◆國家稅務總局福建省稅務局課題組

內(nèi)容提要：《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》提出以稅收大數(shù)據(jù)為驅(qū)動的要求，對推進稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型有著里程碑式的意義。數(shù)據(jù)是稅收征管轉(zhuǎn)型的驅(qū)動力，文章從稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基本概念出發(fā)，運用稅收合作性遵從理論和新公共管理理論，將數(shù)字化稅收征管分解為要素投入、生產(chǎn)過程、產(chǎn)出結(jié)果三個環(huán)節(jié)，剖析現(xiàn)行征管現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)，結(jié)合OECD 稅收征管3.0 模式的愿景，對我國稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型提出相應的建議。

一、引言與文獻回顧

我國稅收征管先后經(jīng)歷了“經(jīng)驗管稅”和“以票管稅”兩個時期，如今正在向“以數(shù)治稅”時期邁進。①國家稅務總局網(wǎng)：深化金磚稅收合作 共拓金色發(fā)展之路——王軍局長在金磚國家稅務局長會議上的發(fā)言，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169150/content.html.進入21 世紀，稅收信息化成為征管改革的主要目標，以“金稅工程”為代表的信息化建設取得重大成果。黨的十八大以來，征管改革步伐緊鑼密鼓，2015 年，《深化國稅、地稅征管體制改革方案》提出了“四個轉(zhuǎn)變”，其中就包括“經(jīng)驗管理向大數(shù)據(jù)管理轉(zhuǎn)變”；2021 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》②中國政府網(wǎng)：中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/24/content_5595384.htm.（以下簡稱《意見》），對今后一段時期我國的征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型起到了綱領(lǐng)性、指導性的作用，具有里程碑式的意義。

近年來，國內(nèi)外學者從不同視角和維度對稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型這一重大問題進行了深入且廣泛的研究，大體上看，圍繞以下三個研究方向進行：

（一）在數(shù)字經(jīng)濟背景下，稅收征管面臨的挑戰(zhàn)和轉(zhuǎn)型

一些學者如張斌（2016）、梁鮮珍（2017）、王麗娜（2021）、侯江玲（2022）等認為數(shù)字經(jīng)濟時代下各種交易方式轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新、平臺經(jīng)濟迅猛發(fā)展等都對傳統(tǒng)意義下稅制各類要素的確定、國際稅收規(guī)則、日常稅收征管服務模式等都提出了全新的要求和巨大挑戰(zhàn)，但也引導了稅收征管體系的轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)變。袁嬌等（2021）提出要從包括完善全新的數(shù)字稅制立法（制度供給）、應用數(shù)字技術(shù)改造征管流程和全鏈條的納稅服務（征管需求）、注重人才培養(yǎng)等方面推進，從而提高征管質(zhì)效。王麗娜（2021）認為需要從稅制變革、加強數(shù)據(jù)管理和安全、推動跨部門協(xié)同共治和加強跨境稅收監(jiān)管等方面加以應對。盧奕（2021）建議運用數(shù)字技術(shù)完善分類管理，集中解決復雜爭議問題，主動融入全球稅收治理、依托稅務中介作用等加以應對。侯江玲（2022）認為面對平臺經(jīng)濟的稅收征管問題，需要從稅制要素確認、建設智慧稅務、優(yōu)化服務降低稅收成本、推進部門數(shù)字共享共治等方面進行應對。

（二）數(shù)字技術(shù)變革下，智慧稅務建設與稅收征管轉(zhuǎn)型

《意見》提出建設智慧稅務，是中央在數(shù)字經(jīng)濟的大背景下，依照我國實際，為推動稅收現(xiàn)代化發(fā)展描繪出的宏偉藍圖。魯鈺鋒（2017）提出從戰(zhàn)略上實施大數(shù)據(jù)治稅、從資產(chǎn)上深度盤活各類大數(shù)據(jù)、從體制機制上進行創(chuàng)新等三方面建議。孫存一和譚榮華（2018）提出了智慧稅務建設過程中轉(zhuǎn)變思想、完善組織結(jié)構(gòu)、加快人才培養(yǎng)、做好繼承和發(fā)展等改進路徑。謝波峰和尹天惠（2021）借鑒國外發(fā)展實踐和國內(nèi)其他行業(yè)經(jīng)驗，提出加強智慧稅務相關(guān)理論研究、形成技術(shù)和應用相匹配的智慧稅務建設思路，并統(tǒng)一思想認識和規(guī)劃，實現(xiàn)重點突破與信息分享。劉同洲和李萬甫（2022）從系統(tǒng)論角度探索了數(shù)據(jù)增值和稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)系，認為不同階段數(shù)據(jù)增值價值不同，在數(shù)據(jù)集成、應用和賦能的三個階段應分別完善稅收數(shù)據(jù)生成能力建設、征管機制創(chuàng)新和稅收智慧治理。

（三）全球視野下，稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實踐與借鑒

很多文獻對其他經(jīng)濟體的稅收數(shù)字化轉(zhuǎn)型開展了研究。漢斯·克里斯蒂安·霍爾特（2019）認為面對數(shù)字化轉(zhuǎn)型問題，需要構(gòu)建包括納稅人和其他公共部門在內(nèi)的稅務生態(tài)系統(tǒng)，需要高質(zhì)量的信息數(shù)字資源、完善的流程來提升納稅人遵從度。李平（2020）總結(jié)各國稅收治理數(shù)字化過程的主要特色：在數(shù)字政府下建設稅收數(shù)字化；通過身份認證和完善平臺建設面向征稅對象的電子稅務局；注重新技術(shù)的推廣應用、融合拓展；注重第三方數(shù)據(jù)應用和推進組織變革力度。黃權(quán)輝（2021）介紹了香港稅務局下一階段準備實行：優(yōu)化現(xiàn)行數(shù)字稅收服務；鼓勵電子報稅并調(diào)整稅收評估程序；積極應用新技術(shù)工具管理稅收風險、改善運行效率；擴大無紙化辦公和數(shù)字化使用領(lǐng)域。劉同洲（2022）分析了英國整體政府理念的稅收征管數(shù)字化持續(xù)性改革、美國現(xiàn)代化戰(zhàn)略指引的稅收征管數(shù)字化變革、俄羅斯初具雛形的嵌入式稅收征管改革。劉和祥和呂希梅（2022）介紹了英國稅收征管數(shù)字化改革的情況以及增值稅和所得稅數(shù)字化改革的情況。

可見，有關(guān)數(shù)字化征管制度變革、數(shù)字技術(shù)革新、國際經(jīng)驗借鑒等方面的研究豐富了征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵，相關(guān)對策也具有一定的借鑒實踐意義。但是稅收征管是一個完整的過程，而目前大多數(shù)的研究缺乏綜合性、系統(tǒng)性的過程邏輯，片段式對策是否能契合完整的稅收征管過程還需要實踐的檢驗。此外部分研究也沒有考慮到基層一線征管部門的實際應用需求。因此，本文將基于新公共管理理論，從數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程分析我國當前稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀與存在的問題，特別是結(jié)合一線征管應用需求進行研究，從而為高質(zhì)量推進新發(fā)展階段稅收現(xiàn)代化的研究提供參考。

二、基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程與稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論分析

（一）基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程

2021 年3 月，《意見》提出包括加快推進智慧稅務建設、穩(wěn)步實施發(fā)票電子化改革、深化稅收大數(shù)據(jù)共享應用等目標的全面推進稅收征管數(shù)字化升級和智能化改造的具體措施。我們認為，稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，顧名思義，就是運用現(xiàn)代信息、計算、通信、連接等數(shù)字技術(shù)的組合，實現(xiàn)對稅收征管的全方位變革，具體而言至少包含以下幾個方面：

一是革新思維：變革征管理念。變革征管理念應當始終堅持以納稅人繳費人為中心，將“以數(shù)治稅”理念貫穿于稅收征管全過程。它主要包括了征管目標、征納關(guān)系、征管方式及治理模式等方面的變革（見表1）。二是革新組織：重構(gòu)組織體系。稅務組織體系建設是稅收治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。重構(gòu)組織體系需要堅持系統(tǒng)治理理念，依據(jù)集成優(yōu)化原則，以現(xiàn)代信息技術(shù)和組織管理理論為依托，打造具有高集成功能、全方位統(tǒng)籌推進、整體性優(yōu)化提升的現(xiàn)代征管組織體系，進一步實現(xiàn)制度、流程、技術(shù)、數(shù)據(jù)及崗責的深度融合。三是革新模式：再造業(yè)務流程。隨著共享經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟等新型經(jīng)濟發(fā)展模式的不斷發(fā)展，給稅收征管帶來了新的挑戰(zhàn)。現(xiàn)有的稅種、稅基、稅收征管的標準、技術(shù)、方法已不能適應新時代的要求。稅務部門應借助新興科技，探索新型稅收管理流程，適應數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展特點，通過對組織、征收、管理、核查等業(yè)務流程的徹底性變革，逐步實現(xiàn)將稅收征管嵌入納稅人自然系統(tǒng)，實現(xiàn)涉稅數(shù)據(jù)的自動獲取，即時管征。四是革新手段：優(yōu)化技術(shù)支撐。稅收征管改革離不開對5G、區(qū)塊鏈、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)的高效應用，不僅要運用創(chuàng)新科技，實現(xiàn)在數(shù)據(jù)提取、加工和分析解構(gòu)等方面的不斷升級，實現(xiàn)涉稅信息的高度聚合，完成數(shù)據(jù)的職能歸集和自動分析，也要依托數(shù)字技術(shù)，對服務模式、執(zhí)法過程、監(jiān)管方式進行全方位變革，推動稅收執(zhí)法、納稅服務和稅收監(jiān)管的融合升級，推進智慧稅務建設。

表1 稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的前后變化情況

（二）基于稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型

20 世紀70 至80 年代，西方國家把相關(guān)的私人企業(yè)管理的方式和理念引入行政管理，掀起一股政府改革浪潮，稱之為“新公共管理”運動?！胺张c客戶”理念被公共部門逐漸接受，帶動了西方國家的稅收管理指導思想和管理體系的變革。埃里?！た讫R勒（2007）據(jù)此提出的稅收合作遵從理論和“滑坡模型”進一步闡釋了自愿遵從和強制遵從的差異與聯(lián)系，這也為稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了理論基礎(chǔ)。稅收征管轉(zhuǎn)型改革目標在于提高全社會稅收遵從度，而稅收征管作為一種以籌集公共收入為主要任務的公共物品產(chǎn)出過程，可以近似地等同于企業(yè)生產(chǎn)過程?；谛鹿补芾砝碚?，稅收征管要建立起一種以公民權(quán)利為核心的征管制度導向，遵循投入成本最小、產(chǎn)出效益最大的管理目標，其整個過程也要經(jīng)歷生產(chǎn)要素的投入、生產(chǎn)及產(chǎn)出。從數(shù)字化稅收征管的全鏈條看，就是人（勞動力）系統(tǒng)性地應用工具（機器和技術(shù)）、數(shù)據(jù)提供稅費治理“產(chǎn)品”的過程，其產(chǎn)出結(jié)果的目標就是稅收遵從度的提升和服務國家治理體系效應的增強。

首先，從稅收征管產(chǎn)品的要素投入環(huán)節(jié)看，最主要的要素是勞動力、技術(shù)、數(shù)據(jù)。人在智慧稅務中的定位和作用、數(shù)據(jù)的獲取和加工、技術(shù)的應用升級都決定了稅收征管體系的建設水平。借鑒滑坡模型，從投入的成本角度看，通過數(shù)字化征管可以更好實現(xiàn)精確執(zhí)法，提高稅收檢查效率，降低稅收強制遵從的邊際成本；另外，通過更加高效的數(shù)字化納稅服務，可以提升征納雙方的合作關(guān)系和提升信任度，降低納稅人自愿遵從的平均成本。稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型正是契合了合作性遵從管理的理念，來最大限度降低納稅成本，讓納稅人實現(xiàn)最大程度的稅收遵從，引導和促進納稅人從“被動遵從”到“主動遵從”再到“自動遵從”。

其次，從稅收征管產(chǎn)品（或服務）的生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)看，其本質(zhì)就是對各種數(shù)據(jù)的應用，主要包括獲取數(shù)據(jù)、歸集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、推送數(shù)據(jù)、反饋評價數(shù)據(jù)等，反映了稅收征管的數(shù)字化程度，這也是“以數(shù)治稅”的表現(xiàn)。在“投入端”，作為原材料的原始數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱a(chǎn)出端”作為治稅依據(jù)與稅收服務的最終相關(guān)數(shù)據(jù)產(chǎn)品，在此基礎(chǔ)上進一步進行加工應用形成更加深入的數(shù)據(jù)應用產(chǎn)品或者知識服務，并能相應地推動稅收制度和組織變革，提高稅收治理水平和實現(xiàn)稅收治理能力的現(xiàn)代化?？梢姡虚g數(shù)據(jù)的生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)至關(guān)重要，也是稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的核心效率的高低差異之所在。

最后，從稅收征管產(chǎn)品的產(chǎn)出結(jié)果環(huán)節(jié)看，要體現(xiàn)在應用目標和應用領(lǐng)域上。其應用目標就是要提高全社會稅收遵從度，體現(xiàn)了征管工作的最終成效。根據(jù)稅收遵從的滑坡模型，為實現(xiàn)自愿遵從和強制遵從過程中的非線性關(guān)系，數(shù)字化稅收征管產(chǎn)出結(jié)果環(huán)節(jié)的目標就是使得納稅人的自愿遵從和強制遵從實現(xiàn)合理搭配，推動社會邊際稅收遵從程度整體提高。產(chǎn)出結(jié)果的應用領(lǐng)域就是要發(fā)揮稅收在國家治理體系的基礎(chǔ)性、支柱性、保障性的作用，服務國家治理現(xiàn)代化，比如助力宏觀經(jīng)濟決策，消除制度歧視壁壘，帶動營商環(huán)境提升，等等。

三、我國稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)狀與主要問題

（一）當前稅收征管數(shù)字化總體現(xiàn)狀

1.加強稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型制度保障建設方面

我國以完善法律法規(guī)和規(guī)范性文件為稅收征管改革提供了制度保障。早在2001年，我國就將“稅收信息化和現(xiàn)代化”寫入了新修訂的《中華人民共和國稅收征收管理法》，2013 年又進行了第二次修正，對辦稅流程進行簡化，以適應信息化社會的迅速發(fā)展；還發(fā)布了《“互聯(lián)網(wǎng)+稅務”行動計劃》《關(guān)于轉(zhuǎn)變稅收征管方式提高稅收征管效能的指導意見》等文件。同時，國家稅務總局也相應推出一系列貫徹落實措施，有力地帶動了簡化辦稅流程、推進精準監(jiān)管、實現(xiàn)精確執(zhí)法等方面不斷取得新的進展。我國以培養(yǎng)稅收征管數(shù)字化人才為抓手，積極招錄電子信息類、計算機類專業(yè)人才，舉辦“智稅”大數(shù)據(jù)技能競賽，開展稅收大數(shù)據(jù)及應用分析培訓，組建稅收大數(shù)據(jù)和風險管理人才庫，選拔業(yè)務與技術(shù)兼?zhèn)涞娜瞬拧?/p>

2.優(yōu)化辦稅流程，加快發(fā)票電子化改革方面

近年來，稅務系統(tǒng)深入貫徹落實簡政放權(quán)，編制發(fā)布“最多跑一次”和“全程網(wǎng)上辦”清單，集中清理與“放管服”改革不相適應的部門規(guī)章和規(guī)范性文件。在新冠肺炎疫情期間大力推廣“非接觸式”辦稅繳費，第三方調(diào)查顯示，“非接觸式”辦稅繳費的滿意度達到97.3%，這項措施也使得我國網(wǎng)上申報率在短時間內(nèi)超過了美國、英國等發(fā)達國家。2014 年起，國家稅務總局對發(fā)票管理系統(tǒng)進行全面升級，開發(fā)增值稅發(fā)票管理新系統(tǒng)，實現(xiàn)了對一般納稅人和起征點以上小規(guī)模納稅人的全覆蓋。2020 年，又啟動對《中華人民共和國發(fā)票管理辦法》的修改，增加了發(fā)票電子化改革的支撐性條款；2021 年起，陸續(xù)實施全電發(fā)票試點改革，為更好推進征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型打下更加堅實的基礎(chǔ)。

3.發(fā)揮征管科技保障方面

2016 年，“金稅三期”系統(tǒng)全國上線并實現(xiàn)平穩(wěn)運行。逐步實現(xiàn)稅收征管基礎(chǔ)平臺、應用軟件和業(yè)務標準全國統(tǒng)一，全面提升稅收征管效率，2014—2018 年全國征收率提升了近10%；形成統(tǒng)一的納稅信用管理平臺，D 級納稅人比例大幅下降；依托“金稅三期”系統(tǒng)，我國建成統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務局，建成自然人稅收管理系統(tǒng)，加速推進智慧稅務建設。截至2020 年年底，全國電子稅務局用戶數(shù)量已達全部納稅管理戶的90%以上，80%的涉稅業(yè)務通過電子稅務局辦理。①國家稅務總局網(wǎng)站：深化金磚稅收合作 共拓金色發(fā)展之路——王軍局長在金磚國家稅務局長會議上的發(fā)言，http://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169150/content.html.自然人稅收管理系統(tǒng)（ITS）采用云計算和大數(shù)據(jù)技術(shù)，擁有稅務大廳端、扣繳客戶端、網(wǎng)頁端和手機APP端，可提供快捷穩(wěn)定的多元辦稅渠道。各省稅務局也陸續(xù)建立了自己的稅收大數(shù)據(jù)平臺，通過數(shù)據(jù)可視化分析和算法模型，優(yōu)化稅收征管效能。2022 年起，又在部分大型企業(yè)試點推進“樂企”系統(tǒng)，實現(xiàn)稅務系統(tǒng)與企業(yè)自然系統(tǒng)的數(shù)據(jù)實時對接與轉(zhuǎn)換，將稅務征管又向前推進。

（二）數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程視角下我國稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型主要困難

如前所述，將數(shù)字化稅收征管比照企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品流程來研究，我們可以從要素投入環(huán)節(jié)、生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)和產(chǎn)出結(jié)果環(huán)節(jié)來分析當前我國稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型面臨的主要困難和問題。

1.從生產(chǎn)要素投入環(huán)節(jié)剖析

一是技術(shù)要素與業(yè)務建設結(jié)合不緊密。數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅僅是投入數(shù)字化技術(shù)，也不是對計算機算力進行簡單疊加，而要以業(yè)務需求為導向。當前各地稅務機關(guān)在工作中往往過于依賴大數(shù)據(jù)建設團隊，更多注重于技術(shù)本身的升級和提升，一些地方在技術(shù)要素投入方面主要以決策層的需求來進行，而對于各種業(yè)務場景深入探究的力度不夠，特別是與基層一線征管的實際需求有一定差距，導致技術(shù)投入和業(yè)務建設“兩張皮”，建成的智慧稅務系統(tǒng)看似性能強大，但缺少稅務機關(guān)特別是一線基層所急需的功能，同時也缺少準確的稅收數(shù)據(jù)來源。

二是數(shù)據(jù)要素未能進行有效挖掘利用。多年來，稅務部門在征管系統(tǒng)（尤其是“金稅三期”系統(tǒng)）內(nèi)積累了巨量的涉稅數(shù)據(jù)，形成了數(shù)據(jù)藍海，但大數(shù)據(jù)時代最重要的不是擁有多少數(shù)據(jù)，而是對數(shù)據(jù)進行有效的挖掘利用，發(fā)揮其背后的價值。一方面從投入環(huán)節(jié)看，數(shù)據(jù)要素以納稅申報和稅務部門自行加工生產(chǎn)的數(shù)據(jù)為主，而納稅申報之前的數(shù)據(jù)或者納稅申報之外的數(shù)據(jù)則嚴重缺乏。另一方面，即便是現(xiàn)有的數(shù)據(jù)，也未能進行有效的挖掘利用。這些數(shù)據(jù)長期沉睡于各個系統(tǒng)中，未能發(fā)揮防范稅收風險、監(jiān)控經(jīng)濟運行的作用，從而制約了稅收征管能力特別是一線基層的稅收征管水平的提高。

三是缺乏高質(zhì)量人力資源。勞動力投入對稅收征管“產(chǎn)品”的生產(chǎn)至關(guān)重要。在應用技術(shù)加工數(shù)據(jù)的過程中，需要人來制定規(guī)則、實施計劃、檢驗成效、糾正偏差。但在三要素中，缺乏高質(zhì)量的人力資源，恰恰是制約稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵短板?，F(xiàn)有的數(shù)字化專業(yè)人才與一線基層龐大的數(shù)據(jù)應用需求存在著極大的差距。首先，稅收征管理念滯后。部分稅務人員缺少系統(tǒng)深入學習，對稅收征管數(shù)字化的核心理念和管理方法掌握不足，沒有形成利用海量數(shù)據(jù)因地制宜、分類管理的理念。其次，稅收征管能力有限。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，納稅人數(shù)量快速增長，經(jīng)營業(yè)務復雜化、經(jīng)營形式多樣化、核算方式專業(yè)化、違法途徑隱蔽化，而稅務機關(guān)和納稅人掌握的涉稅信息并不對稱，對征管能力構(gòu)成更大挑戰(zhàn)。最后，數(shù)字專業(yè)人才不足。目前稅務機關(guān)尤其是縣區(qū)級部門人才結(jié)構(gòu)仍然較為單一，缺乏既懂業(yè)務又懂信息技術(shù)的人才，尤其稅費分析、大數(shù)據(jù)應用、風險應對等方面人力資源嚴重不足。

2.從生產(chǎn)過程環(huán)節(jié)剖析

一是在數(shù)據(jù)獲取方面，第三方數(shù)據(jù)共享存在障礙。由于稅務部門的信息化建設水平一般高于其他政府部門，但一些敏感的第三方數(shù)據(jù)共享還存在一定障礙。很多部門或組織以損害個人利益或者數(shù)據(jù)安全性不足等為由不配合、不支持數(shù)據(jù)共享。其主要原因在于，一方面是相關(guān)法律法規(guī)缺失，比如《稅收征管法》及其實施細則僅僅規(guī)定政府各有關(guān)部門和單位應當支持、協(xié)助稅務機關(guān)依法履行職責，但對具體采取的方式和程序、違反規(guī)定應如何追究和處罰等，均沒有具體規(guī)定；另一方面，全國范圍內(nèi)的涉稅數(shù)據(jù)標準尚不完備，跨地區(qū)、跨部門數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊。此外，目前稅務部門與納稅人自然系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接交換的“樂企”系統(tǒng)的應用剛剛起步，涉及企業(yè)的范圍還是偏窄，應用領(lǐng)域也有待進一步擴展。

二是在數(shù)據(jù)歸集方面，不同平臺間數(shù)據(jù)分散化。當前，稅務系統(tǒng)已經(jīng)實現(xiàn)了涉稅數(shù)據(jù)的電子化管理，保證稅收活動在系統(tǒng)內(nèi)留痕，但現(xiàn)有“金稅三期”系統(tǒng)以及相關(guān)軟件平臺的數(shù)據(jù)比較分散，給數(shù)據(jù)采集帶來一定困難，不同稅種管理部門、稅源管理部門、稽查部門的橫向分工和割裂式管理，加劇了這種局面。僅以稅務人員日常工作需要的數(shù)據(jù)為例，除了“金稅三期”系統(tǒng)及各軟件系統(tǒng)中的推送數(shù)據(jù)外，往往還有各職能部門下發(fā)的電子表格、網(wǎng)頁通知、FTP 等多種渠道，這些數(shù)據(jù)多數(shù)是系統(tǒng)中已有數(shù)據(jù)，只是未能實現(xiàn)靈活的系統(tǒng)性歸集，由此常常造成不同業(yè)務部門查詢的數(shù)據(jù)不一致，甚至出現(xiàn)互相“打架”的現(xiàn)象，因此《意見》提出了法人一戶式、自然人一人式、稅務機關(guān)一局式、稅務人員一員式的歸集目標。但當前我國稅收征管系統(tǒng)離這個目標的完全實現(xiàn)還有一定距離，“整體稅務局”的要求尚未實現(xiàn)。

三是在數(shù)據(jù)分析方面，需求難以得到滿足。各類原始基礎(chǔ)數(shù)據(jù)只有加工處理后才能產(chǎn)生新的應用價值（劉同洲和李萬甫，2022）。目前基于現(xiàn)有數(shù)據(jù)安全的需要，數(shù)據(jù)管理與應用的權(quán)限主要集中在稅務總局和省級稅務局，實現(xiàn)了部分數(shù)據(jù)的自動分析，但仍有大量數(shù)據(jù)需要人工分析。進行深入的數(shù)據(jù)分析和挖掘時，需要從后臺數(shù)據(jù)庫提取數(shù)據(jù)，使用技術(shù)工具進行篩選、分類、處理，而這些工作在相應權(quán)限設置情況下只有較高層次的專業(yè)技術(shù)人員才能完成。受限于人力資源以及上下級之間數(shù)據(jù)需求實現(xiàn)工作機制的不完善，省級稅務局和稅務總局也只能優(yōu)先關(guān)注重點領(lǐng)域的數(shù)據(jù)分析需求，很多基層一線相關(guān)的數(shù)據(jù)應用分析需求較難滿足，從而制約了一線基層各項工作的開展。

四是在數(shù)據(jù)推送方面，方式落后且效率不高。雖然已有“金稅三期”系統(tǒng)的工作流驅(qū)動、任務推送等機制，但受目前科層式的征管組織架構(gòu)和部門職責分工尚不明晰等客觀因素制約，以及受數(shù)據(jù)歸集程度不夠高的限制，仍有大量的數(shù)據(jù)流是通過各種渠道向基層稅務人員的推送，再由基層稅務人員以電話方式向納稅人推送。層層人工下發(fā)和反饋，難以與日益增長的納稅人數(shù)量、日益提高的精細化管理要求相適應。

五是數(shù)據(jù)反饋評價方面，機制不夠健全完善。受限于數(shù)據(jù)推送智能化程度不夠高，目前只有決策二包風險管理系統(tǒng)、內(nèi)控系統(tǒng)疑點數(shù)據(jù)推送等實現(xiàn)了部分推送數(shù)據(jù)比較直接的評價反饋功能。其他大多數(shù)應用場景，仍只能通過運維以及其他方式反饋數(shù)據(jù)問題，數(shù)據(jù)的評價反饋機制還不夠健全、不夠智能完善。一方面，幾乎完全未建立從征管系統(tǒng)智能加工后直達納稅人端再從納稅人端直接反饋回流征管系統(tǒng)并進行智能判斷的一整套的推送和反饋體系；另一方面，大多數(shù)基層稅務人員應用數(shù)據(jù)過程中更多是通過比較落后或原始的傳送渠道或方式進行，而非智能化的實時傳送。

3.從產(chǎn)出結(jié)果環(huán)節(jié)剖析

一是對稅收遵從度提升關(guān)注度不夠。稅收征管的產(chǎn)出成果之一，是提升全社會的稅收遵從度，這也是稅收征管轉(zhuǎn)型的首要目的。但在實踐中，不少稅務機關(guān)僅將自身的征管能力作為衡量稅收征管效能的關(guān)鍵，無論是先進的技術(shù)還是豐富的數(shù)據(jù)，都只當作增加稅收收入、提升績效水平的工具，而對如何改善納稅服務質(zhì)量進而提高稅收自愿遵從度等方面，則較少給予關(guān)注，未能貫徹落實《意見》“以服務納稅人繳費人為中心”的征管理念，全社會的稅收合作性遵從氛圍尚未完全形成，這也影響了稅收征管能力的全面提升。

二是服務國家治理現(xiàn)代化能力有待提高。稅收征管的產(chǎn)出成果之二，是提升國家治理能力的現(xiàn)代化。但是如前所述，稅收部門獲取第三方的數(shù)據(jù)能力仍有欠缺，與其他政府部門和中介機構(gòu)配合不夠；而稅收數(shù)據(jù)在提升其他社會監(jiān)管方面，無論信用管理、風險管理、遵從評價，都還未形成嚴密而有序的體系。我國稅收征管數(shù)字化在更進一步的深層次社會服務中，如在政策運行評價、社會公共治理、經(jīng)濟運行預警監(jiān)督、宏觀經(jīng)濟預測等方面，還存在較大的差距。這些問題的存在制約了稅收征管服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升。

四、加快推進我國征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的思考

（一）提升稅收征管數(shù)字化的生產(chǎn)要素投入

1.加強技術(shù)投入

實際操作來看，稅務部門可向企業(yè)提供免費的“稅務+”ERP 系統(tǒng)，這樣可以高度簡化辦稅流程，且能夠得到稅務機關(guān)實時的精準服務。一是要與國內(nèi)主要ERP 服務商合作開發(fā)系統(tǒng)，將“稅務+”功能增加到系統(tǒng)中，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準及傳輸時間等要素。二是稅務端開放端口，接收實時傳輸?shù)臄?shù)據(jù)和信息，將接收的數(shù)據(jù)和信息寫入稅務機關(guān)管理信息系統(tǒng)，并實時推送至各個管理環(huán)節(jié)和崗位。三是要強化涉稅數(shù)據(jù)安全保護。借鑒OECD 稅收征管3.0 所提出數(shù)字安全的核心要點，促進涉稅數(shù)據(jù)安全流動、合法利用，維護稅收數(shù)據(jù)的完整性、保密性和可用性。完善納稅人繳費人信息的收集、應用、保密等制度，打擊侵害納稅人繳費人數(shù)據(jù)權(quán)益的違法犯罪行為，服務推動稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

2.擴大數(shù)據(jù)獲取的范圍和數(shù)量

首先，需要拓展嵌入式稅收征管，借鑒OECD 稅收征管3.0 所提出的稅收征管無縫嵌入納稅人自然系統(tǒng)的理念，將數(shù)據(jù)要素從企業(yè)自行納稅申報數(shù)據(jù)變換成企業(yè)的實時經(jīng)營數(shù)據(jù)，避免由于納稅人稅收知識的參差不齊（客觀性因素）或者部分納稅人通過所謂的“稅收籌劃”，篡改申報數(shù)據(jù)（主觀性因素）等所導致的納稅人自身的生產(chǎn)經(jīng)營數(shù)據(jù)與納稅申報數(shù)據(jù)的不一致，讓數(shù)字化稅收征管真正發(fā)揮降低征納成本的積極作用。其次，要打通各部門間的數(shù)據(jù)壁壘。借鑒OECD 稅收征管3.0 所提出的整體政府治理的理念，在國家統(tǒng)一的數(shù)字政府平臺基礎(chǔ)上，打破部門之間、行業(yè)之間的信息壁壘，實現(xiàn)稅務部門無縫對接政府其他部門和中介機構(gòu)，催生高效率稅收征管和高效益稅收征管。從底層上解決各部門數(shù)據(jù)的偏差，開展稅收共治，通過多部門數(shù)據(jù)整合形成數(shù)據(jù)畫像，直接擴大數(shù)據(jù)獲取的范圍，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一、規(guī)范的采集與應用。具體來說，如對接市場主體的登記和退出平臺，實現(xiàn)市場主體的全生命周期的一體化數(shù)字化監(jiān)管；對接市場主體、自然人的信用評級體系平臺，實現(xiàn)納稅人信用管理和激勵懲戒的一體化和數(shù)字化；對接教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等平臺，實時自動獲取納稅人相關(guān)的扣除信息，等等。

（二）標準化稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的生產(chǎn)環(huán)節(jié)

將數(shù)據(jù)“原料”投入之后，對數(shù)字化征管轉(zhuǎn)型在“生產(chǎn)加工”環(huán)節(jié)所面臨的征管方式、征管流程、稅制設定等不太符合數(shù)據(jù)加工要求的問題，需要優(yōu)先在解決數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，設定稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的生產(chǎn)標準。

1.推進適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展要求的制度變革

稅制是貫穿整個稅收征管的基石，要完成稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，需要加快推進我國現(xiàn)行稅制體系的改革，重新確立相應的稅制要素，以適應新的數(shù)字經(jīng)濟時代發(fā)展的征管需要。首先，加快《稅收征管法》及其他有關(guān)法律法規(guī)的修訂進程，通過立法確立以數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新稅收征管模式的組織機構(gòu)職責。其次，在整體數(shù)字政府的理念下通過立法確立數(shù)據(jù)信息共享共治的交換和安全保密規(guī)則以及部門職責。最后，順應稅收管理環(huán)境變化，科學合理配置組成稅收管理的各項要素，提升管理質(zhì)量和效率。

2.建設涉稅數(shù)據(jù)即時轉(zhuǎn)換的數(shù)據(jù)采集平臺

當下稅收征管生產(chǎn)的開端依然停留在納稅申報數(shù)據(jù)，推進稅收征管數(shù)字化，需要將稅收征管的“生產(chǎn)”的起始前置到企業(yè)端。隨著社會數(shù)字化的普及，需要開發(fā)相應嵌入式的稅務征納平臺，按照稅收、會計差異設定“一鍵轉(zhuǎn)換”功能，在企業(yè)使用記賬軟件發(fā)生一筆業(yè)務用會計語言記錄借貸的同時，嵌入式稅務征納平臺會將記賬軟件中的數(shù)據(jù)即時轉(zhuǎn)換成稅務數(shù)據(jù)，不僅動態(tài)掌握納稅人業(yè)務情況，還可以避免人為誤差的產(chǎn)生。這種前置的征納方式，可以從根本上破除稅收的滯后性和被動性，將納稅變成一種更無縫式的流暢體驗，盡可能地融入日常生活和商業(yè)活動中。加強稅務管理部門和私營部門組織的合作，通過“數(shù)字+稅務”來實現(xiàn)“即時性征稅”。具體來說，通過對接納稅人薪酬管理系統(tǒng)，實現(xiàn)個人所得稅的數(shù)字化征管；對接納稅人的生產(chǎn)系統(tǒng)，以實現(xiàn)產(chǎn)品成本會計核算與所得稅計算的智能協(xié)調(diào)；對接納稅人的財務系統(tǒng)，以實現(xiàn)財務報表與納稅申報表的自動銜接。

3.推進縱深延伸的數(shù)據(jù)加工分析流程

數(shù)據(jù)生產(chǎn)的關(guān)鍵是在收集數(shù)據(jù)之后，通過計算分析出的應繳納稅額、企業(yè)的稅負率、企業(yè)的稅收違規(guī)行為等一系列“新數(shù)據(jù)”。這就需要在現(xiàn)有的征管系統(tǒng)基礎(chǔ)上，提升數(shù)據(jù)深度加工和分析能力。首先，建立高質(zhì)量高度統(tǒng)一的數(shù)據(jù)倉庫，對稅務系統(tǒng)內(nèi)部數(shù)據(jù)、從第三方采集的外部數(shù)據(jù)進行集中整合，對數(shù)據(jù)倉庫的數(shù)據(jù)進行質(zhì)量管理和分別歸類，分庫儲存，實時更新，動態(tài)共享。其次，持續(xù)完善優(yōu)化現(xiàn)有稅費風險和行業(yè)風險管理模型。應用網(wǎng)絡爬蟲技術(shù)將采集到的涉稅風險點重點數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾娑惽閳?，進而轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險應對成果。從數(shù)據(jù)倉庫中挖掘涉稅數(shù)據(jù)間的相關(guān)性，構(gòu)建科學規(guī)范、標準統(tǒng)一、場景豐富、層次清晰的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)模型。最后，構(gòu)建網(wǎng)絡化稅收風險管理格局?；诨A(chǔ)數(shù)據(jù)模型，構(gòu)建成熟完備、響應及時的“網(wǎng)狀”聯(lián)動分析指標及模型集，整合日常稅收管理經(jīng)驗，結(jié)合稅收風險情報信息，建立不同層次、不同階段、不同維度稅收風險點之間的關(guān)系矩陣，逐步從稅（費）種風險穿透至行業(yè)風險、項目風險甚至具體經(jīng)濟行為風險，從稅收風險事后集中管理向事前事中實時分布式響應與防控延伸。

4.建立動態(tài)分類數(shù)字化反饋評價機制

進一步完善現(xiàn)有的稅收風險反饋評價機制。一方面要應用現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)提升風險識別的準確程度。對不同風險的納稅人演進時間維度上的有關(guān)因素進行拆分量化，即建模過程中量化的各種因素，建立動態(tài)參照系，分別將納稅人個體數(shù)據(jù)與參照系進行比較運算，對風險畫像階段的結(jié)果進行修正，去除干擾因素，使用預置的高風險事項定位規(guī)則對各風險識別對象的財務賬套（記賬憑證）數(shù)據(jù)掃描，結(jié)合風險畫像結(jié)果，輸出定位的風險事項。另一方面要構(gòu)建風險分類處理機制，根據(jù)不同等級的風險采取不同的應對措施。對經(jīng)大數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)的風險高發(fā)領(lǐng)域企業(yè)、風險高發(fā)事項在納稅人辦理涉稅事項前主動向納稅人定向推送稅收政策，提醒納稅人防范稅收風險，并根據(jù)納稅人行為觸發(fā)以及所觸發(fā)的行為嚴重程度向主管稅務機關(guān)和納稅人預警，由系統(tǒng)自動提醒納稅人核實更正，督促納稅人及時發(fā)現(xiàn)和消除風險疑點。對更正后仍不符合規(guī)定或觸發(fā)關(guān)鍵稅收風險疑點的涉稅事項，系統(tǒng)自動對納稅人下一步涉稅事項辦理實施阻斷，由稅務機關(guān)依法依規(guī)處置后解除阻斷，恢復正常辦稅。

（三）提升稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型的數(shù)據(jù)產(chǎn)出效用

數(shù)據(jù)經(jīng)過獲取、收集、篩選、加工、分析環(huán)節(jié)后，傳統(tǒng)的稅收征管對數(shù)據(jù)應用的結(jié)果，通常局限于通知繳納稅款或?qū)`規(guī)行為進行處罰，也未能充分發(fā)揮稅收服務國家治理的效能。

1.完善智慧稅務功能，反哺于服務與管理

借鑒稅收征管3.0 的愿景目標以及世界營商環(huán)境評價（B-READY）中稅收指標體系的內(nèi)容，以風險管理和信用管理為抓手，推動稅收服務與管理效率的提升，打造更加具有確定性和透明度的稅收征管。以此提升全社會對稅收道德的認知，實現(xiàn)強制遵從邁向自愿遵從和自動遵從，提高全社會的稅收遵從度。

要利用“數(shù)據(jù)+信用”機制，將涉稅信用分析從違法違章情況拓展到辦稅行為習慣上，探索完善包括自然人在內(nèi)的動態(tài)涉稅信用體系，實現(xiàn)用“信用”的柔性監(jiān)管方式提升全社會的納稅遵從度。同時要進一步研究針對納稅人涉稅風險等級的個性化標簽而采取不同的服務策略。對規(guī)范性較強的企業(yè)，應該更多推送具有行業(yè)性特征的政策性解讀；對中小微企業(yè)，更多推送程序性辦稅指南等；對于涉稅風險等級較高的納稅人，應該采取上門輔導等方式；對涉稅風險等級較低的納稅人，應該提供更便捷的涉稅服務。

2.深化數(shù)字治稅，服務國家治理現(xiàn)代化

配合“金稅四期”工程建設，進一步加快推進發(fā)票電子化改革，降低制度性交易成本，節(jié)約紙張，減少自然資源的耗費，助力綠色化低碳化和國家治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

借鑒OECD 的稅收征管3.0 的整體政府理念，發(fā)揮稅收數(shù)字化治理服務于共同治理優(yōu)勢，按照守信激勵、失信懲戒的要求，實施信用級別智能分類服務與管理，對納稅信用高的納稅人，由系統(tǒng)自動推送優(yōu)先給予財政金融政策扶持、少干擾企業(yè)的正常運營；對嚴重失信的納稅人，自動推送有關(guān)部門單位，為相關(guān)部門依法依規(guī)在土地供應、貸款、政府采購、守合同重信用企業(yè)公示和出入境、高消費等方面依法予以限制或禁止等方面提供有效數(shù)據(jù)，協(xié)同提升全社會的誠信水平。

發(fā)揮稅收數(shù)據(jù)優(yōu)勢，深化稅收經(jīng)濟分析和風險治理的職能，全面準確反映經(jīng)濟社會的發(fā)展運行現(xiàn)狀，以及潛在的風險問題，從微觀納稅人到中觀的區(qū)域和行業(yè)，直至宏觀的整體國家經(jīng)濟運行和國際稅收治理，提供相應的稅收數(shù)據(jù)分析支撐，提升稅收治理的范圍和深度。