金璟

摘 要：基于國(guó)家全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點(diǎn)的工作要求，本文總結(jié)了上海市在國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作中遇到的難點(diǎn)，包括專題信息中空間圖形與字段屬性不規(guī)范、清查價(jià)格體系與基準(zhǔn)地價(jià)的用途分類不一致、基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋范圍不全等。針對(duì)清查試點(diǎn)中存在的問(wèn)題，探索形成上海實(shí)踐：清洗各專題圖層并形成“一張圖”整合使用權(quán)信息的技術(shù)方法，建立基準(zhǔn)地價(jià)與清查價(jià)格用途內(nèi)涵之間的銜接規(guī)則，根據(jù)價(jià)格分布規(guī)律完善清查價(jià)格體系。并對(duì)清查工作提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為下一步全面開(kāi)展清查提供參考。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地；自然資源；資產(chǎn)清查；價(jià)格體系

中圖分類號(hào)：F293.27 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-1329（2023）03-0132-04

2019 年4 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“研究建立自然資源資產(chǎn)清查評(píng)價(jià)制度，開(kāi)展實(shí)物量統(tǒng)計(jì)，探索價(jià)值量清查”。同年9 月開(kāi)展資產(chǎn)清查第一批試點(diǎn)，從建立制度、匯集補(bǔ)充數(shù)據(jù)、開(kāi)展經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算、建立成果數(shù)據(jù)庫(kù)四方面開(kāi)展試點(diǎn)工作[1]。

2021 年2 月，在總結(jié)第一批試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，自然資源部啟動(dòng)第二批試點(diǎn)工作，進(jìn)一步驗(yàn)證和優(yōu)化全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路徑與方法，建立資產(chǎn)清查價(jià)格體系，健全工作組織方式和協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)規(guī)范試點(diǎn)工作。根據(jù)《關(guān)于開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點(diǎn)工作的通知》（自然資辦函﹝ 2021 ﹞ 291 號(hào)）要求，上海市選擇奉賢區(qū)和金山區(qū)作為代表區(qū)域開(kāi)展第二批自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)工作，涵蓋土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地和海洋等六類全民所有自然資源資產(chǎn)，以年度變更數(shù)據(jù)為底板疊加各類資源專題數(shù)據(jù)開(kāi)展實(shí)物量清查，分資源建立清查價(jià)格體系估算價(jià)值量。

本文以奉賢區(qū)的清查實(shí)踐為例，分析國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)清查中遇到的技術(shù)難點(diǎn)與上海市相應(yīng)的實(shí)踐方法，可作為后續(xù)清查具體工作實(shí)踐鋪開(kāi)推廣的參考。

1 研究區(qū)概況

本次研究范圍為奉賢區(qū)，位于上海市南部，南臨杭州灣，行政區(qū)劃面積約733 km2，轄區(qū)內(nèi)全民所有自然資源資產(chǎn)類型較為全面，包括土地、森林、草原、濕地和海洋等。以奉賢區(qū)為研究區(qū)域，對(duì)于上海市自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)路徑的實(shí)踐探索具有代表性。從空間分布看，國(guó)有農(nóng)用地集中分布在海灣鎮(zhèn)內(nèi)；國(guó)有建設(shè)用地在奉浦街道、金海社區(qū)和南橋鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)集中連片分布，其他區(qū)域相對(duì)零散；全民所有的森林資源在全區(qū)內(nèi)零星分布，在“上海之魚(yú)”和“海灣國(guó)家森林公園”區(qū)域較為集聚；國(guó)有濕地資源沿奉賢區(qū)南部海岸線呈帶狀分布。

2 國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)清查的技術(shù)難點(diǎn)

2.1 實(shí)物量專題信息存在空間圖形問(wèn)題與字段屬性問(wèn)題

實(shí)物量清查分為三個(gè)步驟，首先從“國(guó)土變更調(diào)查”數(shù)據(jù)中提取國(guó)有建設(shè)用地圖斑形成清查底圖；其次，梳理清洗專題數(shù)據(jù)，包括不動(dòng)產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)、土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管數(shù)據(jù)、土地供應(yīng)數(shù)據(jù)。最后，將國(guó)有建設(shè)用地清查底圖疊加宗地和監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)的專題信息，進(jìn)行圖斑細(xì)化和使用權(quán)屬性信息提取[2]。

本次實(shí)物量清查中，專題數(shù)據(jù)的梳理清洗工作最為復(fù)雜。經(jīng)檢查，各專題要素層存在不同程度的拓?fù)渲丿B、冗余信息、錯(cuò)誤信息等問(wèn)題，無(wú)法直接與清查底圖套合[3]。一方面是空間圖形的問(wèn)題：專題要素層內(nèi)部普遍存在圖斑重復(fù)、圖斑局部重疊或邊緣重疊、空間圖形坐標(biāo)偏移等問(wèn)題；要素層之間同一位置地塊圖斑形狀不匹配；專題要素層圖斑不覆蓋國(guó)有建設(shè)用地清查范圍，大部分地塊暫無(wú)使用權(quán)信息。另一方面是要素層屬性信息的問(wèn)題：要素層屬性字段值域與清查需求不符、字段屬性信息缺失、字段內(nèi)涵不明確、地塊在不同要素層中的同一屬性信息沖突。

2.2 清查價(jià)格體系與基準(zhǔn)地價(jià)的用途分類不一致

清查價(jià)值量的測(cè)算需建立國(guó)有建設(shè)用地清查價(jià)格體系。清查價(jià)格體系以現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)體系為基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)修正、調(diào)整后形成基于清查時(shí)點(diǎn)、內(nèi)涵統(tǒng)一、全域覆蓋的國(guó)有建設(shè)用地清查價(jià)格。

本市基準(zhǔn)地價(jià)用途適用范圍有明確界定，且含義范圍參照《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）等相關(guān)管理文件規(guī)定，各用途與年度變更地類用途銜接度較高[4-6]。經(jīng)與清查價(jià)格用途逐項(xiàng)比對(duì)，清查價(jià)格體系共涉及22個(gè)二級(jí)地類，其中17 個(gè)地類已包含在現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)體系中，另有5 個(gè)地類（采礦用地、鹽田、農(nóng)村宅基地、特殊用地、空閑地）缺少基準(zhǔn)地價(jià)價(jià)格信號(hào)。

2.3 基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋范圍不全

上海市基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋范圍為陸域，其中：住宅、商業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)僅覆蓋本市陸域，覆蓋面積約6900 km2，與全域覆蓋面積之間存在差異，差異部分主要為灘涂、海域；工業(yè)、公共管理與公共服務(wù)用地鄉(xiāng)村范圍的基準(zhǔn)地價(jià)在制定過(guò)程中，側(cè)重于考慮集體權(quán)屬內(nèi)涵、體現(xiàn)引導(dǎo)集體建設(shè)用地減量提質(zhì)的管理導(dǎo)向，而城鎮(zhèn)區(qū)域側(cè)重體現(xiàn)推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化和民生事業(yè)發(fā)展、落實(shí)地價(jià)底線管理的政策導(dǎo)向，因此工業(yè)、公服基準(zhǔn)地價(jià)鄉(xiāng)村區(qū)域部分級(jí)別水平高于城鎮(zhèn)，價(jià)格水平與相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域存在明顯差異，故工業(yè)、公共管理與公共服務(wù)用地用途在鄉(xiāng)村區(qū)域視同為無(wú)國(guó)有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)覆蓋，與清查價(jià)格體系要求行政區(qū)域內(nèi)（除無(wú)居民海島外）全覆蓋的要求存在鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域等未覆蓋的差異。

3 上海國(guó)有建設(shè)用地資產(chǎn)清查實(shí)踐

3.1 實(shí)物量專題信息清洗

3.1.1 專題數(shù)據(jù)預(yù)處理

經(jīng)檢查，各專題要素層存在不同程度的拓?fù)渲丿B、冗余信息、錯(cuò)誤信息等問(wèn)題，無(wú)法直接與清查底圖套合，需通過(guò)拓?fù)錂z查和數(shù)據(jù)信息清洗兩個(gè)步驟處理形成“干凈”的要素層后，再進(jìn)行圖層間的套合裁切操作。

（1）宗地?cái)?shù)據(jù)處理

宗地?cái)?shù)據(jù)的重疊圖斑情況較為復(fù)雜，需要按照統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行人工判斷：一是時(shí)間優(yōu)先原則，對(duì)于完全重疊或局部重疊的宗地圖斑，留下時(shí)間較新的宗地，刪除舊宗地圖斑，不對(duì)宗地圖斑進(jìn)行分割。二是現(xiàn)勢(shì)用途優(yōu)先原則，當(dāng)時(shí)間信息缺失，留下現(xiàn)實(shí)用途與“年度變更”底圖中地類用途一致的宗地，刪去歷史用途宗地圖斑。逐一處理宗地?cái)?shù)據(jù)層中問(wèn)題圖斑后，形成無(wú)空間拓?fù)溴e(cuò)誤的專題數(shù)據(jù)宗地圖層。

（2）監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)處理

檢查監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)要素層，存在兩類重疊問(wèn)題：一是少部分圖斑存在包含關(guān)系，二是大部分圖斑存在擦邊重疊問(wèn)題。針對(duì)這兩類問(wèn)題，調(diào)研了解后確定以下處理口徑：

① 包含關(guān)系的重疊問(wèn)題在土地供應(yīng)過(guò)程中必然會(huì)產(chǎn)生，地塊供應(yīng)后，土地出讓合同規(guī)定土地使用權(quán)人在子地塊上配建公共設(shè)施，建成后將子地塊移交政府。根據(jù)土地供應(yīng)業(yè)務(wù)邏輯，被包含在內(nèi)的小圖斑應(yīng)分割獨(dú)立，并更新原出讓圖斑范圍。

② 擦邊問(wèn)題中重疊部分圖斑面積及占比較小，可能受坐標(biāo)誤差或轉(zhuǎn)繪精度影響，處理原則如下：遵循時(shí)間優(yōu)先原則，重疊部分歸入時(shí)間較新的地塊；若無(wú)法通過(guò)時(shí)間原則判斷，則歸入公共邊最長(zhǎng)的圖斑中。逐一處理圖層問(wèn)題圖斑后，得到無(wú)空間拓?fù)溴e(cuò)誤的土地供應(yīng)數(shù)據(jù)集合圖層。

3.1.2 多來(lái)源使用權(quán)信息整合

國(guó)有建設(shè)用地的使用權(quán)信息來(lái)源于宗地?cái)?shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)，由于登記和監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)產(chǎn)生時(shí)間的先后代表其數(shù)據(jù)的有效性，后產(chǎn)生的數(shù)據(jù)可用來(lái)更新舊的歷史數(shù)據(jù)，因此需要在完成上述專題數(shù)據(jù)自身內(nèi)部問(wèn)題預(yù)處理之后，開(kāi)展兩圖層的對(duì)比與清洗，整合形成一張宗地?cái)?shù)據(jù)與監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)無(wú)重疊的圖層。

開(kāi)展宗地?cái)?shù)據(jù)與監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)的兩個(gè)圖層整合工作，一是邊界一致圖斑判讀原則為時(shí)間優(yōu)先、宗地優(yōu)先，對(duì)于確屬同一地塊的情況，保留宗地圖斑；若宗地圖斑使用權(quán)屬性信息存在缺失，采用監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)圖斑屬性信息進(jìn)行補(bǔ)充。二是一對(duì)多、多對(duì)一交叉重疊情況需細(xì)化圖斑邊界，保留子圖斑圖形空間信息。三是保留獨(dú)立無(wú)重疊交叉的宗地圖斑。疊加處理多來(lái)源專題數(shù)據(jù)后，形成一版無(wú)拓?fù)溴e(cuò)誤且整合使用權(quán)屬性信息的“使用權(quán)信息一張圖”。

3.2 價(jià)格體系用途銜接

遵循用途內(nèi)涵及土地利用特點(diǎn)的相似性、地價(jià)水平的客觀規(guī)律和謹(jǐn)慎估算等原則，參考基準(zhǔn)地價(jià)已有相似用途確定清查價(jià)格水平。

（1）有價(jià)格信號(hào)的地類

以年度變更調(diào)查二級(jí)地類為出發(fā)點(diǎn)，以基準(zhǔn)地價(jià)用途分類為對(duì)照，通過(guò)比對(duì)兩者地類內(nèi)涵、土地利用方式及利用特點(diǎn)、地價(jià)規(guī)律等方面的一致性，逐個(gè)確定各年度變更調(diào)查二級(jí)地類適用的基準(zhǔn)地價(jià)用途。其中，17 個(gè)二級(jí)地類有價(jià)格信號(hào)、與現(xiàn)行基準(zhǔn)地價(jià)用途存在一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，對(duì)應(yīng)基準(zhǔn)地價(jià)級(jí)別范圍歸納匯總后，主要包括以下5 類：商業(yè)用地（批發(fā)零售）、住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地（一類）、公共管理與公共服務(wù)用地（二類）。

（2）無(wú)價(jià)格信號(hào)的地類

根據(jù)用途內(nèi)涵及土地利用特點(diǎn)的相似性，采礦用地、鹽田、特殊用地、空閑地清查價(jià)格的級(jí)別范圍及價(jià)格水平參考產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目類工業(yè)用地。

農(nóng)村宅基地，指農(nóng)村用于生活居住的宅基地，從屬于一級(jí)地類住宅用地，根據(jù)用途內(nèi)涵、土地功能的相似性及地價(jià)客觀水平規(guī)律，與本市動(dòng)遷安置房相似。根據(jù)動(dòng)遷安置房出讓起始價(jià)不低于出讓地塊所在級(jí)別基準(zhǔn)地價(jià)的70% 的工作管理要求，農(nóng)村宅基地清查價(jià)格的級(jí)別范圍參考現(xiàn)行住宅用地級(jí)別范圍，價(jià)格水平參考現(xiàn)行商品住宅基準(zhǔn)地價(jià)的70%。

3.3 空間范圍補(bǔ)充

住宅、商業(yè)基準(zhǔn)地價(jià)與清查價(jià)格之間的空白區(qū)域（主要為灘涂、海域），公服一、公服二、工業(yè)用途基準(zhǔn)地價(jià)與清查價(jià)格之間的空白區(qū)域（鄉(xiāng)村區(qū)域及灘涂、海域、河流），應(yīng)充分考慮基準(zhǔn)地價(jià)空間分布規(guī)律以及本市地價(jià)管理政策導(dǎo)向，參考同一行政單元的末級(jí)價(jià)格確定。具體做法如下：

（1）鄉(xiāng)村區(qū)域

公服一、公服二、工業(yè)用途鄉(xiāng)村區(qū)域清查價(jià)格需結(jié)合清查目的、城鎮(zhèn)區(qū)域基準(zhǔn)地價(jià)水平及分布規(guī)律等綜合確定。根據(jù)本市地價(jià)體系構(gòu)建特點(diǎn)以及一級(jí)出讓市場(chǎng)地價(jià)分布規(guī)律，同一用途在街鎮(zhèn)范圍內(nèi)的價(jià)格差異相對(duì)不大，尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)的鄉(xiāng)村區(qū)域，與同一街鎮(zhèn)的相鄰城鎮(zhèn)區(qū)域價(jià)格較為接近，綜合上述因素及客觀實(shí)際，鄉(xiāng)村區(qū)域的清查價(jià)格參考所屬同一鎮(zhèn)級(jí)行政單元的末級(jí)價(jià)格確定。

（2）灘涂、海域

根據(jù)清查價(jià)格體系全域覆蓋的要求，除陸域外，年度變更調(diào)查范圍內(nèi)的灘涂、海域應(yīng)建清查價(jià)格?？紤]到灘涂、海域的開(kāi)發(fā)、建設(shè)等利用條件尚不成熟，經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)較低，根據(jù)遵循經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)功能價(jià)值的原則，上述空白區(qū)域參考本用途全市基準(zhǔn)地價(jià)末級(jí)價(jià)格確定。

（3）一江一河

工業(yè)、公服二基準(zhǔn)地價(jià)矢量圖中黃浦江、蘇州河區(qū)域覆蓋不完全，全局考慮地價(jià)分布空間規(guī)律的連續(xù)性，并參考其他用途的處理方法，蘇州河區(qū)域的級(jí)別價(jià)格參考河兩岸確定，黃浦江區(qū)域（一半）的級(jí)別價(jià)格與沿岸價(jià)格水平保持一致。

4 思考與建議

針對(duì)本次試點(diǎn)階段遇到的難點(diǎn)問(wèn)題，從清查工作的長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，提出以下建議：

（1）建議清查成果中缺少的相關(guān)實(shí)物量信息，如宗地登記信息、監(jiān)測(cè)監(jiān)管數(shù)據(jù)、使用權(quán)情況等，當(dāng)前試點(diǎn)階段可暫空，由相應(yīng)專題工作開(kāi)展專業(yè)調(diào)查補(bǔ)充完善專題成果，待清查時(shí)點(diǎn)更新和清查規(guī)范穩(wěn)定時(shí)統(tǒng)一納入清查成果，提高清查成果數(shù)據(jù)質(zhì)量。

（2）建議由上至下協(xié)調(diào)清查所需的專題數(shù)據(jù)成果的完善。從清查來(lái)看，部分專題數(shù)據(jù)內(nèi)容要求與清查不一致，建議按照清查成果的數(shù)據(jù)規(guī)范要求，對(duì)各類資源專題調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和內(nèi)容補(bǔ)充，為下一步清查成果的全面鋪開(kāi)提供支撐。

（3）探索清查成果在地價(jià)管理工作中的應(yīng)用。建議部里進(jìn)一步明確清查成果的應(yīng)用方向，明確清查工作開(kāi)展方向，在實(shí)際管理工作中逐步完善清查成果的應(yīng)用性。

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