鄧光輝

（中共邵陽(yáng)市委黨校，邵陽(yáng) 422000）

引 言

黨的二十大報(bào)告指出，“加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，提高市域社會(huì)治理能力”，強(qiáng)調(diào)“加快建設(shè)數(shù)字中國(guó)”[1]?！笆奈濉币?guī)劃和2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要也對(duì)“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國(guó)”做出了具體部署。以“數(shù)字治理”為載體，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新技術(shù)優(yōu)勢(shì)，打造網(wǎng)格化服務(wù)、精細(xì)化管理、信息化支撐的市域社會(huì)治理平臺(tái)，推進(jìn)現(xiàn)代科技與市域社會(huì)治理的深度融合，提高市域社會(huì)治理的智慧化、現(xiàn)代化水平，是意義重大的理論與實(shí)踐命題。

一、以“數(shù)字治理”推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的價(jià)值意蘊(yùn)

數(shù)字技術(shù)是市域社會(huì)治理的重要工具與載體，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與治理的融合發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

（一）數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)推進(jìn)市域治理智慧化

“市域”在國(guó)家治理體系中屬于中觀層面的范疇，起著承上啟下的重要作用，一方面是國(guó)家大政方針的執(zhí)行者，另一方面又是基層治理的推動(dòng)者。黨的十九屆四中全會(huì)指出，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”[2]?？萍贾问巧鐣?huì)治理的重要內(nèi)容和重要推動(dòng)力。打造網(wǎng)格化、信息化的市域治理體系，提高社會(huì)治理的現(xiàn)代化水平，離不開(kāi)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)賦能。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)正在加速推進(jìn)市域治理的智慧化。最典型的例子就是杭州城市大腦。杭州城市大腦包括交通、警務(wù)、文旅、健康等11 大系統(tǒng)和48 個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，日均數(shù)據(jù)在8000 萬(wàn)條以上[3]。

數(shù)據(jù)技術(shù)在市域的推廣與運(yùn)用，帶來(lái)了社會(huì)治理的深度革命。數(shù)字治理打破了時(shí)空局限，推進(jìn)了公共事務(wù)的線上辦理和異地受理，讓“數(shù)據(jù)跑路”代替“群眾跑腿”，政府“一件事一次辦”和“最多跑一次”改革取得突破性進(jìn)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)大大提升了群眾辦事的便捷性。同時(shí)，數(shù)字治理的精準(zhǔn)性大大提高了治理效率，資源的有效整合，以及多系統(tǒng)、多場(chǎng)景的廣泛應(yīng)用，提高了行政效率，擴(kuò)大了群眾的公共參與。數(shù)字治理的智慧化賦能，推動(dòng)了管理方式的創(chuàng)新、社會(huì)難題的解決，也大大提升了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（二）結(jié)構(gòu)優(yōu)化推進(jìn)市域治理科學(xué)化

傳統(tǒng)社會(huì)治理正如馬克斯·韋伯提出的是一種“自上而下”的科層化治理，國(guó)家意志按照“命令—執(zhí)行”的科層關(guān)系向下傳遞，這種“自上而下”的治理邏輯，存在信息溝通的遲滯與不暢，群眾的訴求得不到有效回應(yīng)，可能引起和激發(fā)基層社會(huì)矛盾。基于技術(shù)嵌入式理論的數(shù)字治理將重塑治理結(jié)構(gòu)，促使政府權(quán)力體系和治理結(jié)構(gòu)的改變和優(yōu)化，打通公共服務(wù)“最后一公里”。在政府職能轉(zhuǎn)變、數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)治理存在的權(quán)責(zé)不清晰、不對(duì)等、條塊分割等問(wèn)題，由于大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)了“接訴即辦”，并形成了完整的事務(wù)處理閉環(huán)。其突破部門(mén)界限和職能分割，使得跨地區(qū)、跨層級(jí)、跨部門(mén)、跨公私領(lǐng)域的協(xié)同治理成為現(xiàn)實(shí)。數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景，打通了黨務(wù)、政務(wù)、綜治等信息數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了治理流程的規(guī)范化、清晰化、可視化，形成市域整體智治新格局。

（三）服務(wù)優(yōu)化推進(jìn)市域治理精細(xì)化

改革開(kāi)放以來(lái)，人口流動(dòng)、人戶分離對(duì)社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)，如前所述，數(shù)字治理突破了時(shí)空、地域局限，實(shí)現(xiàn)了部門(mén)聯(lián)動(dòng)和資源整合，通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”政務(wù)，服務(wù)型政府建設(shè)取得新突破。數(shù)字治理的最大優(yōu)勢(shì)就是利用技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、精細(xì)服務(wù)。數(shù)字治理為農(nóng)民進(jìn)城、人才下鄉(xiāng)創(chuàng)造了良好的要素流動(dòng)接納機(jī)制，并對(duì)群眾訴求實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)捕獲，推動(dòng)政府供給和群眾需求的有效銜接，切實(shí)提升群眾滿意度。數(shù)字治理的快速反應(yīng)機(jī)制，暢通了群眾民意表達(dá)渠道，科學(xué)、精細(xì)地響應(yīng)了社會(huì)訴求，“一網(wǎng)感知”“一網(wǎng)協(xié)同”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，彰顯了市域治理的力度與溫度。

（四）多元參與推進(jìn)市域治理融合化

在社會(huì)治理體系中，“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”至關(guān)重要。要想打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，必須發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等多元主體作用。數(shù)字治理突破了線上、線下的治理場(chǎng)域，為多主體協(xié)同共治提供了平臺(tái)。政府層面，各部門(mén)破除數(shù)據(jù)壁壘，最大限度地實(shí)現(xiàn)資源共享。社會(huì)層面，企業(yè)和社會(huì)組織群策群力，為市域治理平臺(tái)建設(shè)提供技術(shù)與智力支撐。公眾層面，推動(dòng)公共意識(shí)的覺(jué)醒，激發(fā)社會(huì)治理的積極性。政府與社會(huì)的縱向貫通、多元參與的橫向聯(lián)通，在數(shù)字治理語(yǔ)境下實(shí)現(xiàn)融合化發(fā)展。例如，借助社區(qū)網(wǎng)格化信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)黨建、綜治、公共服務(wù)等多網(wǎng)合一，居民通過(guò)小程序報(bào)送信息、反映需求、民主協(xié)商，實(shí)現(xiàn)技術(shù)、服務(wù)與治理的深度嵌合。

二、以“數(shù)字治理”推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)困境

數(shù)字技術(shù)在嵌入和適配市域治理的過(guò)程中，優(yōu)化了治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了政府和公民的有效互動(dòng)，但也存在客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）數(shù)字鴻溝的存在

數(shù)字鴻溝是信息富裕者和信息貧困者之間的鴻溝，是對(duì)網(wǎng)絡(luò)和信息技術(shù)的擁有、應(yīng)用、創(chuàng)新能力的差別造成的信息落差與兩極分化。在以數(shù)字技術(shù)推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，硬件、軟件與人都會(huì)造成數(shù)字鴻溝。

一是數(shù)字平臺(tái)發(fā)展的非均質(zhì)化。主要表現(xiàn)為數(shù)字基礎(chǔ)不優(yōu)，受限于發(fā)展的不平衡，以及人力、物力、財(cái)力，一些地方設(shè)備老舊，信息化建設(shè)的投入不足，設(shè)備維護(hù)、升級(jí)換代還需充分的資金保障。

二是數(shù)字能力的差異化。公眾在操作手機(jī)、電腦、平板、App 等信息工具的過(guò)程中，由于技術(shù)能力差異，如老年群體等，存在明顯的信息獲取差異。

三是數(shù)字專業(yè)人才的缺乏。數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)維護(hù)、數(shù)據(jù)升級(jí)等需要大量專業(yè)技術(shù)人才。政府工作人員的數(shù)字素養(yǎng)有待提升，數(shù)字服務(wù)能力與數(shù)字治理能力更需進(jìn)一步提升。

（二）數(shù)字懸浮的存在

懸浮原本是一個(gè)物理學(xué)概念。在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，數(shù)字技術(shù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用，未落地、浮于表面或者出現(xiàn)了錯(cuò)位、異化等，我們稱之為數(shù)字懸浮。在市域社會(huì)治理中，數(shù)字懸浮的主要表現(xiàn)如下。

一是數(shù)字適配行政欠佳。數(shù)字技術(shù)沒(méi)有做到與社會(huì)治理互嵌互融，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)要素閑置、數(shù)據(jù)平臺(tái)空轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)技術(shù)使用失靈、數(shù)字技術(shù)剛性不變通等情況。數(shù)字治理中的僵尸網(wǎng)站，以及信息不回應(yīng)、不及時(shí)、不更新問(wèn)題也屢屢存在。政務(wù)App 不人性化，用戶體驗(yàn)感差等。

二是數(shù)據(jù)共享不暢。部門(mén)與部門(mén)之間，由于利益關(guān)系，抑或不存在利益關(guān)系，數(shù)字獲取碎片化，形成數(shù)據(jù)煙囪、數(shù)據(jù)壁壘，最終形成信息孤島。建立數(shù)據(jù)的協(xié)同與共享機(jī)制，還有較長(zhǎng)的路要走。

三是數(shù)字賦權(quán)與數(shù)字約束的不對(duì)稱。數(shù)字工具泛濫，增加了基層工作人員的數(shù)字負(fù)擔(dān)，在數(shù)字技術(shù)的推廣中，還可能存在侵害公民合法權(quán)益、禁錮公民道德自由等情況。數(shù)字權(quán)力濫用、數(shù)字形式主義等異化現(xiàn)象，嚴(yán)格地講也屬于數(shù)字懸浮的表現(xiàn)，下文將單獨(dú)闡述。

（三）數(shù)字官僚主義、形式主義的存在

在科層制的體系結(jié)構(gòu)中，層級(jí)博弈時(shí)刻存在，在晉升錦標(biāo)賽的體制壓力下，考核評(píng)估機(jī)制的不合理很容易導(dǎo)致電子官僚主義。數(shù)據(jù)網(wǎng)站、數(shù)字App 等形式要件，成為考核重要指標(biāo)，技術(shù)賦能異化為技術(shù)負(fù)能。在基層治理中，基層工作人員的減負(fù)始終沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，其中政務(wù)App 太多這一點(diǎn)就經(jīng)常被人詬病，工作人員疲于應(yīng)付各種App 考核。推崇技術(shù)沒(méi)有錯(cuò)，但要始終堅(jiān)持以人為本，工具理性與公共理性要結(jié)合，如果造成數(shù)字增負(fù)顯然得不償失。再者就是數(shù)字避責(zé)也時(shí)有存在，技術(shù)成為推責(zé)的借口。數(shù)字治理中的官僚主義、形式主義現(xiàn)象亟須扭轉(zhuǎn)。

（四）數(shù)字安全風(fēng)險(xiǎn)的存在

習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要處理好發(fā)展與安全的關(guān)系，在數(shù)字治理推進(jìn)市域治理進(jìn)程中同樣適用。一方面，數(shù)據(jù)技術(shù)賦能政府治理，大幅提高治理效率。另一方面，數(shù)據(jù)的大規(guī)模聚合、流動(dòng)，必然帶來(lái)復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。應(yīng)對(duì)復(fù)雜、多變的網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，是政府、社會(huì)及公民的共同責(zé)任。數(shù)字治理的隱私保護(hù)和法治保障必須提上議事日程，并貫徹實(shí)施；數(shù)字技術(shù)的常態(tài)化運(yùn)行與應(yīng)急處置機(jī)制、數(shù)據(jù)安全的監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制等必須建立與健全。

三、以“數(shù)字治理”推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑

數(shù)字化時(shí)代，政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的必由之路。破解數(shù)字技術(shù)在市域治理中的適用瓶頸，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持技術(shù)為用、服務(wù)為本，更好地發(fā)揮智治作用，不斷提升治理效能。

（一）多元投入、多向發(fā)力，消弭數(shù)字鴻溝

數(shù)字鴻溝的存在是發(fā)展不平衡的產(chǎn)物，也是供給與需求不匹配的體現(xiàn)。要想解決數(shù)字鴻溝，必須多元投入、多向發(fā)力。

一是要大力改善基礎(chǔ)設(shè)施。政府要進(jìn)一步加大投入，重視5G、人工智能、大數(shù)據(jù)等數(shù)字技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，重視信息公共產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)，推進(jìn)數(shù)治平臺(tái)的建設(shè)與升級(jí)。由政府投入向政社合作轉(zhuǎn)變，多元籌措資金，發(fā)揮社會(huì)資本作用。加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)，避免重復(fù)建設(shè)和“平臺(tái)趨同”。注重平臺(tái)整合，避免數(shù)字平臺(tái)“一刀切”式盲目跟進(jìn)。

二是要大力提升數(shù)字素養(yǎng)。重視數(shù)字技術(shù)的教育和培訓(xùn)，通過(guò)學(xué)校教育、職業(yè)教育、在線教育等方式，一方面積極培養(yǎng)專業(yè)化的數(shù)字技術(shù)人才，積極提高政府工作人員數(shù)字服務(wù)水平；另一方面，努力提升公眾接受數(shù)字公共服務(wù)的能力，特別是對(duì)特殊群體給予多途徑的特別幫助。

三是要?jiǎng)?chuàng)新數(shù)字技術(shù)應(yīng)用模式。加大數(shù)字創(chuàng)新投入，促進(jìn)數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用與普及。注重?cái)?shù)字技術(shù)的人性化開(kāi)發(fā)，充分考慮特殊群體生理特征與文化水平，量身定做服務(wù)特殊群體，如在App 的老年人使用方面，采用大字號(hào)、亮顏色、高區(qū)分度、語(yǔ)音朗讀等。簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)辦理流程，改進(jìn)智能設(shè)備服務(wù)功能，最大限度地滿足各用戶群體需要。

（二）科層為體、數(shù)字為用，實(shí)現(xiàn)互嵌互融

在市域治理中，數(shù)字技術(shù)與行政管理需要相互匹配、互嵌互融。要注重政府主導(dǎo)與人民需求的契合，注重部門(mén)與部門(mén)的溝通與協(xié)同，堅(jiān)持共建共治共享理念，整合各方面資源，打破數(shù)據(jù)壁壘，及時(shí)解決數(shù)據(jù)應(yīng)用中的空轉(zhuǎn)、閑置、懸浮等問(wèn)題。同時(shí)，“自上而下”的科層制體制不可能做根本性改變，需要做的是適應(yīng)性調(diào)整，加強(qiáng)垂直部門(mén)管理、注重橫向部門(mén)協(xié)調(diào)、重視自身部門(mén)建設(shè)。要想實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理與社會(huì)治理的深度融合，最重要的是改變不合理的考核評(píng)估機(jī)制，使得數(shù)字技術(shù)更好地為行政管理、社會(huì)治理服務(wù)。減少為達(dá)標(biāo)設(shè)置的各種“硬指標(biāo)”，增加諸如平臺(tái)建設(shè)水平、民眾參與程度等“軟指標(biāo)”[4]。避免政府自評(píng)的局限，注重公眾評(píng)價(jià)及第三方評(píng)估，克服府際博弈內(nèi)耗。改變層層加碼弊病，實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能與數(shù)字減負(fù)的統(tǒng)一。推動(dòng)數(shù)字治理由“量”到“質(zhì)”的轉(zhuǎn)變。

（三）工具理性、服務(wù)為本，提升治理效能

要想提升治理效能，必須堅(jiān)持精準(zhǔn)治理與高效服務(wù)的統(tǒng)一。技術(shù)嵌入理論告訴我們，適配是善治的前提，數(shù)字治理追求工具理性，也追求技術(shù)向善，其根本要求是實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一。在以“數(shù)字治理”推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，公共價(jià)值既是出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)，堅(jiān)持一切為了人民，一切服務(wù)人民，破除單純技治主義的弊端，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理與人文關(guān)懷的統(tǒng)一。推進(jìn)數(shù)字治理，很重要的一點(diǎn)就是必須保障好公眾的合法權(quán)益，特別是差異性群體的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)價(jià)值與公民權(quán)利相統(tǒng)一的目標(biāo)。技術(shù)的改進(jìn)，以公眾的需求為導(dǎo)向，如上文論及的對(duì)弱勢(shì)群體的數(shù)字關(guān)懷問(wèn)題。提升數(shù)治能力，必須優(yōu)化公共服務(wù)供給，真正讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”，提升公共服務(wù)的便捷性。只有堅(jiān)持服務(wù)為本的理念，才能從根子上消除官僚主義、形式主義的土壤，使數(shù)字避責(zé)、數(shù)字負(fù)能消弭于無(wú)形。

（四）底線思維、法治保障，筑牢安全防線

要想統(tǒng)籌發(fā)展與安全，必須堅(jiān)持底線思維。以“數(shù)字治理”推進(jìn)市域治理現(xiàn)代化，必須強(qiáng)化法治保障，筑牢安全防線。數(shù)據(jù)安全非常重要，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有網(wǎng)絡(luò)安全就沒(méi)有國(guó)家安全”。數(shù)據(jù)安全是網(wǎng)絡(luò)安全的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、傳輸、存儲(chǔ)、訪問(wèn)、使用等都會(huì)涉及保密問(wèn)題、安全問(wèn)題。數(shù)據(jù)安全是數(shù)字治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，技術(shù)層面必須構(gòu)筑好安全防火墻，管理層面要將安全與項(xiàng)目建設(shè)同規(guī)劃、同部署、同建設(shè)、同運(yùn)行、同評(píng)估、同保障。嚴(yán)格落實(shí)數(shù)據(jù)操作與管理規(guī)程及數(shù)據(jù)安全法律法規(guī)，強(qiáng)化預(yù)警監(jiān)測(cè)、常態(tài)化運(yùn)行與應(yīng)急處置，切實(shí)夯實(shí)安全保障。