李晶 山西省氣象局財務(wù)核算中心
國務(wù)院2021 年8 月出臺了《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》,明確指出要不斷擴(kuò)大科研項目經(jīng)費管理自主權(quán),減輕負(fù)擔(dān),激發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力。目前,氣象部門中央財政科研項目眾多、資金量大,主要由項目組自行承擔(dān)項目的預(yù)算編制、執(zhí)行和驗收等工作,牽扯科研人員大量精力,多數(shù)是非專業(yè)財務(wù)人員在做專業(yè)財務(wù)領(lǐng)域的事。各單位計財管理部門對科研經(jīng)費的財務(wù)管理因項目眾多,很難再分出精力提供專業(yè)化服務(wù)?;诖?,在實施“放管服”改革策略的進(jìn)程中,事業(yè)單位要制定科研經(jīng)費管理的新條例,提出新舉措,合理管理科研經(jīng)費的使用問題。
長期以來,在事業(yè)單位的科研經(jīng)費管理中存在許多的問題,經(jīng)費難以滿足科研活動的具體需求?,F(xiàn)階段,我國財政性科研經(jīng)費的管理需要遵循行政管理的各項要求,運用預(yù)算制的方式,管理過程中過分嚴(yán)格,各項細(xì)則煩瑣,甚至具有一定的剛性,打擊了科研人員創(chuàng)新的積極性,限制了科研工作的正常開展。比如,一些與農(nóng)業(yè)相關(guān)的事業(yè)單位受季節(jié)因素的影響,農(nóng)業(yè)事業(yè)單位的科研經(jīng)費隨著季節(jié)波動不斷變化,但是科研經(jīng)費的撥付過程相對復(fù)雜,需要經(jīng)過上級部門的各項審批審核。一些經(jīng)費撥付進(jìn)度相對較慢,科研經(jīng)費無法及時滿足當(dāng)下科研單位的實際經(jīng)費需求[1]。
針對科研領(lǐng)域,實施“放管服”改革主要目的在于尊重科研的客觀規(guī)律,以“放權(quán)”“減負(fù)”“績效”“激勵”作為核心內(nèi)容,深化“放管服”改革,挖掘科技創(chuàng)新的內(nèi)在動力。對于事業(yè)單位而言,管理科研經(jīng)費時要放下權(quán)力,突破傳統(tǒng)固化的管理模式,規(guī)范管理行為,確保管理更加靈活?!胺殴芊备母锖w了經(jīng)費管理的整個流程,從經(jīng)費預(yù)算、經(jīng)費使用到經(jīng)費驗收審計中都明確規(guī)定“放管服”編制的步驟,需要通過自主管理、預(yù)算調(diào)劑等措施,為科研經(jīng)費管理減負(fù),讓科研人員可以擁有更多的科研經(jīng)費自主權(quán)??傊?,“放管服”改革的目的是簡政放權(quán),放管結(jié)合,優(yōu)化服務(wù),促進(jìn)政府職能的不斷調(diào)整,促進(jìn)事業(yè)單位科研高質(zhì)量的發(fā)展。
若想保證科研經(jīng)費高效利用,依賴于事業(yè)單位建立完整的制度體系,在一些科研事業(yè)單位中,財務(wù)部門對于科學(xué)研究項目經(jīng)費制度掌握不夠精準(zhǔn),在后期建設(shè)制度過程中存在缺少研究依據(jù)、修訂不夠及時等問題,嚴(yán)重影響著科研經(jīng)費的正常使用。究其原因在于,對于事業(yè)單位所使用的科研經(jīng)費主要包括中央財政科研項目,如國家重點研發(fā)計劃、國家自然基金、國家科技重大專項、中國科學(xué)院先導(dǎo)專項、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會項目,地方財政項目如各省自然基金項目等。由于來源渠道相對廣,因此存在一定的差異性。對于這些不同方式、不同渠道、不同類別的經(jīng)費制度,事業(yè)單位的科研人員難免出現(xiàn)混淆的問題,每家單位對科研項目的管理自然也會有很大不同。有的是項目組內(nèi)成員,有的是項目組聘用的財務(wù)助理,有的是從單位層面聘請或退休返聘人員負(fù)責(zé),有的是在讀研究生兼職,上述人員對科研經(jīng)費的使用情況掌握不全面[2]。
經(jīng)費預(yù)算的設(shè)定是否合理,直接影響著后期科研項目的實施情況,對于預(yù)算編制影響原因存在多種情況:
第一,事業(yè)單位對于預(yù)算編制缺乏重視。一些科研人員過分注重項目,忽略了預(yù)算的重要性,特別是一些科研經(jīng)費的支出沒有經(jīng)過實際調(diào)研、科學(xué)測算、詢價論證的過程,只是憑借過往的主觀經(jīng)驗進(jìn)行管理。一些科研人員為了在評審階段減少經(jīng)費投入,通常預(yù)算編制預(yù)報數(shù)額報大,致使預(yù)算經(jīng)費出現(xiàn)虛高的問題。此外,由于科學(xué)研究方式過分隨意,經(jīng)常出現(xiàn)靈感突然迸發(fā)等問題,同樣會導(dǎo)致預(yù)算編制難以全面覆蓋。
第二,一些事業(yè)單位科研經(jīng)費交由科研人員負(fù)責(zé)。對于科學(xué)課題的研究以專業(yè)型科研人員為主,缺少對財務(wù)知識、經(jīng)費預(yù)算管理的能力。一些事業(yè)單位沒有提前設(shè)定預(yù)算編報指南,科研人員在預(yù)算過程中沒有指導(dǎo)性的預(yù)算規(guī)范可以借鑒參考。除此之外,科研部門和財務(wù)部門對預(yù)算編制參與度不高,只是對于預(yù)算編制是否合規(guī)進(jìn)行審查,沒有對事業(yè)單位預(yù)算編制的科學(xué)性進(jìn)行全面指導(dǎo)。并且由于科研項目的特殊性,難以準(zhǔn)確估計科研進(jìn)度和預(yù)算,有較多預(yù)算調(diào)整的需要,需要自行編制調(diào)整說明[3]。
第三,科學(xué)研究項目經(jīng)費管理出現(xiàn)“兩頭”緊張,“中間”寬松性強(qiáng)的問題,預(yù)算編制缺少全過程監(jiān)督,預(yù)算執(zhí)行約束力度較小,致使預(yù)算的管理形式化嚴(yán)重,無法正確發(fā)揮實質(zhì)作用。預(yù)算調(diào)劑權(quán)釋放性較低,這些煩瑣復(fù)雜的預(yù)算調(diào)整程序限制了科研人員的自主權(quán),導(dǎo)致科研人員耗費過多的時間精力,打擊科技創(chuàng)新的積極性、主動性。
自從項目管理經(jīng)費自主權(quán)擴(kuò)大要求提出以來,雖然一些事業(yè)單位對于科研經(jīng)費管理制度進(jìn)行了一定的調(diào)整,尤其是精簡了預(yù)算科目。然而,在預(yù)算項目開展執(zhí)行時,科研經(jīng)費的預(yù)算項目與政府會計制度核算科目缺乏一致性,缺少統(tǒng)一性的規(guī)范科目,對應(yīng)編報指南極易出現(xiàn)科目歸置不正確、會計核算行為不規(guī)范的問題[4]。
例如,一些事業(yè)單位業(yè)務(wù)費中出現(xiàn)合作交流費、會議費差旅費等,可以正常按照業(yè)務(wù)實質(zhì)不同計入相應(yīng)部門經(jīng)費科目進(jìn)行核算,但是其他科研項目包括測試化驗加工、信息傳播、知識產(chǎn)權(quán)事務(wù)等,缺乏核算項目的科研經(jīng)費預(yù)算,只能按照對預(yù)算科目的了解進(jìn)行歸類,存在一定的主觀性,容易出現(xiàn)各類偏差問題。一些事業(yè)單位對于間接費的分?jǐn)偤凸芾碣M的提取,只能按照統(tǒng)一規(guī)定一次性提走,缺少分?jǐn)傄罁?jù),難以客觀反映間接成本。從不同渠道獲取的經(jīng)費管理辦法同質(zhì)化嚴(yán)重,科研項目在開展過程中極易出現(xiàn)掛錯科目的問題??蒲许椖亢w了自籌經(jīng)費、專項經(jīng)費等,由于經(jīng)費支出存在邊界不明晰的問題,導(dǎo)致資金使用混淆、核算不夠精準(zhǔn)的情況時有發(fā)生。
日常報銷方面,科研人員表示,報賬系統(tǒng)的科目比較專業(yè),他們對選擇何種報銷單不清楚,對較復(fù)雜的差旅費和出國費報銷補(bǔ)助如何領(lǐng)取,附件需要哪些等問題感到棘手。部分項目組會聘用財務(wù)秘書,但是人員流動性大,財務(wù)專業(yè)知識不足,不利于項目的長期穩(wěn)定管理。
有的科研人員采取自己制作表格,記錄每項支出的方式,擠占科研人員大量的時間;有的科研人員平時不關(guān)注項目的收支情況,直到中期檢查甚至財務(wù)驗收時才統(tǒng)計,導(dǎo)致無法及時掌握項目的預(yù)算執(zhí)行情況,無法及時糾正不合理支出,導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行、結(jié)題驗收難等問題,不利于科研項目的管理。
中期檢查和財務(wù)驗收時需要項目組提供項目的預(yù)算收支情況表和相關(guān)的財務(wù)報銷單據(jù),作為項目的牽頭單位還要提供多個課題預(yù)算執(zhí)行情況匯總表。同時還要請事務(wù)所進(jìn)行財務(wù)審計,與事務(wù)所進(jìn)行溝通,并就某些支出進(jìn)行解釋和說明,對不合理的項目支出進(jìn)行整改。這些事項也擠占了科研人員專心科學(xué)研究的時間,對于結(jié)余資金使用情況,課題負(fù)責(zé)人要自行編制資金使用申請。
科研人員對績效評價并不十分了解,目前多數(shù)還是以項目結(jié)題驗收為目標(biāo),對績效評價認(rèn)識及實操有所欠缺。
“放管服”改革背景下,打通政策落實的“最后一公里”,亟待完善單位科研經(jīng)費的管理制度體系。對于管理制度中經(jīng)費的不同來源渠道、不同類型、不同層次等,應(yīng)該確定制度存在的差異性,做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一,立足于單位實際情況實施制度。在遵循上級文件精神的情況下,將不同的制度化繁為簡,適用于本單位實際情況,有效解決科研人員因制度復(fù)雜執(zhí)行困難的問題。同時,事業(yè)單位要以改革步伐為主機(jī)調(diào),加強(qiáng)新制度規(guī)定的有效研究,調(diào)整相關(guān)制度辦法。特別是一些新舊制度,在銜接過程中應(yīng)該加強(qiáng)解釋,科學(xué)指導(dǎo),宣傳貫徹好新政策。對于科研經(jīng)費的梳理,應(yīng)該從預(yù)算編制、執(zhí)行調(diào)整等業(yè)務(wù)流程著手,精準(zhǔn)識別財務(wù)制度、管理風(fēng)險中的各類風(fēng)險點,科學(xué)制定有效的防范措施,規(guī)避風(fēng)險,明確不同的職責(zé)和制度體系等。按照預(yù)算管理一體化系統(tǒng)建立健全科研項目庫,結(jié)合經(jīng)費預(yù)算的基本要求,將科研項目經(jīng)費納入項目庫,開展規(guī)范化管理體系。另外,利用財務(wù)網(wǎng)絡(luò)報銷預(yù)審機(jī)制,精簡預(yù)算執(zhí)行的審核流程,避免出現(xiàn)多次審批、層層報銷的問題。在下放預(yù)算調(diào)整時,應(yīng)該給予更多權(quán)限,優(yōu)化調(diào)劑審批的步驟,真正落實簡政放權(quán)的財務(wù)管理要求。
經(jīng)費預(yù)算科學(xué)合理,可以提高經(jīng)費使用效益,事業(yè)單位應(yīng)該給予預(yù)算編制更多的重視。一是完善預(yù)算編制制度體系,打造預(yù)算編制的指導(dǎo)指南,規(guī)范各項預(yù)算編制的程序,保證預(yù)算編報更加科學(xué)合理。二是在編制預(yù)算報表時,科研人員要提前了解到本單位將要開展的科研項目、經(jīng)濟(jì)活動,采取科學(xué)的手段進(jìn)行評估,確保預(yù)算編制的真實合理性。三是事業(yè)單位的科研管理部門應(yīng)該加強(qiáng)事前監(jiān)督。對于預(yù)算編制中的各種支出和經(jīng)費使用情況進(jìn)行全面審查,保證財務(wù)與科研事務(wù)之間的有效融合,邀請財務(wù)部門對預(yù)算編制開展科學(xué)指導(dǎo)。四是對于預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化分解,盡可能保證預(yù)算的使用資金最優(yōu)化,減少預(yù)算與實際執(zhí)行之間產(chǎn)生的差異矛盾。事業(yè)單位要控制好調(diào)整預(yù)算的次數(shù),對核銷經(jīng)費應(yīng)該加強(qiáng)嚴(yán)格處理,保證每筆支出單據(jù)齊全,上傳附件真實有效。對于預(yù)算的審批,加強(qiáng)嚴(yán)格管理,事業(yè)單位應(yīng)該引導(dǎo)財務(wù)人員仔細(xì)研讀經(jīng)費預(yù)算政策以及相關(guān)的法規(guī),定期開展培訓(xùn),保證科研人員樹立經(jīng)費管理意識,確保經(jīng)費支出合法合規(guī)[5]。
科研經(jīng)費的核算工作同樣重要,事業(yè)單位應(yīng)該建立科研項目和政府收支經(jīng)項目相融合的核算體系,結(jié)合項目名稱、分類、項目編號采取“專款專用、獨立核算”的方法,避免因財務(wù)人員主觀性致使核算行為不規(guī)范的問題。通過核算反映出科研項目經(jīng)費各類支出的情況,事業(yè)單位應(yīng)該建立預(yù)算編報指南,為科研人員提供可行性的技術(shù)指導(dǎo)、預(yù)算管理、經(jīng)費指導(dǎo)等,制定適合科研項目特性的項目機(jī)制。在源頭上規(guī)范科研經(jīng)費的使用以及政府收支經(jīng)濟(jì)科目的使用,有效解決科研人員因經(jīng)費科目體系不一致的問題,減少預(yù)算編制的負(fù)擔(dān)。事業(yè)單位應(yīng)該培養(yǎng)財務(wù)人才隊伍,補(bǔ)齊崗位空缺的問題,建立健全財務(wù)業(yè)務(wù)考核機(jī)制,讓財務(wù)人員投入到科研創(chuàng)新的經(jīng)費管理當(dāng)中。此外,事業(yè)單位可以聯(lián)系加強(qiáng)與其他兄弟單位之間的調(diào)研交流,通過不同的渠道為財務(wù)人員提供實現(xiàn)自我增值、探索科研項目預(yù)算編制、決算驗收、經(jīng)費報銷等不同方面的專業(yè)化服務(wù),加強(qiáng)經(jīng)費管理的后勤保障工作[6]。
信息化時代背景下,財務(wù)管理信息化是確保高效管理經(jīng)費的關(guān)鍵手段。首先,事業(yè)單位應(yīng)該優(yōu)化頂層設(shè)計,完善科研、財務(wù)、人事等相關(guān)信息管理體系,創(chuàng)建一站式服務(wù)平臺,促進(jìn)數(shù)據(jù)共享共通。其次,單位的信息管理平臺中可以提前設(shè)定經(jīng)費預(yù)算、支出標(biāo)準(zhǔn)、績效考核目標(biāo)等,充分發(fā)揮科研經(jīng)費的預(yù)算控制、核算等不同的監(jiān)控功能作用,及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中存在的不足和問題,及時提出解決問題的辦法,確??蒲许椖宽樌亻_展。最后,事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的板塊設(shè)計,優(yōu)化信息管理辦事流程,加強(qiáng)信息管理系統(tǒng)的實操訓(xùn)練,保證科研人員最大程度享受現(xiàn)代化的管理服務(wù)。
為促進(jìn)科研事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展,需要尊重科研科學(xué)研究規(guī)律,讓科研人員享有更多的人力、物力、財力支配權(quán),給予科研技術(shù)人員更大的發(fā)揮空間,促進(jìn)科研人員自主探索,不斷地挖掘科研人員的創(chuàng)新活力。為此,政府應(yīng)該積極踐行簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的各項要求,促進(jìn)研究經(jīng)費領(lǐng)域的“放管服”深化改革??蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)該牢牢把握這一政策,提升科研技術(shù)人員干事創(chuàng)業(yè)的積極性,保證科研經(jīng)費管理的質(zhì)量,使科研經(jīng)費管理利用最大化。同時,事業(yè)單位應(yīng)該科學(xué)制定相關(guān)細(xì)則,促進(jìn)業(yè)務(wù)部門與財務(wù)部門的協(xié)作。項目組希望科研助理團(tuán)隊能夠從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、財務(wù)驗收、結(jié)余資金使用等方面提供專業(yè)化服務(wù)。同時在工作中還要仔細(xì)探討,與科研人員多交流,盡量滿足科研項目管理的需要,使工作更加流程化和標(biāo)準(zhǔn)化,為優(yōu)化技術(shù)創(chuàng)新、打造科技強(qiáng)國做出應(yīng)有的努力。