楊慧麗

摘?要：近年來(lái)，突發(fā)公共安全事件頻發(fā)，無(wú)論是我們剛剛經(jīng)歷過(guò)的新冠疫情，抑或“8·12”天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故、甘肅白銀景泰“5·22”黃河石林百公里越野賽公共安全責(zé)任事件等，均造成了巨大的生命、財(cái)產(chǎn)損失，這其中暴露出了一系列亟待解決的問(wèn)題：法律缺位導(dǎo)致的緊急狀態(tài)下的長(zhǎng)官意志治理模式，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較低、對(duì)已經(jīng)步入的風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)代缺乏了解，凸顯了國(guó)家治理、依法治理的瓶頸。緊急狀態(tài)處置實(shí)踐和法律制度之間存在著較大差距，立法不足以為公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)提供規(guī)范指引，緊急狀態(tài)下的行政行為仍處于無(wú)法可依的狀態(tài)。當(dāng)下，法治體系和行政應(yīng)急體系結(jié)合，進(jìn)行緊急狀態(tài)立法尤為關(guān)鍵，現(xiàn)對(duì)其必要性分析探討。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急；緊急狀態(tài)；立法

中圖分類(lèi)號(hào)：D9?????文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.01.060

1?習(xí)近平法治思想在風(fēng)險(xiǎn)治理中的落實(shí)

2020年11月召開(kāi)的全面依法治國(guó)工作會(huì)議，明確了習(xí)近平法治思想在全面依法治國(guó)中的指導(dǎo)地位，習(xí)近平法治思想的核心要義之一是在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。當(dāng)今社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，尤其在新冠疫情持續(xù)的這3年中，人們的認(rèn)識(shí)愈加深刻，常規(guī)突發(fā)事件、緊急狀態(tài)甚至最高級(jí)的危機(jī)形式，即戰(zhàn)爭(zhēng)，都是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)生活的組成部分，需要與之相應(yīng)的層次分明的規(guī)范體系，因此在法律層面對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的應(yīng)對(duì)與管控，特別是對(duì)非常規(guī)、極限狀態(tài)，即緊急狀態(tài)下的法治保障（緊急狀態(tài)立法），是對(duì)習(xí)近平法治思想的貫徹落實(shí)，具體來(lái)說(shuō)，是國(guó)家治理體系與能力現(xiàn)代化在應(yīng)急管理領(lǐng)域的體現(xiàn)。

習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)辯證思維，抗擊新冠疫情過(guò)程中我國(guó)北方城市展現(xiàn)了整體動(dòng)員救急能力強(qiáng)的特點(diǎn)，而南方城市更突出地表現(xiàn)了應(yīng)急救援團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)業(yè)性，通過(guò)辯證法認(rèn)識(shí)其差異及利弊，并在緊急狀態(tài)立法中兼采各自所長(zhǎng)，形成完整的法治體系，亦是在風(fēng)險(xiǎn)治理的法律思維與邏輯構(gòu)建中踐行習(xí)近平法治思想。

2?邁向強(qiáng)國(guó)治理體系的必然要求

中國(guó)成為世界強(qiáng)國(guó)，首當(dāng)其沖，須在國(guó)家治理體系上邁入強(qiáng)國(guó)行列，而緊急狀態(tài)立法則是我國(guó)走向強(qiáng)國(guó)治理體系重要分支。強(qiáng)國(guó)治理體系必然是一個(gè)可持續(xù)的治理系統(tǒng)，公眾對(duì)政府及公權(quán)力的預(yù)期應(yīng)是理性的，印度在嚴(yán)重疫情暴發(fā)后，仍能保持相對(duì)有序的公共社會(huì)生活狀態(tài)，與其民眾對(duì)災(zāi)難的容忍力較大，對(duì)政府的期待較少，有著必然的聯(lián)系。當(dāng)然，政府如不能在應(yīng)急狀態(tài)下滿足民眾適度的救援需求，政府治理將無(wú)從談起。我們這里面強(qiáng)調(diào)的強(qiáng)國(guó)治理體系，是適度的、可持續(xù)的應(yīng)急治理體系，比如新冠疫情常態(tài)化，我們的應(yīng)急治理能力可以滿足較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的政府服務(wù)需求。在這一層面上，無(wú)論政府抑或民眾對(duì)公共救援的設(shè)計(jì)、預(yù)期應(yīng)回歸理性，而應(yīng)急狀態(tài)立法是最有效的引導(dǎo)理性回歸的方式，建立中國(guó)特色的可持續(xù)應(yīng)急管理體制的法治路徑。

每每遇到緊急狀態(tài)，中國(guó)軍人仿佛從天而降，是人民堅(jiān)強(qiáng)的后盾，非典疫情、汶川地震以及新冠疫情中皆可深切感受，這源于我們優(yōu)越的政治體制，但軍隊(duì)在應(yīng)急狀態(tài)中的行動(dòng)其如何成為強(qiáng)國(guó)應(yīng)急治理體系中的重要組成，有待總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提煉體系并將其納入緊急狀態(tài)立法之中，依法作為。

3?緊急狀態(tài)下保障人權(quán)的依據(jù)

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，緊急狀態(tài)立法被擱淺，主要是對(duì)緊急狀態(tài)下行政權(quán)力實(shí)施是否對(duì)人權(quán)造成威脅的問(wèn)題存在分歧。當(dāng)下，學(xué)界對(duì)此問(wèn)題的探討基本形成了統(tǒng)一的意見(jiàn)。我們談及的人權(quán)是集體人權(quán)，而非個(gè)人人權(quán)，近代以來(lái)中華民族經(jīng)歷了飽受壓迫的屈辱時(shí)期，正因?yàn)槿绱?，更能意識(shí)到民族作為一個(gè)集合體而享有的人權(quán)是多么重要，緊急狀態(tài)下行政權(quán)力如呈現(xiàn)出對(duì)某個(gè)個(gè)人的權(quán)利限制，其初衷是為了捍衛(wèi)絕大多數(shù)人的人權(quán)，當(dāng)然權(quán)利暫時(shí)受限的個(gè)人需要通過(guò)合法救濟(jì)予以補(bǔ)償，這亦是緊急狀態(tài)立法中必要的內(nèi)容。緊急狀態(tài)立法的目的不僅只是讓政府控權(quán)，而是保障人權(quán)，為了防止緊急狀態(tài)下因行政權(quán)力濫用使民眾權(quán)利受損失，需要通過(guò)立法規(guī)制使權(quán)力行使的條件、程序及救濟(jì)方式等予以規(guī)定。

緊急狀態(tài)下的行政權(quán)力是一種“緊急權(quán)”，權(quán)力行使得簡(jiǎn)易高效難以遵照常態(tài)下的行政合法性原則，但行政緊急權(quán)受到法律規(guī)制，是人權(quán)保障之必然，法律的對(duì)象由法律創(chuàng)造，因此需要經(jīng)由特別立法探尋例外狀態(tài)下的行政合法性路徑，其宗旨是在自由民主和效率之間尋求平衡，在保障人權(quán)基礎(chǔ)上追究效率。

4?緊急狀態(tài)下有效整合應(yīng)對(duì)力量的路徑

時(shí)代變遷，緊急狀態(tài)的內(nèi)涵隨之更加復(fù)雜，第二次世界大戰(zhàn)以后從天災(zāi)人禍，擴(kuò)展到生物危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、天文災(zāi)害等，單一類(lèi)型災(zāi)害與多類(lèi)型災(zāi)害集合的復(fù)合型緊急狀態(tài)并存。緊急狀態(tài)打破法治常態(tài)，又仍需在法治軌道上運(yùn)行，只有在法治軌道上，才能有效整合應(yīng)對(duì)力量，克服類(lèi)型化“孤島”，更好地解決多類(lèi)型災(zāi)害集合的復(fù)合型緊急狀態(tài)下的整體動(dòng)員問(wèn)題，一體化滿足類(lèi)型化災(zāi)害應(yīng)對(duì)的共同需求。復(fù)合型緊急狀態(tài)的應(yīng)急機(jī)制構(gòu)建，絕不是常規(guī)應(yīng)對(duì)方法之間的簡(jiǎn)單單項(xiàng)相加，甚至在針對(duì)單一類(lèi)型災(zāi)害的常規(guī)應(yīng)對(duì)方法之間時(shí)常會(huì)發(fā)生沖突，如何科學(xué)統(tǒng)籌，應(yīng)由緊急狀態(tài)立法進(jìn)行頂層建構(gòu)，以此提升應(yīng)急反應(yīng)功能。

黨中央明確提出安全發(fā)展觀，國(guó)家安全觀只有和法律適用相結(jié)合，由立法提供結(jié)構(gòu)化制度支撐，方能整合力量，化解安全與發(fā)展之間的沖突。2004年《憲法》修訂時(shí)，將“戒嚴(yán)”改為“緊急狀態(tài)”，使之有了憲法依據(jù)，仍需進(jìn)一步從突發(fā)事件發(fā)生的前、中、后，各個(gè)部門(mén)法的協(xié)同規(guī)制出發(fā)，建立系統(tǒng)性應(yīng)對(duì)法律機(jī)制，以回應(yīng)憲法意義上的應(yīng)急制度，比如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第69條旨在銜接憲法的應(yīng)急制度，但因何權(quán)限和程序進(jìn)入緊急狀態(tài)、緊急狀態(tài)的措施等均未見(jiàn)，故并不具備實(shí)踐上的操作價(jià)值，與之配套出臺(tái)《緊急狀態(tài)治安處罰法》等，明確緊急狀態(tài)下的警告、罰款等舉措的行使條件，是可行的。

5?浸入中國(guó)情景的立法解決專(zhuān)屬中國(guó)的應(yīng)急困境

緊急狀態(tài)下的行政干預(yù)行為容易對(duì)個(gè)人隱私權(quán)造成干擾，甚至破壞，此前新冠疫情中亦發(fā)生多起侵犯隱私權(quán)事件。但從疫情中民眾反映的中外對(duì)比來(lái)看，基于文化傳統(tǒng)的差異，我國(guó)老百姓對(duì)隱私權(quán)捍衛(wèi)側(cè)重關(guān)注于個(gè)人信息被收集后的使用方式，而非西方社會(huì)關(guān)注的政府有何法律依據(jù)收集涉及個(gè)人隱私的信息，中西方觀念不同，要求我們有必要通過(guò)中國(guó)特色的立法解決中國(guó)的應(yīng)急問(wèn)題，對(duì)緊急狀態(tài)進(jìn)行始末節(jié)點(diǎn)的確認(rèn)及分級(jí)并對(duì)不對(duì)層級(jí)的緊急狀態(tài)中的權(quán)力（“授權(quán)+限權(quán)”）與信息流的全周期管理提供法律保障，且形成權(quán)力清單，可以有效的限制、控制國(guó)家權(quán)力，同時(shí)科學(xué)設(shè)定社會(huì)成員負(fù)擔(dān)增強(qiáng)的社會(huì)義務(wù)的法定情形。

與西方以選票為中心的政府不同，以人民為中心的中國(guó)政府有義務(wù)在緊急狀態(tài)下提供物質(zhì)保障與公共服務(wù)，但這需要以常態(tài)下充實(shí)國(guó)家物資儲(chǔ)備并科學(xué)設(shè)計(jì)儲(chǔ)備指標(biāo)體系為前提，新冠疫情中亦暴露了少數(shù)地方常規(guī)儲(chǔ)備不足的問(wèn)題，依賴(lài)中央與兄弟省份幫扶方能渡過(guò)難關(guān)。物資儲(chǔ)備立法構(gòu)成應(yīng)急狀態(tài)立法不可或缺的一部分。

適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的國(guó)內(nèi)法，為加入國(guó)際法規(guī)則提供了依據(jù)，使國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法可以很好的銜接。在國(guó)際人權(quán)公約等國(guó)際法規(guī)則中，有組織的生活不受外界干擾被認(rèn)定為人的自由，緊急狀態(tài)下克減上述自由的限度，在不同文化傳統(tǒng)的國(guó)家中是存在明顯差異的。崇尚集體人權(quán)的中國(guó)人民在緊急狀態(tài)下，為了多數(shù)人利益，克減少數(shù)人自由的限度相對(duì)較大，因此我們有必要在國(guó)內(nèi)法中對(duì)個(gè)人自由克減的幅度予以明確，并據(jù)此在加入相關(guān)國(guó)際規(guī)則時(shí)作出保留或聲明。

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