馬翠萍 劉文霞

作者簡介：馬翠萍，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所土地經(jīng)濟研究室副主任、副研究員、碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：土地經(jīng)濟與制度、資源與環(huán)境；劉文霞，貴州大學(xué)西部現(xiàn)代化研究院副教授，碩士生導(dǎo)師，管理學(xué)博士，研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是我國農(nóng)村建設(shè)用地的重要組成部分。國家有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度安排，刻畫了包括形成制度和流轉(zhuǎn)制度在內(nèi)的制度變遷軌跡。從內(nèi)在邏輯來看，形成制度和流轉(zhuǎn)制度在交織互動下共同推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度向產(chǎn)權(quán)完善方向演進。其間，制度變遷呈現(xiàn)較強的路徑依賴特征。從制度變遷動力來看，推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷的動力由早期的政府主導(dǎo)切換到了市場主導(dǎo)，是市場在資源配置中主導(dǎo)地位顯化的過程。據(jù)此，深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革應(yīng)以節(jié)約集約利用土地資源為導(dǎo)向，以發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用為主邏輯，向集體土地產(chǎn)權(quán)完備和權(quán)能實現(xiàn)的方向推進。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地；制度演變；形成制度；流轉(zhuǎn)制度

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目“家庭農(nóng)場促進小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接的作用機理及路徑研究” （19BJY134）。

［中圖分類號］ F301.1 ［文章編號］ 1673-0186（2023）012-0034-015

［文獻標(biāo)識碼］ A? ? ? ［DOI編碼］ 10.19631/j.cnki.css.2023.012.003

黨的二十大報告提出，“要深化農(nóng)村土地制度改革”［1］。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為農(nóng)村集體建設(shè)用地的一種用地形態(tài)，全國存量該類用地在4 200萬～5 000萬畝，占農(nóng)村建設(shè)用地的15%左右［2-3］。該部分土地入市對我國實現(xiàn)全體人民共同富裕、農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展、加快推進鄉(xiāng)村振興都具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院多次在中央經(jīng)濟會議、中央農(nóng)村工作會議、中央全面深化改革委員會會議上就建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度作出戰(zhàn)略部署。歷史經(jīng)驗表明，任何一項制度的建立都不是一蹴而就的，而是受當(dāng)時政府所面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展條件影響［4］，經(jīng)過不斷試錯、調(diào)整和驗證逐漸形成的。據(jù)此，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度就有必要追根溯源，梳理制度演變的脈絡(luò)，總結(jié)制度演變的特征，揭示其背后蘊含的一般經(jīng)濟學(xué)規(guī)律。

在沒有明確提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念前，有關(guān)其形成和流轉(zhuǎn)制度一直包含在農(nóng)村建設(shè)用地制度大盤子里廣受學(xué)者關(guān)注［5-7］。從農(nóng)村建設(shè)用地制度變遷的動機來看，我國農(nóng)村土地非農(nóng)化市場是朝向地方政府利益最大化的方向演進的［8］，中央政府推動農(nóng)村土地制度改革的動力亦是為了國家的經(jīng)濟利益［9］，始終圍繞著對外部利潤的激烈爭奪而展開［10］。從制度效果來看，目前我國農(nóng)村建設(shè)用地市場是不平衡、不規(guī)范的［11］，土地要素的市場化配置不夠充分［12］。究其原因，這或許是我國土地制度改革一直受制度制約和目標(biāo)制約導(dǎo)致的［13］。此前，廣東南海、江蘇昆山和上海等地自發(fā)開展的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐打破了國家對集體土地非農(nóng)開發(fā)的限制，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場準備了條件［14］。2015—2019年國家層面開啟的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，更是為學(xué)者們提供了豐富的研究素材，社會各界圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度展開了熱烈的討論［15-18］。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度顯著區(qū)別于一般的農(nóng)地制度創(chuàng)新之處在于它觸及土地所有權(quán)最根本的權(quán)能［19］，其變遷的路徑依賴于基本經(jīng)濟制度和憲法秩序，如我國沿海地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷的主要誘因是中國20世紀70年代末期興起的鄉(xiāng)村工業(yè)化［20］。

綜上所述，一直以來，學(xué)者們對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度表現(xiàn)出濃厚的興趣，并展開了廣泛研究。已有研究為本文奠定了堅實的基礎(chǔ)，拓展了本文的研究思路。但隨著研究背景的變化（如國家上位法的修訂），研究視角、研究目的不同，已有研究呈現(xiàn)出一定的局限性。以2008年黨的十七屆三中全會首次提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念為時間分割線，我們發(fā)現(xiàn)：在2008年以前，有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的研究是與農(nóng)村宅基地制度一并探討而不加以區(qū)分的，然而，這兩類用地形態(tài)無論是在形成時間，還是在土地用途上都存在顯著的差異，這意味著一攬子分析是不適宜的，也是不夠充分的；而2008年之后，學(xué)者們更側(cè)重對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行研究，對其形成制度的研究并不多。事實上，國家有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的制度安排可以清晰地分為兩條主線，一條主線是有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成的制度安排，另一條主線是有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排，兩類制度通過交織互動共同刻畫了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變軌跡?；诖耍疚囊赞r(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為研究對象，結(jié)合當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展背景，在較長時間尺度下，梳理國家有關(guān)其形成和流轉(zhuǎn)的制度安排，以期揭示農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度的演變特征和蘊含的經(jīng)濟學(xué)思想，為國家完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度提供決策參考。

本文的學(xué)術(shù)邊際貢獻在于：一是從形成制度和流轉(zhuǎn)制度兩個層面刻畫農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變軌跡；二是在較長時間尺度下，結(jié)合當(dāng)時的經(jīng)濟社會背景，揭示農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變的特征；三是注重揭示制度變遷的經(jīng)濟學(xué)含義，為經(jīng)濟學(xué)理論提供中國證據(jù)。

一、國家有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成的制度安排

2007年修訂并施行的《中華人民共和國物權(quán)法》采用列舉的方式詮釋“經(jīng)營性建設(shè)用地”概念，將從事“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅”等的建設(shè)用地定義為經(jīng)營性建設(shè)用地（第一百三十七條）。2008年黨的十七屆三中全會正式提出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念，自此將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地從農(nóng)村建設(shè)用地大盤子中剝離出來，但文件并沒有對該類用地進行細化。直到2015年，國家開啟首次、大規(guī)模農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，中央層面配套出臺了系列指導(dǎo)文件，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念進行了厘定，即“兩規(guī)”①確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的集體建設(shè)用地。按照這個口徑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、保留集體所有權(quán)性質(zhì)的征地安置留用地以及依規(guī)轉(zhuǎn)變用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地就成為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的重要來源。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地一般都是從農(nóng)地轉(zhuǎn)用而來的［21］，最早的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以追溯到20世紀50年代末期的社隊企業(yè)，也就是后來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)②。社隊企業(yè)是由農(nóng)民辦的集體所有制的農(nóng)村合作經(jīng)濟，廠點建設(shè)在農(nóng)村。社隊企業(yè)經(jīng)歷了兩個重要發(fā)展階段，第一個階段是1958—1960年以挖煤、煉鋼為主的農(nóng)村小型工業(yè)的發(fā)展；第二個階段是19世紀70年代后，全國各地大力發(fā)展小鋼鐵廠、小煤礦、小農(nóng)機廠、小化肥廠、小水泥廠等。由于經(jīng)濟發(fā)展是第一要務(wù)，這時期政府對農(nóng)地轉(zhuǎn)用持積極鼓勵態(tài)度，于是大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地。如1975年鄧小平同志就當(dāng)時工業(yè)發(fā)展發(fā)表了重要講話，他提出，“工業(yè)區(qū)、工業(yè)城市要帶動附近農(nóng)村，幫助農(nóng)村發(fā)展小型工業(yè)”［22］。1982年發(fā)布的中央一號文件《全國農(nóng)村工作會議紀要》，更是明確鼓勵社員在承包地上發(fā)展加工經(jīng)營。但農(nóng)村土地非農(nóng)化使用最早走向市場的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，特別是沿海地區(qū)，大量耕地被用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有經(jīng)營屬性。1985年發(fā)布的中央一號文件鼓勵農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟組織以土地入股方式參與（小城鎮(zhèn)）建設(shè)。1986年首次頒布的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）以及在1988年第一次修訂中，都明確規(guī)定：在不改變集體權(quán)屬性質(zhì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村興辦企業(yè)可以依法有償將農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地。1992年國務(wù)院下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》，更是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體土地作價入股的方式辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。一直到20世紀90年代后期，國家都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農(nóng)地轉(zhuǎn)用保留通道，如1995年，原國家土地管理局印發(fā)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，明確提出“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)事業(yè)單位和個人依法使用農(nóng)民集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的”，可賦予其建設(shè)用地使用權(quán)（第四十三條）。

據(jù)統(tǒng)計，1985—1995年因發(fā)展鄉(xiāng)村集體企業(yè)占用耕地面積高達75.07萬公頃，占當(dāng)時農(nóng)地轉(zhuǎn)用的57.5%［23］。很快，大量耕地的非農(nóng)使用引起了中央政府的高度重視，作為回應(yīng)，國家在1998年《土地管理法》第二次修訂時，納入了“嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”（第四條）、“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第四十三條）等法條。雖然允許興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)民集體所有的土地，但引入了農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度加以管控。同時，在我國建立土地用途管制制度，疊加1986年的土地利用總體規(guī)劃、1999年國家實施的土地利用年度計劃管理，特別是1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地邊界的厘定，“嚴格限制在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)”，這些舉措極大地抑制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的擴張。到了20世紀90年代末期，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改制，農(nóng)地依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地的渠道越發(fā)收窄。不可否認的是，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)退出了歷史舞臺，但其占用的部分土地則作為存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地得以保留①。

（二）保留集體所有權(quán)性質(zhì)的征地安置留用地

具有集體所有權(quán)性質(zhì)的征地留用地②（以下簡稱留用地）也是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的重要組成部分，如廣東省南海區(qū)、海南省文昌市、浙江省義烏市等試點縣（市、區(qū)）③都允許留用地作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。留用地最早源于20世紀90年代廣東省深圳市的實踐探索，是為保障被征地農(nóng)民長遠生計，政府給予被征地村集體一定面積的補償用地（按征地面積5%～10%），一般由政府負責(zé)辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，用于建設(shè)（如標(biāo)準廠房、商鋪、倉儲等）不動產(chǎn)項目發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)。在1998年修訂《土地管理法》時增加了建設(shè)用地只能使用國有土地的條款，留用地政策被迫中止，雖然在2005年得以恢復(fù)，但留用地制度作為地方的實踐探索，僅在國家層面得到有限認可［24］，如在2014年中央一號文件④中，首次提出地方可采取留用地安置方式保障被征地農(nóng)民權(quán)益，之后國家制定的政策文件中就鮮有提及。目前除廣東省、浙江省在全省推行留用地制度外，海南省、江蘇省、廣西壯族自治區(qū)等省份僅在部分所轄縣（市、區(qū)）域推行。

隨著農(nóng)村土地制度改革的深化，特別是征地制度改革的推進，一些地區(qū)不再鼓勵實物留地。如2020年，廣西壯族自治區(qū)南寧印發(fā)的《南寧市征地安置留用地開發(fā)利用管理暫行辦法》提出，自2021年1月1日起，原則上不再安排實物留地。同年，廣東省為推進全省征收農(nóng)村集體土地留用地高效開發(fā)利用，出臺指導(dǎo)意見①，鼓勵多方式兌換實物留用地落實。

（三）依法轉(zhuǎn)變的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地

除了歷史存量形成的集體經(jīng)營性建設(shè)用地外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點期間，諸多試點地區(qū)允許其他集體建設(shè)用地（如閑置宅基地、晾曬場、廢棄的學(xué)校、村委會辦公場所等）可依法轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營用途后入市。該舉措在盡可能擴大存量集體建設(shè)用地范圍下，以“兩規(guī)”確定的土地用途性質(zhì)為準，允許通過補辦相關(guān)手續(xù)，“依規(guī)轉(zhuǎn)正”為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。如東北地區(qū)目前入市地塊多是過去的工礦廢棄地，以及村委會、村學(xué)校等農(nóng)村公益性用地［25］。這意味著，只要宗地具有規(guī)劃下的經(jīng)營屬性，即使地類現(xiàn)狀為農(nóng)用地，在依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、納入土地利用年度計劃、履行耕地占補平衡義務(wù)下，就可以作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。2018年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點情況總結(jié)報告②中提及了該做法。2019年國務(wù)院對試點地區(qū)該項探索予以追認：“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”③。

二、國家有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度安排

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是國家農(nóng)村土地管理的重要內(nèi)容，經(jīng)歷了“禁止流轉(zhuǎn)”— “有限流轉(zhuǎn)”—“合法流轉(zhuǎn)”的過程，在制度上實現(xiàn)了從“0”到“1”的突破。

（一）1956年至20世紀末：國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施嚴格管控

這時期，國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的管制延續(xù)了20世紀60年代以來的做法，即絕對禁止流轉(zhuǎn)。但要指出的是，此時國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管制是包含在集體土地大盤子里，并不具有針對性。如1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)隊所有的土地……一律不準出租和買賣”（第二十一條）。在1982年修訂《中華人民共和國憲法》時上升到最高法（第十條第四款），并在《民法通則》（第八十條）、《國家建設(shè)征用土地條例》（第二條）中采用法條形式進一步強化。當(dāng)年發(fā)布的中央一號文件用三個“不準”（不準買賣，不準出租，不準轉(zhuǎn)讓）鮮明表態(tài)對社員承包地流轉(zhuǎn)的態(tài)度。針對當(dāng)時一些農(nóng)村社隊買賣和租賃集體所有土地的情況，1983年國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于制止買賣、租賃土地的通知》，明確提出：“對于買賣、租賃土地的行為，必須堅決制止?！边@一時期的社隊企業(yè)用地與其他農(nóng)村建設(shè)用地（如農(nóng)民宅基地、社隊公益用地和公共設(shè)施用地）的流轉(zhuǎn)一并受到全面禁止。

20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展激發(fā)了農(nóng)村集體流轉(zhuǎn)土地需求，但國家對農(nóng)村土地使用的政策導(dǎo)向是服務(wù)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，如1986年《土地管理法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作出了“不得轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定。雖然1988年《憲法修正案》提出“土地使用權(quán)可以依法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，同年修訂的《土地管理法》對該法條予以遵循，細化了“集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，但并沒有就農(nóng)村集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法進行詮釋①，只是提出“由國務(wù)院另行規(guī)定”（第二條），事實上之后制定的政策制度并沒有針對該條款予以詮釋。直到1992年《國務(wù)院關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)若干問題的通知》予以明確，集體所有土地必須走征收轉(zhuǎn)用途徑才能流轉(zhuǎn)。這時期，雖然國家法律層面允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以集體土地入股興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但集體土地股份是“不得轉(zhuǎn)讓”的。

現(xiàn)實中，集體并沒有因為國家對集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，放棄對利益的追逐。20世紀90年代后期，一方面，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉，釋放了大量的閑置集體經(jīng)營性建設(shè)用地，另一方面，工業(yè)化快速發(fā)展下中小企業(yè)產(chǎn)生了急迫的建設(shè)用地需求，特別是在城鄉(xiāng)接合部、沿海發(fā)達地區(qū)（如廣東省、浙江省、江蘇?。?，于是在這些地區(qū)農(nóng)村集體自發(fā)進行了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)［26］40-51， ［27］。鄉(xiāng)、村集體將土地租給外鄉(xiāng)、外村、城鎮(zhèn)集體或國有企業(yè)或外商辦企業(yè)作倉庫，或者鄉(xiāng)、村集體自行建房后出租。針對地方出現(xiàn)的非法出租集體建設(shè)用地問題，中央在1998年修訂《土地管理法》時，采用法律條文予以回應(yīng)，即農(nóng)村集體土地“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”（第六十三條），但“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形土地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”（第六十三條）。次年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，明確要求各地區(qū)加強對農(nóng)民集體土地的轉(zhuǎn)讓管理（特別在城鄉(xiāng)接合部），堅決查處農(nóng)民集體土地非法交易的行為。

這時期，國家對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)態(tài)度明確、制度導(dǎo)向鮮明，且是一脈相承的，堅持“農(nóng)地農(nóng)用”原則，嚴禁農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致了我國極具特色的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的二元結(jié)構(gòu)。但與中央政府嚴格限制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形成鮮明對比的是農(nóng)村集體強烈的土地流轉(zhuǎn)需求，在這種情況下，農(nóng)民集體采用變通手段，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)游走于法律的灰色地帶。

（二）20世紀末至21世紀初期：地方開啟農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索

經(jīng)濟快速發(fā)展下對建設(shè)用地的急迫需求促使地方政府對土地制度進行創(chuàng)新。廣東省佛山市南海區(qū)、中山市等地在20世紀90年代后期自發(fā)進行了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)探索。隨后福建省古田縣（1994年）、江蘇省蘇州市（1996年）、浙江省湖州市（1997年）等也紛紛效仿，出臺了地方指導(dǎo)文件。2003年，廣東省人民政府印發(fā)了具有重要歷史性意義的《關(guān)于試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的通知》，以省級行政條例的方式承認了農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的合法性，并在2005年上升到地方人大立法，制定了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)用于商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性項目②。之后，湖北?。?006年）、河北?。?008年）、四川省成都市（2008）、浙江省溫州市（2011年）等地也相繼出臺政策對區(qū)域內(nèi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行規(guī)范。

與此同時，中央政府采用小范圍試點和出臺文件形式回應(yīng)地方做法，如1999年，原國家土地管理局批準和指導(dǎo)安徽蕪湖探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作；2000年，原國土資源部下發(fā)文件①，明確依法促進集體建設(shè)用地（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）的流轉(zhuǎn)；2003年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)作了肯定性定調(diào)，鼓勵地方政府“通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)……等形式，合理解決企業(yè)進鎮(zhèn)的用地問題”；2004年發(fā)布的中央一號文件明確提出，“積極探索集體非農(nóng)建設(shè)用地進入市場的途徑和辦法”；同年10月，國務(wù)院印發(fā)《發(fā)國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，將農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍明確在“村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)”。直到2008年，黨的十七屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。這是中央首次針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓作出的明確規(guī)定，突破了1984年以來的對農(nóng)村集體建設(shè)用地非國家征用不能流轉(zhuǎn)的限制。

這時期，雖然地方政府通過頒布管理辦法、指導(dǎo)意見等舉措，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但受制于國家既有法律的約束，各地探索還是非常謹慎的，表現(xiàn)為對入市土地流轉(zhuǎn)范圍、流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)用途等方面設(shè)置了限制條件，如古田縣將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)限制在本集體內(nèi)部，如果在本集體外部流轉(zhuǎn)，仍需走土地征收轉(zhuǎn)用的老路子，溫州市將入市土地劃定在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外。

（三）黨的十八大以來：國家賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法性地位

2013年，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”），正式將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提上改革日程?！稕Q定》提出，在依法依規(guī)條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2014年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并陸續(xù)批復(fù)33個縣（市、區(qū)）作為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點。隨之，財政部、原國土資源部、銀監(jiān)會等相關(guān)部委出臺配套文件，就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市關(guān)鍵問題②予以明確和規(guī)范。在中央指導(dǎo)下，2015—2019年試點地區(qū)圍繞中央既定目標(biāo)進行了差異化的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度探索。據(jù)統(tǒng)計，截至2018年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝③。該項工作的重要成果之一就是直接推動了2019年《土地管理法》《土地管理法實施條例》的修訂，從國家上位法層面賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法地位。經(jīng)過近三年的試點制度鞏固，2022年9月，中央全面深化改革委員會第二十七次會議提出，要深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，并通過指導(dǎo)意見。為貫徹落實該次會議精神，2022年底，自然資源部啟動新一輪（2022年底—2024年底）深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作。試點范圍在保留原來33個試點縣（市區(qū)）基礎(chǔ)上，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄區(qū)）按照試點縣（市、區(qū)、旗）具體數(shù)量原則上不得超過本省份縣（市、區(qū)、旗）數(shù)量的10%確定，涵蓋全國31個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）近400個縣（市、區(qū)、鎮(zhèn)）。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷的特征及經(jīng)濟學(xué)含義

綜上所述，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地作為農(nóng)村建設(shè)用地的重要用地形態(tài)，其形成和使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直是國家管理農(nóng)村土地的重要內(nèi)容（圖1、圖2）。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度是在地方自下而上和國家自上而下共同推動下，通過不斷實驗、試錯、修正而形成的。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷的特征

我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度是包含土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度等在內(nèi)的多層次制度體系，在近三十年的制度變遷中呈現(xiàn)一定的特征性。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷是市場在資源配置中主導(dǎo)地位顯化的過程。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，土地資源配置也不例外。我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演進經(jīng)歷了由早期政府主導(dǎo)切換到市場主導(dǎo)的局面，是市場在資源配置中發(fā)揮主導(dǎo)地位顯化的過程。為了當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展需要，政府采用行政手段安排農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成和使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而獲得經(jīng)濟發(fā)展所需的資本和土地積累，但當(dāng)制度安排不符合市場經(jīng)濟規(guī)律時（如完全后靠行政權(quán)力進行劃撥和平調(diào)），就會導(dǎo)致資源的價格扭曲和資源的無效配置［28-29］。特別是政府采取法律限制、行政干涉、經(jīng)濟制裁等非市場手段干涉農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不僅無法杜絕農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場的存在，同時也無法對這些自發(fā)流轉(zhuǎn)土地粗放式使用進行有效監(jiān)管。隨著我國市場經(jīng)濟制度的不斷完善，與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的形成及流轉(zhuǎn)相關(guān)的問題，如“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能否流轉(zhuǎn)” “農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后用途”等問題更主要由市場說了算。我們可以發(fā)現(xiàn)，在土地資源要素配置中，市場的角色從“基礎(chǔ)性”作用逐漸切換到“決定性”作用。

第二，中央政府角色從早期的“積極應(yīng)對”農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷中呈現(xiàn)的問題轉(zhuǎn)換到“主動引導(dǎo)”制度改革。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變過程中，無論是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成還是使用權(quán)流轉(zhuǎn)，中央政府都發(fā)揮著極其重要的作用，但角色發(fā)生了根本變化。早期，當(dāng)土地制度改革效果呈現(xiàn)問題時，中央政府的解決思路是“積極應(yīng)對”，即在問題出現(xiàn)后積極去尋找解決問題的手段，但這種“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的解決思路很快就跟不上問題出現(xiàn)的速度，畢竟地方經(jīng)濟發(fā)展對土地的迫切需求，總是能激勵地方政府不斷對既有制度創(chuàng)新。因此，中央政府轉(zhuǎn)向“主動引導(dǎo)”農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這種轉(zhuǎn)變意識萌發(fā)在20世紀90年代末期，強化于21世紀初期，特別是黨的十八大之后，為建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度，中央政府進行了一系列決策部署。最典型的是2015—2019年國家層面推動的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點，為我國探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度奠定了堅實的基礎(chǔ)。

第三，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成制度和流轉(zhuǎn)制度演變是交織互動影響的。我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度可以解構(gòu)為形成制度和流轉(zhuǎn)制度，國家通過一系列的法律法規(guī)、通知條例、管理辦法、決定意見等對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成和使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行制度建設(shè)。雖然這是兩種不同的制度安排，但二者之間并不是割裂存在的，而是在交織互動中推進的。如農(nóng)村集體建設(shè)用地具有了經(jīng)營屬性后，極大地誘發(fā)了中小微企業(yè)或者民營企業(yè)對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的需求，產(chǎn)生了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱形市場。據(jù)此，國家不得不采用行政指令、法律法規(guī)、經(jīng)濟制裁等手段對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行規(guī)范限制。反過來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)下土地資源數(shù)十倍數(shù)百倍的價值顯化，使得集體有動力將越來越多的農(nóng)地非農(nóng)化。此時，國家不得不出臺更嚴格的土地管理辦法以應(yīng)對農(nóng)地非農(nóng)化對耕地的威脅。時間尺度越長，兩項制度交織影響的效果越明顯。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷折射的經(jīng)濟學(xué)思想

第一，不斷完善產(chǎn)權(quán)是土地制度變遷的方向。產(chǎn)權(quán)理論是制度經(jīng)濟學(xué)重要的組成部分。產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利的組合，能夠根據(jù)實際需求分割成不同的權(quán)利，正因為產(chǎn)權(quán)的這種可分割性使得所有者能夠物盡其用［30］249-268。當(dāng)產(chǎn)權(quán)中的一種權(quán)利或是某些權(quán)利的享有受到限制或侵蝕，就被認為產(chǎn)權(quán)是殘缺的。早期，我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的殘缺主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面體現(xiàn)在農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)殘缺。土地發(fā)展權(quán)被定義為轉(zhuǎn)變土地用途（主要指對農(nóng)地非農(nóng)開發(fā)的權(quán)利）以及提高土地利用強度的權(quán)利［31］。如在20世紀50年代之前，農(nóng)村集體土地被牢牢限制在第一產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民集體對土地開發(fā)使用的權(quán)利受到限制。到了20世紀80年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，集體土地允許突破第一產(chǎn)業(yè)的使用，但是對土地使用者設(shè)置嚴格的規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利沒有充分得到實現(xiàn)。另一方面土地流轉(zhuǎn)權(quán)受到限制。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)始終被嚴格管控，經(jīng)歷了從絕對禁止到嚴格管控。產(chǎn)權(quán)的殘缺被認為是土地資本化的核心障礙，并且會導(dǎo)致土地市場效益功能難以發(fā)揮［32］、不能物盡其用［33］。市場經(jīng)濟下，賦予土地所有者受保護的產(chǎn)權(quán)是必然趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、留用地的形成是集體獲得土地發(fā)展權(quán)的初級形式，允許在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、留用地等土地上用于工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途，這進一步豐富了土地發(fā)展權(quán)。同時，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法地位則是賦予土地所有者讓渡權(quán)。據(jù)此，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變本質(zhì)上是圍繞著土地發(fā)展權(quán)（從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地）和流轉(zhuǎn)權(quán)（或者可讓渡權(quán)）的演變，其方向是賦予農(nóng)村集體完備的土地產(chǎn)權(quán)。

第二，土地制度變遷具有較強的路徑依賴。當(dāng)制度不能反映資源稀缺性和經(jīng)濟機會時，經(jīng)濟中就會出現(xiàn)行為的扭曲，從而產(chǎn)生矯正制度的需求，發(fā)生制度變遷，但這個過程會受到原有制度的干擾和影響，促使制度沿著既有方向前進，呈現(xiàn)路徑依賴特征［34］。深究其原因，一個共同體共享的基本價值系統(tǒng)及其原規(guī)則是相對穩(wěn)定的，具有黏滯性（stickiness），這種黏滯性有利于穩(wěn)定的制度演化和路徑依賴［30］527-567。制度變遷依據(jù)作用力、作用形式的不同，可分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷，兩種制度變遷的目標(biāo)、影響因素是有顯著差異的。強制性制度變遷是在國家法律法規(guī)指令下自上而下完成的，制度變革的目的是改變權(quán)利和財富的再分配［35］，如黨的十八大以來對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行了一系列戰(zhàn)略部署，圍繞的目標(biāo)是賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權(quán)益。誘致性制度變遷是由個體或者經(jīng)濟體自下而上自發(fā)推動的一種制度變革，其變遷的目的往往是改進制度效率，如早期農(nóng)村集體對集體經(jīng)營性建設(shè)用地自發(fā)的流轉(zhuǎn)就是對資源配置效率的改善。但制度變革是需要付出較大成本的，因此，在外部環(huán)境沒有發(fā)生明顯變化的情況下，中央政府更傾向于維持現(xiàn)行的制度安排［36］。例如，自1998年《土地管理法》實施的近二十年，中央政府一直將農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為農(nóng)村土地管理制度的重點，采用土地用途管制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批、規(guī)劃許可等管制手段加以約束。同時對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置嚴格的限制，在2019年之前，一直采取意見通知、實施細則、管理辦法等對該法律條目進行強化。

四、主要結(jié)論及建議

本文的主要研究結(jié)論為以下三點：

第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地構(gòu)成復(fù)雜，主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、保留集體所有權(quán)性質(zhì)的征地安置留用地以及依規(guī)轉(zhuǎn)變用途的農(nóng)村建設(shè)用地，國家有關(guān)這些用地的制度安排復(fù)合為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度。

第二，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地形成制度和流轉(zhuǎn)制度在近七十年的交織互動下，共同刻畫了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度演變軌跡。制度變遷的主線是圍繞著土地發(fā)展權(quán)（從農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地）和流轉(zhuǎn)權(quán)（或者可讓渡權(quán)）演變的。雖然這個過程是曲折的、漫長的，但始終是向著賦予集體完整的土地產(chǎn)權(quán)方向演進的，期間呈現(xiàn)了較強的路徑依賴性。

第三，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度變遷是強制性制度變遷和誘致性制度變遷交織互動下完成的。其間，如果中央政府的正式產(chǎn)權(quán)制度供給不能與實踐中自發(fā)的產(chǎn)權(quán)制度需求相契合，就會增加中央政府確認與保護產(chǎn)權(quán)的成本［26］40-41。例如，早期國家法對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，導(dǎo)致農(nóng)村自發(fā)形成了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)灰色市場，而中央政府要進行監(jiān)管和違法處置，其成本是非常高的。

隨著2015—2019年農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作的結(jié)束，我國已建立了基本明確的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。2022年底，我國正式開啟新一輪深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作，結(jié)合上述分析，我們提出以下政策建議：

一是以節(jié)約集約利用土地資源為導(dǎo)向，盤活存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。貫徹落實黨的二十大、中央農(nóng)村工作會議、中央全面深化改革會議等有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的戰(zhàn)略部署。落實好農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。在強化國土空間規(guī)劃和用途管制下，優(yōu)先推動存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地能入市盡入市。積極探索將農(nóng)村閑置宅基地、自愿退出的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地等調(diào)整為經(jīng)營屬性后入市。

二是推動“有效市場”和“有為政府”更好結(jié)合。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)事宜，該交給市場就要交給市場，該政府辦的政府應(yīng)做好。減少政府對資源的直接配置，應(yīng)依據(jù)市場機制實現(xiàn)土地資源的效益最大化和效率最優(yōu)化。但市場不是萬能的，“有為政府”更應(yīng)加強監(jiān)管職能和服務(wù)能力建設(shè)。重點嚴把土地用途管制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批、土地利用年度計劃等農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市關(guān)口。建立土地入市監(jiān)管制度，加大對土地違法行為的處罰力度。此外，要加快出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相關(guān)指導(dǎo)意見和規(guī)范土地入市程序。

三是注重與其他農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的協(xié)同性和耦合性。全面深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點工作是關(guān)系農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。因此，要強化改革的系統(tǒng)觀念，深化對土地制度改革整體性的認識，應(yīng)注重農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與農(nóng)村土地征收、宅基地制度改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、租賃住房制度改革間的關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性和耦合性。同時，我們建議復(fù)合使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地綜合整治、低效用地減量、農(nóng)村集體土地整理等政策工具，以提高土地制度改革的系統(tǒng)性和完整性，形成改革合力，放大疊加效應(yīng)。

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Changes in The Formation and Market Entry System of Rural Collectively Operated Construction Land

Ma Cuiping1? Liu Wenxia2

（1.Rural Development Institute， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732;

2.Western Modernization Research Institute， Guizhou University， Guiyang Guizhou 550025）

Abstract： Rural collectively operated construction land was gradually separated from the earlier package of rural construction land management system. The evolution portrays the trajectory of institutional changes including the rural collective management construction land formation system and the transfer system. In terms of internal logic， the formation system and the transfer system jointly drive the evolution toward the perfection of property rights under the intertwined interaction. From the perspective of external forces， the external gradually switched from government-led in the early stage to market-led. During this period， the system evolution shows a strong path-dependent feature. Accordingly， We should next give practical play to the decisive role of the market in the allocation of land resources on the basis of land use control， and prudently and steadily promote the market entry of rural collective operating construction land.

Key Words： rural collectively operated construction land; institutional evolution; formation system; transfer system