張婭楠

（大慶市讓胡路區(qū)人民政府市場(chǎng)監(jiān)督管理局，大慶 163000）

黨的十八大以來(lái)，黨中央和政府高度關(guān)注行政審批制度改革工作的縱深發(fā)展，并且在提出的有關(guān)黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)深化改革的工作方案中明確提出，要在推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)持續(xù)深化的同時(shí)，促進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管工作體制的完善發(fā)展，做到全面提升行政執(zhí)法工作效率和政府效能，最終建設(shè)符合人民期望的服務(wù)型政府。在這一背景下，我國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在2018 年正式掛牌成立，由其對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，將之前市場(chǎng)監(jiān)管中出現(xiàn)的職能重疊及權(quán)限模糊的問(wèn)題進(jìn)行了有效解決。在我國(guó)“三合一”改革工作逐漸實(shí)施的背景下，基層市場(chǎng)監(jiān)管工作取得了明顯的發(fā)展成效，但基層市場(chǎng)監(jiān)管系統(tǒng)在專業(yè)能力和信用監(jiān)管體系方面依舊存在一定的問(wèn)題，與消費(fèi)者真實(shí)期望的差距相對(duì)較大。

一、“三合一”改革給基層市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)的變化和挑戰(zhàn)

（一）變化

“三合一”改革將食品、藥品監(jiān)督管理等監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行了整合，并統(tǒng)一形成了市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)作為一個(gè)統(tǒng)一的整體，能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)部各職能部門(mén)的有效監(jiān)督和協(xié)作，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于所處轄區(qū)的市場(chǎng)監(jiān)管工作力度有所加強(qiáng)。在“三合一”改革工作后，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的審批工作流程逐漸被壓縮、整合，審批工作效率明顯提高，能夠以較小的時(shí)間成本投入來(lái)辦理民眾需要的各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)[1]。

在“三合一”改革工作實(shí)施后，企業(yè)的年檢制度逐漸變?yōu)槟甓葓?bào)告，并且企業(yè)的信用記錄得以在社會(huì)范圍內(nèi)公開(kāi)，使得企業(yè)的信用和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間的聯(lián)系變得越發(fā)緊密，企業(yè)開(kāi)始關(guān)注信用水平對(duì)自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和長(zhǎng)期發(fā)展的影響，市場(chǎng)監(jiān)管模式開(kāi)始逐漸向信用監(jiān)管的方向發(fā)展。在信用監(jiān)管模式的影響下，企業(yè)為了保障自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力能夠不斷提高，必然會(huì)對(duì)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為主動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，能夠產(chǎn)生一種無(wú)形的約束效果，在提高市場(chǎng)監(jiān)管工作效率的同時(shí)，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作壓力也明顯減輕。

（二）挑戰(zhàn)

食品安全和藥監(jiān)等部門(mén)的原有職能在“三合一”改革之后逐漸被合并，并且添加了全新的工作職能，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的各項(xiàng)工作指標(biāo)需要重新進(jìn)行劃分[2]。但考慮到本次改革變動(dòng)相對(duì)較大，加之市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的職能范圍相對(duì)較廣，使得職能劃分依舊存在一定的不明確現(xiàn)象，這對(duì)于基層市場(chǎng)監(jiān)管工作質(zhì)量的提高會(huì)產(chǎn)生明顯的影響。

二、“三合一”改革之后的市場(chǎng)監(jiān)管工作取得的成效

（一）監(jiān)管責(zé)任主體得以明確

我國(guó)實(shí)施的“三合一”改革工作始終遵循一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌一類(lèi)事項(xiàng)的基礎(chǔ)原則，對(duì)于原有的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)職能進(jìn)行整合，并通過(guò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、價(jià)格監(jiān)管職能的加入，最終形成了有關(guān)基層市場(chǎng)發(fā)展的完善的監(jiān)管工作職能鏈條。監(jiān)管工作領(lǐng)域的劃分變得逐漸清晰，市場(chǎng)監(jiān)管與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能銜接聯(lián)動(dòng)和配合逐漸得到改善，不同領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任工作主體得以進(jìn)行全面梳理。此外，部分消費(fèi)人員對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)的職能理解發(fā)展相對(duì)有限，尚未針對(duì)監(jiān)管部門(mén)之間的差異從本質(zhì)上進(jìn)行區(qū)分，我國(guó)“三合一”改革工作的實(shí)施不僅滿足了現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在市場(chǎng)監(jiān)管主體統(tǒng)一方面的要求，而且全過(guò)程監(jiān)管工作的實(shí)施能夠?qū)⒅胺侄伪O(jiān)管的工作斷層和重疊現(xiàn)象進(jìn)行有效解決，確保能夠在監(jiān)管工作領(lǐng)域內(nèi)體現(xiàn)政府部門(mén)責(zé)任主體的唯一性，有效維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

（二）監(jiān)管執(zhí)法力量得到統(tǒng)一

在“三合一”改革工作實(shí)施之后，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)單獨(dú)成立了綜合執(zhí)法大隊(duì)，由其負(fù)責(zé)基層的各項(xiàng)市場(chǎng)綜合執(zhí)法工作，市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中的基層執(zhí)法工作力度明顯增加。在傳統(tǒng)的市場(chǎng)監(jiān)管工作模式下，由于監(jiān)管工作的內(nèi)容與多個(gè)職能部門(mén)管理有關(guān)，很容易出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象，由此帶來(lái)基層執(zhí)法資源的浪費(fèi)及企業(yè)主體負(fù)擔(dān)加重的問(wèn)題。但在“三合一”改革工作的影響下，綜合執(zhí)法大隊(duì)負(fù)責(zé)所處區(qū)域的市場(chǎng)全流程監(jiān)管，將不同行業(yè)和領(lǐng)域存在的監(jiān)管工作壁壘進(jìn)行全面突破，并且逐漸優(yōu)化重點(diǎn)和高風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管領(lǐng)域的人員配置，執(zhí)法工作力度明顯增加，能夠有效避免重復(fù)處罰和資源浪費(fèi)的問(wèn)題。基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)能夠?qū)ι唐返纳a(chǎn)、流通及消費(fèi)等經(jīng)營(yíng)行為全面進(jìn)行管控，真正實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管工作的全程可追溯[3]。

（三）基層監(jiān)管服務(wù)、質(zhì)量逐漸提升

基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作職責(zé)不僅在于維護(hù)地區(qū)的市場(chǎng)秩序穩(wěn)定，同時(shí)需要為企業(yè)提供服務(wù)，從而提高企業(yè)的發(fā)展質(zhì)量?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管部門(mén)的工作范圍比較廣，一般會(huì)通過(guò)多元化的獎(jiǎng)勵(lì)形式確保企業(yè)可以借助技術(shù)創(chuàng)新逐步提高行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，且監(jiān)管的工作內(nèi)容與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)及知識(shí)產(chǎn)權(quán)監(jiān)督保護(hù)有著密切的聯(lián)系。我國(guó)“三合一”改革工作實(shí)施后，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)將之前分散在質(zhì)監(jiān)、工商和科技部門(mén)中的質(zhì)量監(jiān)管職能進(jìn)行整合，能夠?qū)ζ髽I(yè)的質(zhì)量創(chuàng)新獎(jiǎng)項(xiàng)的申報(bào)統(tǒng)一進(jìn)行指導(dǎo)，企業(yè)只需要將相關(guān)材料向基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行一次性提交，便可以結(jié)合我國(guó)相關(guān)政策的要求同時(shí)享受獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步提高企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的積極性。

三、“三合一”改革之后的市場(chǎng)監(jiān)管工作仍舊存在的問(wèn)題

（一）部分法律法規(guī)不適應(yīng)工作需求

各級(jí)地方政府在中央政策文件的指引下，綜合考慮當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，出臺(tái)了各種地方性和補(bǔ)充性的綱領(lǐng)文件，使得基層市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)用的法律法規(guī)數(shù)量呈現(xiàn)出穩(wěn)步增加的趨勢(shì)，但這種法律法規(guī)數(shù)量過(guò)多的現(xiàn)象有時(shí)對(duì)基層的市場(chǎng)監(jiān)管工作反而會(huì)帶來(lái)明顯的負(fù)面影響?；鶎邮袌?chǎng)的監(jiān)督管理工作不僅要實(shí)施我國(guó)中央政府制定的市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)，地方政府出臺(tái)的政策文件和部門(mén)規(guī)章也需要逐一落實(shí)。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，基層市場(chǎng)監(jiān)管工作會(huì)出現(xiàn)不同種類(lèi)法律要求職責(zé)同步履行的情形，體現(xiàn)出現(xiàn)存法律法規(guī)條款要求不一致的問(wèn)題，尤其是在國(guó)家和地方層面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件中會(huì)出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題[4]。

（二）專業(yè)能力有待發(fā)展

在合并之前的食藥監(jiān)部門(mén)時(shí)并未設(shè)置基層的派出機(jī)構(gòu)，一線的專業(yè)經(jīng)管人員配置不夠全面，使得基層市場(chǎng)監(jiān)管無(wú)法有效落實(shí)。除了部分專業(yè)人員本身的理論知識(shí)積累不足之外，由于基層市場(chǎng)監(jiān)管的工作總量和強(qiáng)度不斷增加，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)相關(guān)人員參加崗位業(yè)務(wù)培訓(xùn)的機(jī)會(huì)普遍較少，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)工作人員的專業(yè)能力始終和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求之間存在著一定的差距。從當(dāng)下我國(guó)基層市場(chǎng)監(jiān)管改革工作來(lái)看，省市級(jí)的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)有著良好的技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施支持，但縣級(jí)及以下的部分市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不僅硬件設(shè)施相對(duì)較差，而且缺乏足夠的資金投入。大部分縣級(jí)監(jiān)管部門(mén)尚未配備專用的執(zhí)法車(chē)輛和設(shè)備，日常的市場(chǎng)監(jiān)管工作檢測(cè)任務(wù)較為繁重，市場(chǎng)監(jiān)管工作的時(shí)效性受到明顯影響。

（三）信用監(jiān)管體系基礎(chǔ)發(fā)展有待加強(qiáng)

信用監(jiān)管是后續(xù)我國(guó)基層市場(chǎng)監(jiān)管體系發(fā)展的主要方向，能夠有效取代之前的應(yīng)急式和運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管方法。但我國(guó)的社會(huì)信用體系建設(shè)發(fā)展相對(duì)較為緩慢，尚未建立社會(huì)范圍的完善的信用管理體系，導(dǎo)致市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展過(guò)程中的信用監(jiān)管體系建設(shè)基礎(chǔ)發(fā)展較為薄弱。從監(jiān)管主體層面來(lái)看，由于缺乏足夠的立法支持，針對(duì)信用方面的缺失尚未形成較為完善的強(qiáng)制性措施，無(wú)法在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行推廣和應(yīng)用，難以對(duì)失信企業(yè)和被執(zhí)行人產(chǎn)生較大的影響[5]。部分企業(yè)的信用信息由于采集不及時(shí)，不夠全面，并且尚未經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審核，導(dǎo)致信息真實(shí)性存在較大的疑問(wèn)，監(jiān)管部門(mén)對(duì)信用信息的管理和主體的保護(hù)措施因?yàn)槲募闹笇?dǎo)不足，無(wú)法保證公示信息的安全性，企業(yè)也會(huì)因?yàn)閭€(gè)人的利益拒絕公示各類(lèi)敏感信息，直接影響到信用信息采集的完整性。

四、“三合一”改革之后的市場(chǎng)監(jiān)管工作改進(jìn)策略

（一）法律法規(guī)體系的持續(xù)修訂

立法部門(mén)需要對(duì)以之前的工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)劃分為出發(fā)點(diǎn)的法律法規(guī)進(jìn)行整合，對(duì)與基層市場(chǎng)綜合監(jiān)管工作不符合的內(nèi)容及表述進(jìn)行全面表達(dá)。立法部門(mén)需要從法律層面對(duì)“三合一”改革之后的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管主體法律地位給出明確的規(guī)定，并通過(guò)地方政府的地方性法規(guī)對(duì)基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管工作權(quán)限給出明確的規(guī)定，出臺(tái)有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管工作的工作細(xì)則，確保各項(xiàng)工作的落實(shí)能夠得到法律依據(jù)支持。立法部門(mén)需要對(duì)不同層級(jí)間的法律法規(guī)邏輯進(jìn)行梳理，在明確頂層市場(chǎng)監(jiān)管法律體系的同時(shí)，在基層市場(chǎng)監(jiān)管工作中不斷細(xì)化，宏觀層面的監(jiān)管政策需要立法部門(mén)給出統(tǒng)一規(guī)定，宏觀層面法律無(wú)法給出詳細(xì)規(guī)定的，則可以通過(guò)地方行政法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充，進(jìn)一步分解有關(guān)法律陳述事項(xiàng)的各項(xiàng)規(guī)則。部分領(lǐng)域特殊或者是對(duì)監(jiān)管工作提出個(gè)性化要求的，地方政府可以出臺(tái)地方規(guī)范性文件，對(duì)監(jiān)管實(shí)施細(xì)則單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定。必須要注意的一點(diǎn)是，法律行政法規(guī)和地方性文件及部門(mén)規(guī)章之間必須進(jìn)行有效銜接，且任何級(jí)別的規(guī)章制度都不可凌駕于國(guó)家法律層面上。

（二）基層市場(chǎng)監(jiān)管專業(yè)能力的提升

從目前我國(guó)各地區(qū)的基層市場(chǎng)改革工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一般使用國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局下設(shè)置國(guó)家藥品監(jiān)督管理局的工作形式，將藥品監(jiān)管單獨(dú)列出，也客觀體現(xiàn)了專業(yè)方向的獨(dú)立性和重要性，能夠促進(jìn)藥品監(jiān)管工作的專業(yè)化發(fā)展。由于基層市場(chǎng)監(jiān)管的財(cái)政和人力資源不足，尚不具備藥品行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)單獨(dú)列舉的條件，加之藥品監(jiān)管工作有著較為特殊的要求，企業(yè)準(zhǔn)入審核變得更加復(fù)雜，省級(jí)及以上的監(jiān)管部門(mén)會(huì)對(duì)藥品安全監(jiān)管方面的審批權(quán)限進(jìn)行集中，基層部門(mén)僅能夠進(jìn)行屬地監(jiān)管，并不能將藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行單獨(dú)列舉。在這種情況下，基層監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)同類(lèi)型、同領(lǐng)域的審批和監(jiān)管事項(xiàng)進(jìn)行整合，并實(shí)施統(tǒng)一的分配和管理，確?；鶎邮袌?chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)相關(guān)專業(yè)部門(mén)的職能指導(dǎo)逐漸強(qiáng)化，為其配備專業(yè)的工作人員，提高監(jiān)管工作的專業(yè)水平。

針對(duì)當(dāng)下市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)專業(yè)人才缺失的問(wèn)題，可以通過(guò)設(shè)置招聘門(mén)檻，對(duì)具體的工作崗位進(jìn)行審核，確保工作崗位與招聘人員的專業(yè)技能完全相符，保障應(yīng)聘人員能夠積極參與到基層市場(chǎng)監(jiān)管工作中，配合薪酬待遇及專業(yè)考核晉升通道的提升，在增加對(duì)外界人才吸引力的同時(shí)，提高監(jiān)管工作的專業(yè)化水平。上級(jí)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)需要在行政資源分配方面適當(dāng)向基層市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行傾斜，加大財(cái)政投入力度，為部門(mén)配備現(xiàn)代化的專業(yè)設(shè)施和檢測(cè)技術(shù)，以滿足市場(chǎng)監(jiān)管在專業(yè)性和綜合性方面的需求。

（三）信用監(jiān)管的持續(xù)創(chuàng)新

信用監(jiān)管作為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的主要發(fā)展方向，相關(guān)部門(mén)需要建立全國(guó)范圍內(nèi)的信用信息一體化平臺(tái)，將相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)掌握的各項(xiàng)信息統(tǒng)一納入平臺(tái)中，以信用信息為關(guān)鍵詞，對(duì)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中的金融交易、交通出行等行為進(jìn)行全面覆蓋。相關(guān)部門(mén)在重視信用信息運(yùn)用便利性提升的同時(shí)，也需要對(duì)市場(chǎng)主體的敏感信息進(jìn)行保護(hù)，可以通過(guò)完善相關(guān)法律，對(duì)信用信息的收集、管理和使用流程提出明確的要求。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)也需要建立完善的信用評(píng)級(jí)制度，這也是市場(chǎng)主體科學(xué)劃分的有效方法，但需要形成完善、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系，保障信用評(píng)級(jí)工作的規(guī)范性和權(quán)威性不斷提高。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)需要在進(jìn)行信用等級(jí)的合理劃分中全面發(fā)揮信用信息在市場(chǎng)監(jiān)管工作中的指導(dǎo)作用，科學(xué)地劃分基層市場(chǎng)中龐大的市場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象，形成分級(jí)分類(lèi)的監(jiān)管工作目錄，結(jié)合市場(chǎng)主體的真實(shí)狀況給予相應(yīng)的待遇，保障監(jiān)管工作的各項(xiàng)資源能夠得到科學(xué)的分配。

結(jié) 語(yǔ)

在“三合一”改革工作之后，基層市場(chǎng)監(jiān)管工作的效率和質(zhì)量確實(shí)得到了明顯的提升，但還面臨著信用監(jiān)管體系發(fā)展有待加強(qiáng)及專業(yè)能力發(fā)展有限的問(wèn)題，這對(duì)我國(guó)基層市場(chǎng)監(jiān)管工作的價(jià)值發(fā)揮會(huì)產(chǎn)生明顯影響。今后，我國(guó)基層市場(chǎng)監(jiān)管工作需要在“三合一”改革工作的要求下，由司法部門(mén)制定相應(yīng)的法律法規(guī)體系，配合基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)專業(yè)執(zhí)法能力的提升及信用監(jiān)管的不斷完善，在削減基層市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)工作總量的同時(shí)，提高監(jiān)管工作的質(zhì)量和效率。