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平和質(zhì)量，制定相應(yīng)的土地政策和法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地集約利用的指導(dǎo)和扶持，以便入市改革能更快更好地促進(jìn)城鄉(xiāng)融合[22]。

入市改革制度設(shè)計(jì)的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作為集體土地制度改革的突破口，通過(guò)制度設(shè)計(jì)率先探索同權(quán)的路徑。借鑒國(guó)有一級(jí)市場(chǎng)的土地定價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)交易規(guī)則等方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明晰農(nóng)地市場(chǎng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從頂層到基層，逐步完善現(xiàn)階段集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐的指導(dǎo)制度，重構(gòu)土地增值收益分配格局[29]。

3.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的產(chǎn)權(quán)制度

土地產(chǎn)權(quán)是指土地要素基礎(chǔ)上排他性的完全權(quán)利，是由所有權(quán)、使用權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等形成的權(quán)利束[30]。土地在市場(chǎng)進(jìn)行交易的必要條件是具備完全的產(chǎn)權(quán)，但我國(guó)城鄉(xiāng)二元的土地制度體系導(dǎo)致集體土地不具有完整的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)“集體”主體的虛化，也導(dǎo)致集體土地存在所有權(quán)主體不明的問(wèn)題，在很大程度上制約了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。

最新《土地管理法》在法律制度層面保障了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”，緩解了長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元土地所有權(quán)性質(zhì)引發(fā)問(wèn)題[31]。未來(lái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的研究重點(diǎn)將關(guān)注如何保障其土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)在理論與法律上明晰權(quán)利主體與行使主體。在入市改革中強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)，其更廣闊的意義是對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分問(wèn)題的有效回應(yīng)，快速城市化進(jìn)程中城市的土地發(fā)展權(quán)得到充分實(shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)服務(wù)、居民收入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的差距顯化了城鄉(xiāng)發(fā)展權(quán)的不均衡，以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)實(shí)踐為突破口，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)發(fā)展機(jī)會(huì)的共享，解決農(nóng)村的發(fā)展問(wèn)題并逐步縮小城鄉(xiāng)差異。部分學(xué)者提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地發(fā)展權(quán)在入市過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)，需要明晰入市主體的收益分配，依托城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)作為實(shí)踐平臺(tái)，并充分保障土地效能的發(fā)揮和增益價(jià)值的發(fā)展[31]。

在農(nóng)地制度改革中，首先應(yīng)堅(jiān)持還權(quán)賦能于農(nóng)民的基本原則，引導(dǎo)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)向農(nóng)民回歸，農(nóng)民作為享有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的權(quán)利主體[8]。而權(quán)力行使主體以新型集體經(jīng)濟(jì)組織為主，其代理行使入市的經(jīng)營(yíng)管理等權(quán)利。需要注意的是，要以法律法規(guī)和政策文件為準(zhǔn)繩，合理界定集體成員和成員集體之間的權(quán)利關(guān)系和邊界，明確各方的土地使用權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利界限，制定監(jiān)管機(jī)制以避免權(quán)利沖突，以保障各方權(quán)利。對(duì)于農(nóng)民集體，為了應(yīng)對(duì)土地利益格局重構(gòu)過(guò)程中不確定性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)按照權(quán)利主體、民事主體、市場(chǎng)主體的原則進(jìn)行實(shí)體化改造，在農(nóng)地確權(quán)頒證和集體成員資格認(rèn)定的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行法人化改造，使其成為獨(dú)立的市場(chǎng)法人主體[8]。

3.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，城市和農(nóng)村的利益分配格局成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，尤其是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配問(wèn)題，應(yīng)考慮到不同利益主體的權(quán)益和利益，要優(yōu)先保障農(nóng)民群體的利益，通過(guò)激發(fā)農(nóng)民群體的主動(dòng)性和積極性，在推動(dòng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的同時(shí)，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)利益的協(xié)調(diào)和平衡。既有研究主要從形成機(jī)制、分配主體和方式等方面對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的增值收益分配問(wèn)題展開(kāi)探討[32-35]。學(xué)界通過(guò)多方位分析入市的收益分配典型模式，達(dá)成首先應(yīng)從建立頂層設(shè)計(jì)去均衡入市收益分配機(jī)制的共識(shí)[36]，同時(shí)需要持續(xù)推進(jìn)確權(quán)頒證的工作，在明晰土地歸屬與權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步討論增值收益分配問(wèn)題，對(duì)于收益的保值與增值要求在農(nóng)村扶植產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)平臺(tái)，以完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流程[37]。

增值收益分配主體涉及政府、企業(yè)和集體(農(nóng)民)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的行政服務(wù)由政府提供，包含建設(shè)用地的用途審查、規(guī)劃制定、入市監(jiān)督審批等服務(wù)[35]，同時(shí)集體土地入市需要履行與國(guó)有土地同等的義務(wù)，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會(huì)責(zé)任等。因此，政府可以通過(guò)征收調(diào)節(jié)金或稅收的方式科學(xué)地參與增值收益分配[38]，稅收可用于農(nóng)村公共事業(yè)、社會(huì)保障等方面，進(jìn)一步保障農(nóng)民的權(quán)益。企業(yè)在土地交易市場(chǎng)中獲得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)，對(duì)土地進(jìn)行的開(kāi)發(fā)投資行為，以“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”為原則，可獲得增值收益[38]。增值收益在村集體的留存能夠?yàn)檗r(nóng)村居民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的利益和就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也有助于縮小城鄉(xiāng)收入差距和促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，這種留存土地增值收益的做法也符合當(dāng)前中國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展方向[22]。集體內(nèi)部收益分配以農(nóng)民為主體，要依據(jù)權(quán)屬關(guān)系或按入股比例等民主的方式落實(shí)收益分配，建立和完善集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保土地增值收益分配的合法性、公正性和透明度，切實(shí)提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入及其他權(quán)益保障[39]。入市的土地增值收益如何在各利益主體間公平、合理分配，是當(dāng)前農(nóng)地制度改革亟待解決的首要問(wèn)題，更是各項(xiàng)改革持續(xù)深化推進(jìn)的關(guān)鍵[40]。統(tǒng)籌建立利益均衡的收益分配機(jī)制是平衡好國(guó)家利益與集體利益、個(gè)人利益的關(guān)系的重要路徑[41]。

3.4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃保障

在國(guó)土空間規(guī)劃體系與土地制度的改革的背景下，學(xué)術(shù)界對(duì)規(guī)劃與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)行了相關(guān)研究。基層集體組織被賦予了在鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源配置的權(quán)力，有利于調(diào)整編制規(guī)劃的底層邏輯，更加關(guān)注自下而上的治理體系變革；同時(shí)，也將加快實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的條件[42]。在規(guī)劃指導(dǎo)入市的必要性上，有學(xué)者認(rèn)為目前城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的規(guī)劃缺位難以為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供規(guī)劃依據(jù)，阻礙了入市規(guī)?；膶?shí)現(xiàn)[10]。還有學(xué)者指出規(guī)劃的用地摸底調(diào)查是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的必要前期工作[42]。

在規(guī)劃實(shí)踐研究上，研究主要集中在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)踐區(qū)域，有學(xué)者探討了基于集體土地利益相關(guān)主體多樣化的特征，以南海區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市為例，建立了具有代表性的土地利益平衡機(jī)構(gòu)，完善了空間治理模式，實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃和土地利益的平衡和協(xié)調(diào)[43]。還有學(xué)者分析了常州市武進(jìn)區(qū)和南京溧水區(qū)的村莊規(guī)劃中涉及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)劃實(shí)踐，總結(jié)兩地均在規(guī)劃中明確產(chǎn)業(yè)空間布局，通過(guò)規(guī)劃先行保障了入市工作的開(kāi)展[44]。

在規(guī)劃管控研究上，學(xué)者從規(guī)劃編制與管理方面進(jìn)行相關(guān)研究，從總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃3個(gè)層次提出了指導(dǎo)入市的意見(jiàn)，要在規(guī)劃編制過(guò)程中，建立精準(zhǔn)管控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、價(jià)值共享的理念并完善配套政策[45]。還有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃需要從用地規(guī)模、空間格局、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等方面明確入市條件[42]。

未來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃在關(guān)注集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的本體需求基礎(chǔ)上，需要融入?yún)^(qū)域與城鄉(xiāng)融合發(fā)展的思維，如集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地作為土地資源要素在城鄉(xiāng)乃至區(qū)域內(nèi)“入市”流通，需要完善的交通、通信基礎(chǔ)設(shè)施等要素的加持，這些要素是保障城鄉(xiāng)之間人口、資金、技術(shù)和商品有序流動(dòng)的必要載體。因此，在省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)的國(guó)土空間規(guī)劃中，要疏通土地附加要素流通的通道和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為配套設(shè)施、交通建設(shè)等全局進(jìn)行謀劃，以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地附加價(jià)值的提升。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃還應(yīng)關(guān)注農(nóng)村地域的環(huán)境承載力，注重城鄉(xiāng)融合發(fā)展的協(xié)調(diào)性和持續(xù)性。

4 結(jié)論與展望

借助可視化文獻(xiàn)計(jì)量軟件Cite Space，通過(guò)關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析和突現(xiàn)分析等文獻(xiàn)計(jì)量方法，對(duì)源于中國(guó)知網(wǎng)的1125篇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地文獻(xiàn)進(jìn)行分析，繪制出2003—2022年研究領(lǐng)域科學(xué)知識(shí)圖譜，并對(duì)研究關(guān)注熱點(diǎn)、分析維度、演進(jìn)前沿進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，形成如下結(jié)論：從關(guān)鍵詞計(jì)量分析來(lái)看，中國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究大致經(jīng)歷了從現(xiàn)實(shí)描述到實(shí)證分析的漸進(jìn)知識(shí)演進(jìn)過(guò)程；關(guān)注熱點(diǎn)主要集中在“土地制度改革”“增值收益”“鄉(xiāng)村振興”等主題，“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”“集體建設(shè)用地”“使用權(quán)”等關(guān)鍵詞是連接其他節(jié)點(diǎn)要素的紐帶和橋梁；有待于進(jìn)一步拓展的前沿?zé)狳c(diǎn)則包括“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”“鄉(xiāng)村振興”“國(guó)土空間規(guī)劃”等內(nèi)容。

總體而言，既有集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市研究仍呈較明顯的碎片化特征，研究視角較為局限。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題仍比較突出，國(guó)有土地的供給和需求矛盾突出，而集體土地存在閑置和利用效率較低的問(wèn)題。因此，未來(lái)可將研究視角提升到城鄉(xiāng)和區(qū)域融合發(fā)展的全局視角，整合城鄉(xiāng)土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在研究?jī)?nèi)容的完善上，需要厘清集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的特殊性質(zhì)，需要在資源稟賦差異較大的現(xiàn)狀上對(duì)其規(guī)模、區(qū)位、用地開(kāi)發(fā)程度等方面進(jìn)行深入分析和比較；為了緩解入市規(guī)則的統(tǒng)一性與地方實(shí)踐的多樣性之間的矛盾，在適用全國(guó)入市的頂層制度設(shè)計(jì)基本完成的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究如何自上而下地具體規(guī)范各地入市的規(guī)則體系[6]；在具體的土地產(chǎn)權(quán)交易的主體復(fù)雜性、土地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)、土地增值收益來(lái)源的多樣性和國(guó)土空間規(guī)劃編制的轉(zhuǎn)型等問(wèn)題需要學(xué)界進(jìn)行更加深入的探討，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的實(shí)踐提供指導(dǎo)依據(jù)。